17.12.2013   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 370/1

1.

Le règlement financier est un élément important du cadre juridique applicable à chaque Fonds européen de développement (FED). Ses dispositions (qui sont nécessairement techniques et détaillées) doivent être respectées pour bien employer les fonds du FED; leur inobservation signifie que l’opération en cause est affectée par une erreur. Il est donc hautement souhaitable que le texte du règlement soit aussi transparent et facile à utiliser que possible.

2.

L’exposé des motifs de la Commission indique que cette proposition vise essentiellement à aligner les dispositions du règlement financier applicable au FED sur celles du règlement financier général (12) et de ses règles d’application (13).

3.

La proposition comporte de nombreuses références au règlement financier général et précise lesquels de ses articles doivent s’appliquer. Toutefois, elle contient en outre un grand nombre de dispositions ou de renvois à des dispositions du règlement financier général qui ne s’appliquent pas (voir par exemple les articles évoqués dans la section «Observations particulières», points 8 à 24). Certaines dispositions du règlement financier général ne sont pas applicables directement, mais par analogie, et certains termes doivent être entendus dans une acception différente de celle retenue dans le règlement financier général (voir la liste à l’article 2, paragraphe 4, de la proposition).

4.

Le projet de règlement financier ainsi produit est loin d’être d’un abord facile. Ce n’est pas un document autonome. Il ne peut être compris que si l’on se réfère au règlement financier général et à ses règles d’application. Cette complexité entraîne un risque considérable d’incertitude juridique. Le document tel qu’il se présente actuellement serait difficile à utiliser pour les gestionnaires, les bénéficiaires et les auditeurs. Il est donc fortement à craindre que ses dispositions soient mal comprises et que des erreurs se produisent.

5.

La Cour regrette que le projet de règlement présenté par la Commission ne soit pas un texte autonome et transparent, qu’il n’offre pas une clarté maximale pour l’utilisateur et qu’il ne limite pas le risque d’erreur liée à une mauvaise interprétation.

6.

La Cour regrette également que, contrairement à ce qu’elle a suggéré dans ses avis nos 12/2002, 2/2007 et 9/2007, la Commission n’ait pas saisi l’occasion de proposer un règlement financier unique qui s’appliquerait à tous les FED actuels et futurs et qui, à l’instar du règlement financier général, pourrait être modifié chaque fois que le besoin s’en fait sentir. Une mesure de ce type assurerait la continuité juridique, sans risque d’interruption de la mise en œuvre des FED, et serait susceptible de simplifier la gestion.

7.

La complexité de la réglementation applicable aux dépenses se traduit par une surcharge de travail administratif et par des erreurs affectant la légalité et la régularité. L’article 11 propose une mesure de simplification susceptible de constituer une bonne solution: envisager le recours aux montants forfaitaires, taux forfaitaires et barèmes de coûts unitaires pour les subventions.

8.

L’article 17 prévoit, entre autres, que les dispositions du règlement financier général relatives à la «gestion indirecte» sont applicables. Cependant, les paragraphes 3 et 4 de l’article 17 introduisent des éléments qui vont au-delà de ces dispositions.

9.

Le paragraphe 3 prévoit que les entités chargées de tâches d’exécution budgétaire peuvent à leur tour confier des tâches de cette nature à d’autres organisations dans des conditions équivalentes, instituant ainsi des délégations en cascade. Les compétences sont exercées dans un cadre considérablement élargi, ce qui permet aux États ACP et aux PTOM de confier des tâches d’exécution budgétaire à des entités de droit privé sur la base d’un contrat de services. La raison pour laquelle cette disposition a été insérée dans la proposition n’est pas claire. Il existe un risque important que ladite disposition occulte, voire compromette, l’application des dispositions de l’article 60, paragraphe 1, du règlement financier général. Celles-ci prévoient entre autres que les entités et personnes chargées de tâches liées à l’exécution du budget «garantissent un niveau de protection des intérêts financiers de l’Union équivalent à celui prévu par le présent règlement lorsqu'elles gèrent les fonds de l’Union…».

10.

Le considérant 9 de la proposition renvoie à cette disposition, la motivant par la référence au «règlement instituant des règles communes de mise en œuvre». L’examen de la proposition de règlement relatif à la mise en œuvre du 11e Fonds européen de développement (14) n’a cependant pas permis de dégager d’éléments explicites justifiant de tels écarts par rapport aux dispositions du règlement financier général.

11.

La Cour recommande au Conseil d’examiner la justification de l’insertion du paragraphe 3, en particulier le fait de savoir si les avantages résultant de son inclusion l’emportent sur les risques d’occulter la question des responsabilités concernant la bonne utilisation des fonds du FED.

12.

L’article 36 de la proposition de règlement prévoit globalement que les dispositions du règlement financier général en matière de passation des marchés sont applicables aux achats publics financés par le FED. La première partie du paragraphe 5 énonce qu’en cas de non-respect des procédures prévues, les dépenses sont inéligibles au financement du 11e FED.

13.

Toutefois, les six derniers mots du paragraphe 5 de l’article 36 nuancent cette règle en invoquant le principe de proportionnalité.

14.

La disposition proposée affaiblit la règle générale selon laquelle, pour être éligibles, les dépenses doivent être encourues conformément aux dispositions en matière de passation des marchés. Le principe de proportionnalité est pertinent au moment de déterminer les conséquences découlant du non-respect des règles en matière de passation des marchés (par exemple le recouvrement d’une aide financière). Étant donné que le principe de proportionnalité est un principe général du droit, il n’est pas nécessaire d’y faire référence dans les dispositions de l’article 36.

15.

La Cour recommande au Conseil de supprimer les six derniers mots du paragraphe 5 de l’article 36.

16.

L’article 37 de la proposition prévoit que les dispositions du règlement financier général relatives aux subventions sont globalement applicables aux contributions financières du FED. Cependant, le paragraphe 3 comporte une disposition supplémentaire soulignant la nécessité pour la Commission de prendre en compte les besoins et les contextes particuliers lorsqu’elle détermine les diverses modalités. La raison pour laquelle l’on juge nécessaire d’insérer cette disposition dans le nouveau règlement financier relatif au FED, alors qu’il n’existe, semble-t-il, aucune disposition équivalente dans le règlement financier général, n’apparaît pas clairement.

17.

La Cour recommande au Conseil d’examiner si l’inclusion d’une telle disposition est réellement justifiée et si celle-ci est définie de manière assez claire.

18.

L’article 39, premier alinéa, de la proposition dispose que l’article 186 du règlement financier général s’applique aux paiements au titre de l’aide budgétaire du FED. Cet article du règlement financier général prévoit que les décisions de financement dans le cadre desquelles l’aide budgétaire est versée en précisent les objectifs ainsi que les résultats escomptés, et que le paiement se fonde sur les progrès accomplis concernant le respect des conditions arrêtées (paragraphe 2); que les conventions de financement prévoient le remboursement des dépenses irrégulières (paragraphe 3); que la Commission appuie, dans les pays tiers bénéficiaires, le renforcement du contrôle parlementaire et des capacités de vérification des comptes, de même que l’amélioration de la transparence et de l’accès du public aux informations (paragraphe 4).

19.

Du deuxième au septième alinéa, l’article 39 de la proposition énumère une série de principes et de pratiques liés à l’aide budgétaire fournie par le FED. Y figurent des déclarations générales de politique (deuxième et quatrième alinéas), des reformulations ou des paraphrases de certaines dispositions de l’article 186 du règlement financier général (troisième, cinquième et sixième alinéas), ainsi qu’une mention obscure des liens entre les PTOM et les États membres concernés (septième alinéa).

20.

En conséquence, le texte semble aller au-delà de ce qu’il convient de trouver dans un règlement financier (censé définir «les modalités de l’exécution financière» aux termes du considérant 3). Il constitue également une source de confusion potentielle en ce sens que, d’un côté, il appelle à appliquer les dispositions correspondantes du règlement financier général, et que, de l’autre, il en paraphrase certaines.

21.

La Cour a formulé plusieurs recommandations dans des rapports récents concernant l’utilisation de l’aide budgétaire (15), y compris en l’occurrence la nécessité de fixer des critères objectivement vérifiables et, le cas échéant, quantifiés afin de pouvoir suivre les progrès accomplis. Il serait utile de renforcer le texte dans ce sens. Par ailleurs, certains éléments inclus dans la présente proposition (par exemple les références à la différenciation et aux «facteurs déterminants» au quatrième alinéa) pourraient être interprétés comme une justification en faveur d’une interprétation relativement souple de la nécessité de respecter une conditionnalité stricte en ce qui concerne les paiements relevant de l’aide budgétaire.

22.

La Cour recommande au Conseil d’examiner ledit article à la lumière des observations formulées ci-dessus.

23.

L’article 48, paragraphe 6, prévoit que «les autorités nationales d’audit des États ACP et des PTOM sont encouragées à participer aux travaux de la Cour des comptes». La Cour constate que le règlement financier général ne comporte aucune disposition équivalente applicable aux actions extérieures financées par le budget général. La Cour se conforme aux normes internationales d’audit lors de l’accomplissement de ses travaux, en ce compris les normes concernant l’utilisation des travaux d’autres auditeurs. Alors que la Cour peut souhaiter inviter les autorités nationales d’audit à observer ses travaux, il ne convient pas qu’elle se voie imposer l’obligation par le règlement financier du FED d’encourager, de manière générale, leur participation à ceux-ci.

24.

La Cour recommande au Conseil de modifier le paragraphe en question de manière à ce que les autorités nationales d’audit des États ACP et des PTOM soient encouragées à participer aux travaux de la Cour des comptes, lorsqu’elle les y invite.

25.

L’article 62 de la proposition énumère plusieurs domaines relevant des FED antérieurs auxquels la proposition de règlement financier relative au 11e FED s’applique. La Cour recommande au Conseil d’examiner s’il est approprié de limiter l’application du futur règlement financier concernant le FED aux domaines repris dans la liste (excluant ainsi son application aux domaines non mentionnés, comme l’aide budgétaire).