Cour des comptes européenne

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

1.1.

Dans le présent chapitre du rapport annuel, la Cour:

1.2.

La Cour des comptes fournit au Parlement européen et au Conseil une déclaration d'assurance (DAS) (5) concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. La Cour peut compléter la déclaration d'assurance par des appréciations spécifiques pour chaque domaine majeur de l'activité de l'UE (6).

1.3.

Les travaux relatifs à la fiabilité des comptes de l’Union européenne visent à déterminer dans quelle mesure les recettes, les dépenses et les éléments d'actif et de passif ont été dûment enregistrés, et si les comptes annuels présentent fidèlement la situation financière au 31 décembre 2010, ainsi que les résultats des opérations et les flux de trésorerie pour l'exercice clos à cette date (voir points 1.6 à 1.8).

1.4.

Les travaux relatifs à la régularité des opérations sous-jacentes aux comptes de l'exercice 2010 visent à apprécier la conformité de ces dernières avec les dispositions réglementaires ou contractuelles applicables et l'exactitude du calcul des montants correspondants (voir points 1.9 à 1.14 pour une vue d’ensemble des résultats et les chapitres 2 à 7 pour de plus amples informations).

1.5.

La Cour a analysé dans quelle mesure les prises de position de la Commission sont fiables, notamment les déclarations des directeurs généraux et les rapports annuels d’activité de ses services, ainsi que le rapport de synthèse qui s’y rapporte, afin d’évaluer s'ils permettent d’obtenir une appréciation correcte de la qualité de la gestion financière, et s’ils contribuent à l’assurance globale obtenue par la Cour (voir points 1.17 à 1.20 et 1.23 à 1.25, ainsi que la section intitulée «Fiabilité des prises de position de la Commission» des chapitres 2 à 7). Les travaux ont également comporté un examen de l’opinion globale formulée pour la première fois par l’auditeur interne de la Commission sur la gestion financière de celle-ci au cours de l’exercice 2010 (voir points 1.21 et 1.22).

1.6.

Les observations de la Cour portent sur les comptes annuels de l’Union européenne (ci-après «les comptes») relatifs à l’exercice 2010, tels qu’ils ont été établis par le comptable de la Commission et approuvés par celle-ci conformément à l’article 129 du règlement financier du 25 juin 2002 (7); ces comptes ont été reçus par la Cour le 27 juillet 2011. Ils comprennent:

1.7.

Le comptable de la Commission a adressé à la Cour une lettre de déclaration confirmant que, sous réserve de quelques restrictions peu significatives (8), les comptes sont complets et fiables.

1.8.

L’audit de la Cour sur les comptes relatifs à 2010 a permis de constater que ceux-ci étaient exempts d’inexactitudes significatives (voir cependant les points 1.26 à 1.37, ainsi que les informations sur le suivi des observations des années antérieures relatives à la fiabilité des comptes à l’ annexe 1.2 ).

1.9.

La Cour formule des appréciations spécifiques relatives aux recettes dans le chapitre 2, ainsi qu’à des groupes correspondant aux domaines politiques de l'établissement du budget par activités (EBA) dans les chapitres 3 à 7 (voir tableau 1.1 ). Chaque appréciation spécifique comporte une introduction, des constatations et des conclusions concernant la régularité des opérations, l’efficacité des systèmes et la fiabilité des prises de position de la Commission, et fait état des réponses de la Commission aux recommandations formulées précédemment par la Cour.

1.10.

Dans le rapport sur l’exercice 2010, le groupe de politiques Recherche et autres politiques internes, présenté au chapitre 6, est composé de groupes de politiques/domaines politiques qui faisaient partie d’autres appréciations spécifiques dans le rapport annuel 2009 (9).

1.11.

La Cour estime, en conclusion, que les recettes (127 795 millions d’euros) (10) et les paiements du groupe de politiques Dépenses administratives et autres (9 264 millions d’euros) étaient exempts d’erreur significative et que les systèmes de contrôle et de surveillance correspondants étaient efficaces (voir tableau 1.2 , points 2.41 et 2.42, ainsi que 7.33 et 7.34). Les engagements de l’ensemble des groupes de politiques étaient également exempts d’erreur significative.

1.12.

La Cour estime, en conclusion, que le groupe de politiques Recherche et autres politiques internes (8 953 millions d’euros) était exempt d’erreur significative et que ses systèmes de contrôle et de surveillance étaient partiellement efficaces pour garantir la régularité des paiements. Toutefois, les paiements intermédiaires et finals au titre des programmes-cadres (PC) de recherche étaient affectés par un niveau significatif d’erreur (voir tableau 1.2 , ainsi que points 6.48 et 6.49). La Cour estime également, en conclusion, que le groupe de politiques Aide extérieure, développement et élargissement (6 543 millions d’euros) était exempt d’erreur significative et que ses systèmes de contrôle et de surveillance étaient partiellement efficaces pour garantir la régularité des paiements. Cependant, les paiements intermédiaires et finals étaient affectés par un niveau significatif d’erreur (voir tableau 1.2 , ainsi que points 5.35 et 5.36).

1.13.

La Cour estime, en conclusion, que les groupes de politiques Agriculture et ressources naturelles (55 990 millions d’euros de dépenses remboursées), ainsi que Cohésion, énergie et transports (37 556 millions d’euros de dépenses remboursées) étaient affectés par un niveau significatif d’erreur. Cependant, les paiements directs aux agriculteurs couverts par le SIGC (11) étaient exempts d’erreur significative. La Cour estime également, en conclusion, que les systèmes de contrôle et de surveillance audités dans le groupe de politiques Agriculture et ressources naturelles étaient partiellement efficaces. En outre, la Cour estime, en conclusion, que, dans le groupe de politiques Cohésion, énergie et transports, les autorités d’audit étaient, dans leur ensemble, partiellement efficaces pour garantir la régularité des opérations (voir tableau 1.2 , points 3.55 et 3.56, ainsi que 4.47 et 4.48).

1.13.

La Commission estime que, globalement, le SIGC constitue un système de contrôle efficace pour limiter le risque d'erreur ou de dépense irrégulière. En ce qui concerne le développement rural, elle considère que les systèmes de contrôle et de surveillance sont en constante amélioration.

S'agissant du domaine de la cohésion, la Commission observe que, pour la deuxième année consécutive, le niveau d'erreur reste largement inférieur aux niveaux relevés par la Cour durant la période 2006-2008. Elle estime que cette évolution positive s'explique par le renforcement des dispositions de contrôle de la période de programmation 2007-2013 et son plan d'action 2008 (voir aussi la réponse au point 4.24).

1.14.

La Cour estime, en conclusion, que, dans l’ensemble, les paiements étaient affectés par un niveau significatif d’erreur et que les systèmes de contrôle et de surveillance relatifs aux paiements étaient, d'une manière générale, partiellement efficaces (voir tableau 1.2 ).

1.15.

Les résultats de l’audit de la Cour pour 2010 montrent que le taux d’erreur le plus probable estimé a augmenté pour les paiements relevant du groupe de politiques Cohésion, énergie et transports (12) par rapport au groupe de politiques Cohésion de 2009 (13). Le taux d’erreur le plus probable estimé par la Cour pour les paiements des autres groupes de politiques est resté relativement stable.

1.15-1.16.

En ce qui concerne la cohésion, la Commission fait observer que le taux d'erreur le plus probable pour l'exercice 2010 est largement inférieur aux niveaux constatés lors des exercices 2006 à 2008. La limite inférieure du taux d'erreur en 2010, soit 4,7 %, est en net progrès par rapport aux 11 % enregistrés en 2008.

1.16.

Compte tenu de tous ces éléments, le taux d’erreur le plus probable estimé par la Cour pour les paiements pris dans leur ensemble a augmenté, passant de 3,3 % en 2009 à 3,7 % en 2010 (voir graphique 1.1 ) (14). La Cour a constaté qu’environ un tiers des opérations testées étaient affectées par des erreurs (contre un quart de l’ensemble des opérations en 2009).

1.17.

Chaque année, tous les directeurs généraux rendent compte de l’exercice de leurs fonctions dans un rapport d’activité accompagné d’une déclaration portant, entre autres, sur la mesure dans laquelle les ressources ont été utilisées aux fins prévues et les procédures de contrôle garantissent la légalité et la régularité des opérations.

1.18.

Tous les directeurs généraux ont déclaré que les exigences susmentionnées ont été respectées. Treize directions générales ou services ont formulé une ou plusieurs réserves (15) relatives, pour la majorité, à des faiblesses concernant la régularité des opérations sous-jacentes (voir annexes x.3 des chapitres 2 à 7).

1.19.

Dans leur déclaration d’assurance, les directeurs généraux formulent des réserves fondées sur leur évaluation de l’importance relative des faiblesses et/ou des observations concernant les composantes fondamentales de leur rapport annuel d’activité. L’un des éléments de cette évaluation, dont l’importance s’est accrue notamment en 2010, est le calcul d’un risque résiduel ou d’un taux d’erreur résiduel – à savoir en général une estimation de l’incidence des mécanismes de contrôle sur le taux d’erreur sur une base pluriannuelle –, qui est comparé au seuil de signification de 2 %, afin de déterminer s’il y a lieu d'émettre une réserve.

1.19-1.20.

Comme les systèmes de contrôle et de gestion varient fortement d'un domaine politique à l'autre, les services de la Commission adoptent différentes approches pour estimer et calculer les taux d'erreur résiduels. La Commission reconnaît la possibilité que les orientations actuelles ne soient pas suffisamment précises pour garantir une application cohérente de la terminologie et des critères par l'ensemble des services. Elle a mis en place une procédure d'examen par les pairs afin de veiller à la cohérence lorsque différentes directions générales mettent en œuvre des programmes similaires.

Les orientations doivent laisser à l'ordonnateur délégué une marge d'appréciation pour chaque cas individuel.

Si la quantification des risques dans les rapports annuels d'activités (RAA) vise à fournir une indication des montants à risque et à estimer les corrections financières potentielles pour les paiements au cours de l'année de référence, le directeur général dispose d'autres outils pour protéger les fonds de l'UE, comme les interruptions et suspensions de paiement et les corrections financières. La quantification du risque dans les RAA n'a pas la même fonction que la détermination du taux d'erreur par la Cour des comptes, de sorte que la Commission considère que ces deux aspects ne peuvent et ne doivent pas être comparés. Le directeur général peut s'assurer de l'existence de «mesures d'atténuation», qui limitent le risque. Dans le domaine de la cohésion, les dispositions légales en vigueur constituent effectivement des mesures d'atténuation, et l'évaluation de l'exposition au risque en 2010 doit tenir compte de ces mécanismes de contrôle complémentaires, qui peuvent s'étendre bien au-delà de l'année de référence des audits de la Cour [audits annuels des autorités d'audit nationales, audits complémentaires de la DG Politique régionale (REGIO) et de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion (EMPL) et audits de clôture à la fin des programmes].

1.20.

Les instructions permanentes sur l’élaboration des rapports annuels d’activité, publiées par le secrétariat général et par la direction générale du budget, ne fournissent aucune orientation pour estimer ce risque résiduel ou ce taux d’erreur résiduel. Dès lors, les directions générales concernées appliquent ce concept de façon divergente [par exemple en anticipant les recouvrements escomptés sans établir de lien avec les montants effectifs, en ne quantifiant pas les risques d’erreur inférieurs ou égaux à 5 % dans le cas de certains programmes compte tenu du taux de retenue prévu dans le règlement (16) ou en excluant des résultats d’audit négatifs pour de nouveaux programmes d’audit dont l’étendue est limitée].

1.21.

L’auditeur interne de la Commission a présenté sa première opinion globale (17) sur l’état du contrôle à la Commission. Cette opinion s’appuie, notamment, sur les assurances données dans les rapports annuels d’activité, ainsi que sur les travaux réalisés par le service d’audit interne de la Commission et par les structures d’audit interne des différentes directions générales de 2008 à 2010.

1.22.

L’étendue de l’opinion globale est limitée au propre cadre de contrôle interne de la Commission. Or, plus de 90 % de l’ensemble des erreurs sont détectées en dehors de la Commission, au niveau des bénéficiaires. L’auditeur interne de la Commission estime que, globalement, ce cadre est approprié. Cependant, la Cour relève que les systèmes de contrôle et de surveillance mis en place ne permettent pas de prévenir, ou de détecter et de corriger les erreurs suffisamment pour que les opérations sous-jacentes au budget, prises dans leur ensemble, soient légales et régulières.

1.22.

Lors de l'examen des systèmes de contrôle de la Commission, l'auditeur interne de cette dernière cherche à s'assurer que chaque service a mis en place une stratégie de contrôle dont les coûts sont proportionnés aux risques d'erreur dans les opérations sous-jacentes et qui se révèle efficace pour prévenir les erreurs dans les demandes de paiement présentées par les bénéficiaires et pour récupérer les montants indûment versés lorsque des erreurs se produisent malgré tout.

1.23.

L’introduction du rapport de synthèse (18) indique qu’en adoptant ce dernier, la Commission assume la responsabilité politique (19) de l’exécution du budget de l’UE par ses hauts responsables. La Commission constate que les directeurs généraux ont réussi à corriger les défaillances pour 25 % des réserves formulées en 2009. Elle estime que ces améliorations portent sur le respect des règles d’éligibilité pour les dépenses déclarées par les bénéficiaires.

1.24.

La Commission reconnaît toutefois que, notamment dans certains domaines de la gestion partagée, de nouvelles améliorations doivent encore être apportées et propose des mesures visant à résoudre ces problèmes, comme:

—

la révision du règlement financier et de la législation sectorielle pour la période postérieure à 2013, afin d’améliorer la conception des systèmes de financement, de réduire le risque d’erreur, d’alléger la charge administrative pour les bénéficiaires et d’autres parties prenantes, ainsi que de réduire les coûts opérationnels des contrôles,

—

—

l’exercice strict, par la Commission, de son rôle de surveillance et l’application, de manière systématique et en temps utile, des procédures d’interruption et de suspension de paiement, ainsi que des corrections financières chaque fois que des faiblesses importantes sont constatées dans les contrôles,

—

—

dans le domaine de la cohésion, l’intensification des efforts pour faire face à la progression importante, par rapport à 2009, du taux d’erreur et du volume des paiements erronés, en raison de l’augmentation du nombre d’opérations et du montant des dépenses déclarées,

—

la modernisation des règles de l’UE en matière de marchés publics, qui sont une importante source d’erreur, notamment dans le domaine de la cohésion (20),

—

une nouvelle amélioration de la lisibilité et de la comparabilité des rapports annuels d’activité.

1.25.

Dans son rapport de synthèse, la Commission a pris acte des rapports de l’encadrement qui, d’après celle-ci, «ont rassuré le Collège en ce qui concerne la mise en œuvre de la gouvernance et des contrôles internes dans les services de la Commission, et qui fournissent une assurance raisonnable quant à sa capacité d’atteindre ses objectifs» (21). Cependant, la Cour souligne que des problèmes constatés précédemment (22) n’ont toujours pas été résolus:

—

dans plusieurs domaines, la portée ou l’ampleur des réserves devrait être étendue (voir points 1.20, 3.52 à 3.54, 4.45 et 4.46, 5.31 à 5.34, 6.46 et 6.47, ainsi qu’annexes x.3 des chapitres 2 à 7),

—

—

des données fournies par les États membres sur les recouvrements ou les retraits sont toujours incomplètes ou n’ont pas encore été contrôlées et/ou validées par la Commission (voir point 3 de l’ annexe 1.2 ),

—

Dans le domaine de la cohésion, pour la période de programmation 2000-2006, la Commission vérifie que les informations transmises pour la clôture des programmes sont complètes et fiables. Pour la période de programmation 2007-2013, elle est en train de procéder à une enquête d'audit spécifique sur les systèmes de recouvrement des États membres afin d'obtenir une assurance sur la qualité des données présentées dans les relevés annuels sur les recouvrements et les retraits. Il est prévu que les premiers résultats de cet audit soient pris en compte dans les rapports annuels d'activités de 2011.

—

la différence entre les mécanismes de correction financière et les recouvrements (les corrections financières sont une conséquence des faiblesses détectées dans les systèmes de contrôle et de surveillance alors que les recouvrements sont liés aux paiements irréguliers), ainsi que leur incidence (les corrections financières sont supportées par les contribuables tandis que les montants recouvrés sont payés par les différents bénéficiaires) ne sont pas encore prises en considération de façon appropriée (voir point 3 de l’ annexe 1.2 ).

—

1.26.

Une partie importante des paiements effectués par la Commission sert à financer à l’avance des coûts qui seront encourus par la suite par des organismes extérieurs. Lorsqu’il s’avère que des paiements sont effectivement des préfinancements, ils ne sont pas traités dans les comptes de l’Union comme des dépenses définitives au moment où ils sont effectués. Par contre, ils sont inscrits à l’actif du bilan jusqu’à la présentation d’une justification des coûts encourus (ou, moins fréquemment, jusqu’à la clôture de l’activité prévue). Sur cette base, la Commission comptabilise les charges correspondantes dans le compte de résultat économique et procède à l’apurement du montant inscrit au bilan.

1.27.

Si les avances sont comptabilisées dans les comptes comme des dépenses définitives, aucun document comptable ne mentionne la nécessité de présenter des éléments probants concernant l’utilisation finale des fonds. Cela contribue à accroître le risque que l’utilisation des fonds ne soit pas justifiée et que des irrégularités ne soient pas détectées ou qu’elles ne le soient qu’avec un retard considérable, ce qui peut compliquer davantage le recouvrement de l’indu.

1.27.

Sans préjudice de la validité du principe énoncé dans la deuxième partie de l'observation de la Cour, il convient de noter que, dans le cas des instruments d'ingénierie financière (IFF) par exemple, la base juridique ne prévoit qu'un seul contrôle de l'éligibilité des dépenses exposées, à la clôture du programme ou à la fin de la période de programmation (la date la plus proche étant retenue). Par conséquent, quel que soit le traitement comptable appliqué aux paiements de la Commission en faveur des États membres, les éventuelles irrégularités ne seront détectées qu'à ce moment-là.

1.28.

La valeur brute comptabilisée des préfinancements accumulés a plus que doublé au cours des six dernières années (passant de 39 milliards à 84 milliards d’euros, voir première rangée du tableau 1.3 ). Lors de la procédure de séparation des exercices (23), la Commission estime également les dépenses encourues en fin d'exercice par les bénéficiaires, pour lesquelles les demandes de paiement ne lui sont pas encore parvenues. Ces charges à payer (voir deuxième rangée du tableau 1.3 ) sont déduites des montants bruts des préfinancements en cours correspondants. Le montant net des préfinancements qui en résulte dans le bilan (voir troisième rangée du tableau 1.3 ) a lui aussi fortement augmenté, mais à un rythme moins soutenu (de 29 milliards à 49 milliards d’euros).

1.28.

1.29.

Même si un élément d’estimation peut toujours s’avérer nécessaire pour apurer les préfinancements, plusieurs directions générales actives dans les domaines des politiques internes et des actions extérieures continuent d’enregistrer des estimations dans les comptes même après avoir accepté des déclarations de dépenses comme base adéquate pour poursuivre les versements au bénéficiaire (24). Le recours aux estimations pour les charges à payer a considérablement augmenté au fil du temps, passant de moins d’un quart du montant avancé en 2005 à près de la moitié en 2010 (voir deuxième rangée du tableau 1.3 ). La Cour a fait part de sa préoccupation concernant la diffusion croissante de cette pratique (25).

1.29.

En raison du risque d'erreur dans les déclarations de dépenses non certifiées et/ou non contrôlées, un certain nombre d'ordonnateurs délégués sont réticents à effectuer des paiements sur la base de ces déclarations. En pareil cas, ils se servent des déclarations de dépenses non certifiées et/ou non contrôlées comme d'une indication de l'état d'avancement de l'action subventionnée; ils versent alors des préfinancements supplémentaires afin que les projets subventionnés bénéficient d'un flux de paiements continu. L'apurement est ensuite reporté à la fin du projet.

Il convient de mentionner que tant la Commission que les bénéficiaires/contractants (notamment dans le domaine des politiques internes et de l'aide extérieure) devront faire face à une charge de travail administrative accrue à mesure que l'apurement régulier des préfinancements entrera dans les faits.

1.30.

Depuis 2009, les paiements pour lesquels la justification des coûts et/ou de l’activité n’est prévue qu’à une date ultérieure, qui concernent essentiellement les instruments d’ingénierie financière, ont connu une forte augmentation. L’audit a montré que, dans un nombre significatif de cas, la Commission n’a initialement pas enregistré correctement les paiements comme actif au bilan. La lecture des comptes donnait donc l’impression que les bénéficiaires avaient justifié intégralement l’utilisation des fonds alors que ce n’était pas le cas dans la pratique, ce qui était contraire au principe de la primauté de la substance sur la forme (26).

1.30.

1.31.

Les contributions aux instruments d’ingénierie financière sont le principal élément concerné par cette problématique. La réglementation applicable dans les domaines de la cohésion et du développement rural (27) dispose que les déclarations de dépenses comprennent les paiements effectués au titre des programmes opérationnels pour constituer des fonds destinés à l’établissement d’instruments d’ingénierie financière ou pour contribuer à ces fonds. La Commission a choisi de comptabiliser l’intégralité des montants déclarés par les États membres en charges dans le compte de résultat économique, comme s’il s’agissait du règlement définitif d’une créance.

1.31.

Sur la base des renseignements qu'elle a demandés aux États membres et obtenus en juin 2011, la Commission a traité les paiements en faveur des IIF comme des actifs dans les comptes de 2010, en ce compris les chiffres comparatifs pour 2009. Voir les notes 2.5, 2.9, 2.10 et 3.4 annexes aux comptes consolidés, où figurent toutes les données détaillées. Voir aussi la réponse au point 1.32.

1.32.

Or, la réglementation sectorielle dispose que les autorités des États membres ne sont tenues de présenter qu’à une date ultérieure (généralement à la fin de la période de programmation) une déclaration finale sur l’utilisation de ces avances sous forme de prêts ou de garanties fournis aux bénéficiaires finals ou de prises de participation au profit de ces derniers. Cela signifie qu’en 2010, la Commission ne disposait pas d'informations exhaustives sur les montants effectivement utilisés pour les instruments d’ingénierie financière et qu’elle n’a été en mesure de recueillir les renseignements nécessaires auprès des États membres que lorsqu’elle a eu connaissance de ce problème au début de l’année 2011. Par conséquent, quelque 4,8 milliards d’euros n’ont pas été comptabilisés en tant que préfinancements dans le bilan des comptes provisoires 2010 (28).

1.32.

Ces actifs, d'un montant total de 4,8 milliards d'euros, seront entièrement amortis avant la fin de 2015, en application de la base juridique en vigueur.

Voir aussi la réponse au point 4.32.

1.33.

En outre, un certain nombre d’autres régimes d’aide permettent de consentir des avances de trésorerie à des bénéficiaires, avant la présentation des déclarations de coûts définitives. Dans la pratique, ces avances sont également traitées comme s’il s’agissait de dépenses définitives. C’est pourquoi elles ne sont ni comptabilisées ni inscrites au bilan. La Commission peut difficilement quantifier les montants concernés.

1.33.

Voir aussi la réponse au point 1.36.

1.34.

La Commission a essayé d’obtenir suffisamment d’informations pour établir les comptes définitifs. D’après les informations reçues des États membres fin juin 2011, la contribution de l’UE aux instruments d’ingénierie financière représente 6,4 milliards d’euros. L’estimation des montants qui n’ont pas été utilisés au profit des instruments d’ingénierie financière au 31 décembre 2010 montre que l’ajustement le plus important à opérer était un reclassement des charges en actifs dans les comptes 2009 et 2010 (pour une explication des ajustements effectués, voir notes 2.5, 2.9, 2.10 et 3.4 annexées aux comptes 2010).

1.35.

La Commission a corrigé des problèmes significatifs relatifs à l’exhaustivité des préfinancements moyennant des opérations de comptabilisation en exercices séparés et des ajustements (voir point 1.34). Le manque de données actualisées sur les fonds de l’UE effectivement utilisés par les États membres réduit néanmoins considérablement l’utilité des informations comptables aux fins de la gestion, notamment pour la Commission lorsqu’elle exerce sa responsabilité en matière d’exécution budgétaire.

1.35.

1.36.

La Commission doit prendre des mesures supplémentaires afin de garantir la disponibilité des informations nécessaires, le traitement cohérent des opérations dans les comptes, ainsi que la tenue, par toutes les directions générales, d’une comptabilité complète, précise et à jour.

1.36.

Il convient de tenir compte du rapport coût/efficacité, car la Commission doit éviter que l'obligation, pour les bénéficiaires, de communiquer des informations sur les avances ne devienne extrêmement complexe et coûteuse en ressources pour toutes les parties concernées.

La Commission a déjà proposé une modification appropriée de la base juridique sectorielle en vigueur dans la réglementation sur les Fonds structurels. Elle intégrera également des dispositions appropriées dans les propositions relatives aux futures bases juridiques.

1.37.

Compte tenu de l’utilisation accrue des préfinancements dans le budget de l’UE et de nouveaux types d’instruments financiers, la Commission doit, sans délai, revoir la règle comptable applicable afin de fournir des orientations appropriées sur la comptabilisation et l’apurement des préfinancements. Cette révision doit être assortie d’un renforcement de la surveillance (29).

1.37.

La Commission souligne en outre que la question de l'apurement des préfinancements avant les paiements finaux ne relève pas simplement d'orientations comptables. Dans la pratique, cela implique le remboursement des déclarations de coûts intermédiaires, dont il faut d'abord vérifier le degré de conformité avec des règles d'éligibilité complexes. Un tel résultat ne peut être obtenu sans une augmentation substantielle de la charge de travail administrative, tant pour les bénéficiaires que pour les services de la Commission.

Par ailleurs, cela nécessiterait de modifier le règlement financier et la législation sectorielle, qui, à l'heure actuelle, autorisent des préfinancements successifs sur la base de l'état d'avancement des actions subventionnées. Dans la révision de l'article correspondant du règlement financier, la Commission a déjà proposé de rendre obligatoire l'apurement régulier des préfinancements.

Enfin, la Commission tient à souligner que ses services comptables ont fourni des orientations et ont organisé des formations et des ateliers sur les préfinancements en 2010 et 2011, et que ces activités seront poursuivies.

1.38.

Cette section présente, de manière synthétique, l'exécution du budget général de l'Union européenne en 2010.

1.39.

Compte tenu des crédits reportés (30), des recettes affectées (31) et des budgets rectificatifs (32), le total des crédits disponibles en 2010 s’élevait à 147,3 milliards d’euros pour les engagements et à 130,5 milliards d’euros pour les paiements, soit une augmentation de 0,9 % et 4,8 % respectivement par rapport au total des crédits disponibles en 2009 (voir illustrations graphiques III et IV de l' annexe du présent rapport annuel).

1.40.

Les crédits d'engagement budgétaires de l'exercice ont dépassé de 0,6 milliard d’euros le plafond du cadre financier, en raison de l’utilisation de fonds pour lesquels un tel dépassement est autorisé (33). Le total des crédits de paiement est resté inférieur de 11,4 milliards d’euros au plafond.

1.41.

La Commission produit une série de documents contenant, entre autres, les informations ci-après sur l'exécution du budget de l’Union européenne (34):

—

fin 2010, l'excédent budgétaire s’élevait à 4,5 milliards d'euros (contre 2,3 milliards d'euros en 2009),

—

en 2010, les taux d'utilisation pour les engagements et pour les paiements étaient de 99 % et de 97 % respectivement,

—

3,3 milliards d’euros d’engagements en cours accumulés ont été dégagés en 2010 (contre 1,9 milliard d’euros en 2009). L’augmentation des dégagements concernait essentiellement le titre 04 Emploi et affaires sociales (1,4 milliard d’euros),

—

—

des crédits de paiement inutilisés d'un montant d’1,5 milliard d'euros [hors recettes affectées (35)] ont été reportés de 2010 à 2011,

—

dans les domaines politiques Agriculture et développement rural (titre 05), Cohésion (titres 04 et 13), ainsi que Pêche et affaires maritimes (titre 11), le taux global d’utilisation des crédits de paiement était de 98 %,

—

dans le domaine Politique régionale, le montant des crédits de paiement était plus élevé que prévu (106 % du budget initial). Ce dépassement a été financé par des virements de crédits correspondant à 1,8 milliard d’euros provenant essentiellement des titres 04 (Emploi et affaires sociales) et 05 (Agriculture et développement rural), qui ont enregistré un volume de paiements moins élevé que prévu en raison de l’interruption et de la suspension de paiements pour le Fonds social européen (taux d’exécution de 88 %), de demandes portant sur des montants moins élevés dans le domaine du développement rural (taux d’exécution de 94 %) ou de la lenteur de la clôture des programmes (36).

—

1.42.

Au cours de l’exercice 2010, les règlements applicables (37) ont été modifiés pour permettre le versement de préfinancements supplémentaires dans le domaine des actions structurelles pour la période 2007-2013. Sur la base de la réglementation ainsi modifiée, des avances supplémentaires de 371 millions d’euros au titre du Fonds social européen, de 404 millions d’euros au titre du Fonds de cohésion et de 0,8 million d’euros au titre du Fonds européen pour la pêche ont été octroyées aux États membres particulièrement touchés par la crise économique. S’agissant de l’agriculture et du développement rural, des préfinancements supplémentaires s’élevant à 401 millions d’euros ont été versés aux États membres au cours de l’exercice 2010 sans base juridique appropriée. Au chapitre 3, la Cour signale une erreur concernant la légalité et la régularité pour le montant en cause (38).

1.42.

1.43.

Le montant des engagements budgétaires restant à liquider (à savoir des engagements ouverts pour lesquels le paiement et/ou le dégagement n’ont pas encore été effectués) (39) a augmenté de 17 milliards d'euros (9,7 %) pour atteindre 194 milliards d'euros, essentiellement dans des domaines politiques financés par des crédits dissociés (40). Ces engagements restant à liquider représentent l’équivalent de 2,2 années d’engagements dissociés ou de 2,8 années de paiements dissociés sur la base du taux d'exécution de 2010 dans les différents domaines politiques.

1.43-1.44.

1.44.

Les engagements restant à liquider figurent, pour la plupart, dans le groupe de politiques Cohésion (voir graphique 1.2 ). Dans ce domaine, ils représentaient 128 milliards d'euros (41) (environ 66 % du montant total), ce qui équivaut à 2,6 années d'engagements ou à 3,4 années de paiements au taux d'exécution de 2010. La grande majorité de ces engagements restant à liquider (113,2 milliards d'euros, soit 88 % du montant total) correspond à la période 2007-2013 en cours. Cela montre l'incidence des efforts déployés pour effectuer des paiements avant que les engagements restant à liquider correspondants ne soient soumis à la règle du dégagement d'office [règle «n+2»/«n+3» (42)].

2.1.

Le présent chapitre est consacré à l'appréciation spécifique de la Cour concernant les recettes, qui sont constituées de ressources propres et d'autres recettes. Le tableau 2.1 présente les principales informations financières relatives aux recettes de 2010. Les ressources propres sont de loin la première source de financement des dépenses budgétaires (93,8 %). Le présent chapitre comprend également une synthèse des réponses de la Commission aux constatations figurant dans le rapport spécial no 2/2008 de la Cour relatif aux renseignements tarifaires contraignants.

2.2.

Les ressources propres se répartissent en trois catégories (1): les ressources propres traditionnelles ou RPT (droits de douane perçus à l'importation et taxes à la production de sucre), les ressources propres calculées sur la base de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) perçue par les États membres et celles fondées sur le revenu national brut (RNB) de ces derniers.

2.3.

Les ressources propres traditionnelles sont constatées et perçues par les États membres, qui en versent les trois quarts à l’Union et retiennent les 25 % restants à titre de frais de perception. Chaque État membre adresse à la Commission un relevé mensuel des droits constatés (le relevé de la comptabilité «A») ainsi qu'un relevé trimestriel (de comptabilité «B») des droits constatés qui ne figurent pas dans le premier relevé (2).

2.4.

Les ressources propres TVA et RNB sont des contributions résultant de l'application de taux uniformes à l'assiette harmonisée de la TVA ou au RNB des États membres.

2.5.

Certains États membres bénéficient de taux d’appel réduits pour la TVA (3) et de réductions brutes de leurs contributions annuelles calculées en fonction du RNB (4) au cours de la période 2007-2013. En outre, le Royaume-Uni bénéficie d’une correction des déséquilibres budgétaires (la «correction en faveur du Royaume-Uni»), qui entraîne une réduction de ses versements au titre des ressources propres RNB.

2.6.

Une fois comptabilisé le total des RPT, des ressources propres TVA et des autres recettes, la ressource fondée sur le RNB sert à équilibrer le budget. Toute sous-estimation (ou surestimation) du RNB pour un État membre – même si elle n'affecte pas globalement les ressources propres RNB – a pour conséquence d'augmenter (ou de diminuer) les contributions des autres États membres jusqu'à ce que le problème soit réglé.

2.7.

La partie 2 de l'annexe 1.1 décrit l'approche et la méthodologie d'audit générales de la Cour. S'agissant de l'audit relatif aux recettes, il convient de noter en particulier les points suivants:

2.8.

L'audit des opérations sous-jacentes aux comptes réalisé par la Cour ne saurait couvrir les importations qui n'ont pas été déclarées ou celles qui ont échappé à la surveillance des douanes.

2.9.

La Cour a procédé à une évaluation des systèmes de contrôle et de surveillance en Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, dont les contributions aux RPT représentent quelque 38 % du total. Elle a examiné leurs systèmes comptables et le flux des RPT depuis leur constatation jusqu'à la déclaration à la Commission, afin d'obtenir une assurance raisonnable quant à l'intégralité et à l'exactitude des montants enregistrés. Les auditeurs ont réalisé des tests des contrôles clés relatifs à l'application de taux de droit préférentiels, à l'autorisation de la «sur-simplification» pour les utilisateurs de la procédure de domiciliation (dispense de communication) (6), ainsi qu'au traitement des coûts du fret et de l'assurance dans ces États membres.

2.10.

En outre, pour les six ordres de recouvrement de RPT compris dans l'échantillon mentionné au point 2.7, la Cour a rapproché les relevés mensuels sélectionnés et les enregistrements comptables sous-jacents des États membres concernés (7).

2.11.

La Cour a également évalué les systèmes de contrôle et de surveillance à la Commission, y compris les contrôles effectués par celle-ci dans les États membres.

2.12.

Les ressources propres TVA et RNB reposent sur des données statistiques dont les opérations sous-jacentes ne peuvent être contrôlées directement. C'est pourquoi l'audit a été fondé sur les agrégats macroéconomiques établis par les États membres et communiqués à la Commission, et a ensuite consisté à évaluer les systèmes de traitement des données utilisées par la Commission pour déterminer les montants à inscrire dans les comptes budgétaires définitifs. La Cour a donc examiné l'établissement du budget et l'exactitude des contributions des États membres.

2.13.

La Cour a évalué les systèmes de contrôle et de surveillance de la Commission, qui visent à fournir l'assurance raisonnable que les ressources en question ont été correctement calculées et perçues. L'audit a également porté sur la gestion, par la Commission, des réserves TVA et RNB, sur sa vérification des inventaires RNB dans les États membres ainsi que sur son suivi de l'application des directives TVA. La Cour ne porte cependant pas de jugement sur la qualité des données TVA et RNB communiquées par les États membres à la Commission.

2.14.

L' annexe 2.1 présente une synthèse des résultats des tests des opérations. Les tests réalisés par la Cour sur l'échantillon d'opérations ont montré qu'elles étaient exemptes d'erreurs significatives (8). Le taux d’erreur le plus probable a été estimé par la Cour à 0 %. Certaines insuffisances des systèmes liées aux tests des opérations ont cependant été constatées et sont présentées ci-après.

2.15.

La Cour estime que, globalement, les relevés de la comptabilité A des États membres communiqués à la Commission sont exempts d'erreur significative. Cependant, pour l'une (9) des six opérations contrôlées, il n'a pas été possible de rapprocher le montant de RPT déclaré et les enregistrements comptables sous-jacents.

2.15.

2.16.

L'audit de la Cour a montré que le calcul des contributions des États membres et leur paiement étaient exempts d'erreur significative. Cependant, la Cour a relevé une erreur dans le calcul, par la Commission, du montant définitif de la correction en faveur du Royaume-Uni pour 2006 (10), inscrit au budget 2010. Cette erreur s'est traduite par le remboursement au Royaume-Uni d'un montant surestimé de 189 millions d'euros, soit 3,5 % de la correction en faveur de ce pays pour 2006 (voir annexe 2.5 , en particulier les points 6 et 7). Afin de corriger cette erreur, la Commission a exceptionnellement proposé de rectifier le budget 2011, en accord avec tous les États membres.

2.16.

2.17.

La Cour estime que, globalement, les opérations testées en ce qui concerne les autres recettes sont exemptes d'erreur significative.

2.18.

L' annexe 2.2 présente une synthèse des résultats de l'examen des systèmes. La Cour a constaté que, globalement, ceux-ci sont efficaces pour garantir la régularité des opérations.

2.19.

Comme les années précédentes (11), la Cour a mis au jour des problèmes, liés aux procédures et aux systèmes, qui affectent les montants de la comptabilité B. Il s'agit en particulier:

2.19.

2.20.

En Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, les autorités nationales n'ont pas été en mesure de justifier pleinement les montants inscrits sur les relevés de comptabilité B, du fait qu'ils ne coïncidaient pas avec les documents sous-jacents.

2.20.

2.21.

Dans les États membres visités, l'audit de la Cour a également permis de mettre en évidence des insuffisances affectant les contrôles réalisés avant la mainlevée des marchandises, en particulier en ce qui concerne l'application de taux préférentiels, l'autorisation de la «sur-simplification» pour les utilisateurs de la procédure de domiciliation et le traitement des coûts du fret et de l'assurance. Une surveillance douanière partiellement efficace au niveau national accroît le risque que les montants de RPT perçus soient incorrects.

2.21.

2.22.

Les réserves constituent un dispositif permettant d’apporter des corrections aux éléments douteux qui figurent dans les relevés de TVA présentés par les États membres, et ce après le délai réglementaire de quatre ans. En 2010, 52 réserves ont été émises et 67 ont été levées. À la fin de l’exercice, 152 réserves étaient pendantes (voir tableau 2.2 ). L’effet net de la levée des 67 réserves a été une augmentation des ressources propres TVA de près de 90 millions d’euros (15).

2.23.

La Cour a constaté des améliorations satisfaisantes en matière de levée des réserves TVA en suspens depuis longtemps. Parmi celles-ci, huit réserves concernant des exercices antérieurs à 2000 étaient encore pendantes fin 2010, contre 20 fin 2009. La Cour considère que les réserves en suspens depuis longtemps devraient être définies comme des réserves émises pour un exercice remontant à au moins dix ans. Cela se traduit par huit réserves supplémentaires, relatives à 2001.

2.23.

2.24.

La Commission est responsable de la bonne application des directives sur la TVA et est censée contrôler leur transposition dans la législation nationale ainsi que la conformité des mesures nationales d'exécution mises en place par les États membres. Une transposition incorrecte ou incomplète pourrait avoir une incidence sur le montant de la TVA perçue et, par suite, sur le montant à verser au titre de la ressource propre TVA. En 2010, trois directives TVA sont entrées en vigueur: deux concernant le «paquet TVA» (16) et une relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée destiné à lutter contre la fraude fiscale liée aux opérations intracommunautaires (17).

2.25.

Pour sept États membres, l'évaluation, par la Commission, des mesures nationales de mise en œuvre du «paquet TVA» n'était pas terminée fin 2010, douze mois après l'entrée en vigueur des directives. À la même époque, la Commission n'avait engagé sa procédure d'évaluation de la mise en œuvre de la directive TVA sur la lutte contre la fraude fiscale que pour deux États membres.

2.25.

En ce qui concerne l'application de la directive TVA relative à la lutte contre l'évasion fiscale, la Commission a ouvert en mars 2010 des procédures d'infraction contre neuf États membres afin d'être en mesure de procéder à une évaluation appropriée.

Courant 2009 et 2010, la Commission a soulevé le problème de deux autres États membres et en a discuté dans le cadre de l'ATFS (groupe d'experts «stratégie contre la fraude fiscale») et du SCAC (comité permanent de la coopération administrative). Une évaluation complète devrait donc être disponible à la fin de 2011.

2.26.

Des réserves générales (18) avaient été émises fin 2010 concernant les données RNB des États membres de l'UE-15 pour la période 2002-2006, et celles des États membres de l’UE-10 pour la période 2004-2006, dans l'attente de la finalisation de l’analyse des inventaires RNB mis à jour ou nouveaux (19).

2.27.

Début 2010, quatre (20) réserves spécifiques PNB (21) relatives à la période 1995-2001 étaient pendantes. La Commission n'en a levé aucune en 2010. Aucune autre réserve spécifique n'ayant été émise, le nombre de réserves spécifiques pendantes à la fin de l'exercice reste inchangé.

2.27.

2.28.

En 2010, la Commission a effectué des visites dans six États membres en vue de contrôler les inventaires RNB et a procédé, dans quatre d'entre eux, à des vérifications directes, mais limitées à un très petit nombre de composantes du RNB. Comme cela est indiqué dans les orientations d’Eurostat, normalement, cette approche de vérification directe n’est pas censée permettre de tirer des conclusions sur toutes les composantes entrant dans le calcul du RNB.

2.28.

2.29.

Fin 2010, Eurostat n'avait établi aucun rapport d’évaluation sur les données RNB des États membres pour la période débutant en 2002 et, dès lors, n'était en mesure de remplacer aucune des réserves générales (voir point 2.26) par des réserves spécifiques concernant ces années.

2.29.

2.30.

Les systèmes de contrôle et de surveillance des instituts nationaux de statistique (INS) des États membres devraient contribuer à garantir la comparabilité, la fiabilité et l'exhaustivité des données RNB (22). Cependant, Eurostat n’a pas encore terminé son évaluation des systèmes de contrôle et de surveillance des INS ni adopté de lignes directrices concernant la mise en œuvre de ces systèmes utilisés pour établir les comptes nationaux dans les États membres.

2.30.

2.31.

Dans son calcul de la correction en faveur du Royaume-Uni pour les années de référence 2007, 2008 et 2009, la Commission a exclu quelque 2 % des paiements financés sur des fonds de l'UE du montant total des dépenses réparties, alors que celles-ci constituent un élément fondamental dudit calcul. La Commission a exclu ces montants faute d'informations quant aux pays dans lesquels les dépenses correspondantes ont été effectuées. La Commission n'a pas vérifié si ces dernières auraient pu être réparties aux fins du calcul (voir annexe 2.5 , en particulier les points 3 à 5 ainsi que 10 et 11).

2.31.

2.32.

La Cour a également constaté que, dans sa définition des «paiements effectifs» aux fins du calcul du montant total des dépenses réparties, la Commission:

a)

ne tient pas compte des dépenses financées par des recettes affectées, qui ont considérablement augmenté, passant de 1 % du total des paiements budgétaires en 2007 à 5 % en 2009;

a)

b)

ne déduit pas des dépenses réparties les montants couverts par des ordres de recouvrement encaissés, notamment en rapport avec le titre 6 du budget «Contributions et restitutions dans le cadre des accords et programmes communautaires»; les recettes provenant de cette source ont représenté entre 3 % et 5 % des paiements au cours de la même période.

b)

2.33.

Les lacunes mentionnées aux deux points précédents ont eu pour effet de limiter la précision du calcul de la correction en faveur du Royaume-Uni. Il est impossible de déterminer dans quel sens le résultat du calcul s'en trouve affecté.

2.34.

Conformément aux modalités d'exécution du règlement financier (23), la renonciation au recouvrement est possible lorsque le coût prévisible de celui-ci excéderait le montant de la créance à recouvrer, lorsqu'il est impossible de recouvrer la créance compte tenu de son ancienneté ou de l'insolvabilité du débiteur, ou lorsque le recouvrement porte atteinte au principe de proportionnalité. La renonciation doit être motivée.

2.35.

L'audit des dispositifs de renonciation au recouvrement de créances a montré que, d'une manière générale, la Commission appliquait les procédures prévues en la matière et motivait ses décisions. La Cour a cependant observé que la gestion de la Commission durant la période 1995-2008 présentait des déficiences susceptibles d’accroître le risque de non-recouvrement des créances. Pour chacun des cas de renonciation ci-après, une ou plusieurs déficiences ont été constatées (exemples 2.1, 2.2 et 2.3).

2.35.

2.36.

L' annexe 2.3 présente une synthèse des résultats de l'examen des prises de position de la Commission. Les observations importantes de la Cour sont détaillées ci-après.

2.37.

La faiblesse systémique grave que la Cour a mise au jour dans le cadre de son audit de la fiabilité des comptes pour les RPT dans un État membre (voir point 2.15) a également été relevée par la Commission lors de ses contrôles. La Cour considère que cette faiblesse aurait dû être mentionnée dans le rapport d'activité annuel de la DG BUDG.

2.37.

2.38.

L'erreur que la Cour a détectée dans le calcul, par la Commission, du montant définitif de la correction en faveur du Royaume-Uni pour 2006 (voir point 2.16) est décrite dans le rapport d'activité annuel de la DG BUDG, lequel fait état des mesures de contrôle supplémentaires mises en place par la suite. Cependant, compte tenu des critères d'importance relative propres à la Commission, la Cour estime qu'une réserve aurait dû être émise dans la déclaration d'assurance du directeur général de la DG BUDG.

2.38.

2.39.

Sur la base de ses travaux d'audit (24), la Cour estime, en conclusion, que:

pour l'exercice clos le 31 décembre 2010 sont exempts d'erreur significative.

2.40.

Sur la base de ses travaux d'audit, la Cour estime, en conclusion, que les systèmes de contrôle et de surveillance sont efficaces pour garantir la régularité des recettes. Toutefois, la Cour attire l'attention sur les faiblesses mentionnées ci-après:

a)

les audits de la Cour continuent de faire apparaître des problèmes concernant l’utilisation de la comptabilité B (point 2.19) et la fiabilité des relevés de comptabilité A et B (points 2.15 et 2.20). Des insuffisances ont également été relevées dans la surveillance douanière au niveau national (point 2.21). La Cour estime, en conclusion, que les systèmes de contrôle et de surveillance des États membres audités ne sont que partiellement efficaces pour garantir l’exhaustivité et l’exactitude des RPT;

a)

b)

il existe encore des réserves en suspens depuis longtemps (voir point 2.23). La Cour a également observé des insuffisances dans le suivi, par la Commission, de la mise en œuvre, par les États membres, des directives TVA examinées (point 2.25);

b)

En ce qui concerne le paquet TVA, l'évaluation des 5 États membres restants est encore en cours et la Commission prévoit de la finaliser d'ici septembre 2011. Pour la directive TVA sur l'évasion fiscale, la Commission, après réception des notifications tardives de certains États membres, est maintenant en mesure de clôturer l'évaluation intégrale de sa mise en œuvre pour fin 2011, avec établissement d'un rapport de la Commission au Conseil (voir point 2.25).

c)

la Commission n’a pas encore terminé de vérifier les inventaires RNB couvrant les données des États membres en la matière pour la période débutant en 2002 (point 2.29), ni levé les quatre dernières réserves PNB spécifiques pendantes pour la période 1995-2001 (point 2.27);

c)

d)

une erreur a été relevée dans le calcul définitif de la correction en faveur du Royaume-Uni pour l'année 2006 (25) (voir point 2.16). Des déficiences ont affecté le calcul du montant des corrections pour les années suivantes (voir points 2.31 à 2.33). La Cour estime, en conclusion, que les systèmes de contrôle et de surveillance de la Commission sont partiellement efficaces pour garantir que la correction en faveur du Royaume-Uni est correctement calculée;

d)

La Commission considère que la méthodologie de calcul de la dépense allouée est suffisamment robuste pour calculer la part qui revient au Royaume-Uni. L'existence de ces «faiblesses» relevées par la Cour tient au fait qu'il a été considéré que le coût marginal d'une recherche d'améliorations plus poussées du calcul serait trop élevé.

e)

les pertes budgétaires résultant de la renonciation au recouvrement de créances constatées auraient pu être évitées ou à tout le moins réduites si la Commission avait assuré une gestion plus dynamique (point 2.35).

e)

2.41.

L’ annexe 2.4 présente le résultat de l'examen, par la Cour, des progrès accomplis en matière de mise en œuvre des recommandations figurant dans de précédents rapports annuels. Il convient de noter les points suivants:

—

dans le domaine des RPT, la Commission a procédé à l’évaluation des déficiences affectant les procédures douanières simplifiées applicables aux importations. La position de la Cour reste inchangée en ce qui concerne l'enregistrement, dans la comptabilité B, des dettes douanières contractées sur les marchandises saisies,

—

La position de la Commission concernant l'inscription en comptabilité B des dettes douanières nées de marchandises saisies diffère de celle de la Cour des comptes. La Commission, qui a analysé les arrêts de la Cour de justice dans les affaires Elshani (C-459/07) et Dansk Logistik (C-230/08), en a conclu qu'elle pouvait maintenir sa position actuelle.

Voir la réponse de la Commission à l'annexe 2.4.

—

s’agissant des ressources propres RNB, les orientations sur la communication des révisions majeures en matière de statistiques ne sont pas toujours appliquées par les États membres et aucun progrès n’a été réalisé en matière de mise en œuvre d’une politique commune de révision dans l'UE.

—

—

poursuivre ses efforts pour faire en sorte que la comptabilité B soit correctement utilisée, que les systèmes comptables permettent de garantir que les relevés de la comptabilité A et B des États membres sont, de manière démontrable, exhaustifs et corrects, et que la surveillance douanière au niveau national soit encore renforcée (RPT),

—

—

présenter au comité RNB les rapports d’évaluation sur le RNB des États membres de manière à pouvoir remplacer, en 2011, toutes les réserves générales émises depuis 2002 par des réserves spécifiques. Dans le cadre de l’évaluation du RNB des États membres, elle devrait tenir compte de son évaluation des systèmes de contrôle et de surveillance des INS concernant l’établissement des comptes nationaux et faire clairement état de la portée de l’opinion qu’elle donne (ressources propres RNB).

—

2.42.

En 2008, la Cour a publié son rapport spécial no 2/2008 relatif aux renseignements tarifaires contraignants (RTC) (26). Un renseignement tarifaire contraignant (RTC) est une décision écrite de classement tarifaire émanant des autorités douanières d'un État membre et délivrée à la demande d'opérateurs économiques. Il est juridiquement contraignant pour l'ensemble des autorités douanières de l'Union européenne vis-à-vis du titulaire pendant une durée maximale de six ans à compter de la date de délivrance.

2.43.

Globalement, la conception du système des RTC a été jugée bonne. Des améliorations étaient toutefois nécessaires.

2.44.

Dans sa décision concernant la décharge pour l’exercice 2007 (27), le Parlement a insisté auprès de la Commission afin qu'elle s'emploie à remédier d'urgence aux faiblesses subsistantes et aux différends concernant le classement tarifaire. Le Conseil a invité la Commission à améliorer encore le système des RTC et à suivre sa mise en œuvre et son application dans les États membres, mais a souligné que, le cas échéant, la responsabilité financière des États membres devait être évaluée avec la plus grande prudence (28).

a)

Recommandation: la Commission devrait raccourcir le délai nécessaire à la résolution des questions de classements tarifaires divergents (points 43 et 44 du rapport spécial no 2/2008).

b)

Recommandation: la Commission devrait évaluer intégralement l’incidence financière de la délivrance de RTC incorrects et actualiser la base de données relative aux renseignements tarifaires contraignants européens (EBTI-3) (points 45 et 46 du rapport spécial no 2/2008).

c)

Recommandation: la réglementation, complétée par les lignes directrices administratives de la Commission, devrait être renforcée (point 47 du rapport spécial no 2/2008).

d)

Recommandation: la Commission devrait encourager les États membres à remédier à tout problème constaté (point 48 du rapport spécial no 2/2008).

d)

2.45.

La Commission a amélioré le système des RTC et assuré le suivi de sa mise en place et de son application dans les États membres. Toutefois, les principales mesures correctrices ne seront effectives que lorsque les dispositions d'application du code des douanes modernisé entreront en vigueur. En outre, la Commission devrait poursuivre ses efforts pour réduire le délai nécessaire à la résolution des questions de classement.

2.45.

3.1.

Le présent chapitre est consacré à l’appréciation spécifique de la Cour concernant l’agriculture et les ressources naturelles, qui couvre les domaines politiques 05 — Agriculture et développement rural, 07 — Environnement, 11 — Pêche et affaires maritimes et 17 — Santé et protection des consommateurs. Le tableau 3.1 présente les principales informations concernant les activités couvertes et les dépenses de l'exercice 2010.

3.2.

Selon le traité, la politique agricole commune a pour but (1) d'accroître la productivité de l'agriculture et, ainsi, d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, de stabiliser les marchés, de garantir la sécurité des approvisionnements et d'assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

3.3.

Le financement des dépenses relevant de la politique agricole commune par le budget de l'Union s’effectue essentiellement par l’intermédiaire de deux fonds (2): le Fonds européen agricole de garantie («le FEAGA»), pour le financement intégral des aides directes de l’UE et des mesures de marché (3), et le Fonds européen agricole pour le développement rural («le Feader»), pour le cofinancement de programmes de développement rural selon différents taux.

3.4.

Les principales mesures financées par le FEAGA (43 990 millions d'euros) sont les suivantes:

3.5.

Le Feader cofinance les dépenses en matière de développement rural, lesquelles couvrent un grand nombre de mesures, tels les régimes agroenvironnementaux, les montants compensatoires pour l’agriculture dans les zones défavorisées, les investissements dans les exploitations agricoles et les infrastructures dans les zones rurales (11 497 millions d'euros) (6).

3.6.

Dans le cadre de tous les régimes d’aide directe relevant du FEAGA (7) et de certains régimes d’aide relevant du Feader, les bénéficiaires de l’aide de l'UE sont juridiquement tenus de respecter une série d’exigences en matière de conditionnalité. Celles-ci concernent la protection de l'environnement, la santé publique, animale et végétale, le bien-être des animaux (exigences réglementaires en matière de gestion), ainsi que le maintien des terres agricoles dans de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) (8). La législation de l’UE dispose qu’en cas de non-respect de ces exigences, des réductions ou exclusions (9) sont appliquées sur le montant total des paiements directs effectués au titre des demandes introduites au cours de l’année civile de la constatation.

3.6.

3.7.

Seuls les exploitants agricoles sont éligibles à l’aide «surfaces» de l’UE. On entend par exploitant agricole toute personne physique ou morale exerçant une activité agricole et, par activité agricole, la production, l'élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l'élevage et la détention d'animaux à des fins agricoles, ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) (10). Le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales constitue l’activité agricole minimale à laquelle le demandeur est tenu pour être éligible à l’aide.

3.8.

Les dépenses relevant de ces deux fonds sont acheminées par l’intermédiaire de quelque 80 (11) organismes payeurs nationaux ou régionaux dans les 27 États membres. Ces organismes sont chargés d'effectuer les paiements en faveur des bénéficiaires et doivent au préalable, directement ou par l'intermédiaire d’organismes délégués, contrôler l'admissibilité des demandes d'aide. Les comptes et les dossiers de paiement des organismes payeurs sont examinés par un auditeur indépendant (organisme de certification) qui fait rapport à la Commission au mois de février de l'année suivant l'exercice concerné.

3.8.

3.9.

La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement est conçue pour contribuer à la protection et à l'amélioration de la qualité de l'environnement et de la santé des personnes, ainsi qu’à l'utilisation rationnelle des ressources naturelles, y compris sur le plan international. L'Instrument financier pour l'environnement (LIFE) (12) est le plus important en matière de financement (dépenses pour un montant de 205 millions d'euros en 2010). Il couvre la contribution de l’UE à des projets dans les États membres en faveur de la nature et de la biodiversité, ainsi que la politique environnementale, la gouvernance, l’information et la communication.

3.10.

Le Fonds européen pour la pêche (13) (FEP) est le principal instrument [395 millions d'euros de dépenses (14) en 2010] pour le domaine politique Pêche et affaires maritimes. Dans son secteur, la politique commune de la pêche poursuit les mêmes objectifs que la politique agricole commune (voir point 3.2).

3.11.

En ce qui concerne le domaine Santé et protection des consommateurs, l’UE contribue, d’une part, à la protection de la santé humaine, animale et végétale et, d’autre part, au bien-être des consommateurs (dépenses pour un montant de 478 millions d'euros en 2010).

3.12.

S’agissant du FEAGA, les dépenses consistent essentiellement dans le remboursement (paiements intermédiaires/finals) par l'UE de subventions versées aux exploitants agricoles et à d'autres bénéficiaires par les États membres.

3.13.

Pour le Feader, tous les paiements imputés en 2010 concernaient des avances et des paiements intermédiaires. S'agissant du Fonds européen pour la pêche, seuls des paiements intermédiaires ont été effectués.

3.14.

Dans le domaine de la santé et de la protection des consommateurs, les paiements ne comprennent pas d'avances; les États membres sont remboursés sur la base de leurs déclarations de dépenses. Dans le domaine de l’environnement, le préfinancement peut représenter jusqu’à 40 % de la contribution de l’UE à un projet LIFE donné, selon ce que prévoit la convention de subvention.

3.15.

S'agissant du Feader, les crédits de paiement ont été réduits de 1 160 millions d'euros (environ 9 % des crédits de paiement initiaux) à la fin de l'année 2010 (15), principalement en conséquence d'un ralentissement des dépenses des États membres, qui éprouvent des difficultés à fournir des cofinancements nationaux dans la situation économique actuelle.

3.16.

La partie 2 de l'annexe 1.1 décrit l'approche et la méthodologie d'audit générales de la Cour. En ce qui concerne l'audit relatif au groupe de politiques Agriculture et ressources naturelles, il convient de noter en particulier les points suivants:

3.17.

L' annexe 3.1 présente une synthèse des résultats des tests des opérations. Les tests réalisés par la Cour sur l'échantillon d'opérations ont montré que 37 % de celles-ci étaient affectées par une erreur. Sur cette base, la Cour estime que le taux d'erreur le plus probable s'élève à 2,3 % (17). En outre, la Cour a mis au jour des paiements irréguliers d'avances en faveur d'États membres pour un montant de 401 millions d'euros (équivalant à 0,7 % du total des paiements de l'exercice), effectués par la Commission (voir point 3.22) (18).

3.17.

Par ailleurs, le risque pour le budget de l’UE est couvert de manière adéquate au moyen des procédures d’apurement de conformité.

Le paiement de 401 millions d’euros à titre d’avance ne représente pas des paiements irréguliers aux bénéficiaires finals. En outre, le recouvrement des montants en question est en cours et sera achevé d’ici la fin de 2011.

3.18.

L'audit de la Cour a permis de confirmer les résultats des années précédentes, à savoir que la fréquence et l'incidence des erreurs affectant les paiements n'étaient pas du même ordre pour tous les domaines politiques. La Cour observe que les dépenses en matière de développement rural sont particulièrement exposées aux erreurs. En revanche, les paiements directs couverts par le SIGC ne présentent pas d'erreur significative.

3.18.

3.19.

S'agissant du FEAGA, sur les 146 opérations sélectionnées, 39 (27 %) étaient affectées par des erreurs. Celles-ci étaient quantifiables pour 29 (74 %) de ces opérations. En ce qui concerne les dépenses au titre du Développement rural, sur les 80 opérations sélectionnées, 40 (50 %) étaient affectées par des erreurs. Parmi ces opérations, 21 (52 %) étaient affectées par des erreurs quantifiables. S'agissant de l'Environnement, de la Pêche et des affaires maritimes ainsi que de la Santé et de la protection des consommateurs, 8 (67 %) des 12 opérations sélectionnées étaient affectées par des erreurs, qui étaient quantifiables pour 4 (50 %) de ces 8 opérations.

3.19.

3.20.

En 2010, sur les opérations affectées par une erreur, 54 (62 %) étaient affectées par des erreurs quantifiables concernant l'éligibilité et, le plus souvent, la précision (97 % pour le FEAGA et 52 % pour le Feader), notamment dues à des cas de surdéclaration de terres éligibles.

3.21.

Des exemples d’erreurs relevées par la Cour sont présentés ci-après (voir exemple 3.1):

3.22.

Entre 2007 et 2009, le Conseil a pris plusieurs décisions qui ont entraîné une augmentation du budget alloué au développement rural de 5,43 milliards d'euros, principalement pour répondre à de «nouveaux défis» (par exemple le changement climatique, la protection de la biodiversité, etc.). Ce montant comprend trois milliards d'euros correspondant à un virement de crédits affectés aux mesures d'aide directe en faveur des mesures de développement rural («modulation»). En conséquence, les États membres ont ajusté leurs programmes de développement rural à la hausse et, en 2010, la Commission a versé des avances d'un montant de 401 millions d'euros pour ces programmes additionnels. Cependant, la législation ne prévoit pas de telles avances (le préfinancement n'est autorisé que lors de l'adoption des programmes de développement au début de la période de programmation, c'est-à-dire en 2007-2008 en l'occurrence; il ne l'est plus en cas de révision de ces dernières). Par ailleurs, la législation interdit explicitement le préfinancement des fonds provenant de la modulation. Ce paiement de 401 millions d'euros n'a donc aucun fondement juridique.

3.22.

3.23.

L' annexe 3.2 présente une synthèse des résultats de l'examen du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), le principal système de contrôle destiné à garantir la régularité des opérations du FEAGA et du Feader (25).

3.24.

En 2010, la Cour a audité six organismes payeurs. Elle a observé que les systèmes relatifs au SIGC étaient efficaces pour garantir la régularité des paiements dans quatre organismes payeurs et qu'ils ne l'étaient que partiellement dans les deux autres. En outre, la Cour a effectué des audits de suivi auprès de trois organismes payeurs et a constaté que des insuffisances affectaient encore le LPIS et la qualité des contrôles sur place.

3.24.

En ce qui concerne les trois audits de suivi menés par la Cour, les États membres concernés (la Bulgarie, la Roumanie et la Grèce) ont achevé ou sont sur le point de finaliser des programmes d’actions destinés à remédier aux déficiences de leur SIGC. Ainsi, la situation dans ces États membres s’est considérablement améliorée.

En ce qui concerne l’évaluation des SIGC en général, voir aussi la réponse au point 3.29.

3.25.

S'agissant des neuf systèmes de contrôle et de surveillance relatifs au développement rural audités, la Cour a constaté que deux d'entre eux n'étaient pas efficaces, que six autres n'étaient que partiellement efficaces et qu'un seul était efficace lorsqu'il s'agissait de garantir la régularité des paiements.

3.25.

3.26.

Dans chaque État membre, le SIGC comprend une base de données des exploitations et des demandes d'aide, un système d'identification des parcelles agricoles et un système d'enregistrement des animaux ainsi que, dans les États membres qui appliquent le RPU, un registre des droits. Le système prévoit plusieurs contrôles d'éligibilité: un contrôle administratif de toutes les demandes, des contrôles par recoupement avec les bases de données en vue d'éviter que les mêmes parcelles/animaux soient déclaré(e)s deux fois, ainsi qu'un taux minimal de 5 % de contrôles à effectuer dans les exploitations par les organismes payeurs.

3.27.

Le SIGC porte sur les principaux régimes financés par le FEAGA, à savoir le RPU, le RPUS et tous les régimes d’aide couplée à la surface ainsi que les régimes de primes aux animaux. S’agissant du Feader, en particulier du domaine agroenvironnemental et des zones défavorisées, certains éléments de base comme la surface et le nombre d'animaux éligibles sont couverts par le SIGC, d’autres par des contrôles spécialement conçus à cet effet (26).

3.28.

L'audit de la Cour relatif au SIGC a consisté à examiner le respect des dispositions réglementaires applicables et à évaluer les systèmes pour en apprécier l’efficacité en ce qui concerne la régularité des opérations. Les éléments suivants ont notamment été couverts:

I)

les procédures et les contrôles administratifs visant à garantir que les paiements sont corrects, en particulier celles et ceux portant sur la qualité des bases de données;

II)

les systèmes de contrôle fondés sur des contrôles sur place;

III)

les systèmes destinés à garantir la mise en œuvre et le contrôle de la conditionnalité.

III)

3.29.

Les audits annuels des systèmes SIGC effectués par la Cour ces dernières années ont montré que l'efficacité de celui-ci est affectée négativement par l’inexactitude des données enregistrées dans les bases de données, le caractère incomplet des contrôles par recoupement ou le suivi incorrect et partiel des anomalies. La Cour a pu observer de telles insuffisances dans certains organismes payeurs. Plus précisément, deux contrôles fondamentaux, à savoir les contrôles par recoupement relatifs aux parcelles déclarées dans le système d'identification des parcelles agricoles et les contrôles sur place de ces parcelles présentaient des faiblesses dans plusieurs des organismes payeurs audités par la Cour.

3.29.

L’efficacité globale et l’amélioration constante du SIGC sont confirmées par les résultats des audits de conformité que la Commission a effectués au cours des dernières années dans l’ensemble des États membres à l’exception du Luxembourg ainsi que par le faible taux d’erreur indiqué dans les statistiques de contrôle qu’elle reçoit des États membres et qui sont vérifiées et validées par les organismes de certification, ainsi que par la DAS de la Cour elle-même pour 2010, qui indique pour les paiements directs un taux d’erreur de 1 %.

Les déficiences sont généralement moindres et ne rendent pas les SIGC inefficaces, mais plutôt perfectibles. Toutes ces déficiences sont suivies de près au moyen de procédures d’apurement de conformité, qui permettent de couvrir de manière adéquate le risque pour le budget de l’UE.

Voir également la réponse de la Commission au point 3.24.

3.30.

Les organismes payeurs doivent effectuer des contrôles administratifs pour déterminer si les demandes satisfont aux obligations découlant du régime (27). Les contrôles administratifs doivent comporter des contrôles par recoupement, entre autres avec les bases de données du SIGC, chaque fois que cela est possible et approprié. La Cour a vérifié si les bases de données étaient exhaustives et fiables, si les contrôles permettaient de mettre en évidence des anomalies et si des mesures étaient prises pour corriger les erreurs. Les principales déficiences constatées dans les systèmes sont présentées ci-après.

3.31.

Le système d'identification des parcelles agricoles (LPIS) est une base de données dans laquelle l'ensemble de la superficie agricole (parcelles de référence) de l'État membre est enregistrée, y compris les orthophotos (28), dont l'utilisation est facultative. Dans trois États membres (Grèce, Roumanie et Espagne), la Cour a constaté des cas où des parcelles de référence consacrées aux «pâturages permanents» (29) étaient enregistrées dans le LPIS comme étant intégralement éligibles, alors qu'elles étaient en partie couvertes de forêt dense ou qu'elles présentaient d'autres causes d'inéligibilité et n'étaient de ce fait que partiellement éligibles (voir exemple 3.2).

3.31.

3.32.

Dans cinq États membres [Bulgarie, Pays-Bas (30), Grèce, Roumanie et Espagne], la Cour a constaté des insuffisances dans la mise à jour du système d'identification des parcelles agricoles.

3.32.

3.33.

S'agissant du système de contrôle hors SIGC pour la mesure «restructuration de l'industrie sucrière» en France, la Cour a constaté que le système n'était que partiellement efficace (voir exemple 3.3).

3.34.

Les contrôles administratifs portent sur l’exactitude des déclarations des demandeurs et le respect des conditions d’éligibilité à l’octroi et au versement de l’aide (31). Ces contrôles comprennent des vérifications par recoupement avec des données dont l’administration dispose déjà, par exemple dans les bases de données du SIGC.

3.35.

L'un des principaux contrôles administratifs des mesures d'aide (32) au renforcement de la compétitivité du secteur agricole, comme la modernisation des exploitations ainsi que l'amélioration et le développement des infrastructures rurales, vise à évaluer la vraisemblance des dépenses déclarées. Les États membres sont donc tenus de mettre en œuvre des systèmes permettant d'évaluer les montants déclarés par les bénéficiaires. La Cour a constaté que [quatre des sept] autorités nationales contrôlées à cet égard n'appliquaient pas efficacement cette disposition réglementaire.

3.35.

3.36.

Pour certains projets relevant du Feader, les contrôles administratifs doivent comprendre une vérification de la conformité de l'opération avec les règles des États membres et de l'UE applicables, notamment en matière de passation de marchés publics. La Cour a constaté qu'au Portugal, les coûts liés à la construction d'un barrage avaient été répartis entre plusieurs contrats qui ont ainsi pu être attribués directement au lieu de faire l'objet d'une mise en concurrence. Les contrôles administratifs n'ont pas permis de le détecter.

3.36.

3.37.

Les États membres sont tenus d’effectuer, chaque année, des contrôles sur place couvrant, pour la plupart des régimes d’aide, au moins 5 % de l'ensemble des bénéficiaires (33). L'audit de la Cour a été centré sur la mesure dans laquelle les procédures d'analyse des risques permettent de sélectionner les bénéficiaires à contrôler, sur la qualité de ces contrôles et sur le caractère approprié des corrections effectuées.

3.38.

Lorsqu'elle a réexécuté les contrôles sur place effectués par les organismes payeurs, la Cour a souvent constaté qu'ils n'avaient pas été réalisés correctement (voir exemple 3.4).

3.39.

Pour le Feader, la Cour a constaté des faiblesses en matière de planification des contrôles sur place et d'analyse des résultats. Au Portugal, par exemple, la quasi-totalité des contrôles (97,5 %) a été effectuée avec des retards considérables, par exemple un voire deux ans après l'exercice pour lequel l'aide avait été demandée, ce qui rend plus difficile la détection des cas de non-conformité.

3.39.

3.40.

Les obligations en matière de conditionnalité sont composées d’exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) et de normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) (voir point 3.6). Tandis que les ERMG sont définies dans diverses dispositions réglementaires et directives de l’UE, les normes BCAE doivent l’être au niveau national. S'agissant de la conditionnalité, les organismes payeurs sont tenus de contrôler au moins 1 % des demandes de paiements directs.

3.41.

Lors de ses contrôles sur place, la Cour a constaté, sur la base de son audit limité (voir point 3.16, cinquième tiret), que des infractions affectaient près de 12 % des paiements subordonnés au respect d'obligations en matière de conditionnalité. Les cas de non-conformité observés concernaient aussi bien les ERMG (identification et enregistrement des animaux) que les BCAE (empiétement de végétation indésirable).

3.41.

3.42.

La Cour a publié un rapport spécial relatif à l'audit des recouvrements dans le cadre de la PAC (34), dont il ressort que les systèmes protègent aujourd’hui plus efficacement les intérêts financiers de l’UE et qu'à partir de 2006, les taux de recouvrement se sont améliorés. Cependant, une clarification des règles est nécessaire pour améliorer encore ces systèmes. Cela limiterait les possibilités d’interprétation et l'adoption de pratiques divergentes par les États membres.