26.10.2007   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 252/1

I-VII

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4-6

7-9

10-52

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53-57

I.

Les restitutions à l’exportation sont des subventions versées aux exportateurs de produits agricoles pour compenser l’écart entre les prix du marché intérieur communautaire et les prix, inférieurs, pratiqués sur le marché mondial. Si le montant des restitutions versées a diminué ces dernières années, il reste néanmoins important, puisqu’il s’élevait à quelque 3 000 millions d’euros en 2005. Cette tendance ne s’est pas infléchie, les paiements atteignant 2 500 millions d’euros en 2006.

II.

Afin de garantir que seules des marchandises éligibles donnent lieu au versement de restitutions, et de prévenir la présentation de demandes frauduleuses, il est nécessaire de contrôler les lots de marchandises exportés. Ces contrôles sont effectués non seulement au point de départ de l’État membre d’où sont originaires les marchandises, mais également au point de sortie du territoire de l’Union européenne (UE). Ils comportent un examen physique d’au moins 5 % de l’ensemble des déclarations d’exportation au point de départ, suivi de contrôles visuels de substitution aux frontières de l’UE, afin de garantir que les marchandises déclarées ayant fait l’objet d’une demande de restitution correspondent bien à celles qui sont exportées.

III.

L’audit de la Cour a consisté à examiner ce système de contrôles et à s’assurer que les États membres le mettent en œuvre conformément aux dispositions de la législation communautaire. En outre, l’audit a porté sur la question de savoir si la Commission assure correctement le suivi de la mise en œuvre de ces contrôles et prend les mesures nécessaires lorsqu’il s’avère que celle-ci n’est pas satisfaisante.

IV.

S’agissant des contrôles physiques, la Cour a constaté que les États membres avaient respecté l’obligation de soumettre 5 % des déclarations d’exportation à des contrôles physiques, mais qu’il existait des insuffisances en ce qui concerne les méthodologies appliquées, qui limitaient, parfois de manière importante, l’efficacité de ces contrôles physiques. Les insuffisances suivantes ont notamment été relevées:

V.

L’audit des contrôles de substitution a permis de constater que:

VI.

Le suivi des contrôles par la Commission et les mesures correctrices prises par celle-ci au regard des déficiences constatées conduisent la Cour à conclure que:

VII.

Compte tenu de ce qui précède, la Cour recommande à la Commission:

1.

Une restitution à l’exportation est une subvention versée aux exportateurs de produits agricoles à destination de pays tiers afin de stimuler les exportations en compensant l’écart entre les prix du marché intérieur communautaire et les prix, inférieurs, pratiqués sur le «marché mondial». Les restitutions versées sont liées aux quantités de marchandises exportées, les taux variant selon la nature et les caractéristiques de ces marchandises. Dans certains cas, ils peuvent également varier en fonction du pays de destination. Les produits exportés vers des pays tiers sont généralement transportés dans des conteneurs, sur des camions/remorques et en vrac par bateau.

2.

En 2005, les dépenses au titre des restitutions à l’exportation n’atteignaient plus que 3 000 millions d’euros, contre 9 800 millions d’euros en 1988. Le graphique 1 présente la répartition des paiements par État membre, le graphique 2 par principale catégorie de produits en 2005. En 2006, les restitutions à l’exportation se sont élevées à 2 500 millions d’euros.

3.

La diminution des dépenses au titre des restitutions à l’exportation — telle qu’illustrée par le tableau 1 — s’explique en partie par la réduction de l’écart entre les prix pratiqués sur le marché communautaire et ceux pratiqués sur le marché mondial. Cette réduction est due à la fois aux réformes successives de la PAC et, par suite, aux résultats des négociations commerciales internationales menées dans le cadre du GATT/de l’OMC. À la fin de 2005, pendant le cycle de Doha de ces négociations, l’on s’attendait à ce que les subventions à l’exportation soient abolies avant la fin de 2013. Cependant, les négociations sont en cours et leurs résultats définitifs ne sont pas encore connus.

4.

Afin de protéger les intérêts financiers de la Communauté, un système de contrôle — associant des contrôles physiques et de substitution [conformément aux dispositions du règlement (CEE) no 386/90 du Conseil (2)] et des contrôles des dossiers de demande de paiement — a été mis en place.

5.

Les contrôles physiques, effectués par les services douaniers, ont pour but de vérifier que les marchandises correspondent à la description, à la quantité et à la qualité indiquées dans la déclaration d’exportation. Lorsque ces contrôles ne peuvent être réalisés visuellement (dans le cas des produits laitiers ou carnés, ou des produits transformés, par exemple), les marchandises font l’objet d’un échantillonnage en vue d’une analyse ultérieure en laboratoire. Les contrôles physiques peuvent être réalisés sur des lieux de chargement intérieurs (généralement des locaux commerciaux), dans des bureaux de douane intérieurs ou à des points de sortie du territoire communautaire.

6.

En outre, les contrôles de substitution comportent un contrôle visuel destiné à s’assurer que les marchandises portant un certificat de sortie du territoire communautaire sont les mêmes que celles chargées et déclarées au départ. Ces contrôles sont effectués aux points de sortie de l’UE. L’annexe donne un aperçu général du fonctionnement du système.

7.

L’audit avait pour objectif de déterminer dans quelle mesure:

8.

La Cour:

9.

L’audit a été réalisé de 2004 à 2006 auprès de la Commission et de 11 États membres: la Belgique, le Danemark, l’Allemagne, la France, l’Italie, la Lettonie (4), la Hongrie (4), les Pays-Bas, la Pologne (4), la Slovénie (4) et le Royaume-Uni.

10.

Les États membres sont tenus de réaliser des contrôles physiques portant sur 5 % de l’ensemble des déclarations d’exportation par secteur de produits, à l’exclusion de celles correspondant à un montant de restitution peu élevé ou concernant de petites quantités (c’est-à-dire de moins de 200 euros, ou d’un poids inférieur à un poids spécifique, défini pour chaque produit). Ils peuvent modifier le pourcentage par secteur de produits lorsqu’ils sélectionnent les lots de marchandises devant faire l’objet de contrôles physiques au moyen d’une analyse de risque. Le pourcentage global de 5 % des déclarations à contrôler doit toutefois être respecté.

11.

La Commission a défini un large éventail de critères à prendre en considération dans le cadre de l’analyse de risque, parmi lesquels figurent les caractéristiques et la valeur des produits, la nature des échanges, la fiabilité des exportateurs, etc (5). L’analyse de risque est formellement appliquée au sens de la réglementation dans sept États membres (Danemark, Allemagne, Irlande, France, Autriche, Suède et Royaume-Uni). Les autres États membres appliquent la règle selon laquelle 5 % des déclarations doivent être contrôlées pour chaque secteur de produits, les déclarations étant alors choisies soit en fonction de critères de risque non reconnus par le règlement, soit sur une base aléatoire.

12.

Au cours de la période couverte par l’audit de la Cour, les États membres avaient respecté l’exigence liée à la réalisation de 5 % de contrôles physiques. Dans les États membres visités où l’analyse de risque avait été formellement adoptée, les critères définis par la Commission avaient été largement suivis.

13.

En France et en Allemagne, la décision finale en matière de sélection de la déclaration d’exportation appartient au bureau de douane local. Au Royaume-Uni, l’analyse de risque est gérée de manière centralisée pour l’ensemble du pays. Les déclarations sélectionnées par le système d’analyse de risque en vue des contrôles devaient fréquemment être annulées et remplacées par les bureaux de douane locaux en raison de problèmes liés au système et du fait que le système sélectionnait un nombre trop élevé de lots de marchandises similaires. La nécessité de procéder à des annulations et les problèmes rencontrés, liés aux systèmes, remettent en cause le fonctionnement de l’analyse de risque au Royaume-Uni.

14.

Lorsqu’une analyse de risque est réalisée, la Commission prévoit que, pour les produits hors annexe I (produits transformés) (6), les États membres ont la faculté de limiter le niveau de contrôle à 0,5 % des déclarations, dans la mesure où le risque lié à celles-ci est moindre. En l’absence d’analyse de risque (c’est-à-dire dans les 18 autres États membres), 5 % de l’ensemble de ces déclarations à faible risque continuaient à être contrôlés.

15.

Cependant, quelle que soit l’option retenue (analyse de risque ou 5 % par secteur de produits), l’examen des données relatives aux contrôles physiques a révélé un niveau élevé de contrôle portant sur des déclarations de restitutions à l’exportation correspondant à un montant peu élevé (c’est-à-dire de moins de 200 euros). Pour que les possibilités d’inspection soient mieux exploitées, les déclarations d’exportation portant sur de petites quantités de produits ou de faibles montants de restitution ne devraient pas être prises en considération lors du calcul des taux de contrôle, sauf s’il existe un risque de fraude ou d’abus. Or la Cour a constaté que la sélection des déclarations donnant lieu à des restitutions peu élevées ne s’effectue pas toujours sur cette base. Le tableau 2 présente le nombre de contrôles portant sur des déclarations correspondant à un montant de restitution peu élevé, notifiées par les États membres dans la base de données CATS (7) pour l’année calendaire 2005. Son examen révèle qu’entre 6 % et 13 % de l’ensemble des contrôles effectués concernaient des articles donnant lieu à une restitution peu élevée. Une analyse plus approfondie montre que ces contrôles ne représentent que 0,1 % de la valeur des exportations contrôlées.

16.

Même si les États membres se sont conformés à l’obligation des 5 % de contrôles minimum, beaucoup d’entre eux ont réalisé un très grand nombre de contrôles sur des déclarations correspondant à un montant de restitution peu élevé, principalement en raison d’interprétations différentes de la législation. Ces déclarations étaient prises en compte dans le calcul de la population minimale de 5 % à contrôler, alors qu’elles auraient en réalité dû être écartées. Il en est résulté que le nombre de contrôles réalisés était supérieur au minimum prévu dans la réglementation. Le tableau 2 montre qu’entre 1 500 et 3 800 contrôles ont porté sur des lots de marchandises qui auraient dû être écartés.

17.

Afin de favoriser une utilisation plus efficiente et plus efficace des ressources douanières, une solution pourrait consister à augmenter la valeur de minimis des lots de marchandises requise pour pouvoir entrer en ligne de compte dans la population minimale et faire ensuite l’objet d’un contrôle (voir points 19 à 21 concernant l’analyse coûts-avantages). Si l’on avait relevé la valeur minimale d’éligibilité des déclarations en vue d’un contrôle physique, le nombre de lots à contrôler aurait pu être sensiblement réduit. Il va de soi que si le seuil est relevé, les exportations correspondant à un montant moins élevé de restitution inférieur à ce seuil doivent continuer à être contrôlées s’il existe des indices de fraude ou d’abus.

18.

Il en va de même pour les contrôles de substitution. Le tableau 3 présente une analyse de la valeur des lots de marchandises sur lesquels ont porté les contrôles de substitution aux frontières orientales de l’UE. Dans ce contexte, il convient de noter qu’il n’est pas obligatoire d’indiquer le montant des restitutions demandées sur le document accompagnant les marchandises (la déclaration d’exportation ou l’exemplaire de contrôle T5), et aucune information n’est rapidement disponible en ce qui concerne le taux de restitution applicable, en particulier pour les taux fixés par procédure d’appel d’offres et pour les produits hors annexe I. Dès lors, les agents éprouvent des difficultés à déterminer les lots de marchandises dont le contrôle est le plus indiqué.

19.

Lorsque les lots de marchandises sont présentés en vue d’être exportés à des bureaux de douane de sortie (situation observée surtout au Royaume-Uni et dans certains ports français), le coût, pour le trafic, de la réalisation de contrôles physiques peut varier de 120 à 400 euros selon le lieu. Ces coûts comprennent les mouvements de conteneurs dans ou depuis la zone portuaire vers des lieux de déchargement appropriés, ainsi que les travaux liés au déchargement et au rechargement des conteneurs (voir encadré 1).

Encadré 1Un exportateur du Royaume-Uni a décidé de renoncer à sa demande de restitution à l’exportation d’un montant de 293,28 euros, parce que le contrôle physique aurait nécessité 51 mouvements de conteneur, manipulations à sa charge et qui, en outre, auraient retardé le départ du navire de cinq heures.

20.

La présentation des lots de marchandises à l’exportation sur des lieux de chargement intérieurs n’a aucune incidence financière sur le trafic, dans la mesure où ces lots sont généralement présentés avant le chargement dans les locaux des exportateurs. Deux des États membres visités, l’Allemagne et l’Italie (9), font payer le contrôle physique à l’exportateur. Le coût d’une intervention d’une heure sur le lieu de chargement est d’environ 180 euros.

21.

Il ressort de ce qui précède que le coût du contrôle peut dépasser la valeur des restitutions versées, ce qui prouve que les contrôles portant sur des déclarations donnant lieu à des restitutions d’un montant peu élevé ne sont pas rentables.

22.

La réglementation communautaire stipule clairement que les contrôles physiques doivent être réalisés de manière fréquente et inopinée, et que les contrôles pour lesquels l’exportateur a été expressément ou tacitement averti au préalable ne peuvent être comptabilisés au titre du nombre minimal de contrôles requis. En règle générale, la Commission considère le non-respect de ces exigences comme un défaut de réalisation d’un contrôle clé, susceptible de donner lieu à une correction pour l’État membre concerné.

23.

La Cour a estimé que les contrôles physiques, lorsqu’ils étaient effectués sur le lieu de chargement (il s’agit souvent en l’occurrence des propres installations de l’exportateur), étaient largement prévisibles dans plusieurs États membres: la Belgique, le Danemark, l’Allemagne, la France, l’Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. La Cour a constaté que l’arrivée des agents avant le début du chargement des marchandises était une pratique courante. Le fait de commencer systématiquement les contrôles avant le début du chargement équivaut à un avertissement tacite en ce sens que, si l’agent des douanes n’arrive pas avant le début du chargement, l’opérateur saura que le lot de marchandises ne fera alors l’objet d’aucun contrôle physique. Le risque encouru est que des produits non éligibles, en quantité insuffisante ou de qualité inférieure soient chargés, et qu’une restitution, à laquelle l’opérateur n’a pas droit, soit demandée. Cela a une incidence négative sur la réalisation de l’objectif et sur l’efficacité du contrôle.

24.

Les marchandises en vrac, principalement les céréales et le sucre, sont généralement exportées par bateau vers une même destination. Chaque cargaison peut donner lieu à des restitutions à l’exportation d’un montant très élevé (à titre d’exemple, fin 2003, 6 700 tonnes de sucre blanc exportées vers la Tunisie correspondaient à un montant de restitution de 3,4 millions d’euros). Cependant, pour des raisons administratives liées aux certificats d’exportation, il est fréquent que l’exportateur doive présenter plusieurs déclarations d’exportation pour l’ensemble du lot. L’audit a permis d’observer que, dans la pratique, une seule déclaration faisait l’objet d’un contrôle physique pour l’ensemble de l’envoi. Si cette approche n’est pas contraire à la législation en vigueur, les contrôles physiques effectués actuellement sont assez limités, dans la mesure où ils ne couvrent qu’une partie de la cargaison, ce qui réduit leur efficacité (voir encadré 2).

Encadré 2En juillet 2006, un exportateur a présenté six déclarations d’exportation pour la Libye portant sur une cargaison de 1 147 tonnes de sucre blanc à charger sur un seul navire (montant total de la restitution à l’exportation: 268 600 euros). Une déclaration portant sur 200 tonnes a été sélectionnée en vue d’un contrôle physique (montant de la restitution à l’exportation: 46 840 euros). Les douanes du Royaume-Uni ont observé le chargement d’une partie des 200 tonnes sur le navire. L’examen physique a commencé à 6 h 20 et s’est terminé à 7 h 10.

25.

Le moyen de transport ayant fait l’objet d’un contrôle physique doit normalement être scellé par les douanes. En règle générale, les lots concernés ne sont plus soumis à un contrôle de substitution, à moins que les scellés n’aient été brisés ou enlevés, auquel cas il doit être procédé à un contrôle de substitution spécifique, conformément à la réglementation. Compte tenu de la valeur ainsi conférée au scellé, un «laissez-passer» virtuel pour le lot de marchandises, son utilisation et sa finalité doivent être clairs et sans ambiguïté.

26.

Dans le cadre de la procédure administrative habituelle de validation des déclarations d’exportation, il se peut également que les douanes apposent des scellés sur des conteneurs, des remorques ou des camions sans avoir effectué de contrôle physique. Cette pratique a été observée en particulier en Belgique, en Allemagne, en Espagne, en France et en Italie. En outre, les lots de marchandises relevant de la procédure TIR (10) sont également scellés par les douanes, là aussi sans qu’un contrôle physique ait nécessairement été réalisé (voir encadré 3 et illustration 1).

Encadré 3En 2001, un lot constitué de 20 tonnes de bœuf à destination de la Russie a été dédouané dans un bureau de douane en Espagne en vue de son exportation. Le lot, scellé par les douanes espagnoles, a été présenté pour stockage provisoire dans un entrepôt frigorifique à Hambourg (déchargement et mise sous contrôle douanier). Les marchandises ont été retirées de l’entrepôt frigorifique sous contrôle douanier en vue de la poursuite de leur acheminement par camion en Russie. Bien que les marchandises aient été scellées, les douanes allemandes en ont prélevé un échantillon, dont l’analyse a entraîné la classification des marchandises en question comme abats comestibles de viande bovine, qui ne faisaient l’objet d’aucune restitution. Sur la base de ces résultats, de nouvelles investigations en Espagne ont permis de détecter des irrégularités supplémentaires correspondant à un montant de quelque 497 000 euros, dont 56 000 euros d’intérêt, imputables au même exportateur. Une notification de recouvrement a été établie par l’organisme payeur fin 2006, clôturant ainsi les procédures administratives. Le cas est pendant devant une juridiction nationale, dont la décision finale est attendue. Quelque 80 % des exemplaires de contrôle T5 montraient que les lots avaient été scellés par les douanes au départ sans contrôle physique. Ils étaient dès lors par définition exclus de la population susceptible d’être soumise à des contrôles de substitution aux divers points de sortie de la Communauté.

27.

L’audit de la Cour a montré que les scellés apposés par les expéditeurs/exportateurs danois et néerlandais, qui étaient autorisés à le faire eux-mêmes, pouvaient susciter la méfiance des agents des bureaux de douane de sortie de l’UE, ces «scellés apposés par des entreprises» ne pouvant pas être clairement distingués des «scellés douaniers».

28.

Il en résulte qu’un grand nombre de lots de marchandises sont, légitimement ou par inadvertance, exclus de la population des lots de marchandises pris en compte pour les contrôles de substitution, dans la mesure où la valeur réelle du scellé apposé n’est pas clairement définie et peut faire accroire qu’un contrôle physique a déjà eu lieu. Les autorités douanières danoises ont modifié leur réglementation relative à l’utilisation des scellés à compter du 1er février 2006 afin d’éviter tout malentendu.

29.

La législation dispose que (11), de manière générale, les bureaux de douane de sortie sont tenus de réaliser au moins un contrôle de substitution par jour où des lots de marchandises quittent les différents points de sortie au sein de l’UE. Les lots de marchandises à contrôler doivent être sélectionnés autant que possible à la lumière d’une analyse de risque.

30.

Cette «règle d’un contrôle par jour» a donné lieu à différentes interprétations. Au Royaume-Uni, lorsque des lots de marchandises à charger sur un bateau partant le septième jour arrivent sept jours de suite, un seul lot sera contrôlé. Au contraire, lorsque des lots de marchandises quittent l’UE par un bureau de douane situé à la frontière entre la Lettonie et la Russie sept jours de suite, sept contrôles de substitution sont réalisés. Cette dernière interprétation de la règle d’un contrôle par jour est également appliquée dans les ports belges, allemands, français, italiens et néerlandais.

31.

Un autre problème d’interprétation concerne les lots de marchandises (camion/remorque ou conteneur) qui correspondent à un grand nombre de déclarations d’exportation, pouvant aller jusqu’à 30 dans certains cas rares. L’imprécision de la législation et les différences d’interprétation ont conduit à des situations dans lesquelles certains États membres (comme la Lettonie, la Hongrie et la Slovénie) contrôlent l’ensemble du lot, tandis que la majorité des autres États membres n’a sélectionné qu’une seule des déclarations à des fins de contrôle.

32.

Les bureaux de douane de sortie du territoire communautaire doivent effectuer des contrôles de substitution spécifiques s’ils constatent que les scellés apposés au départ ont été enlevés ou rompus, ou que la dispense (12) de scellés n’a pas été accordée. Les contrôles de substitution spécifiques peuvent donner lieu à des contrôles physiques complets.

33.

L’audit a permis de constater que les bureaux de douane situés aux frontières orientales de l’UE (Hongrie, Lettonie, Pologne et Slovénie) soumettaient chaque camion/remorque à un examen permettant de contrôler l’intégrité des scellés. Par contre, les lots (principalement des conteneurs) quittant définitivement le territoire communautaire au départ d’un port situé en France, en Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni ne sont pas soumis à un contrôle aussi strict. Cela s’explique par le fait que les agents des douanes de ces États membres n’examinent pas systématiquement les scellés lorsque les lots arrivent au point de sortie physique de l’UE. En conséquence, les lots dont les scellés sont rompus, endommagés ou manquants ne sont pas toujours détectés et sont donc susceptibles d’échapper à un contrôle de substitution spécifique. Afin de résoudre ce problème, les douanes françaises ont imposé un taux de contrôle supplémentaire des scellés des lots de 2 %.

34.

En principe, les contrôles de substitution consistent à vérifier visuellement que les marchandises correspondent aux documents qui les accompagnent. La méthode souvent observée dans les bureaux de douane des ports visités consistait à ouvrir les portes du conteneur et à identifier uniquement les marchandises immédiatement visibles, ce que l’on appelle des contrôles de «hayon». Dans de nombreux cas, le choix de cette pratique s’expliquait par l’absence d’installations adéquates pour décharger facilement les marchandises, en particulier dans des petits ports (par exemple à Trieste et à Dunkerque). Les meilleures pratiques ont été observées aux bureaux de douane situés aux frontières orientales de l’UE, où les contrôles des lots en camions bâchés sont approfondis.

35.

Les bureaux de douane de sortie doivent informer les organismes payeurs des États membres en cause des irrégularités détectées lors des contrôles de substitution. Ils peuvent également demander des informations concernant le suivi donné.

36.

Des irrégularités ont été communiquées par des bureaux de douane de sortie du Danemark, de Lettonie, de Pologne et de Slovénie aux organismes payeurs compétents d’autres États membres. Or, dans la majorité des cas, ils n’ont reçu aucune information en retour concernant le suivi donné, alors qu’ils en avaient fait la demande.

37.

L’audit a permis de constater un problème particulier au bureau de douane d’Aalborg, au Danemark. Les contrôles effectués par ce bureau ont révélé un taux élevé d’absence de scellés au point de sortie de l’UE. Toutefois, au lieu de procéder aux contrôles de substitution spécifiques requis, le bureau a refusé de certifier que les marchandises avaient quitté le territoire communautaire parce qu’il s’estimait incapable d’établir l’identité des marchandises en raison de l’absence de scellés. Entre août 2004 et février 2006, ce bureau a informé des organismes payeurs dans les autres États membres qu’il ne pouvait certifier la sortie de l’UE de 280 (13) lots parce que les scellés avaient été enlevés. Sur les 280 cas signalés, 2 (14) seulement ont donné lieu à une réponse. Selon les douanes danoises, certains organismes payeurs en France, en Grèce, en Italie et en Espagne n’ont répondu à aucune notification émanant des autorités danoises. Dans 17 cas similaires relatifs à des exportations d’origine danoise, le bureau d’Aalborg a transmis des informations à l’organisme payeur danois, ce qui a entraîné la suppression des restitutions à l’exportation.

38.

Un cas permet d’illustrer ce problème: les douanes danoises ont découvert dans la cabine d’un camion un jeu de 30 scellés d’entreprise agréés par les douanes. Les scellés auraient dû être apposés au seul point de chargement en France afin de prévenir toute substitution durant le transit. Or, ils étaient manifestement à libre disposition.

39.

L’un des principaux éléments probants concernant l’éligibilité aux restitutions à l’exportation est la confirmation que les marchandises ont quitté le territoire douanier de la Communauté. Pour toutes les marchandises exportées, le cachet et la signature des autorités nationales (douanes) certifiant la sortie des marchandises doivent être apposés soit sur la déclaration d’exportation proprement dite, soit sur un document qui accompagne le lot en transit (exemplaire de contrôle T5).

40.

Au Royaume-Uni, la responsabilité de confirmer la sortie des marchandises exportées en conteneurs par voie maritime a été confiée à des agents maritimes et/ou à des opérateurs portuaires. Or, la réglementation prévoit que cette confirmation doit être fournie par les «autorités compétentes» (15). Des agents maritimes ou des opérateurs portuaires ne peuvent être considérés comme tels. Les contrôles de ce système qui ont été effectués par les douanes du Royaume-Uni ont montré que 21 % des 913 demandes contrôlées contenaient des données inexactes concernant la date de sortie. Les procédures observées au Royaume-Uni présentent le risque qu’une date de sortie erronée soit confirmée et que, faute de contrôles croisés de la documentation commerciale, la sortie soit confirmée pour des marchandises qui ne correspondent pas à celles déclarées.

41.

Lorsque des marchandises sont exportées par voie maritime, les dispositions communautaires prévoient un éventail complexe de possibilités pour déterminer le bureau de douane responsable de la confirmation de la sortie de l’UE et du contrôle de substitution, selon que le transport maritime (service maritime) est agréé par les douanes en tant que ligne «régulière» ou «non régulière». Les marchandises transportées sur des lignes régulières sont celles acheminées sur des navires naviguant uniquement entre des ports situés sur le territoire douanier de la Communauté.

42.

L’audit a permis de constater que certains lots peuvent échapper aux contrôles de substitution au point de sortie définitive de l’UE, par exemple lorsqu’ils sont transportés par voie maritime entre des États membres utilisant des lignes «régulières» avant d’être convoyés par voie terrestre à un poste frontière de l’UE. La sortie est donc susceptible d’être confirmée en un lieu qui n’est pas le point effectif de sortie du territoire douanier de la Communauté, ce qui présente le risque qu’une date inexacte de sortie soit confirmée, et que les marchandises pour lesquelles l’éligibilité aux restitutions à l’exportation est certifiée puissent être réintroduites sur le territoire de l’UE (voir illustrations 2 et 3).

43.

Les États membres sont tenus de communiquer le niveau des irrégularités détectées par les contrôles physiques concernant les restitutions à l’exportation. Le tableau 4 montre les valeurs des irrégularités détectées par les contrôles physiques et signalées à l’OLAF (16) de 2000 à 2005, dont le montant total s’élevait à 3,5 millions d’euros. À cet égard, il convient de remarquer que les irrégularités relatives aux restitutions à l’exportation, détectées par l’ensemble des méthodes au cours des cinq dernières années, se montaient à 98,6 millions d’euros, soit quelque 16 % de l’ensemble des irrégularités concernant l’agriculture qui avaient été signalées à l’OLAF durant la période en question, alors que les restitutions à l’exportation représentent 8,6 % des dépenses agricoles. Bien que les États membres effectuent le nombre requis de contrôles physiques, les résultats de ces derniers, en termes de valeur des irrégularités, sont donc relativement faibles.

44.

Le taux d’irrégularités signalées exprimé en pourcentage de la valeur des déclarations contrôlées (lorsque cette information est fournie par les États membres) est, lui aussi, relativement faible. Selon les rapports annuels 2005 des États membres, le taux d’irrégularités signalées à la suite d’un contrôle physique s’élevait au total à 0,2 % du montant des restitutions à l’exportation contrôlées (17).

45.

Le taux de détection relativement faible peut être mis en évidence en comparant la valeur des irrégularités détectées par contrôle physique avec celle des irrégularités constatées par d’autres méthodes. Le tableau 5 présente, sur la base des irrégularités signalées à l’OLAF, une comparaison entre la valeur des irrégularités constatées lors de contrôles physiques et celle détectée par des contrôles ex post des documents commerciaux (18). Le résultat, un rapport de 11 à 1 en faveur des contrôles ex post, suggère que ces derniers, qui sont effectués après l’exportation physique des marchandises, se sont avérés être jusqu’à présent le moyen le plus efficace de détection des irrégularités. S’il est vrai que seuls quelques types d’irrégularités détectées à la suite de contrôles physiques peuvent être décelés par des contrôles a posteriori — les deux formes de vérification étant indispensables au processus global de contrôle — ces chiffres suggèrent néanmoins que les contrôles physiques et les contrôles de substitution pourraient être mieux ciblés.

46.

La Commission effectue régulièrement des audits des procédures de contrôle des restitutions à l’exportation dans les États membres. Les rapports annuels des États membres font également l’objet de contrôles sur pièces. La Cour a évalué les rapports d’audit correspondants pour la période 2001-2004 et a conclu que les contrôles clés du système de contrôles physiques et de contrôles de substitution ont été couverts de manière satisfaisante. Les audits de la Commission ont porté sur les principaux domaines envisagés par le règlement (CEE) no 386/90 en ce qui concerne l’application des modèles d’analyse de risque, le caractère suffisant du nombre de contrôles, la documentation des contrôles, la certification de la sortie, les procédures d’apposition des scellés, l’origine des marchandises, ainsi que la méthodologie des contrôles relatifs aux restitutions à l’exportation, effectués au titre du règlement (CEE) no 4045/89.

47.

L’action de la Commission en ce qui concerne les rapports annuels des États membres visés par le règlement (CEE) no 386/90 couvre tous les cas manifestes de non-conformité aux nombres de contrôles à effectuer (c’est-à-dire les déficiences rapportées par les États membres eux-mêmes). Bien que les questions soulevées par les États membres aient été examinées lors des réunions du comité de gestion «Mécanismes des échanges», des mesures complémentaires doivent encore être prises en ce qui concerne la prévisibilité des contrôles (évoquée par l’Italie en avril 2003) et la possibilité d’éluder les contrôles de substitution (signalée par le Danemark en mai 2004). Afin de vérifier l’exactitude des rapports annuels des États membres, la Cour a contrôlé la valeur des irrégularités signalées pour 2004 et a constaté que les autorités néerlandaises ont fait état d’un montant total de 1,4 million d’euros. Au terme des investigations de la Cour, ce montant a été ramené à 78 000 euros.

48.

À la suite des audits de la Commission dans des États membres, des corrections financières ont été imposées en raison des faiblesses affectant leurs systèmes de contrôle (voir tableau 6). En l’occurrence, 67 % d’entre elles, soit 34 millions d’euros, concernent des corrections consécutives à des insuffisances ayant affecté les contrôles physiques et documentaires ainsi que ceux de substitution (Belgique, Danemark, Pays-Bas et Royaume-Uni) et 33 %, soit 16,5 millions d’euros, se rapportent à des déficiences en matière de bien-être animal (Allemagne, France et Pays-Bas).

49.

Toutefois, des cas de défaut de conformité affectant les contrôles de substitution en Italie et aux Pays-Bas, où des missions d’audit ont été menées en 2001/2002, sont toujours pendants. Cela vaut également pour certains audits effectués en 2004, année pour laquelle les procédures d’apurement des comptes sont susceptibles de déboucher sur des corrections financières pour l’Allemagne, l’Irlande, l’Espagne, la France, l’Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Les auditeurs de la Commission ont détecté des insuffisances affectant la qualité des contrôles physiques et de substitution, les exportations de sucre, l’application de sanctions, la qualité des systèmes d’analyse de risque et la conformité des taux de contrôle.

50.

La Commission n’a encore pris aucune mesure efficace pour préciser et renforcer la réglementation à la suite des constatations de l’audit d’apurement. Le problème de la prévisibilité des contrôles a été relevé dans les rapports d’audit relatifs aux Pays-Bas en juin 2004, à l’Espagne en mai 2004 et à la Belgique en mars 2005 sans donner lieu jusqu’à présent à des propositions précises.

51.

Les propres standards internes de la Commission établissent qu’entre la visite d’audit et la décision finale, le délai est de 16 mois (sans conciliation) et de 24 mois (avec conciliation). Or, ces délais n’ont pas été pleinement respectés dans le cas de l’audit des contrôles physiques et des contrôles de substitution.

52.

Les principales questions/observations du présent rapport ont été communiquées par la Cour dans ses constatations préliminaires transmises aux États membres, ainsi qu’à la Commission en avril 2005. Elles ont, par ailleurs, été examinées lors de réunions du comité «Mécanismes des échanges», la dernière fois mi-2006. Or, la Commission n’a pris aucune mesure concrète pour remédier aux problèmes constatés.

53.

S’agissant des contrôles physiques, la Cour a constaté que l’interprétation du cadre réglementaire par les États membres a conduit à ce que de nombreux contrôles dans les installations de l’exportateur soient réalisés systématiquement au début du processus de chargement, ce qui permet à l’exportateur de prévoir le contrôle et compromet l’efficacité de celui-ci. La réglementation dit clairement que les contrôles doivent être fréquents et inopinés, et que ceux dont l’exportateur a été averti de manière expresse ou tacite ne sont pas considérés comme des contrôles satisfaisant aux exigences minimales.

Recommandation 1La Commission devrait s’assurer que la réglementation est appliquée de manière adéquate afin de garantir que les contrôles dans les installations des exportateurs sont réalisés de façon imprévisible et sans avertissement préalable tacite. Elle devrait assurer un suivi efficace des observations de la Cour et de ses propres constatations à cet égard, de façon à déterminer si les contrôles ne satisfaisant pas aux critères définis peuvent être pris en compte au titre des 5 % de contrôles obligatoires.

54.

Les contrôles physiques ont porté sur un nombre significatif de déclarations correspondant à un montant de restitution peu élevé, ce qui est contraire à la réglementation. Entre 6 % et 13 % des contrôles physiques effectués en 2005 portaient sur seulement 0,1 % de la valeur totale des restitutions prises en considération. Cela a été particulièrement le cas lorsque les États membres n’ont pas soumis la sélection des déclarations à une analyse de risque. Toutefois, même dans les trois États membres visités par la Cour qui ont effectué une telle analyse, des lots correspondant à un montant de restitution peu élevé ont régulièrement été contrôlés.

Recommandation 2La Commission devrait revoir la méthode de sélection, par les États membres, des déclarations soumises à des contrôles physiques; elle devrait envisager de rendre le recours à l’analyse de risque obligatoire et de relever la valeur minimale de la restitution à partir de laquelle une déclaration est soumise à des contrôles physiques. Ces dispositions permettraient d’améliorer l’efficience des contrôles physiques et de contribuer à une utilisation plus efficiente des ressources douanières par la sélection de lots correspondant à un montant de restitution plus élevé et présentant un risque accru.

55.

Dans le cas des envois en vrac, les contrôles physiques peuvent conduire à ce que seule une petite partie de la cargaison soit examinée. Lorsqu’il est effectué de manière isolée sans vérification complémentaire de la conformité aux déclarations et de l’éligibilité aux restitutions de l’ensemble du lot, le contrôle risque de perdre une partie de sa valeur.

Recommandation 3La Commission devrait envisager de préciser que, lorsqu’un lot en vrac est sélectionné en vue d’un contrôle physique, les autorités nationales sont tenues de vérifier l’ensemble du chargement, par exemple au moyen de contrôles croisés avec d’autres documents et en s’assurant que les vérifications ne portent pas uniquement sur une seule partie de la cargaison.

56.

S’agissant des contrôles de substitution, la Cour a constaté que:

Recommandation 4La Cour formule les recommandations suivantes:les obligations réglementaires relatives aux contrôles de substitution devraient garantir que la totalité du lot sélectionné pour un contrôle soit soumise à un examen visuel;il conviendrait d’envisager que le nombre minimal de contrôles de substitution requis soit établi sur la base d’un pourcentage des déclarations plutôt que sur celle de la règle d’«un contrôle par jour»;la Commission devrait prendre des mesures pour assurer que la valeur des scellés apposés sur les lots de marchandises éligibles aux restitutions à l’exportation soit claire et dépourvue d’ambiguïté, et donc que les contrôles de substitution s’appliquent à toutes les exportations autres que celles qui ont fait l’objet d’un contrôle physique et mises sous scellés par le bureau de douane de départ;la Commission devrait examiner la réglementation régissant les contrôles de substitution — notamment les contrôles de substitution spécifiques — afin de garantir que la mise en œuvre est harmonisée entre les différents États membres, et que les fonctionnaires chargés de ces contrôles aux frontières de l’UE sachent de manière précise quels lots sont susceptibles d’être vérifiés;la Commission devrait s’assurer que les procédures de communication et de suivi des irrégularités signalées, mises au jour lors des contrôles de substitution, sont respectées et que les actions de suivi requises sont mises en œuvre de manière efficiente par les États membres en cause.

57.

S’agissant du contrôle, par la Commission, de l’application du cadre réglementaire et des mesures prises pour remédier aux déficiences constatées dans sa mise en œuvre, il convient de noter que:

Il importe de remédier efficacement aux faiblesses constatées par la Cour, de manière à garantir que le système de contrôles physiques et de substitution permette à la Commission d’obtenir un niveau d’assurance plus élevé concernant les restitutions à l’exportation.

Recommandation 5La Cour recommande que:la Commission propose de modifier la législation en vue de renforcer les contrôles physiques et de substitution ainsi que d’en assurer l’application harmonieuse et efficace. Il importe notamment que les contrôles ne soient pas prévisibles, que la sélection des contrôles au moyen d’une analyse de risque soit obligatoire et que les contrôles de substitution soient appliqués aux exportations qui n’ont fait l’objet d’aucun contrôle physique auparavant;la Commission examine en particulier la validité des contrôles effectués avant le chargement des marchandises, afin de déterminer s’il est possible de considérer qu’ils sont conformes aux critères permettant de les prendre en compte dans le nombre minimal de contrôles, prévu par la réglementation.