16.5.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/1

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la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil fixant les prescriptions relatives à l'accréditation et à la surveillance du marché dans le contexte de la commercialisation des produits»

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et la «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre commun pour la commercialisation des produits»

—

et la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les procédures relatives à l'application de certaines règles techniques nationales à des produits commercialisés légalement dans un autre État membre et abrogeant la décision 3052/95/CE»

1.1

Le Comité est tout à fait convaincu de l'importance d'assurer la pleine application du principe de la libre circulation des biens, sanctionné par le traité et confirmé par de nombreux arrêts de la Cour de justice, afin que les produits légalement commercialisés dans un État membre puissent l'être sans difficulté sur tout le territoire de l'UE.

1.2

Selon le Comité, il est prioritaire de garantir la sécurité, la transparence et l'efficacité dans les échanges, en éliminant la duplication de contrôles et d'essais et en assurant un niveau élevé de protection des consommateurs, des citoyens et des entreprises, et d'assurer une application active et uniforme des prescriptions communautaires en matière de sécurité des produits, via la coordination et le renforcement des activités de surveillance du marché.

1.3

Le Comité souligne que la libre circulation des biens représente un moteur essentiel de la compétitivité et du développement économique et social du marché unique européen et qu'il est fondamental pour les consommateurs, les entreprises et les citoyens européens de renforcer et de moderniser les conditions de commercialisation de produits sûrs et de qualité.

1.4

Le Comité considère qu'il n'est plus possible de remettre à plus tard la modernisation et la simplification de la législation communautaire sur les marchandises, étant donné:

1.5

Le Comité ne peut qu'approuver l'initiative d'un paquet législatif de la Commission en la matière, à condition que soient pleinement réalisées les mesures suivantes:

1.6

Le Comité juge prioritaire d'assurer un niveau élevé de transparence et de sécurité en ce qui concerne l'application de procédures communes en matière de reconnaissance mutuelle, grâce à:

1.7

Le Comité approuve les principes de base des propositions, qui se fondent sur les expériences positives de la nouvelle approche, combinée à l'approche globale, en matière d'évaluation de la conformité, et qui devraient s'appliquer de manière généralisée à l'actuelle et future législation communautaire, en couvrant tous les aspects des produits commercialisés, notamment en matière de sécurité, de santé et de protection de l'environnement.

1.8

Le Comité insiste sur la nécessité que tous les opérateurs économiques qui interviennent dans la chaîne d'approvisionnement et de distribution, qu'ils soient des fabricants, des représentants autorisés ou des importateurs, prennent les dispositions appropriées et assument une même part de responsabilité pour ce qui est de garantir que ne soient commercialisés que des produits conformes à la législation.

1.9

Grâce à la traçabilité des produits, qui permet de faire remonter la responsabilité jusqu'aux opérateurs économiques qui mettent des biens sur le marché européen, il doit être possible d'identifier clairement ces opérateurs et ainsi d'assurer l'application effective des dispositions communautaires.

1.10

Selon le Comité, il faudrait également se pencher sur les problèmes liés à la commercialisation de produits via Internet, étant donné que le marché des ventes en ligne n'est pas encore totalement réglementé.

1.11

Le Comité considère qu'afin d'améliorer le contexte actuel de la nouvelle approche, il est indispensable d'apporter des clarifications concernant:

1.12

Le Comité reconnaît la nécessité de renforcer le statut et la signification du marquage «CE», en lui assurant une meilleure protection juridique grâce à son enregistrement comme marquage collectif, afin de permettre aux autorités publiques d'intervenir rapidement et de réprimer les abus.

1.13

Le Comité souligne le rôle fondamental joué à tous égards dans ce domaine par le processus de normalisation technique, étant donné que la nouvelle approche se fonde précisément sur le lien étroit établi entre des exigences légales essentielles et les normes techniques européennes, qu'il y a lieu de soutenir et de promouvoir.

1.14

Le système européen d'accréditation (SEA) — conçu comme un service public d'intérêt général — doit d'une part garantir l'acceptation générale des résultats des évaluations de la conformité et éviter d'inutiles répétitions d'évaluations et doit d'autre part s'appuyer sur des normes internationalement reconnues et des définitions claires.

1.15

Les dispositions du règlement concernant le SEA doivent s'appliquer à tous les organismes d'accréditation et aux services fournis par ceux-ci au sein de l'Espace économique européen, quel que soit le type d'évaluation de la conformité fourni à leurs clients.

1.16

Ces dispositions doivent garantir:

1.17

Le Comité estime nécessaire d'établir une base juridique claire pour la Coopération européenne pour l'accréditation (EA), dont le rôle doit être renforcé et mieux défini: tous les organismes nationaux d'accréditation doivent être associés à l'EA, afin d'assurer l'équivalence, la transparence, la fiabilité et l'efficacité, et le réseau EA doit être soutenu par les États membres.

1.18

Selon le Comité, comme les organismes d'accréditation doivent démontrer que la confiance placée en eux est justifiée, ils doivent prouver qu'ils participent avec succès au système d'évaluation par les pairs.

1.19

Le Comité juge en outre importante l'implication des parties concernées: elles devraient être représentées dans les organismes d'accréditation et une disposition en ce sens devrait figurer dans le nouveau règlement.

1.20

Le Comité estime à ce propos que les droits des consommateurs au sein du marché intérieur doivent être mieux connus et reconnus et qu'il y a lieu de prévoir une action appropriée en ce sens.

1.21

L'activité de surveillance du marché doit également concerner les produits couverts par la directive sur la sécurité générale des produits (DSGP), puisque de nombreux produits sont vendus à la fois pour un usage professionnel et pour être utilisé par le consommateur final. Le Comité juge par ailleurs pleinement justifié l'actuel système d'échange rapide d'informations RAPEX, qui peut représenter un appui efficace à la surveillance du marché.

1.22

Les autorités douanières doivent coopérer dans le cadre d'un réseau européen avec les autorités de surveillance du marché, de manière à contrôler efficacement les produits avant leur mise en libre circulation sur le marché intérieur européen.

1.23

Pour cette raison notamment, les autorités douanières doivent être dotées de ressources humaines qualifiées, de moyens financiers et de pouvoirs suffisants, afin de pouvoir s'acquitter efficacement des tâches qui leur sont confiées, et elles doivent disposer d'instruments adaptés à une intervention rapide en ce qui concerne les produits saisonniers ou commercialisés pour une durée limitée.

1.24

Enfin, le Comité estime que le règlement doit clairement stipuler que les mesures adoptées en réponse à une non-conformité formelle doivent elles aussi respecter le principe de proportionnalité.

2.1

Le marché intérieur des biens n'est pas seulement le principal moteur de la croissance au sein de la Communauté; il influe aussi sensiblement sur la capacité de l'Union européenne à soutenir la concurrence internationale. Comme l'a souligné à diverses reprises le Comité, «le marché unique a gagné en importance dans le cadre de la mondialisation, qui constitue tout à la fois un défi et une opportunité. Ce défi ne pourra être relevé qu'à condition que le potentiel du marché unique soit pleinement concrétisé» (2).

2.2

La libre circulation des biens constitue le pilier central du marché unique: grâce à l'application des articles 28 et 30 (3) du traité, une avancée décisive a été réalisée dans l'harmonisation des règles techniques au niveau de l'UE en vue d'éliminer les obstacles techniques aux échanges, notamment par le biais des directives dites «nouvelle approche» (également connues sous l'appellation de directives «marquage CE»).

2.3

Des dysfonctionnements sont toutefois apparus en ce qui concerne l'application des dispositions du traité, notamment dans le secteur des produits non harmonisés, en raison de l'application de règles techniques nationales. Ces dernières constituent un sérieux obstacle à la liberté des échanges, notamment pour les PME, en créant un cadre réglementaire encore trop fragmenté, et ce sans que les États membres aient développé une approche cohérente en matière de surveillance du marché.

2.4

Le Comité a déjà souligné «que les États membres assument une lourde responsabilité afin de garantir que la législation communautaire est correctement transposée et appliquée en droit national» et combien il est important «que le cadre réglementaire obtenu au niveau national soit, autant que possible, à la fois équilibré dans son contenu et simple pour les entreprises, les travailleurs, les consommateurs et tous les acteurs de la société civile» (4).

2.5

Le Comité soutient fermement les objectifs visant à accroître la transparence et l'efficacité des dispositions ainsi qu'à renforcer et à moderniser les conditions de commercialisation de produits sûrs et de qualité, de manière à pouvoir garantir:

2.6

Dans son avis sur le thème «Stratégie pour le Marché intérieur — Priorités 2003-2006» (5), le Comité a souligné que «les échanges avec les pays tiers augmentent plus rapidement que les échanges entre les États membres» et que «l'une des raisons de ce phénomène est l'échec de la reconnaissance mutuelle qui avait été conçue pour donner confiance aux consommateurs vis-à-vis des produits fabriqués dans un autre pays. Il conviendrait que les États membres éprouvent une confiance mutuelle à l'égard de leurs systèmes respectifs. Ce sont un système juridique robuste, ainsi que des normes de qualité et initiatives ambitieuses et transparentes en matière de formation du consommateur qui prépareront le terrain le plus propice pour un accroissement du commerce des biens entre les pays de l'Union».

2.7

Le Comité a en outre montré combien les droits des consommateurs au sein du marché intérieur sont méconnus et a attiré à plusieurs reprises l'attention (6), notamment en ce qui concerne les pays périphériques et les nouveaux États membres, sur cette lacune et sur la façon dont l'ignorance en la matière est souvent exploitée par les autorités publiques nationales et locales.

2.8

Le Comité signale par ailleurs que les quatre premiers obstacles au bon fonctionnement du marché intérieur identifiés par l'Observatoire du marché unique (OMU) en 2007 concernent précisément:

2.9

Le Comité a constaté «qu'après tant d'années de construction européenne, un certain nombre d'États membres n'ont pas encore suffisamment intégré la législation et les politiques de l'UE, en tant qu'échelon politique et administratif, à l'élaboration de leurs politiques nationales dans les domaines qu'ils se sont engagés à gérer en commun ni, du reste, pour ce qui est de l'application des décisions communes prises par les partenaires, ce qui est regrettable» (7).

2.10

En outre, «les 25 États membres, chacun caractérisé par ses propres traditions, cultures et procédures administratives, étant tenus de respecter le même acquis, c'est-à-dire entre autres les mêmes exigences s'agissant de l'élaboration, de la transposition, de la mise en œuvre et de l'application de la législation communautaire, il est indispensable que l'échelon national aborde efficacement et en toute transparence les questions européennes» (8).

2.11

Selon le rapport Kok (9), «la libre circulation des biens dans l'UE continue d'être entravée par une série de dispositions locales, appliquées souvent de manière arbitraire et en contradiction manifeste avec le principe de reconnaissance mutuelle (10)».

2.12

À la lumière des considérations précédentes, le Comité estime absolument prioritaire, pour garantir l'avenir de l'intégration européenne, la protection des consommateurs et des citoyens et le développement des entreprises européennes:

3.1

La Commission part de la constatation du fait que le marché intérieur n'est pas encore achevé:

3.2

Afin de faire face à ces problèmes, la Commission propose:

3.3

La proposition de règlement [COM(2007) 36 final], qui propose l'abrogation de l'actuelle procédure d'information mutuelle, traite divers aspects dans le domaine non harmonisé:

3.4

La proposition de décision [COM(2007) 53 final] introduit un cadre général cohérent pour la future législation sectorielle, au moyen des éléments suivants:

3.5

La proposition de règlement [COM(2007) 37 final] prévoit le renforcement des prescriptions relatives à l'accréditation et à la surveillance du marché, de sorte que les produits non conformes puissent être facilement identifiés et retirés du marché. L'objectif principal de la proposition est d'assurer la libre circulation des biens dans le secteur harmonisé, via:

4.1

Le Comité est pleinement convaincu que la libre circulation des biens est un moteur essentiel de la compétitivité et du développement économique et social du marché unique européen et qu'il est essentiel pour les consommateurs, les entreprises et les citoyens européens de renforcer et de moderniser les conditions de commercialisation de produits sûrs et de qualité.

4.2

Dans les cinquante dernières années, le marché unique des marchandises a contribué à rapprocher de plus en plus les économies européennes: aujourd'hui, les échanges entre les États membres de l'UE-27 représentent les deux tiers du total des échanges commerciaux de l'Union.

4.3

La mise en œuvre des dispositions des articles 28 et 30 (13) du traité CE, le processus d'harmonisation des règles techniques de l'ancienne et de la nouvelle approche et l'application correcte du principe de la reconnaissance mutuelle représentent des axes essentiels du développement des échanges intracommunautaires.

4.4

Étant donné les problèmes enregistrés dans l'application des dispositions du traité, l'absence d'une approche cohérente du système de surveillance du marché dans les États membres, les carences des organismes chargés de l'évaluation de la conformité et l'insuffisance de la protection juridique du marquage «CE», les incohérences et la complexité des réglementations européennes, qui souvent se chevauchent et se superposent à une multitude de procédures diverses, ainsi enfin que la méconnaissance de leurs droits et obligations par les entreprises, les administrations et les citoyens, il n'est plus possible de remettre à plus tard la modernisation et la révision de la législation communautaire sur les marchandises.

4.5

Le Comité ne peut qu'approuver l'initiative de la Commission, comme il l'avait du reste déjà souligné et demandé à plusieurs reprises dans ses avis sur le marché unique (14), et il soutient les propositions présentées, pour autant que soient prises en considération les observations exprimées dans le présent avis.

4.6

Selon le Comité, afin de s'assurer que les initiatives proposées s'intègrent bien dans le cadre communautaire préexistant, il faudrait les évaluer à l'aide de quatre paramètres fondamentaux:

4.7

Le Comité estime que les propositions de la Commission permettent de réaliser d'importantes avancées car elles prévoient:

4.8

Le Comité reconnaît tout à fait la nécessité d'améliorer la qualité du système d'accréditation des organismes notifiés et d'établir des critères plus stricts pour la désignation, la gestion et le contrôle de ces organismes, grâce à un cadre juridique assurant la cohérence, la comparabilité et la coordination au sein du système décentralisé, afin d'en garantir la fiabilité et de conforter la confiance réciproque.

4.9

Le système de surveillance du marché doit garantir un cadre réglementaire commun aux fins d'une application efficace et cohérente de la législation sur l'ensemble du territoire communautaire, surtout dans le contexte d'une mondialisation croissante.

4.10

Il y a lieu d'éviter la mise sur le marché de produits non conformes et potentiellement dangereux, comme il ressort du rapport annuel 2006 RAPEX (système d'alerte rapide pour les produits de consommation dangereux) (15).

4.11

S'agissant du marquage «CE» — conçu comme un marquage de conformité et non comme un marquage de qualité —, le Comité juge fondamental de restaurer la confiance dans les marquages de conformité. Il faut rétablir la valeur intrinsèque du marquage «CE» et développer ainsi les possibilités de poursuivre les infractions en la matière et de garantir la protection juridique de ce dispositif réglementaire central, sur lequel se fondent l'ensemble des directives «nouvelle approche», qui couvrent aujourd'hui 20 secteurs de production.

4.12

En ce qui concerne l'actuel cadre réglementaire, le Comité estime que les incohérences, les superpositions de règles et les incertitudes juridiques constituent sans doute le point faible le plus symptomatique de tout le système, avec de graves préjudices pour les consommateurs, les entreprises, les citoyens et la société civile dans son ensemble.

4.13

L'existence de réglementations en cascade et le non-respect de la cohérence nécessaire entre les initiatives relatives aux autres objectifs et les politiques de l'Union ont entraîné une surcharge bureaucratique et des délais supplémentaires notables liés à la mise en œuvre effective de diverses procédures: l'impact en a été fortement négatif, en particulier pour les consommateurs, les petites et moyennes entreprises et les particuliers.

4.14

Le Comité soutient donc pleinement la proposition d'établissement d'un cadre commun de référence pour la commercialisation des produits (16). Ce cadre devrait comporter des définitions, des procédures et des éléments communs pour le futur réaménagement et ajustement des différentes directives, de manière à pouvoir éliminer les défauts et les charges bureaucratiques inutiles du cadre réglementaire existant.

4.15

Le Comité estime important d'élaborer, en tant qu'élément essentiel du marché intérieur, un «Guide télématique pratique pour la commercialisation des produits au sein du marché intérieur européen» (17). Ce guide devrait présenter de manière conviviale un inventaire de l'ensemble des réglementations et des procédures, ventilées selon une perspective horizontale et par grands secteurs, en indiquant les droits et les obligations, les modalités d'accès, les délais et les coûts afférents.

5.1.1

Le principe de la reconnaissance mutuelle prévu par les articles 28 et 30 du traité constitue l'un des éléments clés de la libre circulation des biens et des services au sein du marché intérieur. À cinquante ans de distance, face à un élargissement progressif de l'UE et à la mondialisation croissante des marchés, il convient selon le Comité de consolider le rôle et la protection de ce principe, d'assurer une plus grande sécurité juridique et uniformité d'application en la matière et d'en valoriser pleinement toutes les potentialités auprès des opérateurs économiques et des entreprises européennes, ainsi que des autorités nationales.

5.1.2

La proposition de la Commission constitue une avancée positive dans cette direction. En effet:

5.1.3

Le Comité estime néanmoins qu'il subsiste divers points problématiques qui devraient être clarifiés dans la proposition de règlement:

5.1.4

De l'avis du Comité, il serait bon que le texte se réfère expressément aux bases juridiques du traité qui établissent le principe de la reconnaissance mutuelle, en insistant sur le fait que la préservation de dérogations répondant à des exigences nationales présumées ne peut être qu'exceptionnelle.

5.1.5

Le Comité reconnaît qu'il est prioritaire d'assurer un degré élevé de transparence, de sécurité juridique et de simplification dans l'application du principe de la reconnaissance mutuelle:

5.1.6

Le Comité estime qu'il serait souhaitable que les délais fixés pour les recours prévoient une durée maximale de délibération, afin que les litiges puissent être résolus en première instance.

5.1.7

Les États membres doivent se doter de structures techniques efficaces et compétentes en mesure de produire rapidement, le cas échéant selon une procédure d'urgence, les éventuelles preuves de dérogation au principe de la reconnaissance mutuelle, conformément à l'article 30 du traité, qui «permet aux États membres de prendre des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives lorsqu'elles sont justifiées par un intérêt général non économique: moralité publique, ordre public, sécurité publique, protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux, préservation des végétaux, protection des trésors nationaux et protection de la propriété industrielle et commerciale» (19).

5.1.8

Les points de contact produit (PCP) devraient appliquer les mécanismes SOLVIT dans le cadre d'une tentative préliminaire de règlement des conflits et pour permettre aux entreprises dont les produits seraient bloqués aux frontières de recourir à cette procédure extrajudiciaire de coopération administrative entre les autorités nationales, permettant l'obtention d'une réponse dans un délai de 10 semaines (20).

5.1.9

Le Comité estime important que les PCP adoptent une approche proactive en mettant à disposition des guides pratiques procéduraux, ainsi que des sites Internet nationaux à intégrer dans un réseau européen et sur le site Internet de l'UE, afin de recueillir les décisions prises dans le cadre des cas antérieurs résolus, la liste des produits auxquels s'applique le principe de la reconnaissance mutuelle et une banque de données ouverte aux utilisateurs potentiels, reliée au réseau télématique d'échanges de données entre PCP, conformément au modèle d'interopérabilité IDABC (21).

5.1.10

La mise en place et le fonctionnement de ces instruments ne peuvent être optionnels mais doivent constituer une obligation inscrite dans la proposition. Les PCP devraient organiser régulièrement, conjointement avec la Commission, des séminaires d'information et de formation pour les opérateurs économiques, les agents des autorités administratives et douanières et les consommateurs, de manière à assurer une compréhension adéquate de leurs droits et de leurs obligations, sanctionnés par le traité, et une diffusion des informations correspondantes.

5.1.11

Il conviendrait en outre d'élaborer un guide télématique permettant de visualiser sur l'ensemble du territoire communautaire l'ensemble des réglementations actuellement en vigueur, selon une présentation horizontale et ventilée par grands secteurs.

5.1.12

L'établissement d'une liste positive de produits qui seraient couverts par le règlement est jugé inopportun, de même que l'exclusion de la procédure d'urgence prévue par la directive sur la sécurité générale des produits.

5.1.13

La Commission doit être tenue directement informée des mécanismes de notification afin d'en contrôler le fonctionnement: les États membres doivent donc obligatoirement lui transmettre une copie de chaque notification et rédiger un rapport annuel sur les mesures adoptées conformément au règlement, afin que la Commission puisse présenter au Parlement, au Conseil et à l'OMU du CESE un rapport en la matière.

5.2.1

Le Comité approuve les principes de la proposition, qui se fonde sur les expériences positives de la nouvelle approche, combinée à l'approche globale (22) appliquée en matière d'évaluation de la conformité. Ces principes devraient s'appliquer de manière généralisée à l'actuelle et future législation communautaire et couvrir tous les aspects relatifs aux produits commercialisés, notamment en matière de sécurité, de santé et de protection de l'environnement. Le principe fondamental régissant le marché intérieur, à savoir la non-discrimination entre les opérateurs économiques, doit être respecté par la réglementation et pleinement appliqué par les États membres.

5.2.2

Le Comité insiste sur le fait que «tous les opérateurs économiques intervenant dans la chaîne d'approvisionnement et de distribution doivent prendre les mesures appropriées afin de garantir qu'ils ne mettent à disposition sur le marché que des produits conformes à la législation applicable» (23), et ce qu'il s'agisse de fabricants, de représentants autorisés ou d'importateurs (24).

5.2.3

La traçabilité des produits est essentielle afin d'établir la responsabilité des opérateurs économiques qui mettent des produits sur le marché européen et d'assurer la pleine application de toutes les prescriptions communautaires pertinentes, et non pas seulement des obligations de conformité limitées «à certaines tâches de contrôle», comme le propose la Commission (25).

5.2.4

S'agissant de l'objet et du champ d'application de la décision, le Comité considère que les exceptions prévues devraient être évitées et que le cadre commun pour la commercialisation des produits doit s'appliquer — en conformité avec ce qui est proposé au paragraphe 5.3.3 à propos du règlement relatif au système européen d'accréditation et aux mécanismes de surveillance du marché — à toute la législation communautaire pertinente, sans exception, ni en matière de sécurité et de santé ni en matière de protection de l'environnement. Le nouveau cadre doit s'appliquer à tout le corpus législatif existant en la matière, sans attendre une éventuelle révision générale de chacun des règlements et directives.

5.2.5

Les définitions communes prévues au chapitre 1 du titre II de la proposition sont d'une importance essentielle pour les opérateurs du marché, car il arrive trop souvent que des directives couvrant les mêmes produits utilisent des définitions différentes.

5.2.6

Le Comité estime indispensable de prévoir:

5.2.7

Les obligations des opérateurs économiques doivent être justifiées, proportionnées et ne pas comporter d'onéreuses charges bureaucratiques et administratives, tant en ce qui concerne les essais par sondage effectués sur les produits commercialisés et le registre des réclamations (article 7, paragraphe 4, 2e alinéa) que l'obligation de notification, qui devrait être limitée aux produits dangereux tels que définis par la directive relative à la sécurité générale des produits.

5.2.7.1

Le système européen d'accréditation doit se caractériser par la proportionnalité des moyens utilisés par les organismes de certification de la conformité, qui doivent appliquer des méthodes adaptées aux petites et moyennes entreprises et aux produits qui ne sont pas fabriqués en série ou qui sont fabriqués en série limitée.

5.2.8

S'agissant des organismes notifiés, le Comité insiste sur le fait qu'ils doivent garantir la compétence, l'impartialité et l'efficacité dans tout l'Espace économique européen, de manière à assurer des conditions égales de concurrence à tous les fabricants. Conformément à l'obligation d'accréditation prévue aux articles 3 et suivants du règlement en la matière, l'évaluation en vue de l'accréditation doit être effectuée par l'organisme national d'accréditation et acceptée par l'autorité notifiante, en évitant d'inutiles et coûteuses duplications.

5.2.9

L'utilisation du module A devrait constituer la procédure normale privilégiée pour l'évaluation de la conformité, ce module répondant en effet mieux au fait qu'en tout état de cause, la responsabilité du produit incombe entièrement à son producteur ou à l'importateur, dans l'EEE (espace économique européen). Il convient par ailleurs de garantir différentes possibilités de choix entre des modules simplifiés, notamment pour les PME et les productions en série limitée.

5.2.10

La pièce maîtresse de la réglementation est le système du marquage «CE», destiné à certifier la conformité du produit aux prescriptions applicables, et dont les États membres sont appelés à renforcer la protection, en réagissant contre une utilisation inappropriée de celui-ci par des sanctions adéquates et proportionnées, au besoin pénales. Comme précédemment, la nouvelle réglementation précise que la conformité du produit attestée par le marquage «CE» n'exonère pas le fabricant de l'obligation de rembourser tout dommage éventuellement causé par un produit s'avérant ultérieurement défectueux.

5.2.11

Le Comité souscrit pleinement au fait qu'un manque de crédibilité du marquage «CE» signifie le manque de crédibilité de tout le système — l'autorité de surveillance du marché, les producteurs, les laboratoires et les certificateurs — et conduit en dernier ressort à mettre en cause la pertinence même de la législation imposée par la nouvelle approche (26).

5.2.12

La meilleure façon de renforcer le statut et la portée du marquage «CE», comme indiqué dans la décision du Conseil 93/465 (27), serait de revoir radicalement ce marquage, via les mesures suivantes:

5.2.13

Les aspects généraux des mécanismes de surveillance du marché sont traités aux paragraphes 5.3.13 et suivants, mais le Comité tient ici à souligner l'importance d'impliquer la Commission non seulement dans tous les cas de produits conformes présentant néanmoins un risque pour la santé et la sécurité, mais aussi dans les cas de non-conformité formelle visée à l'article 38 de la décision.

5.2.14

Le Comité souligne le rôle fondamental joué à tous égards dans ce domaine par le processus de normalisation technique, étant donné que la nouvelle approche se fonde précisément sur le lien étroit établi entre des exigences légales minimales et les normes techniques européennes, qu'il y a lieu de soutenir et de promouvoir. Il importe donc qu'en cas d'objection formelle à l'encontre de normes harmonisées (29), l'organisme de normalisation concerné en soit immédiatement informé, afin qu'il en soit dûment tenu compte lors du processus d'élaboration des normes.

5.3.1

Le Comité approuve les propositions visant à établir un système européen d'accréditation fondé sur la confiance et la coopération mutuelle, dans la mesure où il établit des règles contraignantes tant pour les opérateurs économiques que pour les autorités publiques, de manière à garantir que tous les produits mis sur le marché respectent un niveau élevé de protection de la sécurité et de la santé. Ce système devra également assurer à l'ensemble des consommateurs européens et des opérateurs économiques le même contexte opérationnel et réglementaire, dans un cadre bureaucratique simplifié et allégé.

5.3.2

Le système européen d'accréditation doit garantir l'acceptation générale des résultats des évaluations de la conformité et éviter d'inutiles duplications d'évaluations. En vue d'assurer l'acceptation du système au niveau international, les compétences d'évaluation requises pour l'accréditation doivent s'appuyer sur des normes internationalement reconnues et les définitions de l'«évaluation de la conformité», des «organismes chargés de l'évaluation de la conformité», de la «désignation de l'organisme» et de la «notification» doivent figurer expressément dans le règlement.

5.3.3

Les dispositions du règlement doivent s'appliquer à tous les organismes d'accréditation et aux services fournis par ceux-ci dans le cadre de l'Espace économique européen, indépendamment du type d'évaluation de la conformité fourni aux clients, et doivent garantir:

5.3.4

La définition de l'accréditation devrait être modifiée pour inclure les opérations d'étalonnage, d'essai, de certification, d'inspection et d'autres activités d'évaluation de la conformité.

5.3.5

En outre, afin que cette matière fasse l'objet d'une réglementation uniforme englobant l'ensemble des procédures d'évaluation de la conformité, y compris celles d'assurance qualité, d'étalonnage et de tests d'évaluation ISO 43, aucune exemption ne devrait être prévue: tous les organismes d'accréditation et tous les services fournis par ceux-ci au sein de l'Espace économique européen devraient entrer dans le champ d'application de la réglementation, indépendamment du type d'évaluation de la conformité fourni à leurs clients.

5.3.6

Les organismes nationaux d'accréditation ne devraient pas poursuivre de buts lucratifs, comme proposé à l'article 4, paragraphe 6. Toutefois, la formulation actuelle risque d'empêcher la constitution d'un capital de base qui assure une solide assise financière en vue de la fourniture efficace de services de qualité. D'après le Comité, les organismes nationaux d'accréditation devraient opérer en tant qu'organismes sans but lucratif, en ce sens qu'ils ne doivent pas distribuer de bénéfices, conformément aux dispositions établies internationalement par la norme ISO/IEC 17011 (30).

5.3.7

Le système européen d'accréditation (SEA) devrait être considéré comme le niveau suprême d'accréditation et, en sa qualité de service public d'intérêt général, ne devrait donc pas être soumis à concurrence. Le Comité estime juste la règle selon laquelle les États membres doivent avoir un seul organisme national d'accréditation, dont la compétence, l'objectivité et l'impartialité doivent faire l'objet d'une évaluation par les pairs, à l'exception — sous certaines conditions (31) — d'États membres aux dimensions territoriales réduites qui souhaitent recourir à l'organisme national d'accréditation d'un État membre voisin.

5.3.8

Le Comité estime nécessaire d'établir une base juridique claire pour la Coopération européenne pour l'accréditation (EA), dont le rôle doit être renforcé et mieux défini: tous les organismes nationaux d'accréditation doivent être associés à l'EA, afin d'assurer l'équivalence, la transparence, la fiabilité et l'efficacité, et le réseau EA doit être soutenu par les États membres.

5.3.9

Dans le but de renforcer encore l'EA, le Comité est d'avis que les organismes d'accréditation doivent être signataires d'accords multilatéraux (MLA) gérés par l'EA. De plus, les mécanismes de financement prévus par le règlement ne devraient pas concerner seulement l'EA, mais devraient être étendus à des campagnes d'action pour la surveillance du marché et à la formation conjointe des différentes administrations nationales participantes.

5.3.10

Le système d'évaluation par les pairs prévu à l'article 9, paragraphe 1, pour faciliter et améliorer le fonctionnement du marché intérieur en améliorant le niveau de confiance, doit être organisé au sein du système européen d'accréditation et mis en œuvre selon des règles harmonisées, définies dans le cadre de l'EA. Les résultats de l'évaluation par les pairs doivent être rendus publics et communiqués à tous les États membres et à la Commission.

5.3.11

Les organismes d'accréditation devant démontrer clairement que la confiance placée en eux est justifiée, le Comité est d'avis qu'ils doivent prouver qu'ils participent avec succès au système d'évaluation par les pairs.

5.3.12

Le Comité juge en outre importante l'implication des parties concernées: elles devraient être représentées dans les organismes d'accréditation et une disposition en ce sens devrait figurer dans le nouveau règlement.

5.3.13

Le Comité souligne l'importance de la mise en place par les États membres de mécanismes équivalents, plus cohérents et plus efficaces en matière de surveillance du marché, par le biais d'une harmonisation législative communautaire incluant le renforcement de la coopération transfrontalière. Il conviendrait de réaligner les dispositions en matière de sécurité générale des produits — la directive 2001/95/CE — et celles des autres directives pertinentes, de manière à assurer la pleine application du principe «mieux légiférer» au fonctionnement du marché intérieur. L'activité de surveillance du marché doit également concerner les produits couverts par la directive sur la sécurité générale des produits (DSGP), puisque de nombreux produits sont vendus à la fois pour un usage professionnel et pour les consommateurs. Le Comité juge donc injustifiée l'exclusion de la DSGP du champ d'application prévue à l'article 13, paragraphe 2, qui serait une source de confusion et de complications supplémentaires pour les opérateurs économiques, au lieu d'assurer une plus grande cohésion des activités de surveillance du marché intérieur.

5.3.14

Le Comité juge par ailleurs pleinement justifié l'actuel système d'échange rapide d'informations RAPEX (32), qui peut représenter un appui efficace à la surveillance du marché, à condition toutefois que les États membres et les autorités douanières et administratives en fassent un usage plus homogène et mieux coordonné.

5.3.15

Les autorités douanières doivent coopérer dans le cadre d'un réseau européen avec les autorités de surveillance du marché, de manière à contrôler efficacement les produits avant leur mise sur le marché intérieur européen. Pour ce faire, les autorités douanières doivent être dotées de ressources humaines qualifiées, de moyens financiers et de pouvoirs suffisants, afin de pouvoir s'acquitter efficacement des tâches qui leur sont confiées.

5.3.16

Les systèmes de surveillance du marché et de contrôle douanier doivent en particulier disposer d'instruments adaptés à une intervention rapide en ce qui concerne les produits saisonniers ou commercialisés pour une durée limitée, à l'occasion de ventes promotionnelles, souvent sous des appellations fantaisistes éphémères. À cet égard, les autorités doivent disposer des pouvoirs nécessaires et de moyens d'intervention rapide et l'importateur communautaire doit garantir sous son entière responsabilité que ces produits satisfont aux exigences communautaires essentielles, en particulier en matière de sécurité et de protection de l'environnement.

5.3.17

Enfin, le Comité estime que le règlement doit clairement stipuler que les mesures adoptées en réponse à une non-conformité formelle doivent respecter le principe de proportionnalité, indépendamment des orientations prévues à l'article 19, paragraphe 1. Le Comité considère que l'article 17 devrait être modifié en conséquence.

1)

JO C 93 du 27.4.2007, Réexamen du marché unique — rapporteur: CASSIDY;

2)

avis sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Mettre en œuvre le programme communautaire de Lisbonne: une stratégie de simplification de l'environnement réglementaire (COM(2005) 535 final) — rapporteur: CASSIDY, JO C 309 du 16.12.2006;

3)

avis exploratoire élaboré à l'initiative de la Présidence britannique sur le thème Mieux légiférer — rapporteur: RETUREAU, adopté le 28 septembre 2005, JO C 24 du 31.1.2006;

4)

avis d'initiative sur le thème Comment améliorer la mise en œuvre et l'application de la législation communautaire? — rapporteur: van IERSEL, adopté le 28 septembre 2005, JO C 24 du 31.1.2006;

5)

avis sur la Communication de la Commission: Mettre à jour et simplifier l'acquis communautaire (COM(2003) 71 final) — rapporteur: RETUREAU, adopté le 31 mars 2004, JO C 112 du 30.4.2004;

6)

avis d'initiative sur le thème «Simplification» — rapporteur: SIMPSON, adopté le 26 mars 2003, JO C 133 du 6.6.2003;

7)

avis exploratoire sur la Communication de la Commission: Simplifier et améliorer l'environnement réglementaire (COM(2001) 726 final) — rapporteur: WALKER, adopté le 21 mars 2002, JO C 125 du 27.5.2002;

8)

avis d'initiative sur le thème:«La simplification», rapporteur: WALKER, adopté le 29 novembre 2001, JO C 48 du 21.2.2002;

9)

avis d'initiative sur La simplification de la réglementation au sein du Marché unique — rapporteur: VEVER, adopté le 19 octobre 2000, JO C 14 du 16.1.2001;

10)

avis d'initiative sur les Priorités du Marché unique 2005-2010, rapporteur: CASSIDY, adopté le 7 avril 2005, JO C 255 du 14.10.2005;

11)

avis sur la Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions «Stratégie pour le Marché intérieur — Priorités 2003-2006», rapporteur: CASSIDY, adopté le 16 juillet 2003, JO C 234 du 30.9.2003;

12)

rapport d'information sur la Simplification;

13)

rapport d'information sur L'état actuel de la corégulation et de l'autorégulation dans le marché unique (rapporteur: VEVER), adopté le 11 janvier 2005 (CESE 1182/2004 final).

16.5.2008   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 120/14

1.1

Le CESE approuve sans réserve cette proposition de directive du Conseil.

1.2

La directive indique fin 2009 comme date butoir pour l'utilisation d'«indications supplémentaires» (à savoir les indications non métriques). Il serait coûteux, pour toutes les entreprises européennes impliquées dans les échanges transatlantiques, de maintenir cette échéance.

1.3

La directive exige également que le Royaume-Uni et l'Irlande fixent une échéance en ce qui concerne les exceptions relatives à la pinte, au mile et à l'once troy.

1.4

La Commission propose de supprimer ces délais et de ne pas les remplacer par de nouveaux.

1.5

Les unités métriques ou unités SI (Système International) sont définies dans la directive comme unités de mesure légales dans l'Union européenne, le SI est le système mondial qui a été approuvé en 1960 par la Conférence générale des poids et mesures (CGPM). Bien que l'Union européenne ne soit pas elle-même signataire, tous les États membres le sont. La mise à jour régulière des unités SI en fonction des progrès techniques induit la Commission à proposer l'adoption du symbole «katal» comme unité SI pour l'activité catalytique.

1.6

Le CESE accueille donc favorablement la proposition de la Commission qui s'inscrit dans les efforts de simplification et d'amélioration de la législation et rend hommage à la sensibilité dont la Commission fait preuve en reconnaissant l'importance de la «subsidiarité» pour l'Irlande et le Royaume-Uni.

16.5.2008   

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C 120/15

16.5.2008   

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1.1

Le CESE prend acte que la Commission européenne a publié, avec un retard très conséquent, le livre vert sur l'utilisation environnementale d'instruments fondés sur le marché.

1.2

Il approuve les présentations portant sur les effets fiscaux et environnementaux que peuvent produire les divers instruments fondés sur le marché (tels que les impôts, les droits, les taxes, les subventions, les droits et les certificats d'émission, etc.).

1.3

Le CESE constate que les instruments fondés sur le marché font depuis longtemps partie intégrante de l'action politique. L'objectif n'est plus dès lors de déterminer «si» ces instruments doivent être utilisés, mais d'indiquer «comment» ils doivent l'être.

1.4

Comme le fait remarquer à juste titre la Commission, si les instruments fondés sur le marché offrent la possibilité de parvenir à des solutions rentables en matière de protection de l'environnement, elles ne sont pas pour autant la panacée. Aussi, le débat politique (tout comme le livre vert) devrait porter sur le lien et l'interaction existant, par exemple, entre les obligations et les interdictions, la réglementation et les instruments fondés sur le marché (tels que la fiscalité, les mesures incitatives, les subventions ciblées et les échanges de droits d'émission). Or, le livre vert de la Commission n'oriente pas assez la réflexion vers ces questions et le CESE le déplore.

1.5

Le Comité invite donc la Commission à mettre à profit le débat public suscité par le livre vert pour illustrer par des exemples concrets le potentiel, les effets mais également les limites qui caractérisent les différents instruments destinés à la protection de l'environnement.

2.1

Le 28 mars 2007, la Commission européenne a présenté le livre vert annoncé dès 2004 qui traite des «instruments fondés sur le marché en faveur de l'environnement et des objectifs politiques connexes» (1) et sur lequel porte le présent avis.

2.2

Grâce à ce livre vert, la Commission souhaite amener la société à ouvrir un débat sur l'utilisation renforcée des instruments fondés sur le marché.

2.3

La Commission indique, dans son livre vert, que les objectifs environnementaux définis parallèlement au niveau européen, notamment dans le cadre des nouvelles politiques énergétique et de changement climatique, ne représentent «rien de moins qu'une révolution industrielle pour les 10 à 15 années à venir».

2.4

La Commission affirme clairement que «sans intervention publique […] ces ambitieux objectifs ne peuvent pas être atteints». La Commission estime que les instruments fondés sur le marché devraient de plus en plus être mis au service de la politique environnementale; ils doivent jouer «un rôle majeur dans les efforts indispensables pour obtenir ce réel changement via des incitations destinées aux entreprises et aux consommateurs».

2.5

La Commission précise néanmoins que «ces instruments ne sont pas une panacée».

2.6

Au nombre des «instruments fondés sur le marché» figurent les taxes, les redevances, les aides ciblées et les systèmes de permis négociables.

2.7

Selon la Commission, l'utilisation des instruments fondés sur le marché se justifie par «leur capacité à corriger les défaillances du marché avec un rapport coût-efficacité positif. On entend par défaillance du marché une situation où les marchés soit ignorent totalement le “véritable” coût ou le coût social de l'activité économique (par exemple, des actifs environnementaux dont le caractère est celui de biens publics), soit n'en tiennent pas suffisamment compte».

2.8

Divers avantages sont mentionnés:

2.9

Cependant, la Commission précise également que les instruments fondés sur le marché ne servent pas uniquement à atteindre des objectifs environnementaux, mais avant tout à «éviter les distorsions dans le fonctionnement du marché intérieur causées par des approches divergentes dans les États membres, pour garantir qu'un même secteur est soumis aux mêmes charges dans toute l'UE et pour remédier aux éventuels effets préjudiciables sur la compétitivité au sein de l'UE».

2.10

Elle indique par ailleurs que les différents instruments fondés sur le marché se distinguent par leurs effets. Les systèmes quantitatifs (tels que les régimes de permis négociables) fournissent une plus grande certitude quant à la réalisation d'objectifs spécifiques (comme les limites d'émission) par rapport à des instruments purement fondés sur les prix (tels que les taxes). Ces derniers garantissent néanmoins davantage de sécurité concernant le coût ou le prix et sont également plus faciles à mettre en œuvre.

2.11

En outre, la Commission souligne une autre différence essentielle: les taxes (ainsi que les redevances) ne sont pas uniquement utilisées pour influencer potentiellement les comportements, elles génèrent également des ressources publiques; les systèmes de permis négociables, quant à eux, ne peuvent le faire que «si les quotas sont octroyés par adjudication par les pouvoirs publics».

2.12

Le livre vert évoque également le thème de «la croissance et [de] l'emploi» et cite les arguments en faveur de la réforme de la fiscalité environnementale. Lors de son sommet qui s'est tenu en juin 2006, le Conseil européen a abordé, dans la nouvelle stratégie en faveur du développement durable, la question d'un nouveau système fiscal respectant les critères de durabilité, sans toutefois fournir d'élément plus concret. La Commission estime à présent qu'«une réforme de la fiscalité environnementale consistant à alléger les taxes grevant la qualité de la vie (par exemple charge fiscale pesant sur le travail) pour renforcer celles qui, au contraire, l'améliorent (par exemple taxes sur les activités nocives pour l'environnement, telles que l'utilisation des ressources ou la pollution) peut être une option gagnant-gagnant pour traiter les problèmes d'environnement et d'emploi  (2). En même temps, un transfert fiscal à long terme exigera des recettes relativement stables sur la base de l'assiette des taxes environnementales».

2.13

Enfin, le document mentionne quelques exemples d'instruments fondés sur le marché qui sont d'ores et déjà employés (taxation de l'énergie, Eurovignette, systèmes locaux de tarification visant à décongestionner le trafic automobile dans les centres villes) et pose de nombreuses questions d'ordre spécifique ou général destinées à tous les publics afin d'engager un débat au sein de la société.

2.14

Aux yeux de la Commission, les instruments fondés sur le marché peuvent également être utilisés aux fins de la protection de la biodiversité.

3.1

Le CESE s'est souvent déclaré favorable à une utilisation optimale de l'ensemble des moyens d'action politique au profit de l'environnement dont on dispose; à cet égard, les instruments fondés sur le marché peuvent jouer un rôle essentiel. Cette intention relève donc d'un consensus entre le Comité et la Commission.

3.2

Bien que le Comité approuve les arguments avancés et les considère comme pertinents et justes, il aurait souhaité que le livre vert, dont la genèse fut longue et dont la publication n'a cessé d'être retardée, apporte un peu plus de clarté quant à l'action future des instruments fondés sur le marché. Le long processus de concertation qui a eu lieu au sein des services de la Commission était peut-être nécessaire, mais le CESE ne perçoit pas l'utilité qu'il aurait pu avoir au regard du processus politique général.

3.3

Il semble plutôt que la réalité politique évolue parfois plus vite que le processus de concertation interne.

3.4

Le CESE constate que les instruments fondés sur le marché en faveur de l'environnement correspondent depuis longtemps à une réalité, même si leur mise en œuvre varie très fortement d'un État membre à l'autre. Ainsi par exemple, d'après la moyenne fournie par Eurostat, à peine 7 % des recettes budgétaires des États membres proviennent de ressources ayant une finalité environnementale.

3.5

De ce fait, ni le livre vert ni le débat politique ne peuvent poser la question d'une éventuelle mise en place d'instruments fondés sur le marché en faveur de l'environnement. Il ne s'agit pas de savoir «si» mais «comment» il convient d'agir: dans quelle mesure faut-il avoir recours aux instruments fondés sur le marché et quel doit être leur rapport avec les obligations, les interdictions et les autres instruments.

3.6

Les positions exprimées dans le livre vert ne vont pas au-delà de ce qui est depuis longtemps connu et débattu au niveau des entreprises et des groupes sociaux. Qui plus est, la question de savoir quel doit être l'acteur principal n'est pas abordée. L'on sait que l'UE n'a pas le même degré de compétence pour tous les instruments existants: à titre d'exemple, en matière de droit fiscal, ses compétences sont très restreintes. En outre, l'on ne comprend pas clairement quelles initiatives politiques doivent faire suite à ce livre vert, s'il va être suivi, comme il est de coutume, par un livre blanc et quelles conséquences doivent en être tirées.

3.7

La principale lacune réside dans le fait qu'il semble particulièrement délicat de déterminer quel instrument doit être privilégié par les initiatives mises en œuvre dans tel ou tel contexte politique. La délimitation prévue ou les interconnections potentielles entre, par exemple, la réglementation et les instruments fondés sur le marché, demeurent confuses.

3.8

Le CESE accueille donc le livre vert avec bienveillance, mais il constate que le débat au sein de la société concernant des instruments plus efficaces au service de la politique environnementale devrait être amorcé et accompagné d'engagements plus significatifs et d'exemples aussi concrets que possible afin que les objectifs ambitieux dont l'UE se dote dans ce document, notamment en matière de lutte contre le changement climatique et de politique énergétique, puissent aussi être réalisés.

3.9

Pour le CESE, les instruments fondés sur l e marché doivent être orientés sur le principe du pollueur-payeur (PPP) et devraient par conséquent encourager toute personne protégeant activement l'environnement.

4.1

Le CESE a toujours insisté sur l'importance d'internaliser les «coûts externes». La Commission décrit ici les instruments fondés sur le marché qui peuvent être mis en œuvre. Il convient toutefois d'adopter, en premier lieu, une décision politique claire qui déterminera le montant de ces coûts externes à internaliser.

4.2

Parmi les instruments «fondés sur le marché», le livre vert évoque, dans le domaine des transports routiers, l'exemple de l'Eurovignette qui montre bien que concernant l'intégration des coûts extérieurs, cette mesure pourtant considérée comme appropriée a, jusqu'à présent, été effectivement mise en œuvre sans grande conviction. La Commission constate même que «les redevances moyennes ne peuvent couvrir que les coûts d'infrastructures et excluent donc les coûts externes». Dès lors, des initiatives qui viseraient, par exemple, à intégrer, à l'avenir, les coûts externes dans l'Eurovignette sont nécessaires.

4.3

Le CESE demande à la Commission, au Conseil et au Parlement européen de ne désigner par le terme «instruments fondés sur le marché en faveur de l'environnement» que les mesures ayant une véritable et manifeste visée environnementale. Pour ce qui est de l'Eurovignette précédemment évoquée, l'aspect environnemental ne peut être que partiellement déduit, puisque les coûts externes demeurent exclus. L'objectif premier de l'Eurovignette est de garantir que le financement des coûts d'infrastructure n'incombe pas uniquement aux fonds publics et que les usagers y participent directement. Naturellement et indirectement, une telle approche a également un impact environnemental, par exemple lorsque la hausse des prix conduit l'usager à s'interroger s'il doit utiliser le réseau routier ou ferroviaire (ou bien renoncer à effectuer un trajet donné). Cependant, l'Eurovignette ne doit commencer à être considérée comme un «instrument en faveur de l'environnement» que lorsque les coûts (environnementaux), qui ne faisaient auparavant l'objet d'aucun marché et n'étaient pas pris en compte, viennent à être intégrés.

4.4

Il appartient donc aux responsables politiques de préciser avant tout l'objectif que telle ou telle mesure doit atteindre. Ce n'est qu'après la définition de cette finalité que la discussion pourra s'orienter vers l'instrument adéquat.

4.5

En dépit d'une utilisation renforcée des instruments fondés sur le marché, les responsables politiques ne peuvent donc pas se soustraire à l'adoption de décisions dont certains aspects sont très délicats du fait de la controverse qu'ils suscitent et qui consistent à énoncer des objectifs (environnementaux) précis tels que les limites d'émissions ou d'autres encore. Jusqu'à présent, ce sont justement ces décisions qui ont souvent fait défaut. Les instruments fondés sur le marché ne peuvent en aucun cas remplacer de telles initiatives; comme l'indique leur nom, ils ne sont que des instruments permettant d'atteindre des objectifs politiques définis.

4.6

La Commission doit remédier aussi rapidement que possible aux incertitudes que laisse planer le livre vert. Elle doit clairement préciser de quelle manière elle envisage la future utilisation des divers instruments politiques. De ce fait, le CESE recommande à la Commission de fournir, dès la tenue du débat élargi qui devrait porter sur ce thème, quelques exemples pratiques provenant des divers domaines d'action, tels que l'énergie ou les transports, illustrant les différentes perspectives d'action politique (assorties ou non d'instruments fondés sur le marché).

4.7

Ainsi, elle pourrait certainement prouver qu'en instaurant les instruments fondés sur le marché, l'on n'entend pas considérer comme résolus des problèmes tels que, par exemple, les substances cancérigènes.

4.8

Les instruments fondés sur le marché peuvent également fournir d'utiles éléments de réponse à une question qui se pose de plus en plus, à savoir de quelle manière pourraient être mises en place des centrales au charbon n'émettant pas de dioxyde de carbone si l'on venait à disposer de la technologie nécessaire. Les rendrait-on obligatoires parce qu'elles correspondraient à la technique la plus moderne (loi normative) ou bien les doterait-on de rentabilité par le biais d'instruments fondés sur le marché? De telles interrogations devraient à l'avenir faire davantage l'objet de débats de société.

4.9

Si les interconnections et la délimitation entre la législation et les instruments fondés sur le marché étaient globalement clarifiées grâce à la définition de moyens d'action concrets et adaptés, les réflexions afférentes menées dans le livre vert sur l'utilisation des instruments fondés sur le marché dans le domaine de la conservation de la biodiversité deviendraient peut-être plus compréhensibles;, le CESE estime jusqu'à présent que ces analyses ne sont pas suffisamment convaincantes pour pouvoir susciter l'espoir de lutter efficacement contre l'appauvrissement de la biodiversité, qui reste toujours aussi alarmant.

4.10

Dans son «Rapport de situation bisannuel sur la stratégie européenne de développement durable» (3), le Comité a déjà appelé la Commission à transformer concrètement ses réflexions très vaguement formulées en un nouveau système fiscal guidé par les indicateurs permettant d'évaluer les progrès réalisés en matière de développement durable. D'après Eurostat, près de 7 % des recettes fiscales proviennent des taxes environnementales.

4.11

Le CESE considère qu'il est grand temps d'organiser un débat portant sur la réduction de la fiscalité professionnelle et sur la compensation des dépenses par la taxation des activités préjudiciables à l'environnement, et d'en accélérer la tenue, comme le propose le Livre vert. À cet égard, il convient de clarifier la manière dont l'UE envisage les changements correspondants, alors même que les traités n'exercent qu'une influence tout au plus marginale sur la politique fiscale des États membres en la matière.

4.12

Le CESE tient pour impératif que soit présentée, dans les meilleurs délais, la synthèse prévue concernant les subventions écologiquement néfastes et que ces subventions soient supprimées le plus rapidement possible. Aux yeux du Comité, ces subventions provoquent une importante distorsion de concurrence et constituent une allocation erronée et totalement inacceptable des moyens publics. Les instruments fondés sur le marché en faveur de l'environnement ne pourront produire les effets escomptés que lorsque toutes les subventions écologiquement néfastes auront été éliminées.

16.5.2008   

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C 120/19

1.1

La migration de main-d'œuvre en Europe est de nature économique. Elle est la conséquence de la libre circulation des travailleurs dans une Europe qui connaît de grandes différences de niveau de vie d'un État membre à l'autre. Le chômage important dans plusieurs nouveaux États membres et la demande de main-d'œuvre bon marché et faiblement qualifiée dans les 15 anciens pays membres engendrent un afflux constant de demandeurs d'emploi.

1.2

En 2004 et en 2007, on a convenu de mesures transitoires permettant aux anciens États membres de réguler l'immigration en provenance des nouveaux pays membres. Parmi les raisons motivant ces mesures figuraient la volonté des anciens États membres d'éviter qu'un flux migratoire de main-d'œuvre trop important ne génère sur le marché du travail des tensions susceptibles de provoquer l'engagement de main-d'œuvre illégale.

1.3

Ces mesures ont eu pour conséquence exactement la situation que l'on cherchait à éviter. Dans son rapport consacré au fonctionnement des mesures transitoires, la Commission européenne constate que des restrictions au travail légal imposées aux migrants en provenance des nouveaux États membres ont conduit dans la pratique à une prolifération du travail non déclaré, du pseudo travail «indépendant», de prestations fictives de services et de travaux déguisés en sous-traitance.

1.4

Cette situation paradoxale vient du fait que, dans l'UE-15, le secteur agricole connaît une demande importante de travail saisonnier pour laquelle on ne trouve pas assez de travailleurs résidents. Suffisamment de travailleurs migrants provenant des nouveaux États membres sont intéressés par ce travail mais nombre d'entre eux ne peuvent le faire à cause des mesures transitoires restrictives. Les flux de main-d'œuvre agricole sont variables tant du point de vue des pays d'origine que des pays d'accueil. Les différences sont notamment liées à l'existence ou non de mesures transitoires, qu'elles soient totales ou partielles.

1.5

Dans ce contexte, le travail saisonnier finit souvent dans le circuit informel. Il est difficile d'obtenir des informations précises concernant cette question car les trois parties impliquées ont chacune des raisons qui leur sont propres de ne pas rendre publiques ces informations. En effet, certains employeurs veulent payer moins que la loi ou les conventions collectives en vigueur ne les y obligent, certains travailleurs se contentent d'une rémunération inférieure à celle à laquelle ces mêmes dispositions leur donnent droit et enfin, des intermédiaires peu scrupuleux sont trop heureux de pouvoir jouer les entremetteurs dans cette affaire qui peut leur rapporter gros.

1.6

Beaucoup de ces intermédiaires cassent les prix mais, au final, ce sont les travailleurs migrants qui payent la facture et doivent se contenter de revenus inférieurs au minimum social. De même, il arrive que les employeurs de travailleurs saisonniers payent un prix conforme à celui du marché aux intermédiaires mais que ceux-ci ne s'acquittent d'aucun impôt sur les revenus du travail ou de cotisations sociales. En outre, ces intermédiaires empochent généralement une partie du salaire des travailleurs migrants. Enfin, il existe des sites Internet, avec des numéros de téléphone tant en Europe orientale qu'occidentale, qui proposent les services de travailleurs indépendants pour lesquels il ne faut s'acquitter d'aucun impôt ni d'aucune cotisation patronale ou sociale.

1.7

Cette situation n'est pas souhaitable de plusieurs points de vue. L'on doit poser en principe que les travailleurs migrants soient traités à tous égards de la même manière que leurs collègues travailleurs résidents. À travail égal, salaire égal et il convient de mettre en place de meilleures conditions d'accès à la sécurité sociale. Cela n'est pas seulement dans l'intérêt social des travailleurs, mais également dans l'intérêt économique des employeurs (des conditions de concurrence équitables pour tous) et dans l'intérêt financier des États membres (au niveau fiscal).

1.8

Il existe une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissent des sanctions à l'encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Elle prévoit des sanctions harmonisées à l'encontre des employeurs, des mesures préventives harmonisées, la définition de bonnes pratiques en matière d'application de sanctions à l'encontre des employeurs et l'échange de ces bonnes pratiques entre États membres.

1.9

Tant que ces restrictions pour les migrants en provenance des nouveaux États membres sont maintenues, le CESE plaide pour que la directive proposée s'applique également aux employeurs de ressortissants de pays de l'Union encore soumis aux restrictions et en séjour irrégulier. Le Comité estime en outre qu'il est de la plus haute importance que l'UE veille attentivement non seulement à la transposition de la directive dans la législation de tous les États membres mais aussi à son application dans la pratique.

1.10

La lutte contre le travail non déclaré pourrait tirer profit d'une définition européenne univoque de la relation de travail qui tracerait une ligne claire entre l'occupation d'un emploi (la fourniture de services) et l'exécution de tâches dans le cadre d'un rapport d'autorité (le contrat de travail). L'Organisation internationale du travail a fait une recommandation claire à ce sujet. Elle accorde aux indépendants de bonne foi, dont la spécialité va au-delà du travail non qualifié à bon marché, un statut plus clair dans le monde du travail et garantit aux travailleurs la protection à laquelle ils ont droit. Le CESE se félicite que la Commission européenne ait approuvé une proposition relative à une enquête par les partenaires sociaux européens du secteur de la construction consacrée au (faux) travail indépendant. Il note également avec satisfaction que la Commission entend financer cette enquête.

1.11

Au vu des retombées engendrées par les restrictions au travail légal, il vaudrait peut-être mieux ne plus prévoir ce genre de mesures transitoires dans le cadre des futurs élargissements de l'Union européenne. De même, le CESE invite la Commission à étudier la possibilité de lever toutes les restrictions auxquelles sont encore soumis les travailleurs provenant des douze pays qui ont adhéré à l'UE en 2004 et 2007. Une grande partie des partenaires sociaux en Europe y est favorable, pour peu que des mesures concrètes soient prises aux niveaux communautaire et national ainsi qu'à leur propre niveau pour veiller au traitement équitable de travailleurs migrants.

2.1

D'après la stratégie de Lisbonne, l'Union européenne devra devenir une économie de la connaissance très concurrentielle fondée sur une production et une consommation durables et dotée d'une grande cohésion sociale.

2.2

Aujourd'hui, l'UE est une économie de la connaissance passablement concurrentielle, caractérisée par des modes de production et de consommation encore insuffisamment durables et une cohésion sociale qui laisse beaucoup à désirer.

2.3

Le présent avis porte surtout sur ce dernier aspect: la cohésion sociale. L'Union européenne accorde beaucoup d'attention au développement économique et à l'application du principe de durabilité notamment à la production. Le manque d'attention accordé dans les politiques au troisième pilier de la stratégie de Lisbonne entraîne l'affaiblissement de la cohésion sociale plutôt que son renforcement.

2.4

Les conséquences de cet étiolement de la cohésion sociale sont clairement visibles sur le marché du travail. La part de l'emploi informel augmente et un type de travailleur qu'on supposait jusqu'il y a peu disparu depuis longtemps a refait son apparition: le journalier.

2.5

Les nouveaux journaliers offrent leurs services dans la rue, dans des endroits connus pour être les lieux de ramassage d'entremetteurs peu scrupuleux. Leurs employeurs les prennent à la journée, sans s'acquitter pour eux d'aucun impôt sur les revenus du travail ou de cotisations sociales. Les journaliers doivent prester trop d'heures par jour, perçoivent un salaire horaire insuffisant et ne bénéficient en aucune manière de la protection du droit du travail, pour peu qu'elle existe.

2.6

Il y a quelques années de cela, le marché de l'emploi avait encore un caractère national, surtout pour le travail peu ou non qualifié. L'élargissement de l'UE en 2004 a donné lieu à l'émergence d'un marché européen de l'emploi également pour ce segment particulier. L'élargissement de 2007 et l'arrivée des travailleurs bulgares et roumains ont contribué à une forte croissance de l'offre sur ce nouveau marché.

2.7

Cette tendance connaît un développement considérable dans l'agriculture. De plus, c'est presque toujours justement dans ce secteur que beaucoup de personnes cherchant du travail à l'étranger trouvent leur premier emploi.

2.8

Par le présent avis, le CESE souhaite faire figurer cette question dans l'agenda de l'Union afin que les institutions européennes concernées puissent rechercher conjointement avec les États membres et les partenaires sociaux des solutions pour ce problème considérable, tragique et — hélas — de plus en plus grave.

3.1

L'agriculture est l'ensemble des activités économiques de transformation de l'environnement naturel visant à produire des végétaux et des animaux (1). Des techniques diverses et nombreuses sont utilisées à cette fin, selon le produit, le mode de production et le niveau de prospérité. Elles vont du travail au moyen de simples outils à l'utilisation d'imposantes machines, qui remplacent de plus en plus la main-d'œuvre.

3.2

Le secteur agricole est un secteur important de l'économie de l'UE. L'Union compte en effet plus de 160 millions d'hectares de terres agricoles exploitées et 11 millions d'exploitations agricoles, qui emploient au total 15 millions de personnes. Si, dans la majorité des cas, il s'agit des agriculteurs eux-mêmes et des membres de leur famille, environ un million d'exploitations emploient 6,5 millions de travailleurs. Parmi ceux-ci, 4,5 millions travaillent comme saisonniers, pour un nombre inconnu d'entre eux, dans un autre pays que le leur (2). Beaucoup de ces saisonniers sont originaires de Pologne, de Bulgarie et de Roumanie.

3.3

L'agriculture peut être subdivisée en plusieurs activités: l'élevage (la production animale) et l'aquaculture (la production de poissons), l'horticulture (la production à petite échelle de plantes à cycle court comme les légumes, les plantes ornementales, les fruits, les champignons) et la culture, qui diffère de l'horticulture en ce que la production végétale se fait à plus grande échelle et qu'elle exige moins de main-d'œuvre. La sylviculture à des fins commerciales n'est pas reconnue partout dans l'Union européenne comme un sous-secteur de l'agriculture mais est considérée dans plusieurs pays comme un secteur à part entière.

3.4

L'agriculture ne produit pas seulement des denrées alimentaires mais, de plus en plus, d'autres biens tels que des fleurs, des fourrures, du cuir, des combustibles biologiques (biodiesel, éthanol, gaz, bois à pousse rapide), des enzymes, des fibres, etc. Les plantes manipulées génétiquement produisent également des médicaments spécifiques.

3.5

Les données en provenance tant de l'Organisation internationale du travail (3) que d'Eurofound (4) indiquent que l'agriculture figure parmi les secteurs les plus dangereux pour les travailleurs. Au total, 335 000 accidents du travail mortels ont lieu chaque année. Plus de la moitié d'entre eux — 170 000 — surviennent dans le secteur agricole.

4.1

À cause des nombreuses complications juridiques que connaît l'Union européenne, il est impossible de formuler une définition univoque du travail informel. Des pratiques acceptées comme tout à fait normales dans un État membre (quand un domaine donné n'est pas réglementé, il n'y a aucune disposition à observer) sont considérées dans un autre comme singulières, voire comme une infraction à la législation ou à la réglementation en vigueur dans ce pays.

4.2

Les définitions nationales du travail informel diffèrent d'un État membre à l'autre. Il s'agit d'activités non reprises dans les statistiques officielles de l'économie formelle. S'il existe bien des données chiffrées, elles ne proviennent souvent que d'une seule et même source, ne sont pas toujours vérifiables et donc pas toujours fiables. Il demeure toutefois irréfutable que le travail informel existe à grande échelle.

4.3

Pratiquement toutes les définitions nationales du travail informel insistent sur le non respect des obligations fiscales. Le non-respect d'obligations en rapport avec la sécurité sociale est également mentionné dans presque toutes les définitions. Étrangement, les définitions nationales du travail informel n'évoquent pratiquement jamais le non-respect d'autres obligations relevant du domaine du droit du travail (conditions de travail, temps de travail, conventions collectives ayant un caractère général contraignant).

4.4

Le travail informel est effectué par des travailleurs non enregistrés. Il ne s'agit pas d'office de travailleurs immigrants sans permis de travail et/ou de séjour. Des personnes en possession des documents demandés — ou n'en ayant pas besoin parce qu'ils sont résidants du pays où le délit est commis — travaillent également de manière informelle. Les travailleurs sans documents valides sont en outre plus vulnérables et donc plus facilement exploitables que ceux qui en disposent. Par ailleurs, ce dernier groupe a également accès au travail dans le circuit formel, ce que les travailleurs sans documents valides n'ont pas.

4.5

Parallèlement à la forme classique du travail salarié, on trouve également les «indépendants sans personnel». Ces «indépendants» sont considérés comme des entrepreneurs et leurs employeurs ne sont pas tenus de s'acquitter pour eux d'un impôt sur les revenus du travail ou de cotisations sociales. C'est à eux qu'il revient de les payer.

4.6

Les indépendants sans personnel ne bénéficient pas non plus de la protection de la législation du travail comme les autres travailleurs. Les dispositions relatives au salaire minimum, au temps de travail hebdomadaire maximal et à la santé et la sécurité au travail ne valent pas pour eux. Considérant le risque élevé d'accident du travail grave qui caractérise ce secteur (voir 3.5), cette situation est inacceptable. Ces indépendants sont libres de travailler aux tarifs et aux conditions qu'ils ont eux-mêmes fixés avec leurs employeurs.

4.7

À l'origine, ces indépendants étaient des professionnels avertis, spécialisés dans certains métiers spécifiques. Généralement, ils avaient mis des années à acquérir le niveau d'homme de métier accompli et qualifié nécessaire pour poursuivre une activité d'indépendant.

4.8

Actuellement, à cause de l'externalisation et du recours croissant à la sous-traitance après s'être défait de fonctions non essentielles, on sous-traite bien plus que le seul travail spécialisé. Un noyau restreint de collaborateurs stables et possédant de bonnes connaissances dans le domaine concerné suffit, l'exécution des tâches plus simples étant de plus en plus externalisée et sous-traitée. La demande de ce type de travail est comblée par un nombre important de nouveaux indépendants qui font leur apparition sur le marché de l'emploi. La principale spécialité de beaucoup de ces nouveaux indépendants est surtout le travail non qualifié à bon marché.

4.9

Dans les faits, il s'agit d'une forme de pseudo-travail indépendant utilisée essentiellement à la fin des années 80 du siècle précédent afin d'exporter le chômage à partir de l'Irlande et du Royaume-Uni. Auparavant, il existait dans la législation britannique une série de garanties qui permettaient de vérifier si les indépendants satisfaisaient effectivement à certaines conditions. Ils devaient notamment être des experts avertis dans un métier spécifique. Le gouvernement britannique de l'époque a supprimé ces critères de sélection, permettant ainsi soudainement à beaucoup plus de personnes de s'inscrire en tant qu'indépendants et de travailler sur le continent sans être soumis au droit du travail en vigueur dans les États membres continentaux (5).

4.10

Du reste, ce phénomène n'est aujourd'hui plus l'apanage des pays anglo-saxons. Ainsi, un porte-parole du gouvernement polonais a déclaré, au cours d'une conférence sur la libre circulation des travailleurs, que son gouvernement invitait les demandeurs d'emploi à s'inscrire en tant qu'indépendants (6). Cela leur permet d'éviter toutes les restrictions en vigueur — pour peu qu'elles le soient encore — dans les autres États membres et de travailler partout. De cette façon, le statut d'indépendant est régulièrement utilisé de manière délibérée comme une construction artificielle permettant de contourner les régimes légaux ou de conditions de travail dans le cadre d'une chaîne de sous-traitance. La conclusion de contrats abusifs avec ces pseudo-indépendants, dont les services sont souvent proposés par le biais d'agence de travail, permet également de se décharger de toute responsabilité concernant le respect des obligations en matière d'impôt sur les revenus du travail et de sécurité sociale.

4.11

Ce phénomène est également observé à grande échelle dans la construction, un secteur qui a fait l'objet de davantage d'études que le secteur agricole. Les similitudes entre les deux secteurs sont nombreuses. Ils partagent surtout les trois grands facteurs de risque qui caractérisent le travail informel: un travail intensif, temporaire, effectué principalement par des travailleurs non résidents. Les partenaires sociaux du secteur de la construction ont entre-temps identifié le danger et demandé à la Commission européenne des subsides pour mener une étude sur le phénomène du (faux) travail indépendant dans 18 États membres. La Commission a honoré cette demande et la proposition d'étude fera l'objet d'un marché public à l'échelon européen avant la fin de cette année.

4.12

Étant donné qu'il n'existe toujours aucun cadre juridique européen pour la relation de travail, le champ est libre pour un commerce douteux de main-d'œuvre bon marché. Cette réalité engendre de sérieux effets pervers dommageables au niveau européen. La Commission européenne arrive elle-même à une conclusion identique dans son Rapport sur le fonctionnement des dispositions transitoires du Traité d'adhésion de 2003 dans lequel elle constate que «les restrictions ont peut-être encouragé certains ressortissants de l'UE 8 à chercher d'autres manières d'exercer une activité économique dans les États membres de l'UE 15, ce qui expliquerait un afflux particulièrement élevé de travailleurs détachés ou de travailleurs prétendant être indépendants» (7).

4.13

Dans ce même rapport, la Commission observe que «reconnaissant que les flux migratoires des États membres de l'UE 8 vers ceux de l'UE 15 avaient été modestes, les partenaires sociaux ont beaucoup insisté sur le fait qu'il fallait éviter une érosion de la protection sociale des travailleurs et le “dumping social”. Ils ont également attiré l'attention sur le fait que des restrictions au travail légal conduisent effectivement à une prolifération du travail non déclaré, du pseudo travail “indépendant”, de prestations fictives de services et de travaux déguisés en sous-traitance». Un peu plus loin, la Commission nuance l'image selon laquelle les flux migratoires n'ont pas été très importants en remarquant que «les flux migratoires réels dans l'UE élargie peuvent être plus importants que ne le montrent les données présentées dans le rapport, puisque le phénomène du travail non déclaré n'est pas entièrement cerné par les statistiques officielles». Par ailleurs, la Commission constate d'une manière générale que les restrictions concernant l'accès au marché du travail peuvent entrainer un recours plus important au travail non déclaré.

4.14

L'horticulture aux Pays-Bas, par exemple, le secteur agricole avec le plus de travailleurs, comptaient en 1992 un total de 54 200 équivalents temps plein. Près de 87 % des travailleurs étaient des salariés tandis qu'un peu plus de 13 % d'entre eux étaient liés à l'entreprise d'une autre manière (interim, contrat temporaire, (pseudo-) indépendants). En 2005, le secteur comptait 59 000 équivalents temps plein dont 61 % de salariés et près de 39 % de travailleurs liés à l'entreprise d'une autre manière. Il est à noter que ces chiffres ne concernent que l'économie formelle. On estime en effet à 40 000 le nombre d'équivalents temps plein employés au printemps 2007, de manière informelle, dans le secteur (8). Il semble cependant que la part du travail informel dans l'horticulture diminue de manière constante depuis la suppression des mesures restrictives pour les ressortissants des pays qui ont adhéré en 2004.

5.1

Les quelques dernières années ont montré que l'imposition de restrictions concernant l'accès au marché du travail est souvent contreproductive. En effet, elle peut entraîner le contournement de dispositions légales et relatives aux conditions de travail. Jusqu'au 31 décembre 2008, les demandeurs d'emplois roumains et bulgares ne se verront imposer aucune restriction en Estonie, en Lettonie, en Lituanie, en Pologne, en Slovaquie, en République tchèque, en Suède, en Finlande, à Chypre et en Slovénie. Ils devront toutefois se faire enregistrer en Finlande, à Chypre et en Slovénie. Ils se verront imposer des restrictions dans les quinze autres États membres de l'Union (9). S'agissant des demandeurs d'emploi provenant des dix États membres ayant adhéré en 2004, ils sont toujours soumis à certaines restrictions. Toutefois, celles-ci ne concernent qu'un nombre restreint de pays et ont une portée plus limitée que celles qui touchent les travailleurs bulgares et roumains (10).

5.2

La migration de main-d'œuvre dans l'UE est de nature économique. Elle est la conséquence de la libre circulation des travailleurs dans une Union qui connaît de grandes différences de niveau de vie d'un État membre à l'autre. Le chômage important dans plusieurs nouveaux États membres et la demande de main-d'œuvre bon marché et faiblement qualifiée dans les quinze anciens pays membres engendrent un afflux constant de demandeurs d'emploi.

5.3

Nombreux parmi ceux-ci trouvent un travail dans le secteur agricole à cause du caractère saisonnier de celui-ci: au moment de la récolte, la demande en personnel supplémentaire temporaire est très forte. Les risques de dumping social sont aussi plus importants dans ce secteur que dans d'autres, notamment parce que, dans plusieurs États membres, le secteur agricole n'est régi par aucune convention collective et que, là où il l'est, il arrive que ces conventions agricoles n'aient pas été déclarées d'application générale.

5.4

Le travail saisonnier constitue un élément structurel de l'agriculture européenne. Sans l'apport d'une main-d'œuvre flexible, aucune production agricole durable et efficace n'est possible. Le travail saisonnier dans le secteur agricole est en grande partie effectué par des travailleurs migrants. Dans certains cas, des problèmes apparaissent et mettent en péril la cohésion sociale.

5.5

Les travailleurs migrants actifs dans le circuit formel sont souvent d'emblée plus intéressants financièrement que les travailleurs résidents, étant donné que l'employeur n'est pas tenu de verser pour eux certaines cotisations, notamment pour les fonds de formation sectoriels et les fonds de pension. Les migrants originaires des dix pays qui ont rejoint l'UE en 2004 et pour lesquels des restrictions sont toujours en vigueur sur le marché de l'emploi dans certains anciens États membres travaillent souvent de manière partiellement informelle, ce qui leur permet de ne pas déclarer toutes les heures prestées auprès de l'administration fiscale. Les travailleurs migrants provenant de Bulgarie et de Roumanie, qui sont soumis à des restrictions encore plus importantes, sont généralement très représentés dans le circuit informel. Dans ce circuit, toutes les heures qu'ils prestent ne sont pas payées, les salaires horaires sont beaucoup trop bas et ils sont contraints par les contrats abusifs qu'ils ont signés de travailler comme (pseudo-)indépendants.

5.6

L'OIT a consacré plusieurs conventions à la problématique abordée dans le présent avis. Il s'agit des conventions 97 (Migration pour l'emploi, 1949), 143 (Travailleurs migrants, dispositions complémentaires, 1975), 181 (Agences d'emploi privées, 1997) et 184 (Sécurité et santé dans l'agriculture, 2001). Les conventions 97 et 181 n'ont pas été ratifiées par 17 États membres de l'UE sur 27. Les conventions 143 et 184 ne l'ont pas été respectivement par 22 et 24 États membres. Aucun parmi les 27 États membres de l'Union n'a ratifié l'ensemble des quatre conventions (11). De même, l'OIT a fait en 2006 une recommandation concernant la relation de travail (12). Elle visait principalement à améliorer dans tous les pays la législation au niveau national afin d'établir une distinction claire et commune entre indépendants et salariés. Cette distinction est indispensable pour mettre fin à un nombre croissant de pratiques frauduleuses visant à masquer le fait que des travailleurs sont des salariés en les faisant passer pour indépendants (13).

6.1

L'on doit poser en principe que les travailleurs migrants soient traités en tous points de la même manière que les travailleurs résidents. À travail égal, salaire égal et il convient de mettre en place de meilleures conditions d'accès à la sécurité sociale. Cela n'est pas seulement dans l'intérêt social des travailleurs, mais également dans l'intérêt économique des employeurs (des conditions de concurrence équitables pour tous) et dans l'intérêt financier des États membres (au niveau fiscal). Ce principe est loin d'être appliqué partout. Lors de la levée des mesures transitoires qui frappaient les ressortissants des pays ayant rejoint l'UE en 2004, les partenaires sociaux néerlandais ont exprimé leur intention de collaborer à partir du 1er mai 2007 au contrôle du respect de la législation et de la réglementation sociale et du travail. Les pouvoirs publics ont promis d'élaborer une politique d'accompagnement. À ce jour, cela n'a encore débouché sur aucun résultat concret.

6.2

Il existe une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil prévoyant des sanctions à l'encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (14). Elle prévoit des sanctions harmonisées à l'encontre des employeurs, des mesures préventives harmonisées, la définition de bonnes pratiques en matière d'application de sanctions à l'encontre des employeurs et l'échange de ces bonnes pratiques entre États membres.

6.3

Cette proposition est motivée par le nombre important — entre 4,5 et 8 millions selon les estimations — de ressortissants des pays tiers séjournant illégalement dans l'UE. Cette réalité est à l'origine du travail informel. L'agriculture est, avec la construction, l'horeca et le secteur du nettoyage, l'un des quatre secteurs les plus touchés. Le Parlement européen et le Conseil concluent dans la proposition que ce type de travail clandestin, «tout comme le travail non déclaré de citoyens de l'UE, entraîne des pertes pour les finances publiques, peut mener à une diminution des salaires et à une dégradation des conditions de travail, peut fausser la concurrence entre les entreprises et fait que les travailleurs non déclarés ne bénéficieront pas d'une assurance-maladie et de droits à pension».

6.4

Dans leur rapport sur le fonctionnement des dispositions transitoires du Traité d'adhésion de 2003 (période allant du 1er mai 2003 au 30 avril 2006), les partenaires sociaux européens observent «que des restrictions au travail légal conduisent effectivement à une prolifération du travail non déclaré, du pseudo travail “indépendant”, de prestations fictives de services et de travaux déguisés en sous-traitance». Au vu de cette constatation, il vaudrait mieux lever l'ensemble des restrictions auxquelles sont soumis les travailleurs en provenance des douze pays ayant rejoint l'Union en 2004 et 2007 pour que tous bénéficient de conditions équitables. La grande majorité des partenaires sociaux en Europe y est favorable, pour peu que des mesures concrètes soient prises aux niveaux communautaire et national ainsi qu'à leur propre niveau pour veiller au traitement équitable de travailleurs migrants.

6.5

Tant que ces restrictions sont maintenues, le CESE plaide pour que la directive proposée, qui prévoit des sanctions à l'encontre des employeurs d'illégaux provenant des pays tiers, s'applique également aux employeurs de ressortissants de pays de l'Union encore soumis aux restrictions et en séjour irrégulier. Le Comité estime en outre qu'il est de la plus haute importance que l'UE veille attentivement non seulement à la transposition de la directive dans la législation de tous les États membres mais aussi à son application dans la pratique.

6.6

Par ailleurs, cette directive permet d'agir sur les grandes différences qui existent d'un État membre à l'autre s'agissant de la qualité et de l'intensité des contrôles et de l'importance de la peine. Ainsi, aux Pays-Bas, l'amende maximale infligée aux employeurs qui engagent des travailleurs illégaux est de 6 700 euros par travailleur. En Belgique, elle s'élève à 20 000 euros et au Luxembourg à 50 000 euros. Cependant, il existe aussi des États membres qui n'ont encore prévu aucune sanction à l'encontre des employeurs de travailleurs illégaux.

6.7

L'échange de bonnes pratiques est une étape essentielle du processus qui doit mener à un accroissement de la cohésion sociale. Au cours de l'audition qui s'est tenue à Plovdiv (15), plusieurs de ces bonnes pratiques ont été évoquées, et notamment les suivantes:

6.8

Les situations mentionnées dans plusieurs de ces exemples ne sont pas tout à fait comparables à la situation des travailleurs roumains et bulgares qui cherchent un emploi dans l'ancienne UE 15. Ainsi, les travailleurs hongrois qui travaillent dans le Burgenland rentrent chaque soir à la maison, tandis que les travailleurs roumains et bulgares restent éloignés de leur foyer pendant des mois. Il est également question d'abus dans ces situations, mais à une échelle beaucoup plus limitée. Les formes d'abus en question sont par ailleurs tout à fait détectables et faciles à sanctionner en appliquant de manière proactive les mesure existantes. Néanmoins, l'impression générale est que les conditions de travail dans la région du Burgerland sont socialement acceptables.

16.5.2008   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 120/25

1.1

Avec sa communication intitulée «Emploi dans les zones rurales: combler le déficit d'emplois» (1), la Commission a posé un jalon important pour préparer le débat sur la situation de l'emploi dans le secteur agricole, laquelle constitue un facteur-clé en matière de création et de sauvegarde d'emplois dans les zones rurales.

1.2

Les changements structurels dans le secteur agricole se poursuivent. Ils affecteront des centaines de milliers de personnes employées dans l'agriculture, lesquelles perdront leur emploi ou verront leurs conditions de vie se modifier. La Commission n'aborde toutefois quasiment pas un chapitre essentiel de l'emploi dans l'agriculture, à savoir la situation des travailleurs agricoles et en particulier des saisonniers et des travailleurs migrants.

1.3

Cette omission est regrettable compte tenu des efforts consentis par la Commission dans le cadre de l'Année européenne de la mobilité des travailleurs (2006). Les quelque 4 millions de travailleurs à temps partiel et saisonniers, dont 2 millions de migrants, employés chaque année dans le secteur agricole témoignent de la mobilité et de la flexibilité importantes de ce dernier.

1.4

Le travail saisonnier, en particulier dans le secteur des fruits et légumes, est une composante structurelle de l'agriculture, sans laquelle il ne peut y avoir d'exploitation efficace et durable. La main-d'œuvre locale étant souvent insuffisante pour couvrir les besoins en travailleurs saisonniers, les travailleurs migrants participent au développement de l'agriculture en Europe.

1.5

La production de denrées alimentaires saines apporte une contribution précieuse et fondamentale à notre existence. Ceci implique également une rémunération équitable.

1.6

Bien que de nombreuses régions européennes affichent un taux de chômage élevé, la demande de main-d'œuvre saisonnière supplémentaire en provenance de Russie, d'Ukraine et d'autres pays est importante. Le marché du travail de l'UE doit évoluer d'une manière durable sur le plan social, c'est-à-dire que chacun doit avoir une chance de pouvoir gagner sa vie en travaillant. Or ces chances sont compromises par une main-d'œuvre supplémentaire bon marché en provenance de pays tiers.

1.7

Les objectifs de croissance que s'est fixés l'Union européenne ne peuvent être atteints que par le biais d'une concurrence loyale. Quelle que soit leur origine, les personnes employées dans le secteur agricole doivent être traitées de la même manière dans tous les domaines.

1.8

La mobilité sur le marché du travail agricole est forte, ce qui est conforme aux objectifs de la Commission. Les travailleurs qui font preuve de mobilité ne doivent toutefois pas être désavantagés. Aussi l'intégration politique et économique doit-elle être suivie de l'intégration sociale. Le CESE estime qu'il convient de prendre les mesures suivantes à court terme:

1.9

L'agriculture européenne manque de transparence en matière de volume d'emploi et de normes sociales, ce qui provoque des distorsions de la concurrence. L'un des instruments permettant de rétablir une concurrence loyale est la certification des exploitations sur la base de critères sociaux.

2.1.1

La situation de l'emploi dans l'agriculture a déjà fait l'objet de plusieurs avis du CESE. Le débat sur le travail migrant et le travail saisonnier gagne en importance, au niveau européen comme dans de nombreux États membres. Les trois acteurs principaux, à savoir les représentants des employeurs, les syndicats et les représentants politiques ou administratifs ont entre-temps pris des engagements dans de nombreux secteurs et actions, comme le montrent les exemples suivants:

2.1.2

La création d'un observatoire du travail migrant et saisonnier a été réclamée à plusieurs reprises, mais cette demande est restée lettre morte. La collecte, la présentation et l'analyse de statistiques compréhensibles sur l'emploi dans l'agriculture sont toutefois essentielles pour améliorer la situation des travailleurs.

2.2.1

L'une des raisons qui explique le caractère hésitant du débat sur le travail saisonnier agricole est le manque de transparence et les lacunes au niveau de la présentation de la situation actuelle. Des chiffres clairs et détaillés ne sont toujours pas disponibles concernant l'ampleur du travail saisonnier agricole.

2.2.2

Quelque 2 millions de personnes travaillent à temps plein dans le secteur agricole de l'UE. Environ 4 millions de personnes y occupent un emploi précaire, les uns à temps partiel, les autres sur une base saisonnière pendant des périodes qui vont de quelque jours à huit mois au maximum par an. Une grande partie de ces saisonniers sont des travailleurs migrants qui ne travaillent pas là où ils résident et doivent souvent passer une frontière pour se rendre sur leur lieu de travail.

2.2.3

S'agissant de l'analyse des chiffres relatifs à l'emploi, une importante clarification s'impose concernant par exemple les définitions de la taille des exploitations, la classification dans un secteur et une branche, et plus particulièrement la définition de l'horticulture et de l'agriculture de service.

3.1

L'avis est urgent pour différentes raisons:

4.1

Le travail migrant est dans une large mesure la conséquence du niveau de vie différent des régions européennes. À long terme, les migrations provoquent une pénurie de main-d'œuvre, en particulier de main-d'œuvre qualifiée, dans les pays d'origine même. Dans les régions concernées, ont tente de lutter contre le manque de main-d'œuvre non pas en augmentant les salaires ou en améliorant le niveau de formation, mais en attirant des travailleurs de régions plus défavorisées encore, qui seront à l'avenir de plus en plus souvent situées en dehors de l'UE.

4.2

L'une des raisons de l'insuffisance de main-d'œuvre sont les conditions de travail, parfois difficiles et inhabituelles, dans le secteur en question. Les travailleurs saisonniers s'adaptent aux lois du marché: dans un marché du travail libéralisé, ils se rendent là où les conditions sont les plus avantageuses pour eux.

4.3

Le travail migrant est source de nombreux problèmes:

5.1.1

Le CESE se félicite des efforts consentis par la Commission pour améliorer l'emploi dans les zones rurales. Cette amélioration passe également par des mesures supplémentaires visant à promouvoir la transparence en matière d'emploi dans l'agriculture, en élaborant des statistiques sur les travailleurs mais aussi en informant ceux-ci des conditions de vie et de travail dans les différents États.

5.1.2

Jusqu'ici, la politique agricole s'est essentiellement focalisée sur les aspects qualitatif et quantitatif de la production et n'a dans une large mesure pas pris en compte les questions ayant trait à l'organisation du travail des salariés.

5.1.3

Il convient de concrétiser davantage les objectifs des stratégies de Lisbonne et de Göteborg. Outre les aspects économiques et environnementaux, le développement d'une agriculture durable doit également prendre en compte la dimension sociale.

5.1.4

Tous les acteurs doivent avoir comme objectif prioritaire d'éliminer les déséquilibres qui affectent le marché européen du travail. Cet objectif ne peut être réalisé en continuant à faire venir en Europe de la main-d'œuvre bon marché recrutée dans des régions de plus en plus lointaines. Le modèle européen se caractérise notamment aussi par le développement d'une vie sociale commune en Europe et ne laisse pas de place à des ghettos de travailleurs migrants où les conditions de vie et de logement sont mauvaises et où il n'existe aucun lien social ni culturel avec la vie locale.

5.1.5

Les réflexions ultérieures et les pistes de solution qui en découleront devront davantage prendre en compte les questions de genre.

5.1.6

Les conditions requises ne sont pas encore réunies. Tous les acteurs sont invités à apporter leur contribution à la réalisation de cet objectif.

5.1.7

Les travailleurs migrants doivent être traités sur un pied d'égalité avec les travailleurs locaux. La Commission doit faire tout son possible pour contribuer à cet effort. La mise au point de normes minimales représente un premier pas dans cette direction dans la mesure où elles constituent une bonne base pour un vaste débat sur la qualité du travail.

5.2.1

Le CESE se félicite des efforts consentis par les partenaires sociaux pour promouvoir, dans le cadre du dialogue social, le développement de la formation professionnelle dans le secteur agricole et notamment la validation des acquis professionnels par des instances habilitées par les États membres. Le passeport européen «Agripass» en cours de création a pour objet de faciliter la mobilité des salariés agricoles dans l'espace européen. Ce passeport agricole ne devrait pas devenir un instrument de discrimination à l'égard des travailleurs qui n'en sont pas munis, mais devrait seulement les encourager à acquérir les qualifications professionnelles requises.

5.2.2

Par ailleurs, la transparence au niveau des qualifications professionnelles peut aussi améliorer la mobilité et la possibilité, pour les travailleurs, de trouver un emploi dans d'autres pays et de s'y établir. Le CESE se réjouit des initiatives de la Commission visant à soutenir les partenaires sociaux en introduisant un «passeport agricole».

5.2.3

Conjointement avec la Commission européenne et les gouvernements des différents États membres, les partenaires sociaux devraient élaborer et mettre en œuvre des stratégies de lutte contre l'emploi illégal.

5.3.1

La sécurité sociale des travailleurs saisonniers revêt un intérêt particulier. Sur le plan de la couverture sociale, les travailleurs qui ont été employés sur une base saisonnière pendant plusieurs années ne doivent pas être désavantagés par rapport aux autres travailleurs. À cet effet, il convient plus particulièrement:

5.3.2

Il faut informer les travailleurs, dans leur langue, des lois du pays d'accueil, des conventions collectives et de la pratique en matière de rémunérations, d'organisation, de sécurité sociale, de fiscalité, de règles applicables à l'environnement de travail, etc. L'UE doit en même temps respecter le rôle des signataires des conventions collectives et ne pas légiférer dans des domaines qui relèvent de la négociation collective nationale.

5.4.1

Les travailleurs migrants ont droit à un logement décent dans leur pays de destination. Il y a lieu d'élaborer, au niveau européen, un cadre fixant des normes minimales dans ce domaine.

5.5.1

Depuis plusieurs années, le Comité a plaidé en faveur d'une exploitation durable dans nombre de ses avis. Une telle exploitation ne revêt pas seulement une dimension environnementale, mais comporte aussi des aspects économiques et sociaux. Un système de certification non étatique et volontaire pour un «travail saisonnier équitable» pourrait rendre la concurrence plus juste. Cette certification volontaire pourrait s'appuyer sur les critères suivants:

La certification doit:

5.6.1

Le secteur agricole européen compte un grand nombre d'initiatives et de projets intéressants visant à améliorer la mobilité dans l'agriculture et la situation des travailleurs saisonniers. Le CESE invite la Commission à prendre des mesures visant à évaluer et diffuser les exemples de bonnes pratiques.

16.5.2008   

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C 120/29

1.1

Les conseils nationaux du développement durable (CNDD) peuvent être des acteurs forts et influents en matière de développement durable, dans la mesure où ils peuvent fournir des avis indépendants et promouvoir le dialogue avec la société civile et les parties prenantes de cette question.

1.2

La réalité des CNDD dans l'Union européenne est très hétérogène. Certains États membres n'ont pas établi de conseil ou s'ils en ont un, il est inactif, alors que les conseils actifs sont très différents les uns des autres, tant par leurs attributions que par leur composition, leur indépendance, leurs ressources et l'impact de leurs travaux.

1.3

À la lumière des expériences concluantes des États membres dotés d'un conseil national fort, le CESE invite l'ensemble des États membres à renforcer leur conseil ou, s'ils n'en ont pas, à créer un conseil opérationnel et efficace.

1.4

Le CESE recommande que les CNDD:

2.1

Le développement durable consiste à satisfaire les besoins de la génération présente sans compromettre les facultés des générations futures à satisfaire les leurs. Tel est l'un des grands objectifs qui guide l'ensemble des politiques et actions de l'UE. Il se fonde sur les principes de démocratie, d'égalité des genres, de solidarité, d'État de droit et de respect des droits fondamentaux, notamment la liberté et l'égalité des chances pour tous.

2.2

Depuis 1992 et la conférence de Rio des Nations unies, le développement durable est reconnu à l'échelon international comme un domaine d'action. L'idée de mettre sur pied des organismes consultatifs tels que les conseils nationaux du développement durable est également née de la conférence de Rio. L'agenda 21, qui découle également de Rio, précise qu'une stratégie nationale du développement durable devrait être développée par le biais de «la participation la plus large possible». Enfin, les recommandations de Johannesburg de 2002 préconisent elles aussi la création de conseils du développement durable.

2.3

L'Union européenne a adopté sa première stratégie en faveur du développement durable à Göteborg en 2001. Pour élargir le champ de cette stratégie et en améliorer l'efficacité, la Commission a engagé un processus de révision en 2004 et, en juin 2006, le Conseil a adopté la nouvelle stratégie en faveur du développement durable pour l'Europe élargie (1). Cette stratégie renouvelée vise à concrétiser l'engagement à long terme pris par l'Europe d'atteindre l'objectif d'un développement durable.

2.4

Compte tenu des recommandations contenues dans les conclusions des Nations unies puis de l'UE, des institutions baptisées conseils nationaux du développement durable ont commencé à voir le jour dans les années 1990 dans un certain nombre de pays. Leur principale mission est de veiller à l'application effective de l'agenda 21 et des principes du développement durable. Certains gouvernements ont créé des organes de coordination interministériels (p.ex. la commission hongroise du développement durable de 1993), d'autres ont choisi de recourir à des organes mixtes, tels que la commission nationale finlandaise du développement durable instaurées en 1993. D'autres encore ont créé des conseils comptant des représentants de la société civile, comme le conseil national belge (1993) et la table ronde sur le développement durable du Royaume-Uni (1994). D'autres États membres se sont engagés dans la même voie par la suite, certains des organes les plus anciens ont été restructurés et d'autres ont été supprimés.

2.5

Aux termes de la nouvelle stratégie de l'UE, «les États membres devraient envisager de renforcer ou, s'ils n'existent pas encore, de mettre en place des conseils consultatifs sur le développement durable regroupant plusieurs parties prenantes, afin de favoriser un débat en toute connaissance de cause, d'aider à l'élaboration des stratégies nationales de développement durable et/ou contribuer aux rapports de situation nationaux et de l'UE. Les commissions nationales du développement durable sont censées renforcer la participation de la société civile dans le domaine du développement durable et contribuer à améliorer les liens entre les différents niveaux d'action, notamment en faisant appel à leur réseau des conseils consultatifs européens pour l'environnement et le développement durable (EEAC)».

2.6

Désormais, des conseils nationaux du développement durable ont été officiellement installés dans un certain nombre d'États membres. Leur histoire étant différente, les CNDD des États membres présentent une mosaïque assez hétérogène dans l'UE. Vingt-quatre États membres disposent d'une sorte de conseil pour la politique du développement durable ou de l'environnement; un conseil du développement durable spécifique a été mis en place dans huit d'entre eux, et six autres disposent de conseils de l'environnement composés de parties prenantes directement concernées ou d'experts également actifs dans le domaine du développement durable. D'autres États ont créé des organes de coordination gouvernementaux, appelés conseils, avec la participation de la société civile pour certains d'entre eux. Un certain nombre de ces organes ne mènent aucune activité. Dans plusieurs pays où les régions disposent d'importantes prérogatives, des conseils régionaux ont également été créés, outre les conseils nationaux. Le développement rapide des conseils nationaux du développement durable témoigne de leur potentiel et montre qu'ils pourraient apporter une valeur ajoutée au processus d'élaboration des politiques ainsi qu'au débat au sein de la société civile dans son ensemble.

2.7

Le présent avis entend examiner le rôle des conseils nationaux du développement durable, leurs attributions, leur composition, leurs ressources, leurs méthodes de travail et, surtout, la mesure dans laquelle ils associent la société civile. Le présent avis vise par ailleurs à analyser l'efficacité des conseils nationaux, étant bien entendu que ce type d'évaluation est toujours emprunt de subjectivité. Ce diagnostic s'appuie en particulier sur des recherches menées par le réseau EEAC (2), les réponses à un questionnaire envoyé par le CESE à plusieurs points de contact nationaux et conseils nationaux du développement durable, ainsi qu'à un certain nombre d'organisations de la société civile. Des entretiens ont de plus été menés avec des responsables des conseils nationaux et des représentants de la société civile.

3.1

L'aperçu suivant des conseils nationaux du développement durable fait apparaître une réalité extrêmement diverse:

3.2

Les conseils nationaux remplissent quatre grandes missions:

3.2.1

Tous les conseils nationaux ne remplissent pas ces quatre missions. Dans certains États membres, leurs attributions sont nettement plus restreintes alors que, dans d'autres, même si ces tâches leur incombent, elles ne sont que partiellement menées à bien voire ne sont pas remplies. La fréquence très espacée des réunions de certains conseils (deux ou trois fois par an) en témoigne également. D'autres se réunissent plus souvent et ont en outre instauré des groupes de travail (la mise en place de groupes de travail dans le cadre d'équipes de projet qui travaillent sur un projet donné plutôt que de groupes permanents consacrés à une problématique semble particulièrement efficace). Dans certains États membres, les conseils peuvent contribuer dès le début à la stratégie nationale de développement durable, alors que dans d'autres leur contribution n'est sollicitée que très tard, voire ne l'est pas du tout. Le nombre de rapports rédigés varie de zéro à plus de dix par an. Les conseils bien établis entretiennent des relations régulières avec les parties prenantes et organisent régulièrement des manifestations publiques ou des réunions d'experts.

3.3

La taille et la composition des conseils nationaux sont variables. Le nombre des membres va de 15 en Allemagne à 78 en Belgique, 81 en Finlande et 90 en France. La plupart des conseils comptent dans leurs rangs des représentants de la société civile (entreprises, syndicats, ONG et monde de la recherche). D'autres incluent également des représentants de différents ministères. Dans certains cas, l'organe de coordination gouvernemental est appelé «conseil» et peut comporter un petit nombre d'acteurs directement concernés. Les pouvoirs locaux et régionaux y ont souvent représentés aussi. Certains représentants de la société civile ont fait part de leur mécontentement quant à la participation insuffisante de la société civile à leur conseil national et à l'action en faveur du développement durable en général.

3.4

Les conseils nationaux étant mis en place et financés par le gouvernement, ils sont d'une certaine manière subordonnés à celui-ci. Pour gagner le respect à la fois du gouvernement et des organisations de la société civile, les conseils doivent atteindre le degré adéquat d'indépendance et trouver ce juste équilibre n'est pas chose aisée. La procédure de sélection n'est pas uniforme non plus. Toutefois, en règle générale, le gouvernement nomme les membres sur la base des désignations effectuées par les organisations de la société civile représentées au conseil. Le personnel des conseils constitue un autre aspect de cette problématique. Dans plusieurs pays, le personnel est issu des rangs des instances gouvernementales, ce qui peut limiter l'indépendance des conseils. Certains conseils sont de surcroît présidés par un membre du gouvernement.

3.5

Les conseils sont dotés de moyens très inégaux, tant pour ce qui est des ressources humaines que du budget dont ils disposent. Dans certains pays, le secrétariat, lorsqu'il est implanté dans un ministère, ne compte qu'un seul administrateur qui, de plus, ne travaille souvent pas à plein temps pour le conseil. Au total, le nombre des effectifs varie de moins de une à plus de vingt personnes environ. Le plus grand conseil par son personnel est le conseil britannique qui compte 58 collaborateurs. Tous les conseils ne disposent pas de leur propre budget. L'enveloppe budgétaire varie quant à elle de moins de 0,1 à environ 1 million d'euros (3), à l'exception du conseil britannique, qui dispose d'un budget de 5,5 millions d'euros.

3.6

S'il n'est guère aisé d'évaluer l'impact des travaux des conseils, il est néanmoins possible de tirer quelques conclusions des informations reçues. Ainsi, il apparaît que, dans plusieurs pays où les conseils se sont vu confier un mandat fort, un grand nombre de leurs recommandations ont été reprises dans les politiques publiques, notamment pour ce qui concerne la stratégie nationale de développement durable. Certains conseils jouissent clairement d'un accès privilégié aux ministres et aux ministères et sont régulièrement consultés lors de la conception de l'action publique. D'autres sont tenus à l'écart. Il ressort également que certains conseils sont parvenus à nouer des contacts avec un grand nombre d'acteurs et à s'adresser directement à un large public en attirant de nombreux participants à leurs événements, ce qui assure une forte participation de la société civile à l'action en faveur du développement durable.

3.7

Les conseils nationaux du développement durable peuvent être des acteurs forts et influents en matière de développement durable. Ils peuvent fournir des avis indépendants et un vaste éventail de connaissances. Ils sont en mesure de promouvoir le dialogue avec la société civile et les parties prenantes concernées. Ils peuvent également jouer un rôle majeur pour ce qui est du suivi des progrès en vue de la réalisation d'objectifs à long terme en matière de développement durable et rappeler à l'ordre les responsables lorsque les avancées sont insuffisantes.

3.8

Certains États membres n'ont pas établi de conseil ou s'ils en ont un, il est inactif. En revanche, les conseils actifs sont très différents les uns des autres, tant par leurs attributions que par leur composition, leur indépendance, leurs ressources et l'impact de leurs travaux. Cet état de fait tient à plusieurs facteurs: la taille et l'organisation politique du pays, le rôle conféré par le gouvernement aux politiques de développement durable, la tradition de la participation de la société civile, le chevauchement partiel des attributions des conseils et d'autres organismes, la volonté du gouvernement de suivre les conseils émanant d'une autre instance, etc.

3.9

Tous les États membres n'exploitent pas pleinement les potentialités des conseils nationaux. Dans certains pays, la mise en place d'un tel conseil relève plutôt d'une façade que d'une volonté de bénéficier d'une réelle contribution de la société civile. Toutefois, un certain nombre de pays disposent de conseils bien établis qui assument pleinement leur rôle et ont un réel impact.

3.10

Il semble que la plupart des conseils ne disposent pas de ressources suffisantes pour remplir l'ensemble de leurs missions. Le recueil de données, l'analyse des politiques et de leurs effets, l'organisation des réunions des conseils et les actions en direction du public, l'élaboration de rapports motivés et probants et leur promotion active auprès des instances gouvernementales et autres sont autant de tâches nécessitant un personnel nombreux et des fonds conséquents.

3.11

Dans certains États membres, le rôle du gouvernement paraît très fort, notamment pour ce qui est de la désignation des membres du conseil, du nombre de représentants du gouvernement siégeant au conseil et du personnel qu'il emploie. Il existe en pareil cas un certain risque de voir le gouvernement prendre l'ascendant dans les travaux du conseil, ce qui dès lors réduirait la probabilité que le conseil joue tout son rôle pour aider le gouvernement à dépasser les considérations politiques à court terme et à privilégier des objectifs à long terme en matière de développement durable.

3.12

Les conseils ont remporté des succès mitigés en matière de promotion de l'implication de la société civile dans les questions de développement durable. Les différents conseils dans l'Union européenne auraient beaucoup à apprendre les uns des autres pour ce qui est d'établir de bonnes pratiques dans ce domaine.

3.13

De nombreuses questions relatives au développement durable relèvent d'une compétence partagée entre l'Union européenne et les États membres. Cela étant, la plupart des conseils ne peuvent pas toujours axer leur action sur les aspects européens ni véritablement peser à Bruxelles. Leur réseau des conseils consultatifs européens pour l'environnement et le développement durable (EEAC), dont le poids va croissant en matière de développement durable en Europe, remédie partiellement à cette situation.

4.1

À la lumière des expériences concluantes des États membres dotés de conseils nationaux forts, le CESE invite l'ensemble des États membres à renforcer leur conseil national du développement durable ou à créer un conseil fort s'il n'existe pas déjà.

4.2

La composition, le mandat, et les fonctions des conseils nationaux varieront d'un État membre à l'autre en fonction des réalités locales et des structures politiques. Le Comité économique et social européen recommande aux États membres d'accorder une grande attention aux recommandations générales suivantes concernant les principales caractéristiques des conseils.

4.2.1

Composition: les conseils nationaux peuvent se prévaloir d'une autorité et d'une crédibilité accrues s'ils comptent en leur sein des représentants de l'ensemble des grands secteurs de la société concernés par les questions de développement durable. Plus la composition des comités est vaste, plus grande est la probabilité de dégager des solutions largement acceptées.

4.2.2

Mandat et vision: pour réaliser la durabilité, il faut que les décideurs développent une vision à long terme et tiennent compte des besoins des générations futures et de la planète dans son ensemble, ainsi que de considérations politiques à court et à moyen terme. Les conseils nationaux du développement durable peuvent jouer un rôle important dans l'articulation de cette vision à long terme. Pour que leur intervention soit efficace, il faut toutefois que leurs membres aient des idées, fassent autorité et aient de l'influence dans la société et qu'ils soient capables d'adopter un point de vue indépendant et de mettre en question les mesures et pratiques existantes.

4.2.3

Indépendance: les conseils nationaux seraient en mesure d'exercer une influence plus forte en faveur d'un développement plus durable s'ils bénéficiaient d'une indépendance suffisante par rapport au gouvernement et s'ils étaient à même de traiter des questions politiques délicates pouvant impliquer certaines contradictions entre les objectifs politiques à court terme et les exigences à long terme du développement durable.

4.2.4

Compétences: les conseils nationaux devraient jouer, déjà à un stade précoce, un rôle important dans la conception de stratégies de développement durable (y compris les stratégies connexes) et dans le suivi de leur mise en œuvre. Cela signifie qu'ils se saisissent de nombreuses questions relatives au développement durable, comme le changement climatique, les politiques énergétique et des transports, la biodiversité, les questions agricoles et la ruralité et, d'une manière générale, le pilotage durable de l'économie. Les conseils nationaux ont toutes les chances d'être très efficaces s'ils sont en mesure à la fois de répondre aux demandes du gouvernement d'examiner des questions particulières et de traiter d'autres aspects qu'eux-mêmes considèrent importants.

4.2.5

Accès à l'information: pour travailler dans de bonnes conditions, les conseils nationaux doivent pouvoir collationner des données provenant de l'ensemble des sources appropriées et notamment bénéficier d'un accès privilégié aux informations dont dispose le gouvernement, ainsi qu'aux réflexions qu'il engage.

4.2.6

Promotion de l'implication de la société civile dans les questions de développement durable: l'une des grandes missions des conseils nationaux consiste à sensibiliser davantage l'opinion publique. Les conseils peuvent remplir une fonction appréciable en aidant les autorités compétentes à intégrer la dimension du développement durable dans l'éduction formelle et informelle. Ils peuvent favoriser une meilleure appréhension de ces questions dans les médias. La publication d'un rapport annuel sur le développement durable par les conseils nationaux pourrait placer cette question davantage au centre de l'attention et favoriser le débat public.

4.2.7

Ressources: le CESE invite les États membres à garantir aux conseils nationaux un financement suffisant leur permettant de remplir leurs missions et d'apporter une véritable valeur ajoutée aux débats et à la prise de décisions concernant les questions de développement durable.

4.2.8

Action au niveau européen: le Comité économique et social européen encourage les conseils nationaux à mutualiser leur expérience, à échanger leurs meilleures pratiques et à dialoguer entre eux, notamment en renforçant le réseau des conseils consultatifs européens pour l'environnement et le développement durable (EEAC). Le développement durable pourrait ainsi compter sur une voix forte en Europe.

4.3

Le CESE préconise également que les conseils s'efforcent de développer leur capacité individuelle et collective d'interaction avec les institutions européennes s'agissant des aspects européens de la politique de développement durable du point de vue de la société civile. Le CESE (et plus particulièrement l'observatoire du développement durable — ODD) pourrait utilement contribuer à accroître l'association des conseils nationaux sur les questions de développement durable à l'échelon européen. Le CESE pourrait s'employer à échanger régulièrement avec le réseau EEAC et ses membres concernant les questions qui se font jour. Il pourrait également soutenir la réalisation d'études comparatives paneuropéennes sur ces thématiques, axées notamment sur la contribution et le rôle de la société civile. Enfin, il pourrait attirer l'attention sur des exemples de meilleures pratiques et les diffuser largement.

4.4

Le Comité souligne que la participation d'un large public au débat concernant le développement durable est essentielle également en dehors des conseils nationaux. Il invite par conséquent les gouvernements et les pouvoirs régionaux et locaux à associer des représentants de la société civile à l'ensemble des décisions présentant une dimension de développement durable appréciable. Il n'existe aucune ligne directrice invitant à fixer des normes minimales de bonnes pratiques en matière d'association du grand public. Pour étayer cette participation, le CESE préconise de comparer ou de récompenser régulièrement les meilleures pratiques. Il convient que les conseils nationaux veillent également à collaborer étroitement avec les organisations et institutions qui, dans leur État membre, traitent du développement durable, y compris les conseils économiques et sociaux, pour autant qu'ils existent.

4.5

En conclusion, le CESE souligne que le travail des conseils nationaux du développement durable ne portera de fruits que si les gouvernements ont la volonté d'écouter leurs conseils et d'en tenir compte et s'ils prennent des mesures concrètes pour orienter les politiques nationales vers une conception plus durable, y compris la mise à disposition de ressources appropriées.

16.5.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/33

1.1

Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement la proposition d'action aux niveaux international et régional de la Commission européenne, destinée à modifier dans les meilleurs délais les pratiques actuelles inacceptables de démantèlement des navires.

1.2

Dans sa structure actuelle, l'industrie internationale de démantèlement des navires revêt diverses formes, allant des installations en cale sèche, sûres et bien réglementées, aux plages où l'on démonte les navires à la main et où les exigences en matière de santé, de sécurité et d'environnement sont minimales. La plupart des navires marchands terminent leur vie sur une de ces plages, en Asie du Sud. Les installations de démantèlement respectueuses de l'environnement et socialement durables sont en effet largement insuffisantes à l'échelle mondiale.

1.3

Le Comité redoute que cette situation ne s'aggrave en raison de «l'inflation» du nombre de navires qui arriveront en fin de vie dans les prochaines années à la suite du retrait, à l'échelle internationale, des pétroliers à simple coque, du nombre de navires en attente de démantèlement, actuellement estimé à 15 millions de tonnes de déplacement lège (1) (TDL) et de l'essor récent de la construction navale. Étant donné que le surplus de navires devant être démantelés dans les prochaines années résulte en partie d'actions prises par l'Organisation maritime internationale (OMI) pour le compte de l'UE en vue de protéger son propre environnement, c'est donc à cette dernière qu'incombe clairement la responsabilité d'entreprendre des actions.

1.4

On constate que certains armateurs ne prévoient pas dans leurs coûts de fonctionnement les sommes nécessaires pour financer le démantèlement sûr et confiné des navires en fin de vie. Un grand nombre d'entre eux (2) réalisent pourtant que des mesures sont nécessaires et commencent à les mettre en place spontanément.

1.5

Par ailleurs, les dispositions juridiques prévues au niveau européen pour empêcher les navires d'entreprendre leur dernier voyage vers un lieu de démantèlement dépourvu d'installations adaptées sont aisément contournées. Le CESE a plaidé avec constance, en dernier lieu en mars 2007 dans son avis sur le Livre vert intitulé Vers une politique maritime de l'Union  (3) en faveur d'une ratification rapide par les États membres des conventions internationales sur la sécurité maritime et la protection de l'environnement, les invitant en outre à s'assurer de leur mise en œuvre effective.

1.6

Il est établi que le démantèlement des navires en fin de vie est une question complexe. D'une part, il fournit de nombreux emplois et matières premières aux pays en développement offrant des services de démantèlement à bas coût. D'autre part, le Comité reconnaît que la pauvreté structurelle et d'autres problèmes sociaux et juridiques de certaines zones d'Asie du Sud sont fortement liés au fait que les normes minimales en matière de sécurité au travail, de droit du travail et de protection de l'environnement ne sont pas respectées voire sont inexistantes.

1.7

Il est nécessaire que l'OMI instaure un régime international fort destiné à l'identification, au contrôle et au démantèlement des navires en fin de vie. Ce régime doit bénéficier d'un niveau de contrôle équivalent à celui de la Convention de Bâle: il doit à cet effet tenir compte de toutes les normes pertinentes de l'Organisation internationale du travail (OIT), ne tolérer aucune exemption, et empêcher les navires en fin de vie chargés de déchets dangereux de se rendre dans les pays non parties à la Convention et ne disposant pas des installations appropriées.

1.8

La mise en œuvre d'un tel accord de l'OMI ne pourra cependant être effective avant plusieurs années, il est donc nécessaire pour l'UE:

1.9

Le CESE soutient sans réserve la promotion des meilleures pratiques en termes de recyclage des navires et de nettoyage préalable (décontamination des navires en matière de gaz et de déchets toxiques) au sein de l'UE. Afin de soutenir l'approche adoptée, il est crucial que les États membres s'engagent à appliquer ce traitement à tous les navires d'État et que des clauses contraignantes soient instaurées concernant la fin de vie de ces navires lorsqu'ils sont vendus à des tierces parties. Le nettoyage préalable des navires avant exportation permettra de fournir aux destinations d'Asie du Sud où la demande est élevée de l'acier de deuxième fusion propre. Un document d'orientation portant sur ce type de nettoyage devrait être élaboré à cet effet.

1.10

La mise en place d'une assistance technique et financière aux pays d'Asie du Sud, destinée à les soutenir dans l'amélioration de leurs installations, permettra d'atténuer certains des problèmes les plus graves. Il convient à cet effet, et au minimum, de faire en sorte que les opérations actuellement réalisées sur des plages le soient désormais en cale sèche ou à quai sur des sites fermés, d'assurer de meilleures conditions de sécurité et de mettre en place des installations de gestion des déchets en aval.

1.11

Le CESE reconnaît qu'une action efficace en la matière implique des coûts supplémentaires. Il soutient les ébauches de propositions de la Commission sur la mise en place de mécanismes garantissant que l'intégration aux coûts d'exploitation des provisions pour charges nécessaires à la couverture des dépenses supplémentaires engagées soit désormais établi comme une pratique normale. À cet égard, l'OMI et les armateurs appellent instamment à poursuivre la mise en place de mesures afin que chaque navire puisse disposer d'un fonds de recyclage, constitué tout au long de sa durée de vie ou établi lors de sa mise à flots. Plusieurs institutions financières sont bien placées pour structurer et mettre en œuvre ces mesures. S'il n'est pas possible d'instituer un fonds de ce type, l'UE devrait se tourner vers des mécanismes régionaux tels que les taxes imposées par l'État du port ou autres.

1.12

La prise en compte des exigences en matière de recyclage dès l'étape de la conception, l'identification des risques existants et la réduction au minimum de l'utilisation de matières toxiques dans le domaine de la construction navale auront des effets positifs sur le long terme. À cet égard, le CESE soutient les efforts de l'UE, de l'OMI, des armateurs et des constructeurs.

2.1

Cet avis se place dans le contexte du transport maritime international et du transfert international de déchets. Chaque année, 200 à 600 grands navires sont démantelés et recyclés pour récupérer leur acier et autres matières premières. L'essentiel de ces travaux est réalisé sur des plages soumises aux marées dans des pays d'Asie du Sud, sans grande attention pour la sécurité des travailleurs ou la protection de l'environnement. Pour les huit prochaines années, les navires en fin de vie présents sur les chantiers de déconstruction produiront un volume de substances dangereuses (boues d'hydrocarbures, huiles, peintures, PVC et amiante notamment), que l'on estime à environ 5,5 millions de tonnes.

2.2

Aucun des sites utilisés pour la déconstruction des navires dans le sous-continent indien ne dispose de systèmes de confinement pour éviter la pollution du sol et de l'eau, et le traitement de ces déchets est par ailleurs rarement conforme aux normes, même minimales, de protection de l'environnement. La faiblesse des mesures de sécurité entraîne de nombreux accidents et des risques à long terme pour la santé des travailleurs du fait de la manipulation de matériaux toxiques sans protection appropriée (4).

2.3

Le transfert, des pays industrialisés vers les pays en développement, des navires en fin de vie, est régi par le droit international relatif au transfert des déchets, et l'exportation de navires contenant des substances dangereuses en provenance de l'Union européenne est interdite par le règlement communautaire sur le transfert des déchets. Cependant, en brouillant l'identification des véritables propriétaires et l'établissement des responsabilités, le transfert vers les courtiers maritimes et le repavillonnage rendent difficile l'application de la réglementation existante et permettent aux propriétaires irresponsables de déroger à leurs obligations.

2.4

L'une des solutions consisterait à promouvoir une plus grande capacité dans l'UE. Cela représenterait certes une avancée positive, qui pourrait être adoptée par la marine et les navires d'État, mais l'UE serait néanmoins peu susceptible de prendre à son compte plus qu'une petite proportion des quelque 105 millions de TDL à démanteler prévues d'ici 2020 (5).

2.5

Le Livre vert cherche donc de toute urgence de nouvelles approches qui permettraient d'améliorer les normes en vigueur de façon rentable et complète conformément à la législation européenne et internationale en vigueur tel que mentionné ci-dessus.

3.1

Selon les conclusions de la réunion du Conseil de novembre 2006, l'Union européenne considère comme une de ses priorités la gestion écologiquement rationnelle du démantèlement des navires. La Commission a déjà pris position à ce sujet dans le Livre vert sur la politique maritime de juin 2006 (6). Elle propose dans ce document que la politique maritime à venir de l'Union européenne soutienne les initiatives prises à l'échelon international en vue d'imposer des normes minimales en matière de recyclage des navires et de promouvoir la création d'infrastructures de recyclage propres.

3.2

Ce Livre vert présente des idées originales destinées à poursuivre et intensifier le dialogue avec les États membres et les acteurs concernés, prépare le terrain pour les actions futures et appelle à la formulation de réponses à une série de questions de fond mettant en lumière les principaux problèmes.

3.3

L'objectif principal de cet exercice est de protéger l'environnement et la santé publique, et non de rapatrier artificiellement des volumes d'activité de recyclage des navires au sein de l'UE, en privant les pays d'Asie du Sud d'une source importante de revenus et de matériaux qui leur sont nécessaires. Son objectif final est de parvenir à établir des solutions durables à l'échelle internationale.

3.4

Il existe à l'heure actuelle une capacité de recyclage des navires respectant les normes de sécurité et de protection de l'environnement, qui permet de traiter tout au plus deux millions de tonnes par an à l'échelle mondiale, ce qui représente environ 30 % de la demande totale de déconstruction prévue dans les années ordinaires. La plupart de ces installations, notamment en Chine mais aussi dans certains États membres de l'UE, ne sont cependant pas en mesure de proposer les mêmes tarifs de déconstruction que ceux proposés par leurs concurrentes d'Asie du Sud, et doivent faire face à des frais bien supérieurs. Les infrastructures, vertes et classiques, seront prochainement soumises à une importante pression en raison de la mise hors service de quelque 1 300 pétroliers à simple coque d'ici 2015, qui fait suite aux mesures prises après les catastrophes de l'Erika et du Prestige (7). La principale préoccupation porte sur le fait que le recrutement d'ouvriers moins qualifiés pour répondre à la hausse très importante du volume entraînera une dégradation supplémentaire des normes en matière de sécurité et d'environnement. Une période très chargée interviendra en 2010 lorsque, d'après les estimations, quelque 800 navires à simple coque pourraient être démantelés. Il est donc urgent d'entreprendre des actions.

—

Des exigences réglementaires moins contraignantes ou non appliquées en ce qui concerne les déchets et les questions de santé et de sécurité.

—

Des coûts salariaux sensiblement plus faibles. Le démantèlement réalisé sur les plages ne permet pas l'utilisation de machines lourdes, la main-d'œuvre manuelle représente une part importante du coût des travaux.

—

Les navires à démanteler arrivent sur les chantiers à intervalles irréguliers et variés. D'une façon générale, la mise hors service des navires est plus importante lorsque les tarifs de fret sont peu élevés. Par ailleurs les bâtiments qui arrivent sur les chantiers sont de conception et de composition très différentes.

—

En raison des exigences réglementaires, il n'y a pratiquement pas de marché pour l'acier usagé et les équipements de navires de seconde main dans les pays de l'OCDE.

3.11.1

Étant donné la taille beaucoup plus importante de la flotte marchande, des initiatives sont nécessaires pour induire des changements dans les pratiques actuelles du secteur du transport maritime. Par exemple, comme il est mentionné plus loin, il conviendrait de mettre en place un système de financement viable dans le cadre duquel les armateurs et autres contribueraient au démantèlement sûr et écologiquement rationnel des navires partout dans le monde.

3.14.1

La mise en place d'un fonds durable de démantèlement des navires en tant qu'élément obligatoire du nouveau régime international géré par l'OMI peut également constituer une démarche positive. Un précédent existe avec le fonds d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures dans le cadre de la convention MARPOL.

a)

La législation communautaire, concernant en particulier les pétroliers à simple coque;

b)

La rationalisation des aides au transport maritime, couplées au démantèlement écologique des navires;

c)

La création d'un système de certification européen pour le démantèlement écologique des navires et de prix récompensant les pratiques de recyclage exemplaires;

d)

L'intensification de la recherche internationale sur le démantèlement des navires.

4.1

Le recyclage des navires est en grande partie réalisé en violation des normes internationalement acceptées de santé et de sécurité des travailleurs et de protection de l'environnement.

4.2

L'UE doit absolument garantir que les mesures de sûreté qu'elle a introduites dans le domaine maritime, notamment pour les pétroliers à simple coque, n'entraînent pas un simple déplacement du problème vers les pays en développement, mais doit veiller à ce qu'elle soient appliquées grâce à la mise en œuvre intégrale du règlement concernant le transfert des déchets, fondé sur les principes de la convention de Bâle et de son amendement relatif à l'interdiction d'exportation de déchets dangereux.

4.3

Au-delà de l'assistance technique et financière nécessaire pour améliorer les conditions sur les chantiers de déconstruction dans les pays en développement, il convient de débloquer des fonds pour la décontamination des sols et des eaux, ainsi que pour remédier à tous les dommages causés par des activités incontrôlées de démantèlement. Il convient cependant de souligner que les avancées technologiques ne peuvent à elles seules résoudre les types de problèmes endémiques dont souffrent les pays en développement.

4.4

Le CESE partage la préoccupation de la Commission sur cette question ainsi que son approche, qui implique l'application d'un large éventail de mesures. Étant donné l'urgence des besoins en matière d'amélioration des installations et des conditions, notamment au Bangladesh, il convient de déterminer rapidement les formes les plus efficaces que devront prendre l'aide, la réglementation et les mesures d'incitation de façon à pouvoir définir des propositions dans le cadre d'un Livre blanc et à mettre en œuvre les évaluations d'impact appropriées. L'industrie du transport maritime reconnaît en outre qu'il est nécessaire d'améliorer les normes de sécurité et de santé dans les chantiers de recyclage du monde entier (11) et est confiante dans le rôle que l'UE peut jouer en la matière et pour influer sur l'action de l'OMI.

5.1

Afin d'assurer la clarté et la brièveté de l'avis, les commentaires spécifiques résultant des travaux du Comité sur ce thème ont été synthétisés dans des propositions d'actions concrètes présentées dans la section «Conclusions et recommandations» (paragraphes 1.1 à 1.12) au début de ce document.

16.5.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/38

1.1

Les changements climatiques constituent l'un des plus grands défis mondiaux du XXIe siècle. Il y a lieu d'accorder la priorité absolue aux mesures visant à atténuer ces changements en freinant les émissions de gaz à effet de serre. Mais il importe également de planifier en temps utile une adaptation à ces changements, qui sont devenus inévitables. Le livre vert est une première étape bienvenue qui permettra à l'Europe d'affronter cette situation.

1.2

Le CESE recommande l'instauration d'une stratégie européenne globale d'adaptation sous forme de cadre prévoyant les actions à entreprendre au niveau européen, à l'échelon national, et par d'autres acteurs.

1.3

Le CESE estime qu'il y a lieu de tenir compte, lors du développement des stratégies européennes et nationales d'adaptation, des points essentiels suivants:

2.1

Les changements climatiques constituent l'un des plus grands défis mondiaux du XXIe siècle.

2.2

Jusqu'ici, le monde s'est avant tout efforcé de prendre des mesures destinées à atténuer l'impact des changements climatiques en limitant les émissions de gaz à effet de serre. Cependant, il devient de plus en plus clair que les émissions passées, à elles seules, entraîneront un réchauffement important de l'atmosphère et des mers dans les cent prochaines années et au-delà. Cela aura des répercussions majeures sur le climat et les phénomènes météorologiques, ainsi que sur l'environnement physique et naturel dans le monde entier. Aussi est-il temps que nous nous penchions de plus près sur ces effets inévitables du réchauffement planétaire et des changements climatiques, et sur la meilleure manière de s'y adapter.

2.3

Cela ne doit pas nous empêcher de continuer à fournir des efforts pour limiter les émissions afin d'atténuer tout nouveau changement climatique. Au contraire, une bonne compréhension de la difficulté que pourrait présenter l'adaptation devrait permettre de renforcer la détermination de chacun à réduire sensiblement les émissions. En laissant les émissions croître sans restriction, nous condamnerions les générations futures à une adaptation bien plus pénible et onéreuse.

2.4

Les stratégies d'atténuation et d'adaptation devront aller de pair et se compléter mutuellement. Il nous faut mettre en place des stratégies crédibles et applicables visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre à des niveaux ou écarts tolérables dans des délais réalistes. Les stratégies d'adaptation doivent ensuite déterminer dans les grandes lignes comment la planète pourra au mieux s'adapter aux types les plus probables de changements climatiques inévitables qu'impliquent ces objectifs d'atténuation. Il conviendra de recourir, lors de l'établissement du niveau d'action et de l'ordre des priorités, aux outils cruciaux que sont l'évaluation et la gestion du risque.

2.5

Le livre vert de la Commission dresse obligeamment l'inventaire des nombreux secteurs qui seront touchés par le changement climatique, et des types de problèmes qui surviendront.

2.6

Selon le CESE, les arguments abondent actuellement en faveur de l'instauration d'une stratégie-cadre européenne globale traitant l'ensemble des problèmes relatifs à l'adaptation et prévoyant les actions à entreprendre au niveau européen, à l'échelon national, et par d'autres acteurs.

2.7

La stratégie européenne d'adaptation devrait elle-même appeler à la mise en place de stratégies nationales d'adaptation dans un délai raisonnable déterminé, suivie de la présentation par les États membres de rapports périodiques sur leur mise en œuvre.

2.8

Une stratégie européenne d'adaptation devra comporter une solide dimension extérieure prévoyant comment l'Europe entend aider d'autres régions de la planète à résoudre leurs problèmes d'adaptation.

2.9

L'Europe aura besoin d'une structure institutionnelle solide et indépendante afin d'organiser les recherches et le suivi nécessaires, et de veiller à ce que les organes politiques responsables prennent les mesures qui s'imposent en temps et en heure. La société civile doit être pleinement impliquée dans les travaux de ces institutions.

3.1

Le CESE estime que dans les grandes lignes, les domaines d'action spécifiques définis par le livre vert sont pertinents. Comme le livre vert, le CESE recommande que l'Union européenne et ses États membres développent maintenant des programmes et mesures concrets dans chacun de ces domaines, dans le cadre de leurs stratégies globales. Il y a lieu de prévoir des calendriers et des plans, et de mobiliser les ressources financières nécessaires.

3.2

Pour la plupart des domaines, la responsabilité de l'organisation des travaux nécessaires incombera avant tout aux autorités nationales et locales. Il convient toutefois que l'Union européenne joue un rôle de taille en définissant le cadre général afin de stimuler et d'appuyer les efforts nationaux en matière d'adaptation. Le Comité suggère en particulier que l'UE:

4.1

Protection du littoral — Le niveau de la mer s'élèvera à mesure que la glace fond et que les températures de la mer augmentent. À certains endroits, il pourra être nécessaire de construire ou de renforcer les obstacles physiques protégeant la terre et les zones d'habitation. Dans d'autres, un repli ordonné et la recréation de marécages marins protecteurs pourraient être une stratégie plus adéquate, complétée par le déplacement des occupants de propriétés vulnérables.

4.2

Inondations — Les changements climatiques entraîneront sans doute des cycles météorologiques plus variables, avec de plus longues périodes de sécheresse ponctuées par des précipitations plus intenses provoquant rapidement ruissellement et inondations. Les plans de défense contre les inondations doivent être actualisés afin de prendre en compte ces nouvelles conditions météorologiques. Dans certains cas, il faudra prévoir de nouveaux programmes de travaux destinés à lutter contre les inondations. Dans d'autres, il pourra s'avérer nécessaire de créer ou de remettre en place des plaines inondables ou des zones de captage afin de recueillir les eaux d'inondation. Il conviendra peut-être de restreindre le développement dans ces zones et d'envisager le déplacement des habitants.

4.3

Ressources et pénuries d'eau — Dans plusieurs parties d'Europe, les ressources en eau subissent d'ores et déjà des pressions. Celles-ci deviendront vraisemblablement plus fortes à mesure que les changements climatiques entraîneront de plus longues périodes de basses précipitations et de sécheresse. Il pourra être nécessaire de prendre des mesures afin d'acheminer des ressources en eau supplémentaires vers les zones concernées (par exemple la désalinisation et le transport sur une longue distance) et de gérer plus efficacement les utilisations de l'eau. Il convient de renforcer les mesures d'incitation visant à promouvoir une utilisation efficace de l'eau (y compris le prix de l'eau). Il pourra également s'avérer nécessaire de décourager des activités comme l'agriculture intensive ou le tourisme dans les zones les plus touchées. (Le CESE prépare actuellement un avis distinct plus détaillé sur la rareté de l'eau et la sécheresse.)

4.4

Le risque d'incendies graves et leur fréquence augmentent déjà dans certaines régions du sud de l'Europe, qui deviennent plus chaudes et plus sèches; la situation pourrait empirer encore à mesure que les températures s'accroissent. Il conviendra de renforcer et de mieux coordonner les mesures de protection et les capacités de réaction. (Le CESE prépare un avis distinct plus détaillé sur les catastrophes naturelles et la protection civile.)

4.5

Santé publique — Les changements climatiques pourront avoir un impact sur la santé publique de plusieurs manières. Ils peuvent causer une dissémination à grande échelle de vecteurs de maladies, notamment la diffusion vers le Nord de plusieurs maladies auparavant confinées aux tropiques. Des écarts extrêmes de température peuvent aussi avoir un impact plus direct. Des plans doivent être élaborés pour se préparer à ces changements.

4.6

Agriculture — L'agriculture sera très fortement touchée par les changements climatiques. Les changements de température et de précipitations auront une incidence sur l'utilisation possible des terres agricoles à différentes fins, et entraîneront des bouleversements en ce qui concerne la qualité et la quantité des biens pouvant être produits et partant, la viabilité des différents régimes agricoles dans diverses parties d'Europe.

4.6.1

Le bilan de santé de la PAC, qui sera mené en 2008, devrait fournir l'occasion de procéder à de nouveaux changements afin d'encourager les agriculteurs à adapter leurs pratiques agricoles aux changements climatiques prévus.

4.6.2

Il convient d'intensifier la recherche agricole en vue de mettre au point de nouvelles variétés et méthodes de culture mieux adaptées aux nouvelles conditions climatiques. De même, il y a lieu d'évaluer l'impact du changement climatique sur les possibilités d'élevage d'animaux dans différentes parties d'Europe, ainsi que les manières de traiter la diffusion de maladies induite par le changement climatique. (Le CESE élaborera prochainement un avis distinct plus détaillé sur le changement climatique et l'agriculture.)

4.7

Biodiversité — Les changements climatiques entraîneront des bouleversements en ce qui concerne les habitats des végétaux et des animaux d'Europe. Dans certains cas, des espèces particulières ne seront plus capables de survivre dans leur habitat modifié ou seront gravement menacées. Certaines espèces pourront réussir à migrer de manière naturelle vers de nouveaux habitats. D'autres auront besoin d'aide au cours de cette transition afin de survivre. Les stratégies et les programmes existants en matière de biodiversité devront être actualisés et des moyens devront être consacrés à leur mise en œuvre afin que cette transition puisse s'opérer sans de grandes disparations d'espèces.

4.8

Les arbres et les forêts seront aussi fortement touchés par le changement climatique. Plusieurs régions pourraient devenir moins hospitalières pour certaines espèces, tandis que d'autres pourraient devenir plus accueillantes. Les programmes de plantation, de replantation, de soins aux arbres et de gestion des forêts devront être adaptés en conséquence.

4.9

Planification de l'utilisation des sols — La planification des zones d'habitation urbaines et autres ainsi que des transports et des infrastructures devra tenir compte des changements de température et de régimes météorologiques. Ces considérations doivent être intégrées dans les normes de conception ainsi que dans la pratique et la formation professionnelles. De même, chaque programme et projet de développement devra prendre en considération les répercussions des changements climatiques. La méthodologie des évaluations d'impact devra être adaptée comme il se doit.

4.10

Bâtiments — Le secteur du bâtiment et de la construction sera gravement touché par les changements climatiques. Nous avons besoin de règles minimales plus strictes en matière d'efficacité énergétique dans les bâtiments, de meilleures normes en matière de construction, etc. Il faut également que les citoyens aient plus facilement accès à l'information au sujet des meilleures pratiques ainsi que des méthodes, matériaux et subsides existant pour la rénovation de bâtiments anciens et la construction de nouveaux immeubles, afin de réduire leur consommation d'énergie et de mieux les adapter aux changements de température et de conditions climatiques.

4.11

Budget de l'UE — Dans le budget annuel, le CESE recommande que le titre «adaptation» apparaisse pour les politiques nécessitant des investissements immédiats (par exemple dans les domaines suivants: énergie, recherche, agriculture, transports, normes des bâtiments, aide en cas de catastrophe naturelle, protection de la biodiversité, politique de santé publique, etc.). Le prochain cadre financier pourrait allouer une partie bien plus importante des ressources disponibles aux programmes visant à l'adaptation au changement climatique et à son atténuation. Les États membres devraient procéder à des changements similaires dans leurs propres budgets nationaux et programmes de dépenses.

4.12

Fonds structurels — Le Fonds européen de développement régional, le Fonds de cohésion et l'instrument de préadhésion (IPA) prévoient certes des critères afin de soutenir des projets environnementaux. Il n'est toutefois pas fait explicitement mention de l'adaptation aux changements climatiques, et les évaluations d'impact sont bien souvent inadéquates (bon nombre de projets en matière de transports et d'énergie nuisent clairement à l'environnement et au climat). Lors des prochains réexamens de tous ces programmes, des pourcentages bien plus importants des fonds disponibles devraient être attribués à des mesures visant à atténuer le changement climatique et à s'y adapter.

4.13

La Banque européenne d'investissement (BEI) et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) devraient intégrer les changements climatiques dans leurs processus budgétaires et dans leurs critères d'évaluation des projets et programmes.

4.14

Le secteur de l'assurance s'intéresse de près aux changements climatiques, et intègre de plus en plus des considérations liées à cette problématique lorsqu'il décide quels événements il est disposé à assurer, et à quelles conditions. L'Union européenne et ses États membres devraient institutionnaliser un dialogue régulier avec le secteur de l'assurance afin de veiller à ce que celui-ci joue pleinement le rôle qui lui revient et aide les entreprises et d'autres à s'adapter aux changements climatiques.

4.15

Pays en développement — De nombreux pays en développement seront confrontés à des problèmes d'adaptation plus graves que l'Europe, tout en disposant de moins de ressources pour y faire face. Certains des pays les moins développés ont pris très peu de mesures pour lutter contre le changement climatique mais figureront parmi les plus touchés, et réclament vigoureusement coopération et soutien dans un souci d'équité et de justice. Ils auront besoin du soutien du monde développé, notamment pour ce qui est des ressources humaines, techniques et financières, afin de pouvoir s'adapter comme il se doit. L'Europe devrait assumer un rôle moteur non seulement en fournissant, dans le cadre des programmes collectifs et nationaux d'assistance au développement, des ressources supplémentaires pour les mesures d'adaptation, mais aussi en aidant la communauté financière internationale à s'ajuster au défi de l'adaptation.

4.16

Certaines régions du monde deviendront bien moins hospitalières pour les établissements humains (et dans certains cas extrêmes pourraient même devenir pratiquement inhabitables) en raison d'une hausse du niveau de la mer ou de conditions météorologiques extrêmes. Le changement climatique peut entraîner des pressions migratoires accrues vers l'Europe en provenance d'autres parties du monde, ainsi que des déplacements de population en Europe. Les agences de développement et d'autres services gouvernementaux concernés devront être prêts à aider les pays en développement à identifier ces situations à temps et à prévoir les éventuels programmes de réinstallation nécessaires.

4.17

Les répercussions potentielles des changements climatiques au niveau national et local en Europe et le rythme probable de ces changements restent encore imparfaitement compris. De nombreuses recherches et analyses supplémentaires seront nécessaires afin d'améliorer et de peaufiner les prévisions. L'Agence européenne pour l'environnement pourrait jouer un rôle utile en devenant le point européen de coordination pour toutes les activités de recherche, de suivi, d'analyse et de prévision dans ce domaine, et diffuser les meilleures informations disponibles aux décideurs et aux autres acteurs concernés par la mise en œuvre détaillée des stratégies d'adaptation. Le CESE est lui-même disposé à apporter une contribution afin d'inciter à approfondir et à diffuser davantage la compréhension des répercussions des changements climatiques dans différentes régions d'Europe, ainsi que des mesures d'adaptation nécessaires.

4.18

La société civile devra être impliquée de près dans le processus d'adaptation aux changements climatiques. Les collectivités locales, les entreprises et d'autres organisations de tous horizons seront de plus en plus touchées par les changements climatiques, et devront être associées à la réponse qui sera formulée. Les citoyens et les organisations en tous genres doivent acquérir une compréhension plus approfondie des changements déjà à l'œuvre et des changements susceptibles de survenir au cours de leur vie ou de celles de leurs enfants. Ils doivent également comprendre de manière bien plus complète ce que représenteront pour eux l'atténuation et l'adaptation en matière de changements climatiques. Il convient que les connaissances liées à ces questions soient de plus en plus intégrées dans le programme de base de l'enseignement formel et informel.

4.19

Le CESE souligne combien il importe d'impliquer la société civile à tous les niveaux, et de communiquer avec les consommateurs et le grand public. Il souscrit pleinement à la proposition du livre vert de créer des groupes de travail par secteur, afin que les parties concernées contribuent à élaborer les réactions spécifiques nécessaires pour chaque secteur. Une tâche importante de ces groupes devrait consister à développer des techniques d'évaluation des niveaux de risque et de vérifier si les organisations et les communautés sont prêtes et préparées à affronter des conditions météorologiques extrêmes ou d'autres catastrophes, dont la gravité ou la fréquence pourraient augmenter à mesure que le changement climatique progresse.

4.20

Les collectivités régionales et locales ont un rôle important à jouer pour coordonner et encourager les activités à leur niveau, et pour inciter le public à réagir et à s'engager. Les pouvoirs publics à tous les niveaux peuvent également remplir une fonction essentielle en montrant l'exemple par une planification appropriée de leurs propres bâtiments et constructions, et en ce qui concerne leurs politiques de marchés publics.

4.21

Le livre vert suggère de créer un groupe consultatif européen sur l'adaptation au changement climatique, où siégeraient des représentants de la société civile, des décideurs politiques et des scientifiques, et qui ferait office de groupe d'experts pendant le processus d'élaboration de la stratégie. Le Comité peut adhérer à cette idée.

4.22

En outre, le Comité propose que l'UE envisage l'établissement d'un organe de surveillance indépendant doté d'un président indépendant, chargé de suivre de près les progrès de l'ensemble de la stratégie en matière de changement climatique (adaptation et atténuation). Il établirait des rapports réguliers et publics, et donnerait rapidement l'alerte si les mesures semblent prendre du retard par rapport aux engagements et si la situation l'exige. Le CESE a quant à lui l'intention de surveiller régulièrement les progrès réalisés dans ce domaine.

16.5.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/42

1.1

Le Comité économique et social européen (CESE) se félicite qu'en présentant cette proposition de réforme de l'organisation commune du marché vitivinicole, la Commission européenne veuille en substance maintenir une organisation de marché spécifique pour le vin. Il aurait souhaité que la Commission reprenne en plus grand nombre les propositions qu'il avait formulées dans son avis du 14 décembre 2006 sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Vers un secteur vitivinicole européen durable»  (1).

1.2

Le CESE demande une fois encore que l'objectif premier de la réforme soit d'améliorer la compétitivité des vins européens et de reconquérir des parts de marché. Ce faisant, la Commission devrait tenir davantage compte, dans le cadre de la réforme et des règles régissant les échanges extérieurs, de la position de pointe du secteur vitivinicole européen sur le marché mondial.

1.3

Le CESE souligne que le vin et la viticulture forment une partie intégrante, essentielle, de la culture et du mode de vie européens. La viticulture marque de son empreinte l'environnement socio-économique de nombreuses régions viticoles européennes. C'est pourquoi le Comité tient à ce que les objectifs comme les mesures de la réforme prennent en compte, outre les retombées économiques, également l'impact sur l'emploi, le tissu social, l'environnement — notamment du fait des programmes d'arrachage — ainsi que sur la protection des consommateurs et la santé. La proposition de la Commission européenne ne prend pas suffisamment en considération ces aspects.

1.4

Le CESE fait remarquer que la viticulture constitue dans l'Union européenne le moyen de subsistance d'1,5 million d'exploitations, principalement de petites exploitations familiales et qu'elle offre un emploi, au moins saisonnier, à plus de 2,5 millions de travailleurs. Aussi le Comité insiste-t-il pour que l'on privilégie dans le cadre de la réforme les mesures ayant une incidence positive sur les revenus des viticulteurs et sur les possibilités d'emploi dans le secteur vitivinicole européen.

1.5

Le CESE considère qu'en prévoyant pour les États membres producteurs de vin des enveloppes budgétaires nationales, la proposition de la Commission européenne contribue largement à un plus grand respect de la subsidiarité ainsi qu'à une meilleure prise en compte de la diversité régionale. Mais pour que les objectifs de la réforme soient atteints, le catalogue des instruments de soutien doit être étendu.

1.6

Le CESE juge insuffisantes les propositions de mesures d'information du consommateur présentées par la Commission. Il salue les propositions relatives à la promotion des ventes sur les marchés d'exportation mais estime nécessaire de les étendre au marché intérieur.

2.1

La Commission européenne propose de réformer l'organisation du marché du vin principalement dans les domaines suivants:

3.1

Le CESE appuie largement les objectifs de la proposition de la Commission. S'agissant des mesures proposées, il estime néanmoins que des adaptations et des améliorations sont nécessaires.

3.2

Le CESE réitère sa demande concernant l'amélioration de la compétitivité des producteurs européens sur le marché intérieur et les marchés d'exportation, le renforcement de la position de l'économie européenne, le soutien aux efforts orientés vers la qualité et une prise en compte accrue de l'évolution des marchés et des souhaits des consommateurs. La Commission ne tient pas suffisamment compte de ces exigences dans sa proposition de règlement.

3.3

Le CESE insiste une fois encore pour que soient concrétisés les objectifs économiques et pour qu'ils soient complétés par des objectifs sociaux et de politique de l'emploi. Il s'agit pour ce faire d'améliorer la situation des revenus dans le secteur vitivinicole, d'améliorer les possibilités d'évolution des jeunes viticulteurs, de créer des possibilités d'emploi durable et de prévoir une juste rémunération de la main-d'œuvre à temps plein ainsi que des travailleurs saisonniers.

3.4

Le CESE reste défavorable à un transfert de compétences du Conseil à la Commission, par exemple dans le cadre de l'autorisation de nouvelles pratiques œnologiques, compte tenu du fait que la Commission, lors de la négociation d'accords bilatéraux, n'a pas suffisamment défendu les intérêts des viticulteurs européens.

3.5

Le CESE réaffirme que les ressources financières actuelles devraient être augmentées afin de tenir compte de l'entrée de deux nouveaux pays producteurs dans l'Union.

3.6

Le CESE réitère la nécessité de mieux observer le marché, et surtout de manière plus globale, afin de pouvoir fonder l'organisation du marché vitivinicole sur de meilleures données concernant la production, le commerce et la consommation. Les données globales utilisées jusqu'à présent sont importantes, mais insuffisantes. Il est aussi indispensable de disposer d'informations à jour sur les modifications des structures de production, des débouchés et du comportement des consommateurs.

3.7

Le CESE soutient la Commission lorsqu'elle propose que la nouvelle organisation du marché vitivinicole entre en vigueur le plus tôt possible. Il estime toutefois nécessaire de prévoir une période de «phasing out», afin de permettre aux entreprises qui en éprouvent le besoin de s'adapter progressivement au nouveau cadre réglementaire.

3.8

Le CESE se félicite que la Commission ait modifié sa proposition concernant un programme d'arrachage. Il estime toutefois pertinent que ces mesures soient mises en œuvre dans le cadre de programmes structurels régionaux ou nationaux, afin d'éviter les conséquences dommageables d'arrachages ponctuels (par exemple terres en friche au milieu de vignobles) et de garantir une application correcte.

3.9

Le CESE reste opposé à une totale libéralisation des règles régissant les plantations, étant donné que cela mettrait en danger les objectifs de la réforme du marché vitivinicole sur le plan économique, social, environnemental et de la conservation du paysage.

4.1.1

Le CESE se félicite que la proposition de la Commission réponde pour l'essentiel à ses demandes concernant une meilleure prise en compte de la diversité régionale et une mise en œuvre plus cohérente du principe de subsidiarité dans le secteur vitivinicole grâce à la constitution d'enveloppes nationales. Mais il juge insuffisantes les mesures d'aides proposées.

4.1.2

Le CESE rejoint la Commission quant à la nécessité du maintien d'un cadre communautaire cohérent et approprié. Il revient aux États membres de sélectionner à l'intérieur de ce cadre les mesures qu'ils souhaitent appliquer à leurs régions viticoles, tout en ayant la possibilité d'accorder une large place dans ce contexte aux organisations de producteurs, aux organisations interprofessionnelles, aux organisations de régulation et autres organismes à vocation similaire.

4.1.3

Le CESE est favorable à la présentation d'un catalogue circonstancié de mesures, afin de pouvoir répondre aux objectifs de l'organisation de marché. Il renvoie à ses avis antérieurs sur la réforme OCM/Vin (2), dans lesquels il avait notamment déjà demandé des programmes visant à promouvoir des produits de qualité dans le domaine de la viticulture, des techniques vinicoles, de la commercialisation et de l'information du consommateur, des mesures en faveur des régions défavorisées ainsi que la possibilité d'octroyer des aides directes en fonction de la superficie.

4.1.4

Le CESE réitère sa demande concernant la mise en œuvre de mesures cohérentes et intégrées en vue d'une efficacité maximale. Ces mesures devront en conséquence s'insérer dans des plans globaux couvrant l'ensemble de la filière, depuis le vignoble en passant par la transformation, jusqu'à la commercialisation du produit. Cela inclut également les mesures permettant de valoriser des débouchés alternatifs pour tous les produits à base de raisins.

4.1.5

Le CESE réclame de nouveau avec insistance un programme spécifique pour aider les zones défavorisées, par exemple les terrains en pente et à forte déclivité ainsi que les zones soumises à des conditions climatiques extrêmes.

4.1.6

Le CESE note avec satisfaction que la Commission a accordé dans le cadre de l'enveloppe nationale une place importante aux mesures de promotion des exportations. Il convient en outre de prendre des mesures pour informer les consommateurs au sein du marché intérieur sur la culture du vin et notamment sur les avantages d'une consommation mesurée et les risques de la surconsommation. Il renouvelle sa demande de soutien à la création d'un observatoire du marché européen.

4.1.7

Le CESE estime qu'une suppression immédiate des mesures d'intervention n'est pas acceptable. Il recommande dès lors que des aides destinées à la distillation pour la fabrication de boissons spiritueuses et des aides au stockage privé soient prévues dans le cadre de l'enveloppe nationale au cours de la période de «phasing out» 2008-2010.

4.1.8

Le CESE estime nécessaire de prévoir dans le cadre des enveloppes nationales des mesures de gestion des crises, fondées sur la coresponsabilité des producteurs. Les mesures prévues jusqu'ici (l'assurance-récolte et les fonds de mutualisation) sont insuffisantes en cas de crises conjoncturelles. C'est pourquoi il conviendrait d'examiner si les distillations de crise effectuées jusqu'à présent ont fait leurs preuves et si une telle mesure peut être prévue dans le cadre de l'enveloppe nationale.

4.1.9

L'interdiction en vigueur concernant le surpressage de raisins, de marcs et de lies s'est montrée efficace pour garantir la qualité des productions vinicoles et éviter d'éventuels abus. Elle devrait dès lors être maintenue. Les États membres devraient avoir la faculté d'augmenter le pourcentage de la production à distiller certaines années.

4.1.10

S'agissant de la ventilation du budget destiné aux enveloppes nationales, le CESE prend note du fait que la Commission a opté pour une solution. En ce qui concerne les nouveaux États membres, pour lesquels il n'existe pas de références historiques, il faudrait établir une grille de financement qui leur soit propre, en fonction des pourcentages de surfaces viticoles.

4.2.1

Le CESE a souligné dans plusieurs avis l'importance du deuxième pilier pour le développement futur des zones rurales, dont font également partie les régions viticoles européennes. Mais cette orientation de principe étant posée, il préconise, pour résoudre les problèmes spécifiques au secteur vitivinicole, que les mesures envisagées dans le cadre de la réforme de ce secteur soient dans leur ensemble financées par le budget alloué à celui-ci. En conséquence, ce budget ne doit pas être amputé par des coupes budgétaires ou par des transferts de crédits.

4.3.1

Le CESE juge absolument indispensable d'élaborer une définition du vin qui soit acceptée au niveau international. Cela implique également la définition de méthodes de production reconnues. Il y a lieu de clarifier le fait que les «vins de fruits» ne sont pas concernés par l'organisation de marché vitivinicole.

4.3.2

Le CESE défend l'idée que la conformité des pratiques œnologiques aux normes de l'OIV doit sous-tendre de manière plus marquée l'orientation stratégique des accords commerciaux bilatéraux ou internationaux. S'agissant des vins d'importation, l'autorisation de toute pratique reconnue dans un endroit quelconque du monde est contraire à l'application plus stricte des normes de l'OIV aux vins européens et pourrait générer des distorsions de concurrence. Le CESE s'oppose également à la proposition visant à autoriser lors de l'exportation de vins des pratiques œnologiques interdites dans le cadre de la commercialisation sur le marché intérieur.

4.3.3

Le CESE souhaite qu'une liste des pratiques œnologiques autorisées soit annexée au règlement à l'examen et que le Conseil reste habilité à mettre à jour ces pratiques et à en autoriser de nouvelles.

4.3.4

Le CESE se félicite que la Commission soit revenue sur sa décision d'autoriser la production de vin en Europe à partir de moûts ou de moûts concentrés importés, ou le coupage de produits de pays tiers avec des produits européens.

4.3.5

Le CESE demande à la Commission de tenir compte dans ses propositions concernant les règles de production des différences d'implantation, de climat et de précipitations au sein de l'Union européenne. Il fait remarquer que cette thématique est très sensible et ne doit pas donner lieu à des divisions au sein du secteur vitivinicole européen, voire à un blocage des propositions de réforme. Le CESE souscrit toutefois à la nécessité d'un contrôle accru de toutes les pratiques œnologiques afin de promouvoir et de garantir la qualité des vins.

4.3.6

Le CESE évalue donc les propositions de la Commission au regard de ses avis précédents, des analyses fournies par la Commission, de la libéralisation proposée des pratiques œnologiques, de la reconnaissance des pratiques œnologiques dans les accords bilatéraux, ainsi qu'à la lumière des objectifs de la réforme, en particulier l'amélioration de la compétitivité et la baisse des coûts de production. Après avoir pesé le pour et le contre de la proposition de la Commission, il se prononce en faveur du maintien dans son principe de la réglementation actuelle concernant l'utilisation de saccharose et l'aide à l'utilisation des moûts concentrés.

4.4.1

Le CESE approuve le fait que la Commission ait précisé ses propositions concernant l'étiquetage des vins en fonction de leur provenance. Il estime comme la Commission que dans la Communauté, la notion de vins de qualité repose entre autres sur les caractéristiques liées à l'origine géographique du vin. La protection des appellations d'origine et des indications géographiques est un objectif éminemment prioritaire. Dès lors, l'utilisation d'une appellation d'origine ou d'une indication géographique devrait aussi aller de pair avec la réalisation des opérations de vinification à l'intérieur des zones géographiques définies.

4.4.2

Le CESE est satisfait de voir que la Commission a entre-temps explicité et affiné ses propositions en indiquant que les systèmes ayant fait leurs preuves en matière de politique de qualité, et qui ne reposent pas ou pas exclusivement sur le principe des appellations d'origine, peuvent être maintenus. En particulier, le contrôle des vins de qualité s'est avéré efficace dans de nombreux États membres du point de vue des producteurs et surtout des consommateurs.

4.4.3

Hormis ces aspects, de nombreuses questions restent en suspens pour ce qui est de la compatibilité avec le règlement (CE) no 753/2002 de la Commission du 29 avril 2002 fixant certaines modalités d'application du règlement (CE) no 1493/1999 du Conseil en ce qui concerne la désignation, la dénomination, la présentation et la protection de certains produits vitivinicoles (3). Le CESE demande donc l'insertion d'un tableau de correspondance qui permette de constater les implications sur les appellations géographiques et traditionnelles.

4.5.1

Le CESE estime que les propositions en la matière sont très complexes et espère que la Commission européenne procédera à une simulation précise des conséquences des modifications proposées.

4.5.2

Le CESE fait remarquer que la législation en matière d'appellations n'a été modifiée que récemment, après de longues années de débats. Il invite la Commission européenne à présenter les nouveaux points de vue n'ayant pas été pris en considération dans la discussion qui vient tout juste de prendre fin.

4.5.3

Le CESE approuve la simplification des règles d'étiquetage lorsqu'elle permet une meilleure information du consommateur. De telles modifications ne doivent toutefois pas augmenter le risque de fausser la concurrence ou de tromper le consommateur, et de provoquer une vague d'actions en justice. De ce point de vue, il convient également de se montrer réservé à l'égard de la proposition de la Commission européenne d'indiquer de manière facultative le cépage et l'année pour les vins ne bénéficiant pas d'une appellation d'origine ou d'une indication géographique. Cette proposition ne peut être acceptée que si un système de contrôle et de certification pour la traçabilité de ces vins est garanti en vue d'assurer la protection du consommateur et d'éviter toute confusion et concurrence déloyale.

4.5.4

Le CESE fait remarquer qu'au fur et à mesure des élargissements, la diversité linguistique s'accroît au sein de l'Union européenne, ce qui peut constituer un obstacle aux échanges, comme c'est actuellement le cas concernant l'indication relative aux sulfites. Par conséquent, il convient de prévoir la possibilité, pour l'étiquetage des indications obligatoires, telles que celles relatives aux ingrédients, de les désigner par des symboles compréhensibles par tous.

4.6.1

Le CESE accueille favorablement le fait que la Commission ait modifié ses propositions concernant les règles en matière d'arrachage et ait réduit le budget correspondant. Il reconnaît l'importance de l'arrachage en tant qu'instrument de l'organisation de marché, qui doit être proposé comme élément des programmes structurels nationaux ou régionaux au sein du cadre communautaire global pour une période limitée, allant de trois à cinq ans. L'arrachage devrait être proposé sous forme de mesure d'application volontaire pour éliminer la vigne sur les terrains impropres à sa culture et pour atténuer l'impact social de la cessation d'exploitations non viables.

4.6.2

Le CESE est satisfait de constater que la Commission a revu son calendrier initial pour la libéralisation des règles régissant les plantations. Il reste néanmoins opposé à une libéralisation totale, y compris à une date ultérieure, étant donné que cela compromettrait les objectifs de la réforme du marché vitivinicole sur le plan économique, social, environnemental et de la conservation du paysage. L'on ne saurait encourager une délocalisation de la culture de la vigne en dehors des régions de vignobles traditionnellement réputées vers des zones moins coûteuses à exploiter, au regard des implications globales pour l'emploi, pour l'économie et l'infrastructure des régions viticoles, pour le tissu social, pour l'environnement et la protection du milieu naturel.

4.6.3

Si le régime européen en matière de plantations, associé à une interdiction d'effectuer de nouvelles plantations, devait être suspendu, il conviendrait de créer un cadre d'habilitation afin que les régions de vignobles puissent conserver ou aménager leurs règles en matière de droits de plantation et de viticulture, conformément aux objectifs de l'organisation commune du marché vitivinicole.

4.7.1

Le CESE estime que les propositions de la Commission sont insuffisantes pour reconquérir des parts de marché intérieur vis-à-vis des pays tiers, en particulier ceux du Nouveau Monde.

4.7.2

Le CESE invite la Commission à prévoir dans le cadre des enveloppes nationales une aide aux mesures d'information du consommateur et de promotion, et ce non seulement sur les marchés d'exportation mais aussi au sein du marché intérieur. Ce faisant, il convient d'accorder une attention particulière à une information complète sur les avantages d'une consommation mesurée de vin en tant que partie intégrante d'un mode d'alimentation sain et d'un style de vie moderne.

4.7.3

Le CESE souligne que les mesures d'information et de promotion doivent porter sur tous les produits fabriqués à base de raisin.

4.7.4

Le CESE recommande de combiner les mesures de communication relatives aux produits vitivinicoles avec la promotion du tourisme, de la gastronomie et d'autres produits des régions vitivinicoles.

16.5.2008   

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C 120/47

1.1

Le 13 septembre 2006, le Comité économique et social européen a adopté un avis d'initiative sur le thème «Perspectives d'avenir de l'agriculture dans les zones à handicaps naturels spécifiques (régions de montagne, insulaires et ultrapériphériques)» (1).

1.1.1

Dans cet avis le CESE consacre un chapitre entier, le chapitre 4, aux problématiques des régions de montagne, en soulignant, entre autres, la nécessité:

1.2

Le 7 décembre 2006, à l'occasion d'une séance de dialogue politique concluant la session plénière du Comité des régions, José Manuel BARROSO, président de la Commission européenne, s'est déclaré favorable à l'élaboration d'un Livre vert sur l'avenir des politiques en faveur des zones de montagne.

1.3

C'est la raison pour laquelle le CESE a jugé opportun d'élaborer un supplément d'avis, de façon à pouvoir prendre position sur le principe de la réalisation d'un tel livre vert.

1.4

En effet, l'ensemble des citoyens d'Europe bénéficie de nombreux biens publics et économiques et de services fournis par les zones de montagne. Ceci inclut notamment:

1.5

Sans une gestion appropriée des zones de montagne par les gens qui y vivent, la production de ces biens et services est compromise.

1.6

Aujourd'hui, il faut faire face à de nouveaux défis importants, présents et à venir, comme le renforcement de la concurrence économique, la transition démographique, le changement climatique, etc. Si ces défis concernent tous les territoires, leur impact est beaucoup plus marqué encore en montagne et requiert donc des réponses spécifiques.

1.7

Or la plupart des politiques en place dans les zones de montagne sont sectorielles et souvent promulguées hors de ces zones de montagne sans un regard approprié quant aux spécificités de ces régions. Les politiques publiques consacrées à la montagne ont tendance à se banaliser, à être étendues aux autres territoires, et à moins prendre en compte leurs spécificités. Dans le même temps, les politiques publiques européennes et nationales misent de plus en plus sur les avantages comparatifs des territoires, qu'il s'agit de promouvoir ou de développer.

1.8

Malgré leur importance à l'échelle européenne, les zones de montagne pâtissent d'une certaine marginalisation au sein des politiques européennes et d'un grave manque de reconnaissance de leur potentiel considérable en termes de contribution à la croissance de l'Europe et à sa diversité, grâce notamment à leurs approches novatrices.

1.9

C'est pourquoi le CESE se prononce en faveur d'une approche politique beaucoup plus cohérente et beaucoup mieux intégrée. Les zones de montagne ont besoin d'une approche transversale et territoriale de leur développement durable.

1.10

Un Livre vert européen sur l'avenir de la politique relative aux zones de montagne permettrait de rationaliser et de consolider les politiques et initiatives existantes à l'échelon européen afin de les rendre plus efficace dans le contexte spécifique des zones de montagne. Ceci est particulièrement pertinent pour l'agriculture des zones de montagne, comme mentionné dans cet avis. En effet, dans la plupart des régions de montagne européenne, l'agriculture est la base sur laquelle se développent les autres activités socioéconomiques, agro-industrielles, touristiques, etc., et à partir de laquelle se construit l'attractivité des territoires. La politique agricole commune a donc un rôle majeur et doit être intégrée dans le bilan des politiques européennes dans les zones de montagne voulu par le livre vert.

1.11

Le CESE demande donc que le Livre vert sur l'avenir de la politique relative aux territoires de montagne soit porté le plus rapidement possible au programme de travail de la Commission européenne afin de préciser les thématiques d'importance stratégique pour les zones de montagne dans les États membres de l'Union européenne, de clarifier les missions respectives des divers niveaux de pouvoir et secteurs de l'économie ainsi que la coordination entre eux, de consolider les données statistiques spécifiques sur lesquelles s'appuient les politiques dans ces zones, d'étudier les mesures d'accompagnement et de soutien à mettre en place dans ces territoires à la lumière des objectifs stratégiques définis par l'Union européenne et d'avancer des pistes pour faire évoluer les politiques publiques européennes et nationales.

1.12

En facilitant l'exploitation des avantages comparatifs des zones de montagne, le Livre vert sur l'avenir de la politique relative aux territoires de montagne s'inscrira également dans la stratégie de Lisbonne renouvelée et dans la stratégie de Göteborg. Il contribuera ainsi à l'objectif de croissance et d'emploi, et aidera l'Union européenne à devenir une économie de la connaissance plus compétitive mondialement dans les années qui viennent. Les zones de montagne ont une contribution significative à apporter à l'ensemble de l'Europe et il conviendrait d'exploiter au mieux leur potentiel d'innovation et de croissance.

1.13

Mme Danuta HÜBNER, membre de la Commission chargée de la politique régionale, lors de la session plénière du CESE du 11 et 12 juillet 2007, a évoqué l'«agenda territorial de l'UE» et a annoncé pour 2008 un rapport sur la cohésion territoriale qui étudiera l'incidence sur les territoires des grands défis à venir et les moyens de les relever. Le CESE demande à ce que les spécificités territoriales des régions de montagne, ainsi que celles des régions insulaires et ultrapériphériques soient prises en compte de manière adéquate dans la définition en cours de la politique de cohésion de l'Union européenne et dans la mise en place de l'Agenda territorial.

16.5.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/49

16.5.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/50

—

sur la «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 76/768/CEE, 88/378/CEE et 1999/13/CE du Conseil ainsi que les directives 2000/53/CE, 2002/96/CE et 2004/42/CE afin de les adapter au règlement (CE) … relatif à la classification, à l'étiquetage et à l'emballage des substances et des mélanges, et modifiant la directive 67/548/CEE et le règlement (CE) no 1907/2006»

—

et sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 648/2004 afin de l'adapter au règlement (CE) … relatif à la classification, à l'étiquetage et à l'emballage des substances et des mélanges, et modifiant la directive 67/548/CEE et le règlement (CE) no 1907/2006»

16.5.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/51

A.

L'économie européenne est fortement intégrée dans l'économie mondiale. Cette intégration est plus au moins forte suivant les secteurs; elle est particulièrement prononcée en ce qui concerne les activités industrielles les plus ouvertes à la globalisation. Par conséquent, les politiques économique et fiscale de l'Union européenne (UE) doivent également être définies par rapport à l'évolution mondiale. Même si le présent avis étudie l'impact de la territorialité des législations fiscales sur les mutations industrielles dans l'UE, celle-ci ne doit néanmoins pas être considérée isolément du monde.

B.

L'UE et chacun de ses États membres ont la responsabilité de gérer des politiques économique, financière, sociale et environnementale dont les impératifs dépassent la dynamique du marché. Il convient donc de veiller à ce que la territorialité des législations fiscales ait un impact positif sur les mutations industrielles au niveau européen, qui doivent certes répondre à une dynamique du marché, mais qui gagnent également à être encadrées, par les politiques susmentionnées, dans un contexte plus large. La nature même du processus de Lisbonne repose sur un équilibre entre les différents axes (compétitivité, dimension sociale, protection de l'environnement) qu'il convient de soigner, y compris en relation avec la concurrence fiscale entres les États membres (1).

C.

Le Comité constate que la concurrence fiscale est une des réalités du marché intérieur qui peut conduire à créer des distorsions de concurrence. Elle implique des règles de transparence et l'identification des éventuels abus et pratiques dommageables (2). Elle suppose aussi d'avoir des indicateurs qui soient de bons référents pour apprécier l'état de la concurrence fiscale. Le CESE observe toutefois que la fiscalité n'est pas un facteur déterminant pour les décisions d'investissement dans les PME. Il pèse beaucoup plus dans les multinationales plus mobiles.

D.

La concurrence fiscale ne concerne pas uniquement la fiscalité des entreprises. Avec la mobilité de plus en plus grande des actifs financiers, cette concurrence touche aussi les revenus du capital des personnes ainsi que l'imposition sur la fortune.

E.

Le Comité est d'avis que la coordination des dispositifs fiscaux des différentes administrations peut être un levier pour renforcer le fonctionnement du marché intérieur, en éliminant les dysfonctionnements et les coûts de mise en conformité sur le plan fiscal, particulièrement dans les régions frontalières. Le CESE réitère les recommandations qu'il a formulées dans son avis récent sur Fiscalis 2013 (3).

F.

L'absence de coordination entre les États membres au niveau de la fiscalité directe nationale conduit, de l'avis du CESE, à un constat de situations de non-imposition (4), d'abus ou encore de distorsions dans le fonctionnement du marché unique. De même, cet état de fait induit une déstabilisation, voire une érosion des recettes fiscales globales de l'UE.

G.

La concurrence fiscale intracommunautaire sans bornes risque, d'une part, d'alourdir les facteurs d'assiette des assujettis les moins mobiles — comme les petites entreprises ou les services non délocalisables — et, d'autre part, de modifier la répartition de la charge fiscale entre contribuables et consommateurs pour couvrir les dépenses publiques et les transferts sociaux. Ce dernier point aurait pour conséquence de nuire à la cohésion sociale.

H.

Les PME et entreprises de services sont les moins bien armées pour tirer parti de la concurrence fiscale. Le Comité préconise la mise en place d'un accompagnement, de programmes de formation des cadres de ces entreprises (tout comme des fonctionnaires des administrations publiques) ainsi que la constitution de bases de données appropriées, en particulier dans les régions frontalières et périphériques de l'UE pour aider ces entreprises dans leurs démarches vers leur internationalisation.

I.

Le Comité estime que la lutte contre la fraude fiscale doit être une priorité et rappelle les conclusions de son avis récent en la matière (5).

J.

Le report de la charge fiscale sur les facteurs de production les moins mobiles peut amener les entreprises concernées et leurs emplois à être moins compétitifs vis-à-vis de leurs concurrents étrangers. Le taux de croissance du PIB national pâtira de ce transfert de charges, ce qui peut conduire à une baisse de la capacité d'investissement public en l'absence de nouvelles ressources budgétaires.

K.

La concurrence fiscale amène chaque État à mieux maîtriser ses dépenses publiques. Le Comité demande que ceci ne se fasse pas au détriment de l'offre ni de la qualité de ses services publics. Celles-ci sont capitales pour le maintien et l'attraction d'activités productives créatrices de richesse, d'emplois et — en fin de compte — d'assiette fiscale. La concurrence fiscale ne doit pas porter atteinte au financement et à la couverture de la protection sociale collective.

L.

Le Comité soutient les efforts des États membres en vue d'éliminer la concurrence fiscale dommageable et leur engagement à supprimer une série de régimes fiscaux dommageables au plus tard en 2010, tel qu'ils se reflètent dans le Code de conduite adopté en 1997 (6). D'autre part, il invite la Commission à poursuivre ses efforts dans ce sens, entrepris depuis la même date.

M.

Le Comité soutient également la politique de la Commission visant à ce que les aides publiques, y compris les avantages fiscaux accordés de manière sélective aux entreprises, servent à la poursuite d'objectifs durables de mutation industrielle et de développement territorial tout en étant compatibles avec la politique de concurrence à l'intérieur de l'UE.

N.

Le Comité demande la mise en place d'une assiette commune et consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS) (7) dans un principe de simplification, d'équité et de transparence des pratiques fiscales entre États membres. Ceci permettrait de tirer le bénéfice maximal du potentiel du marché intérieur tout en sauvegardant la souveraineté budgétaire et fiscale des États membres et en les mettant à l'abri des risques de conflit avec les dispositions du Traité. Étant donné que l'ACCIS serait probablement institué sur la base d'une coopération renforcée, le Comité souhaiterait qu'elle soit adoptée par un nombre d'États membres aussi élevé que possible.

O.

Le Comité demande à recevoir plus d'informations sur le contenu, les modalités et l'évolution de ce projet ACCIS avant de reformuler son avis sur ce dossier complexe et stratégique, se limitant, pour l'instant, à rappeler son avis exploratoire de 2006, préparé à la demande du Commissaire KOVÁCS (8).

P.

Néanmoins, le Comité pose un certain nombre de réflexions et de questions à propos d'ACCIS. Il estime souhaitable que ce projet optionnel soit adopté par un nombre d'États membres aussi élevé que possible (quitte à prévoir des mesures transitoires) et que les États membres finissent par appliquer un seul système d'assiette à tout contribuable, à la fin d'une période de coexistence. Par ailleurs, il faudrait examiner si la base commune appliquée aux entreprises travaillant sur les marchés extérieurs sera confiée à une instance transnationale. Enfin, il convient de s'interroger quant aux effets d'une telle base sur les taux, dont la dispersion risque de s'accroître. Dans cette hypothèse, un taux plancher pourrait être fixé, taux qui pourrait être situé juste en dessous de l'actuel taux moyen des nouveaux États membres.

Q.

Le Comité recommande à la Commission d'intensifier le suivi des pratiques fiscales de certains espaces «refuge» qui chercheraient à capter des ressources imposables des systèmes fiscaux des États membres.

1.1

La fiscalité (le niveau de la pression fiscale et les montants d'impôt prélevés) est souvent citée comme l'un des critères pour évaluer le degré d'attractivité d'un territoire comme siège d'activités industrielles, financières et commerciales. Il n'y a, par contre, pas d'accord quant au poids relatif de ce critère par rapport à d'autres comme la proximité de potentiel commercial, les coûts de production, la disponibilité de personnel qualifié, les infrastructures et équipements publics, les aides publiques, etc.

1.2

Les systèmes fiscaux sont complexes et les comparer entre eux n'est pas chose aisée. Il est pourtant fondamental de pouvoir juger si les incitations fiscales des différentes autorités atteignent bien les buts qu'elles se sont fixés, d'estimer l'impact que pourrait avoir toute décision visant à favoriser les mutations industrielles positives sur leur territoire et de les mettre en rapport avec le coût estimé.

1.3

L'avis entend apporter des orientations pour l'anticipation et la gestion des mutations industrielles, la poursuite d'une compétitivité européenne accrue — dans le cadre des objectifs de Lisbonne — et la construction d'un véritable marché intérieur, caractérisé par une concurrence saine et non faussée ou, du moins, «admissible» (compatible avec les règles du marché intérieur).

2.1

Cette mobilité s'accélère à l'intérieur de l'UE pour les raisons suivantes: