29.9.2006   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 235/1

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ACP

États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique signataires de l'accord de Cotonou

ALA

Pays en développement d'Amérique latine et d'Asie

AME

Accords multilatéraux sur l'environnement

CAD/OCDE

Comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économiques

DFID

Département britannique pour le développement international

DG DEV

Direction générale du développement

DG ENV

Direction générale de l'environnement

DG Relex

Direction générale des relations extérieures

DSP

Documents de stratégie par pays

DSRP

Documents de stratégie de réduction de la pauvreté

DWNP

Department of Wildlife and National Parks

Ecofac

Écosystèmes forestiers d'Afrique centrale

EES

Évaluation environnementale stratégique

EIE

Évaluation des incidences sur l'environnement

EuropeAid

Office de coopération EuropeAid

FAO

Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture

FEM

Fonds pour l'environnement mondial

GAQA

Groupe d'appui à la qualité d'EuropeAid

GIAQ

Groupe interservices d'appui à la qualité

MEDA

Mesures d'accompagnement à la réforme des structures économiques et sociales dans les pays tiers méditerranéens

OCDE

Organisation de coopération et de développement économiques

OMD

Objectifs du Millénaire pour le développement

PEP

Profil environnemental par pays

PNUD

Programme des Nations unies pour le développement

PPRN

Programme «Politique des ressources naturelles»

SMDD

Sommet mondial sur le développement durable

WWF

World Wildlife Fund

I.

La protection de l'environnement a une importance vitale dans la promotion du développement durable. Conformément au traité, la protection de l'environnement doit être intégrée dans la définition et la mise en œuvre de l'ensemble des politiques et des actions de la Communauté, y compris sa politique d'aide extérieure. De manière plus générale, l'environnement a fini par représenter un élément essentiel de la politique internationale de développement, et la gestion durable de l'environnement est l'un des objectifs du Millénaire pour le développement (voir points 1 à 3).

II.

C'est pourquoi la Cour des comptes européenne a, en 2005, effectué un audit sur la gestion, par la Commission, des aspects environnementaux de son aide au développement. L'audit a consisté à examiner si la Commission disposait d'une stratégie intégrée pour traiter les aspects environnementaux de sa coopération au développement, si elle avait adopté, pour la gestion, les dispositions lui permettant de mettre en œuvre sa stratégie, dans quelle mesure l'environnement avait été intégré dans ses programmes et ses projets de développement, et quels étaient les résultats de ses projets environnementaux. L'audit a porté non seulement sur les systèmes en place au siège et dans les délégations de la Commission, mais également sur 65 projets environnementaux (montant total: 560 millions d'euros) et 43 programmes et projets non environnementaux (montant total: 1 073 millions d'euros) mis en œuvre dans 16 pays (voir points 4 à 7).

III.

Il est nécessaire que la Commission élabore une stratégie intégrée claire en ce qui concerne les aspects environnementaux de son aide au développement. Alors que depuis 2001 il existe une stratégie tenant compte de la nécessité d'intégrer l'environnement dans la coopération au développement, l'approche en matière de financement des programmes et des projets dans le secteur de l'environnement et des ressources naturelles n'a pas été clairement traitée. La nouvelle politique de développement signée en décembre 2005 constitue une base solide pour l'élaboration d'une stratégie intégrée (voir points 9 à 12). Le plan d'action de la Commission visant à mettre en œuvre sa stratégie d'intégration n'a pas fait l'objet d'un suivi et d'une coordination systématiques par les trois directions générales concernées au premier chef. Par conséquent, les mesures prévues ont généralement été mises en œuvre avec un certain retard ou ne l'ont pas été (voir points 15 à 17). La Commission n'a pas effectué une étude satisfaisante des conséquences de sa stratégie d'intégration au niveau des ressources humaines. Elle s'en est remise à un helpdesk«environnement» composé d'experts externes et devant apporter un soutien au personnel de la Commission, mais aucun helpdesk n'était opérationnel entre la mi-2002 et la mi-2004. Le manuel d'intégration de l'environnement, qui aurait dû être appliqué en 2003, n'était pas encore terminé à la fin de 2005, malgré son importance à la fois pour la définition des procédures d'intégration que doivent suivre les agents de la Commission et en tant que contribution majeure à la formation. Les cours de formation n'ont pas été rendus obligatoires pour les fonctionnaires des secteurs clés, contrairement à ce qui était prévu, et leur taux de fréquentation était souvent faible (voir points 18 à 23). Il est nécessaire de renforcer encore les systèmes d'information, de suivi et d'évaluation en ce qui concerne les aspects environnementaux de la coopération au développement de la Commission afin de permettre une meilleure évaluation de ses performances dans ce domaine (voir points 24 à 28).

IV.

La Commission n'a guère progressé depuis 2001 en ce qui concerne l'intégration de l'environnement dans sa coopération au développement. Les documents de stratégie par pays (DSP) qu'elle a élaborés en collaboration avec les pays bénéficiaires, et qui couvrent son aide à ces derniers pour la période 2001 à 2006, ne tiennent pas suffisamment compte des questions environnementales. En élaborant la nouvelle génération de DSP (2007-2013), la Commission a adopté une approche beaucoup plus systématique visant à analyser les questions environnementales dans les pays bénéficiaires en établissant des profils environnementaux par pays (PEP), mais il est encore trop tôt pour apprécier dans quelle mesure cette analyse influencera les DSP eux-mêmes (voir points 29 à 35). Malgré l'importance croissante du soutien budgétaire en tant qu'aide au développement, la Commission n'a guère œuvré pour intégrer l'environnement dans ce domaine (voir points 36 à 38). Aucun système cohérent d'examen environnemental des nouveaux projets n'a été mis en place. La Commission ne dispose d'aucun inventaire des évaluations des incidences sur l'environnement (EIE) qui ont été réalisées en ce qui concerne les projets de développement, et certains éléments attestent que ces évaluations n'ont pas été effectuées chaque fois qu'elles auraient dû l'être. Il s'avère également nécessaire de mettre en place des procédures visant à garantir la mise en œuvre des recommandations des EIE (voir points 39 à 46).

V.

La quasi-totalité des projets examinés étaient adaptés aux besoins des pays bénéficiaires et répondaient souvent aussi à des besoins généraux en matière de conservation, particulièrement celle des forêts et de la biodiversité. Les réalisations accomplies et les résultats obtenus dans le cadre des projets sont fréquemment restés en deçà des objectifs visés. En outre, l'approche des projets souffre de difficultés inhérentes en ce qui concerne l'obtention d'incidences sensibles et la garantie de la viabilité financière (points 47 à 56). Les facteurs qui ont influé considérablement sur l'efficacité des projets sont: une conception trop ambitieuse des projets, des retards dans leur élaboration et leur mise en œuvre, des progrès limités dans le renforcement des capacités institutionnelles, des difficultés à répondre aux besoins des communautés locales en matière de développement tout en poursuivant des objectifs environnementaux, une incidence insuffisante des projets sur le cadre politique et légal, et la définition d'objectifs irréalistes en matière de viabilité financière des projets passé le terme de leur financement (voir points 57 à 81).

VI.

Des recommandations précises sur l'élaboration d'une stratégie intégrée en matière d'environnement, sur le suivi de sa mise en œuvre ainsi que sur la façon d'améliorer l'efficacité tant de l'intégration que des projets environnementaux figurent aux points 88 à 101.

1.

Depuis la Conférence des Nations unies sur l'environnement humain, organisée à Stockholm en 1972, le problème de l'environnement et les moyens de garantir un développement durable sont devenus des sujets de préoccupation internationale. La Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement, tenue à Rio de Janeiro en 1992, a accordé une plus grande place à l'environnement et au développement durable et a donné lieu à trois accords multilatéraux sur l'environnement (AME): la convention sur le changement climatique, la convention sur la diversité biologique et la convention sur la lutte contre la désertification. Bien qu'au cours de la seconde moitié des années 90 les politiques de développement aient été réorientées dans une certaine mesure vers les questions de réduction de la pauvreté, la gestion durable de l'environnement a été choisie pour constituer l'un des huit objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), fixés en 2000 lors du sommet du Millénaire des Nations unies. En 2002, le sommet mondial sur le développement durable (SMDD) de Johannesburg a voulu s'attaquer à la fois aux problèmes de pauvreté et d'environnement.

2.

La communauté des donateurs s'est appuyée essentiellement sur deux types d'interventions pour aborder les aspects environnementaux de la coopération au développement:

3.

L'attention accordée par la Commission à l'intégration de l'environnement dans le cadre du développement doit être appréhendée non seulement sous l'angle de la reconnaissance accrue, par les donateurs, de l'importance de cette approche, mais également de celui, plus large, du cadre juridique et politique de l'Union européenne. Ainsi, l'article 6 du traité instituant la Communauté européenne, dans sa version modifiée par le traité d'Amsterdam de 1997, stipule que «les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté […], en particulier afin de promouvoir le développement durable». En juin 1998, le Conseil européen de Cardiff a souligné l'importance d'intégrer la protection de l'environnement et le développement durable dans les principaux domaines politiques gérés par la Commission, y compris l'aide au développement, et a invité celle-ci à proposer des stratégies appropriées. La politique de développement de la Communauté européenne, adoptée en 2000, incluait l'environnement en tant que thème horizontal. Le consensus sur la politique de développement auquel sont parvenus la Commission européenne, les États membres et le Parlement européen en décembre 2005 a non seulement confirmé le statut de thème horizontal de l'environnement, mais a également fait de l'environnement et des ressources naturelles l'un des neuf secteurs prioritaires du financement.

4.

Considérant le rôle clé joué par l'environnement, qui est l'un des trois piliers du développement durable, et l'importance qu'il revêt du fait qu'il constitue l'un des OMD, la Cour des comptes européenne a procédé en 2005 à un audit de la gestion, par la Commission européenne, des aspects environnementaux de sa coopération au développement avec les pays en développement d'Asie et d'Amérique latine, avec les pays méditerranéens du Sud et avec le groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. L'audit a été centré notamment sur les questions clés suivantes (1):

5.

L'environnement n'est pas un terme aisément définissable. Pour les besoins de cet audit, l'environnement a été entendu tout d'abord au sens relativement étroit donné par le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE dans l'optique de la classification de projets (voir annexe I). En outre, l'audit a également tenu compte des secteurs relatifs aux ressources naturelles (sylviculture, eau, pêche) et a été centré sur l'un deux, à savoir la sylviculture (2). Les montants engagés pour les programmes et les projets mis en œuvre dans ces secteurs en 2003 et en 2004 figurent au tableau I ci-après:

Tableau I

Engagements budgétaires 2003-2004 dans le secteur de l'environnement et des ressources naturelles

6.

Les travaux ont été effectués au siège de la Commission, notamment auprès de l'Office de coopération EuropeAid (EuropeAid) et des directions générales du développement (DG DEV), des relations extérieures (DG Relex) ainsi que de l'environnement (DG ENV), afin de définir et d'évaluer les systèmes mis en place pour gérer les aspects environnementaux de la coopération au développement. Des missions sur place ont été réalisées au Botswana, au Brésil, en Amérique centrale, en Chine, au Congo, au Gabon, en Indonésie, au Mali, à Maurice, au Maroc, dans la région du Pacifique et en Tanzanie. Lors de ces missions, la Cour a audité 65 projets environnementaux, qui représentaient un montant total de 560 millions d'euros engagés au cours de la période 1995-2005, en vue d'en évaluer l'efficacité. Elle a examiné par ailleurs 43 autres programmes et projets de développement (montant total des engagements: 1 073 millions d'euros) dont l'objectif premier n'était pas le soutien en faveur de l'environnement, afin d'évaluer dans quelle mesure les aspects environnementaux y avaient été intégrés.

7.

Des réunions ont également été organisées avec la Banque mondiale, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), le département britannique pour le développement international (DFID) et l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ce qui a permis d'effectuer une comparaison avec l'approche adoptée par la Commission pour gérer les aspects environnementaux de sa coopération au développement. De plus, des réunions ont été organisées avec deux ONG de premier plan dans le domaine de l'environnement, le WWF (Bureau politique européen) et l'Institut international pour l'environnement et le développement.

8.

L'audit visait à établir:

9.

La protection de l'environnement est l'un des trois piliers du développement durable (3). À ce titre, il devrait être une composante essentielle des objectifs de développement (4). La politique de développement de la Communauté européenne adoptée en novembre 2000, dont l'objectif principal était la réduction de la pauvreté, s'efforçait d'appréhender la dimension environnementale en en faisant un thème horizontal à intégrer, parmi d'autres, dans l'ensemble des programmes et des projets de développement. Selon cette politique, l'environnement ne faisait cependant pas partie des six domaines prioritaires sur lesquels le financement des programmes et des projets d'aide serait centré.

Encadré 1La déclaration commune du Conseil et de la Commission du 10 novembre 2000 concernant la politique de développement de la CEObjectif principal: la réduction de la pauvretéAspects prioritaires de la coopération:

10.

La politique de développement, en suivant une approche axée très largement sur l'intégration de l'environnement, n'a pas suffisamment pris en considération le fait que des cadres de coopération régionale existants, avec les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) (5), l'Amérique latine et l'Asie (ALA) (6) et la région méditerranéenne (MEDA) (7), permettaient un financement important de programmes et de projets dans le secteur de l'environnement et dans celui, plus large, des ressources naturelles. En fait, les lignes budgétaires relatives à l'assistance technique et financière apportée aux régions ALA et MEDA réservent 10 % des ressources financières à l'environnement et aux ressources naturelles. Par ailleurs, bien qu'il n'en soit pas fait mention dans la politique de développement, un règlement spécifique sur la conservation et la gestion des forêts stipulait qu'un montant de 249 millions d'euros serait affecté à cet effet pour la période 2000-2006 (8).

11.

L'absence de cohérence parfaite entre l'approche adoptée en matière d'environnement par la politique de développement, d'une part, et celle prévue dans les cadres juridiques de la coopération au développement, d'autre part, ont mis en évidence la nécessité de définir une stratégie intégrée en ce qui concerne les aspects environnementaux de la coopération au développement. Le principal document de stratégie établi par la Commission sur les aspects environnementaux de sa coopération au développement est le document de travail de ses services, d'avril 2001, intitulé «Intégrer l'environnement dans la politique de coopération en matière d'économie et de développement — Une stratégie intégrée». Ce document souligne l'importance de l'environnement pour le développement durable, expose la façon dont il peut être intégré dans une politique communautaire de développement globale et indique les mesures à prendre pour la mise en œuvre de la stratégie. Cependant, il ne constitue pas une stratégie environnementale intégrée comparable à celles qu'ont adoptées plusieurs autres donateurs, qui se préoccupent non seulement de l'intégration de l'environnement, mais également du financement des programmes et des projets environnementaux. Un certain nombre de questions fondamentales qu'une stratégie de ce type serait censée aborder figurent dans l'encadré 2 ci-après.

Encadré 2Exemples de questions stratégiques concernant le financement de programmes et de projets environnementauxQuels sont les objectifs et les domaines prioritaires de la Commission en ce qui concerne le financement de programmes et de projets environnementaux, compte tenu des points forts et des faiblesses de celle-ci ainsi que du rôle des autres donateurs?Lorsque la Commission contribue au financement d'un programme ou d'un projet spécifique, dans quels cas devrait-elle en assurer elle-même la gestion, et dans quels cas le projet gagnerait-il à être géré par d'autres donateurs?Quels sont les avantages comparatifs des différents instruments dont dispose la Commission pour financer des interventions dans le secteur de l'environnement («grands» projets, «petits» projets, programmes d'aide sectoriels, fonds spéciaux, etc.)?Quel lien devrait-il y avoir entre les projets financés par une aide bilatérale et ceux qui bénéficient d'un financement au titre de la ligne budgétaire «Environnement et forêts tropicales»?Quelles sont les incidences financières des engagements pris par la Commission dans le cadre des AME, par exemple en ce qui concerne le renforcement des capacités institutionnelles dans les pays bénéficiaires?Jusqu'à quel point et de quelle façon la Commission va-t-elle traiter la question du financement des biens publics mondiaux?Quels sont les objectifs et les priorités de financement de la Commission au niveau régional?

12.

En décembre 2005, une nouvelle politique de développement communautaire a été signée («le consensus européen sur le développement»), qui s'efforce d'appréhender les aspects environnementaux de l'aide au développement de la Commission non seulement par le biais de l'intégration de l'environnement, mais également en faisant de l'environnement et des ressources naturelles l'un des neuf secteurs prioritaires du financement. En proposant cette nouvelle approche, la Commission a reconnu que la politique antérieure s'en remettait trop à l'intégration pour garantir la prise en compte des aspects environnementaux de sa coopération au développement (9).

13.

Cependant, bien que la nouvelle politique fasse clairement état de l'intention de la Commission d'accorder une plus grande priorité au financement de programmes et de projets environnementaux, une stratégie claire reste nécessaire pour rendre cette politique effective. En particulier, outre les questions soulevées dans l'encadré 2, la stratégie devrait déterminer la façon dont la Commission s'efforcera de garantir que cette priorité est effectivement traduite en programmes et en projets d'environnement dans les documents de stratégie par pays. Il s'agit là d'une considération importante, car ce secteur n'est qu'un secteur prioritaire parmi neuf et les pays bénéficiaires sont tenus de ne diriger les fonds reçus que sur un ou deux secteurs de concentration. Étant donné que, dans la plupart des pays bénéficiaires, l'environnement ne constitue pas la priorité majeure, il est à craindre que le montant des fonds consacrés au secteur de l'environnement et des ressources naturelles soit relativement modeste en dépit de l'accent qui est mis désormais, dans la politique de développement de la Commission, sur le financement de programmes et de projets environnementaux.

14.

Étant donné que le principal document de stratégie concernant les aspects environnementaux de la coopération au développement est axé sur l'intégration, cette section traite plus particulièrement des dispositions adoptées en matière de gestion pour assurer le suivi de cette stratégie. Elle est également consacrée aux mesures qui ont été prises par la Commission pour évaluer les performances environnementales globales de son aide, à la fois sous l'angle de l'intégration et sous celui des projets environnementaux financés.

15.

La mise en œuvre de stratégies visant à intégrer l'environnement dans la coopération au développement s'avère constituer un défi majeur non seulement pour la Commission, mais également pour d'autres donateurs. À la Commission, le fait que les responsabilités soient réparties sur trois directions générales (la direction générale du développement, celle des relations extérieures et l'Office de coopération EuropeAid) complique encore la tâche.

16.

En vue d'assurer une mise en œuvre efficace et de faciliter la coordination, la Commission a élaboré un «cadre opérationnel pour la poursuite de l'intégration» à l'annexe du document de travail de ses services sur l'intégration de l'environnement. Ce cadre définit les objectifs, le type d'activités, les dates butoirs et les directions générales impliquées. Toutefois, aucun groupe de pilotage interservices n'a été mis en place pour garantir le suivi global et systématique de la mise en œuvre du cadre. C'est en partie pour cette raison que l'état d'avancement des différentes activités définies dans le cadre variait sensiblement selon le domaine concerné, mais leur mise en œuvre a presque toujours subi des retards, ou n'a pas eu lieu.

17.

Comme l'indique le document de travail, «pour diriger le processus d'intégration de l'environnement, il sera nécessaire de mettre au point une série de critères de performance permettant de mesurer ses progrès». Cependant, aucun de ces critères de performance n'a été élaboré, et l'état d'avancement de la mise en œuvre du cadre n'a fait l'objet d'aucun rapport global, que ce soit interne ou externe.

18.

La Commission n'a procédé à aucun examen approprié de la question de savoir si elle dispose de capacités suffisantes pour mettre en œuvre sa stratégie d'intégration de l'environnement. Dans le document de travail de ses services sur l'intégration de l'environnement, il est seulement indiqué «qu'il faut plus de généralistes de l'environnement» et qu'il est nécessaire de «faire appel à des spécialistes pour une courte période». La Commission n'a pas pris de mesures suffisantes pour répondre à ces besoins alors même que la conclusion 4.3 du Conseil européen de Göteborg stipule que: «pour réaliser une intégration effective de l'environnement, les services de la Commission, que ce soit à Bruxelles ou au sein des délégations, doivent pouvoir disposer de capacités suffisantes en termes de ressources humaines ainsi que de formation, de mise en commun des connaissances et d'utilisation à bon escient des données d'expérience».

19.

L'approche de la Commission en ce qui concerne le renforcement de ses capacités a été centrée sur la formation et le soutien apportés au personnel existant en matière d'intégration de l'environnement. Les principaux moyens mis en œuvre à cet effet ont été:

Du fait de ses compétences internes limitées, la Commission a confié ces travaux à des experts environnementaux. Elle a cependant rencontré des difficultés dans la mise en œuvre de chacun de ces éléments.

20.

Un helpdesk«environnement» était en place de 1999 à 2002, mais, après l'expiration du contrat, il a fallu attendre 2004 pour que la tâche soit confiée à un nouveau helpdesk, composé de trois experts environnementaux. Comme la Commission était largement dépendante des compétences externes, cet intervalle de deux ans a sérieusement retardé la mise en œuvre de sa stratégie d'intégration, le helpdesk ne donnant pas seulement des conseils, mais étant également chargé de l'élaboration du manuel et de la formation.

21.

La stratégie d'intégration prévoyait notamment l'élaboration d'un manuel d'intégration de l'environnement pour 2003. Alors que le manuel a été mis en chantier en 1998, il n'était toujours pas terminé à la fin de 2005 (voir encadré 3 pour de plus amples précisions).

Encadré 3Un manuel d'intégration de l'environnementEn 1998, la Commission a recouru aux services d'une société de conseil pour une durée de douze mois, mais le manuel finalement présenté en 2001 n'a pas été jugé satisfaisant et n'a pas été adopté officiellement. Il en est par conséquent resté à l'état de projet et n'a guère été utilisé, premièrement du fait de son statut de projet, deuxièmement parce qu'il était extrêmement long et troisièmement parce que certains agents ne connaissaient même pas son existence. Ce n'est qu'à la mi-2004 que d'importants travaux de révision du manuel ont débuté, lorsqu'ils ont été confiés à une nouvelle société. Étant donné la complexité de la tâche, et du fait que la Commission accordait une priorité plus élevée à la mise en place d'un programme de formation et que ses agents chargés de la gestion du contrat changeaient souvent, la révision du manuel n'était toujours pas terminée à la fin de 2005.

22.

La stratégie d'intégration prévoyait que «tous les fonctionnaires du siège et des délégations responsables de secteurs politiques clés ou de secteurs géographiques» auraient achevé leur formation pour la fin de 2004. En fait, les cours de formation n'ont débuté qu'en novembre 2004 et ils n'étaient pas obligatoires. Il était prévu également que la formation utiliserait le nouveau manuel, mais cela s'est avéré impossible (voir point 21). Les cours dispensés au siège de la Commission ont été peu fréquentés. Bien que le taux global de fréquentation ait été plus élevé dans les délégations, le nombre d'agents de la Commission assistant aux cours demeure limité (voir encadré 4).

Encadré 4Formation à l'intégration de l'environnementS'agissant des cours dispensés au siège de la Commission, la moyenne des participants par module de formation était de huit, alors qu'une moyenne de quinze était prévue. Plusieurs sessions ont dû être annulées faute de participants. Trente-sept agents de la DG Relex ont participé à un cours de formation d'une demi-journée sur l'intégration de l'environnement au stade de la programmation. Toutefois, seuls neuf agents ont assisté au module de formation complet de deux jours sur ce sujet, alors que 2005 était précisément l'année au cours de laquelle la DG Relex devait élaborer les DSP pour 2007-2013. En ce qui concerne les délégations, le budget formation attribué ne permettait d'organiser des cours que dans vingt d'entre elles (des agents des délégations et d'organisations des pays bénéficiaires ont assisté à ces cours). Dans la plupart des délégations d'Asie, d'Amérique latine et du bassin méditerranéen, la formation a eu lieu trop tard pour qu'elles puissent en tirer profit pour élaborer les nouveaux DSP.

23.

L'une des initiatives susceptibles de renforcer les capacités internes de la Commission en matière de gestion des aspects environnementaux de la coopération au développement a été la mise en place, en 2003, d'un «réseau environnemental de points de contact». Il s'agissait de désigner des agents — un par unité — qui, mis en relation, réfléchiraient à la manière d'accorder une plus grande place aux questions environnementales dans les projets de développement et contribueraient à la diffusion des meilleures pratiques. Cependant, alors que le réseau s'est réuni à quatre reprises jusqu'en mai 2004, aucune réunion n'a eu lieu depuis lors. De plus, il était axé en grande partie sur les agents d'EuropeAid et n'intégrait pas suffisamment d'autres services de la Commission, notamment les délégations. C'est pourquoi il n'a guère contribué jusqu'à présent à renforcer les capacités internes.

24.

La Commission procède également à des évaluations, tant des règlements et des secteurs, auquel cas elles sont organisées par l'unité d'évaluation d'EuropeAid, que de projets individuels, ces évaluations étant alors organisées par ses délégations. Le cadre opérationnel de la Commission (voir point 16) exigeait que soit effectuée une évaluation indépendante des performances environnementales de l'aide communautaire pour la période 1996-2000, qui interviendrait dans le cadre d'un processus d'évaluation régulier. Cela aurait pu servir à établir des données de base et à tester des indicateurs de performance (voir point 17), ainsi qu'à mettre en évidence les enseignements à tirer des interventions antérieures, lesquels auraient pu contribuer à développer une stratégie intégrée pour l'environnement (voir point 11). Cependant, l'évaluation, dont l'achèvement était prévu pour la mi-2002, n'a toujours pas été réalisée (10).

25.

En ce qui concerne les projets environnementaux individuels, le siège de la Commission ne dispose d'aucun système permettant d'obtenir et d'évaluer les résultats des évaluations effectuées par ses délégations. Par conséquent, il n'existe aucune procédure pour diffuser les enseignements et les meilleures pratiques qui ont été dégagés des projets d'évaluation clôturés. De même, il n'existe aucun système permettant d'obtenir et d'évaluer des informations relatives aux incidences environnementales de projets non environnementaux.

26.

La Commission dispose depuis 2001 d'un système permettant de suivre les projets de développement en cours («système de suivi orienté vers les résultats»), selon lequel une visite doit être effectuée environ tous les douze mois, pour chaque projet de développement de plus d'un million d'euros, par des chargés de suivi appartenant à des sociétés de conseil auxquelles la Commission a confié l'exécution de cette tâche. Les chargés de suivi évaluent chaque projet et lui attribuent une«note» en se fondant sur un ensemble de cinq critères: pertinence, efficience, efficacité, impact et durabilité, ainsi que sur des sous-critères connexes, dont la durabilité environnementale. Cependant, les constatations quantitatives et qualitatives figurant dans les rapports ne sont pas analysées de manière systématique au siège de la Commission en vue d'évaluer les performances globales des projets environnementaux et le degré d'intégration de l'environnement dans d'autres projets de développement.

27.

La Commission utilise le système d'information et de suivi financiers du CAD/OCDE, qui n'est pas adapté, car il permet de déterminer les projets pour lesquels des dépenses liées à l'environnement ont été effectuées, mais pas leur montant. Le système de codage utilisé par la Banque mondiale permet de résoudre ce problème (11). En outre, en utilisant de manière inégale le système de marquage destiné à mettre en évidence les dépenses effectuées dans le cadre des AME, la Commission n'a pas été en mesure de satisfaire précisément aux obligations d'information contractées au titre de ces accords.

28.

Cette partie du rapport est consacrée à l'évaluation de l'efficacité avec laquelle la Commission a intégré l'environnement dans sa coopération au développement. L'évaluation a porté sur des interventions de la Commission de trois types différents:

29.

La Commission a élaboré pour la première fois en 2001 et en 2002 des DSP pour chacun des pays et des régions auxquels elle apporte une aide au développement, afin de déterminer la forme que prendra cette dernière jusqu'en 2006-2007. En principe, les DSP devaient prendre en considération tant les priorités de développement de chaque pays, de manière à garantir l'appropriation des projets par le pays, que les propres politiques de la Commission. La stratégie de la Commission concernant les aspects environnementaux de son aide au développement, telle qu'elle est définie dans sa politique de développement 2000 et dans le document de travail de ses services sur ce sujet, était centrée sur l'intégration de l'environnement dans tous les domaines de la coopération au développement. Il était par conséquent essentiel, pour que la stratégie intégrée soit efficace, que l'environnement soit intégré dans les DSP.

30.

En fait, les examens de cette première génération de DSP (2001-2007) réalisés par la Cour lors de l'audit, mais également par les propres services de la Commission, ont montré que l'environnement n'y avait pas été intégré de façon satisfaisante. L'analyse des questions environnementales effectuée dans les DSP était généralement superficielle et les stratégies de réponse de la Commission n'abordaient pas de façon appropriée les questions relevant de l'environnement dans les secteurs devant bénéficier d'un financement prioritaire. Sur un échantillon de soixante DSP, aucun ne mentionnait les OMD concernant l'environnement durable, et environ un quart d'entre eux seulement faisait référence aux AME.

31.

Dans une certaine mesure, le fait que l'environnement n'ait guère été intégré dans les DSP reflète la faible priorité accordée à cet aspect par de nombreux pays bénéficiaires. Pour les pays ayant un document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) (12), la politique de la Commission a consisté à aligner son DSP sur le DSRP. Comme l'a montré une étude de la Banque mondiale (13), l'environnement n'a généralement pas été intégré dans les DSRP, en partie du fait que de nombreux pays bénéficiaires ne reconnaissaient pas l'importance des liens entre la pauvreté et l'environnement. Les ministères de l'environnement devraient avoir pour objectif premier la défense des intérêts environnementaux dans les politiques nationales, mais dans la pratique, même dans des pays plus développés ayant des préoccupations environnementales majeures, comme le Brésil et la Chine, ils n'ont pas les mêmes ressources ni la même influence que d'autres ministères d'existence plus ancienne.

32.

Toutefois, le fait que l'environnement ait été peu intégré dans l'aide au développement reflète également les insuffisances de la Commission. En effet, bien que, dans son document de travail sur l'intégration de l'environnement, elle ait stipulé que les profils environnementaux par pays (PEP) constituaient un outil important de l'intégration de l'environnement au stade de la programmation, l'examen qu'elle a effectué en 2002 sur un échantillon de soixante DSP a montré que six de ces PEP seulement avaient été rédigés, et ce malgré le fait que ce type d'analyses environnementales par pays faisait partie des bonnes pratiques depuis qu'en 1992 le CAD/OCDE avait publié des lignes directrices en la matière (14).

33.

En 2005, la Commission a franchi une étape importante pour la prise en compte de cet aspect, en élaborant des PEP pour les pays bénéficiaires de l'aide en Asie, en Amérique latine et dans le bassin méditerranéen, dans le cadre du processus d'élaboration de la nouvelle génération de DSP pour la période 2007-2013. Une approche analogue est suivie pour les États ACP. Comme les DSP étaient toujours en cours d'élaboration à la fin de l'audit, il était encore trop tôt pour apprécier dans quelle mesure les PEP avaient amélioré l'intégration dans les DSP. Celle-ci dépend en dernière instance du niveau de priorité accordé à la fois par les pays bénéficiaires et par les services de la Commission à la prise en compte, dans les DSP, des problèmes environnementaux soulevés par les PEP.

34.

À cet égard, depuis l'adoption de sa propre stratégie d'intégration, la Commission n'a guère progressé dans la sensibilisation des pays bénéficiaires à l'égard de l'environnement et dans le renforcement de leurs capacités d'intégration. Elle disposait, pour promouvoir l'intégration de l'environnement dans sa coopération au développement, d'un instrument spécifique, le règlement (CE) no 2493/2000 (15), avec un budget de 93 millions d'euros pour la période 2000-2006. Cet instrument n'a eu toutefois qu'une incidence limitée. Il aurait pu contribuer de manière significative au renforcement des capacités environnementales dans les pays en développement, mais la Commission n'a pas défini d'approche globale pour le renforcement des capacités et n'a promu de manière ponctuelle que des projets individuels.

35.

Au niveau de la Commission, il est inquiétant de constater qu'en 2005 les agents chargés de l'élaboration des DSP ont peu exploité les occasions qui leur étaient offertes de suivre des formations à l'intégration de l'environnement (voir encadré 4). Bien que la DG DEV, la DG ENV et EuropeAid aient toutes des unités spécialisées chargées d'examiner les aspects environnementaux des DSP, ces examens ne sont généralement pas fondés sur des connaissances précises du pays concerné et, les effectifs répartis entre ces trois directions générales étant peu nombreux, les contrôles opérés sont souvent superficiels.

36.

La politique de la Commission et des donateurs en général tend à faire du soutien budgétaire une part croissante de l'aide globale. Ainsi, c'est à ce titre qu'environ 25 % du concours FED ont été affectés aux pays ACP. Toutefois, la Commission ne s'est guère efforcée d'intégrer l'environnement dans cette nouvelle forme d'aide, bien que le Conseil ait déclaré dans ses conclusions du 31 mai 2001 concernant la stratégie d'intégration de l'environnement de la Commission que «les considérations environnementales devraient être systématiquement prises en compte lors de l'élaboration de tous les programmes d'ajustement structurel et les programmes sectoriels de réforme et d'assistance» (16).

37.

Le principal instrument d'évaluation environnementale à utiliser dans le cadre des programmes de soutien budgétaire est l'évaluation environnementale stratégique (EES), qui porte sur les aspects environnementaux des politiques, des plans et des programmes des pays bénéficiaires, qui sont financés par l'aide budgétaire, notamment les DSP. Dans ses conclusions, le Conseil a fait observer que «pour réaliser cette intégration, il faudrait procéder systématiquement à des évaluations environnementales stratégiques, notamment lors de l'élaboration de programmes structurels et sectoriels ainsi que lorsque la construction de nouvelles infrastructures est envisagée» (17). L'importance de l'EES est également reconnue dans la stratégie d'intégration de la Commission. Cette dernière l'a très peu utilisé jusqu'ici, en partie en raison du fait que, contrairement aux PEP et aux évaluations des incidences sur l'environnement (EIE), il s'agit d'un instrument relativement nouveau que la communauté des donateurs dans son ensemble ne maîtrise pas encore complètement (18). Cependant, la Commission aurait pu souligner les aspects environnementaux d'une telle aide par le biais de ses manuels détaillés sur le soutien budgétaire et sectoriel, mais ceux-ci ne font pratiquement jamais mention de l'environnement. Les agents de la Commission n'ont donc pas disposé de lignes directrices leur indiquant quand et comment utiliser les EES et comment effectuer des évaluations environnementales plus limitées dans les cas où les EES ne sont pas jugées appropriées.

38.

Ce manque de procédures d'évaluation de l'aspect environnemental se reflète dans l'élaboration des programmes de soutien budgétaire:

39.

Malgré la proportion croissante de l'aide fournie par le biais du soutien budgétaire, le financement de projets demeure le principal mécanisme d'octroi des fonds. Une première étape de l'évaluation de la dimension environnementale des projets consiste à les examiner sous l'angle des risques et des chances potentiels pour l'environnement. Le projet de manuel d'intégration de l'environnement de 2001 a posé le principe de ce type d'examen sous la forme d'un «formulaire d'intégration de l'environnement» qui doit être rempli pour chaque projet, en suivant les orientations du manuel. Étant donné que ce dernier en est resté à l'état de projet (voir point 21), cette procédure n'a pas été mise en place de manière systématique. Par conséquent, de nombreuses délégations ont appliqué d'autres procédures d'examen (screening) environnemental, voire n'en ont suivi aucune.

Encadré 6L'examen environnemental à la délégation de la Commission au NicaraguaLa délégation régionale de la Commission au Nicaragua couvre six pays et emploie plus de 140 agents. L'audit a permis de constater que la délégation ne suit aucune orientation en ce qui concerne l'examen environnemental et que ce dernier n'avait jamais débouché sur une évaluation plus approfondie dans le cas des projets et des programmes des DSP 2002-2006. De plus, la délégation ne disposait pas d'un expert en matière d'environnement, alors que celui-ci aurait pu superviser les procédures d'examen environnemental et apporter son concours en la matière.

40.

Dans la pratique, la procédure la plus utilisée par la Commission pour contrôler l'examen environnemental s'inscrit dans le cadre de l'élaboration des fiches d'identification de projet, qui sont établies par les délégations au début du cycle de projet et soumises au groupe d'appui à la qualité d'EuropeAid (GAQA). L'environnement ne constitue cependant que l'un des multiples aspects que ces fiches doivent prendre en considération, et l'audit de vingt d'entre elles, examinées par le GAQA en 2005, a montré que les problèmes environnementaux n'y avaient pas été dûment traités:

41.

Ces déficiences sont dues en partie au fait que les experts environnementaux ne participent pas à l'examen des projets non environnementaux. Au sein des délégations, les compétences environnementales sont principalement axées sur les pays pour lesquels l'environnement constitue un domaine prioritaire et elles ne sont jamais mises à profit pour vérifier les aspects environnementaux des fiches d'identification de projets non environnementaux. De même, au sein d'EuropeAid, le nombre d'experts environnementaux est juste assez élevé pour permettre l'évaluation de la qualité des projets portant sur l'environnement et les ressources naturelles, mais pas pour déterminer si l'environnement a été intégré dans des projets non environnementaux.

42.

En raison d'insuffisances au niveau du processus d'examen, il s'est avéré difficile de déterminer les cas dans lesquels il convenait d'effectuer des EIE. Les EIE sont des outils utilisés depuis longtemps pour déterminer ex ante les effets probables d'un projet sur l'environnement et pour recommander l'intégration de mesures permettant de les atténuer au stade de la conception et de la mise en œuvre. L'Union européenne dispose depuis 1985 d'une législation EIE pour les politiques internes (20). La convention Lomé IV de 1990 exigeait le recours à des EIE pour les projets d'envergure et pour ceux présentant un risque important pour l'environnement (21). En 1992, le CAD/OCDE a publié des lignes directrices sur les meilleures pratiques en matière d'EIE pour les projets de développement, que tous ses membres sont tenus de respecter (22).

43.

Les EIE sont particulièrement pertinentes dans le cas de projets miniers et d'infrastructure, car ceux-ci ont généralement une incidence environnementale élevée. Près de 35 % des fonds octroyés au titre du neuvième FED sont affectés, dans le cadre des DSP actuels, aux seuls projets routiers. Cependant, la Cour a constaté que, pour plusieurs de ces projets, aucune EIE n'avait été établie. Une évaluation effectuée en 2004 par la Commission sur ses «interventions dans le secteur des transports dans les pays tiers» a permis de constater que quatre des quinze projets évalués n'avaient donné lieu à aucune EIE. Même lorsque des EIE plus substantielles avaient été réalisées, elles étaient généralement axées davantage sur l'incidence environnementale directe du projet routier lui-même que sur celle des nouvelles activités économiques générées par un meilleur accès. Cette faiblesse est particulièrement importante dans le cas de routes traversant des secteurs sensibles comme les forêts tropicales, lorsqu'il existe un lien direct entre l'amélioration de l'accès et une recrudescence de la déforestation et de la chasse illégale.

Encadré 7Études d'impact sur l'environnement dans le cas d'importants projets miniers et d'infrastructureEn Tanzanie, pour la réhabilitation et la modernisation des routes menant du point frontière de Mwanza à Tinte et d'Isaka à Nzga (huitième FED, 85 millions d'euros), ce que la proposition de financement qualifiait d'EIE se résumait à une seule page dans l'étude de faisabilité.Au Botswana, aucune EIE n'a été effectuée sur un projet Sysmin (huitième FED, 30 millions d'euros), qui contribuait à prolonger l'existence de la mine de cuivre et de nickel de Selebi Phikwe sans s'intéresser aux sérieux risques d'effondrement des barrages de stériles ou au niveau inacceptable du dioxyde de soufre émis par la fonderie.Au Guatemala, aucune EIE n'a été effectuée pour un projet visant à réinstaller des réfugiés (12 millions d'euros), alors que les projets de réinstallation peuvent être considérés a priori comme ayant une incidence potentiellement élevée sur l'environnement. Les réinstallations ont causé de sérieux dommages aux écosystèmes locaux.

44.

Outre les grands projets agricoles, miniers et d'infrastructure pour lesquels une EIE est requise, il serait souhaitable voire essentiel de procéder à une EIE pour de nombreux autres types de projets. Cependant, en l'absence d'orientations ou de dispositions claires sur l'identification des projets devant faire l'objet d'une EIE, le risque était considérable que des EIE ne soient pas effectuées alors même qu'elles auraient dû l'être.

Encadré 8Études d'impact sur l'environnement pour d'autres types de projetsDans le Pacifique, quatre au moins des projets audités auraient gagné à faire l'objet d'une EIE. Pour le «Kiribati Seaweed Development project» (septième et neuvième FED, 2,8 millions d'euros), par exemple, les tuteurs en bois nécessaires à la culture des algues ont été taillés dans la végétation environnante, y compris dans la mangrove, importante pour les écosystèmes marins et la préservation des côtes. De plus, les tortues protégées qui se nourrissent des plantations d'algues sont tuées par les exploitants. Une EIE antérieure au projet aurait permis de mettre ces problèmes au jour et de formuler des recommandations sur la façon d'y remédier.

45.

Dans les cas où des EIE avaient été effectuées et où des mesures d'atténuation avaient été définies, aucun système ne permettait de garantir que ces dernières avaient été transposées dans un plan de gestion de l'environnement à mettre en œuvre au cours du projet. Il n'était pas non plus prévu d'intégrer, le cas échéant, les recommandations des EIE dans le cahier des charges des marchés de travaux de manière systématique. Lorsqu'elles l'étaient, le non-respect des exigences environnementales figurant dans le contrat n'était pas toujours assorti de sanctions.

Encadré 9Le suivi des études d'impact sur l'environnementDans le cas du projet relatif à l'irrigation des plaines du nord à Maurice (septième FED, 9 millions d'euros), bien qu'une EIE approfondie ait été effectuée pour le remplacement d'une canalisation et que les conditions spéciales de la convention de financement aient prévu «un suivi systématique des incidences environnementales afin de garantir la mise en œuvre des mesures correctrices proposées par l'EIE», rien ne prouve qu'il ait eu lieu.Au Mali, pour le projet «Soutien au secteur du riz» (huitième FED, 15,4 millions d'euros), il était recommandé, dans l'EIE, de replanter des arbres autour des villages, de surveiller le degré de pollution de l'eau et de procéder à une étude sur le recyclage des huiles, mais ces recommandations n'ont pas été incluses dans le cahier des charges.Pour le projet «Rewa Bridge» aux Fidji (septième et huitième FED, 11 millions d'euros), étant donné l'incidence potentielle sur la pêche aux «kai» (palourdes d'eau douce), le contrat comportait une exigence relative au contrôle de la qualité de l'eau. Le contractant ne s'y est pas conformé, mais aucune sanction n'était prévue dans le contrat pour cette éventualité.

46.

La Commission ne dispose d'aucun registre central des EIE effectuées pour les projets de développement qu'elle finance. Il s'agit là d'une déficience au niveau de l'information de gestion interne. Un tel registre faciliterait également l'accès du public à cette information

47.

Outre les mesures visant à intégrer l'environnement dans la coopération au développement, qui ont été abordées dans la section précédente, la Commission s'est également employée à résoudre les questions environnementales en finançant des programmes et des projets dans le secteur de l'environnement. Même si ce secteur n'était pas un domaine prioritaire de la politique de développement adoptée en 2000 (voir point 9), et si la proportion des engagements dans ce domaine par rapport au financement total de l'aide était relativement faible (voir tableau), la Commission est restée active dans ce domaine et pourrait le devenir davantage avec l'adoption de la nouvelle politique en matière de développement dans laquelle l'environnement et les ressources naturelles constitueront un domaine prioritaire (voir point 12). L'audit a visé à:

48.

La Cour a examiné soixante-cinq projets représentant des engagements d'un montant total de 560 millions d'euros dans seize pays. Ces projets ont été financés par le budget général au cours de la période 1995-2005 et par les septième, huitième et neuvième FED. Les projets examinés étaient de deux types:

En outre, l'une des interventions examinées était un programme de soutien budgétaire et non un projet traditionnel, à savoir un programme de soutien de la politique sectorielle relatif au traitement des déchets liquides à Maurice (neuvième FED, 29,8 millions d'euros). Cet exemple illustre l'utilisation limitée de ces programmes dans le secteur de l'environnement et des ressources naturelles.

49.

L'évaluation de l'efficacité des projets a été fondée sur cinq critères:

50.

L'évaluation globale, par la Cour, de chacun de ces cinq critères est résumée au diagramme ci-après. Un tableau détaillé présentant l'évaluation de chaque projet par la Cour en fonction de ces cinq critères figure à l'annexe II et un texte explicatif concernant l'efficacité des projets par pays figure à l'annexe III. Étant donné que tous les projets n'étaient pas terminés à l'époque de l'audit et qu'il ne sera possible de porter un jugement définitif sur l'impact et la durabilité des projets en matière d'environnement que bien après leur achèvement, l'évaluation ne doit être considérée qu'à titre indicatif.

51.

L'audit a permis de constater que, dans quasiment tous les cas, les projets étaient pertinents à des degrés divers par rapport aux besoins des pays bénéficiaires et qu'ils tenaient fréquemment compte également de la nécessité, au niveau mondial, de préserver l'environnement, en particulier les forêts et la biodiversité. En l'absence d'évaluations globales de l'environnement, il n'était pas possible d'établir si les projets financés étaient les plus pertinents par rapport aux besoins des bénéficiaires. Toutefois, l'utilisation de plus en plus systématique que la Commission a fait, à partir de 2005, des profils environnementaux par pays (voir point 33), visant à présenter une évaluation complète des aspects environnementaux dans chaque pays, devrait lui permettre de mieux identifier les projets présentant le degré de priorité le plus élevé.

52.

L'évaluation de la Cour a révélé que dans 63 % des projets les réalisations avaient été menées à bien ou avaient de fortes chances de l'être. Dans 37 % des cas, les réalisations n'avaient été que partiellement menées à bien ou seraient probablement en partie achevées dans les délais prévus.

53.

La plupart des résultats avaient été obtenus pour 58 % des projets, certains résultats pour 21 % des projets et peu de résultats pour les 21 % restants. Il est évident que les résultats ne sont généralement pas obtenus si les réalisations n'ont pas été menées à bien.

54.

Pour 42 % des projets, l'impact a été évalué comme étant moyennement élevé ou susceptible de l'être, tandis que dans les 58 % restants il a été jugé faible. L'impact est toujours une question essentielle, mais il l'était particulièrement pour un grand nombre des projets en matière d'environnement examinés, étant donné qu'ils étaient conçus comme des projets pilotes ou de démonstration destinés à être reproduits dans d'autres régions du pays bénéficiaire.

55.

Pour 45 % des projets, les perspectives de durabilité ont été jugées bonnes, tandis que dans 55 % elles ont été jugées limitées. La viabilité financière constitue un aspect particulièrement essentiel de la durabilité, car, dans la mesure où les projets en matière d'environnement sont centrés sur la préservation plutôt que sur le développement, il se peut que les pays bénéficiaires doivent continuer à fournir un soutien financier pour la préservation après la fin du soutien du donateur, tout en renonçant à des avantages économiques potentiels.

56.

La tendance générale qui se dégage de ces chiffres est celle-ci: bien que les projets soient presque toujours pertinents, ils ne débouchent pas toujours sur toutes les réalisations prévues. Les résultats escomptés sont obtenus dans un peu plus de la moitié des cas et un peu moins de la moitié ont un impact significatif au-delà du projet et des chances d'être durables. L'exemple de l'encadré 10 ci-dessous illustre ces différents aspects de l'efficacité pour l'un des plus importants projets financés par la Commission.

Encadré 10Illustration des critères d'évaluation — le cas du programme régional pour la conservation et la gestion durable des écosystèmes forestiers d’Afrique centrale (Ecofac)Depuis 1992, la Commission joue un rôle de premier plan dans la mise en place d'activités visant la conservation et la gestion durable des écosystèmes forestiers d'Afrique centrale, essentiellement par le biais du programme régional pour la conservation et la gestion durable des écosystèmes forestiers d’Afrique centrale (Ecofac) (sixième, septième, huitième et neuvième FED; 72,45 millions d'euros).Le programme présente une pertinence élevée, car il contribue à préserver ce qui représente la deuxième plus grande étendue continue de forêt tropicale après l'Amazonie, en conservant ainsi la biodiversité et en évitant les changements climatiques au profit de l'ensemble de la planète. Aux niveaux régional et national, la forêt constitue, pour les pays d'Afrique centrale, une importante source de revenus provenant tant de l'exploitation industrielle du bois d'œuvre que des autres produits de la forêt et de la viande de gibier.En termes de réalisations, le programme Ecofac a permis la mise en place d'un large éventail d'infrastructures (routes d'accès, pistes, ponts, centres de recherche, d'accueil, camps de tourisme, points de vue, aéroports de brousse, équipements pour gardes forestiers et personnel) pour la gestion des zones protégées.En termes de résultats, le programme a fait prendre conscience de la nécessité de préserver les écosystèmes forestiers d'Afrique centrale et a contribué à la création, à la valorisation et à la sauvegarde d'importantes zones protégées, qui sont indispensables à la préservation de la biodiversité unique de la région. Il a également permis de réaliser un volume important de recherches. En revanche, la promotion de l'héritage naturel et culturel de ces zones protégées par le développement du tourisme a été limitée en raison de plusieurs facteurs (coût du transport aérien, épidémies de maladies infectieuses causées par le virus Ebola, manque de succès dans l'accoutumance des gorilles à la présence de l'homme dans la réserve de Lopé au Gabon, manque d'engagement des autorités nationales et manque d'intérêt des investisseurs privés).En dehors des zones protégées, le programme n'a guère eu d'impact. Il ne s'est intéressé que faiblement aux aspects essentiels tels que l'exploitation forestière légale et illégale, ou la chasse illégale en dehors des zones protégées. Sa contribution à la diminution de la pauvreté parmi les peuplades forestières a été faible, cela étant partiellement dû à l'insuccès des mesures de développement rural mises en œuvre.La viabilité financière des zones protégées n'est pas encore garantie sur le plan financier et ces dernières restent très dépendantes d'un financement extérieur. De ce fait, le programme Ecofac a été prolongé à plusieurs reprises depuis 1992. Il a permis la mise en place d'un Réseau des aires protégées d'Afrique centrale (RAPAC) en coopération avec les institutions et l'administration responsables de la gestion de la zone protégée, telles que la Comifac (conférence ministérielle des forêts d’Afrique centrale). Il s'agissait là d'un bon pas vers un engagement plus marqué des autorités nationales, mais les ressources financières ont fait défaut.

57.

Cette section du rapport traite des facteurs clés ayant exercé une influence sur l'efficacité des projets. Étant donné que l'aide au développement accordée par la Commission est fondée sur le principe du partenariat avec les pays bénéficiaires, certains des problèmes identifiés découlaient, du moins en partie, d'insuffisances au niveau du pays bénéficiaire. Il appartient toutefois également à la Commission de s'attaquer à ces problèmes dans la mesure du possible.

58.

Les projets bilatéraux de grande ampleur sont conçus conjointement par la Commission et les gouvernements des pays bénéficiaires, avec l'assistance d'experts, la Commission étant responsable de leur évaluation globale avant toute décision de financement. Les projets généralement de taille plus modeste financés par la ligne budgétaire «Environnement et forêts» sont conçus par les ONG, bien que la Commission soit également responsable de leur évaluation. Environ la moitié de tous les projets examinés péchaient par une conception trop ambitieuse, en particulier parce qu'ils visaient des réalisations excessives au regard des délais impartis. Dans de tels cas, les projets n'avaient parfois pas été conçus en tenant suffisamment compte du fait que, pour en garantir l'efficacité dans le domaine de l'environnement, il faut consacrer énormément de temps aux concertations avec les communautés locales et à s'assurer leur participation active.

59.

La ligne budgétaire «Environnement et forêts» exigeait que les projets soient mis en œuvre en trente-six mois au maximum et parfois en vingt-quatre mois seulement, ce qui n'était pas réaliste dans la plupart des cas. Le fait que les propositions de projets présentées en vue d'obtenir un concours financier soient en concurrence avec d'autres projets fait naître le risque que les objectifs fixés soient trop ambitieux, les projets promettant des réalisations plus importantes étant plus susceptibles de bénéficier d'un financement.

60.

Depuis 2002, le règlement financier impose que les engagements juridiques concernant tous les projets soient intégralement pris dans les trois ans à compter de l'engagement budgétaire pour le projet en cours d'établissement, ce qui impose une nouvelle contrainte qui peut être particulièrement difficile à respecter lorsqu'il s'agit de concevoir les types de grands projets environnementaux qui sont financés par l'aide bilatérale.

61.

De nombreux projets en matière d'environnement sont mis en œuvre dans des zones géographiques vastes et éloignées. Néanmoins, plusieurs régions sont parfois incluses sans nécessité dans un seul projet, alors qu'il serait préférable de se concentrer sur une seule. Dans de tels cas, l'approche trop ambitieuse adoptée peut être due au fait que les conditions locales n'ont pas suffisamment été prises en considération. En Indonésie, l'étendue géographique de deux projets audités a dû être réduite pendant la mise en œuvre parce que leur conception était trop ambitieuse.

62.

Les consultants externes et les ONG, qui travaillent généralement à la conception détaillée des projets, ne possèdent pas toujours une connaissance approfondie des procédures de mise en œuvre de la Commission, lesquelles sont relativement longues même si elles sont engagées sans délai. La sous-estimation du temps nécessaire pour suivre ces modalités constitue une autre raison de l'excès d'ambition des objectifs de certains projets.

63.

Depuis 2002, EuropeAid a accompli des efforts importants pour améliorer les procédures d'évaluation des projets par l'intermédiaire du groupe d'appui à la qualité (GAQA). Toutefois, outre ces procédures d'examen au siège de la Commission, il est nécessaire de veiller à ce que des ressources suffisantes soient consacrées à l'évaluation des projets sur le terrain par des équipes d'agents de la Commission, qui possèdent des compétences suffisantes en matière d'environnement et une bonne connaissance des conditions locales et des procédures de la Commission.

Encadré 11Exemple d'une conception de projet trop ambitieuseLe projet de gestion des forêts naturelles en Chine (16,9 millions d'euros) vise à introduire en cinq ans une approche entièrement nouvelle de la gestion des forêts en Chine, impliquant une «cogestion»entre les villageois des forêts de l'État et les entreprises. Le mode de fonctionnement de la «cogestion» dans le contexte chinois n'est toujours pas défini. Le projet couvre trois provinces du sud-ouest de la Chine (Sichuan, Hunan et Hainan) et comprendra des interventions dans six départements, onze municipalités et cinquante-huit villages de ces trois provinces. Hormis le travail de base sur la cogestion, le projet comporte un volet de réduction de la pauvreté qui prévoit la mise en œuvre d'au moins 290 petits projets d'infrastructures publiques dans les villages. Il est prévu de créer dans chaque département et dans chaque municipalité couverts par le projet de nouvelles institutions telles que des comités de cogestion villages-municipalités et des unités de microfinancement de villages et de municipalités. En outre, une aide conséquente au renforcement des capacités institutionnelles devra être fournie à l'administration des forêts de l'État aux niveaux provincial et départemental où cette capacité est faible afin qu'elle puisse jouer son rôle dans le projet. Les dix-huit premiers mois du projet ont été perdus en raison de l'annulation de l'appel d'offres pour l'assistance technique.

64.

La Commission assume la responsabilité globale de la mise en place du cadre procédural de l'élaboration et de la mise en œuvre des projets. En général, les autorités des pays bénéficiaires ou les ONG mettent ensuite les projets en œuvre sous réserve de contrôles approfondis effectués à chaque étape par les services de la Commission. Les objectifs des projets sont non seulement souvent irréalistes parce qu'ils ne prennent pas en considération le temps nécessaire à la mise en œuvre des projets conformément aux procédures de la Commission, mais, en outre, la plupart des projets examinés avaient accusé d'importants retards imprévus au cours de leur préparation et de leur mise en œuvre. Dans la plupart des cas, les problèmes rencontrés n'étaient pas spécifiques au secteur de l'environnement, mais susceptibles de se présenter également dans des projets relatifs à d'autres secteurs. La responsabilité de ces retards incombe tant à la Commission qu'aux autorités des pays bénéficiaires (ou aux ONG).

65.

Les projets ont souvent nécessité de longues périodes de préparation entre la sélection et l'approbation. Contrairement à la phase de mise en œuvre, la durée de cette phase n'est soumise à aucune limitation. Dans le cas de projets financés par la ligne budgétaire «Environnement et forêts», le temps mis par la Commission pour passer de la publication de l'appel de propositions de projets à la signature du contrat a été excessivement long. C'est ainsi que, s'agissant de l'appel de propositions publié en janvier 2001, les contrats relatifs à environ 50 % des projets dont le financement avait été approuvé n'ont été signés qu'au second semestre de 2002, tandis que les contrats relatifs aux autres 50 % n'ont été signés qu'au cours du second semestre de 2003. Ces retards ont parfois eu pour effet de réduire la pertinence du projet, le contexte ayant évolué depuis la date à laquelle la proposition initiale avait été soumise (voir encadré 12 ci-après).

66.

Des retards se sont fréquemment produits entre l'approbation et le démarrage des projets. Les deux principales causes de cette situation résidaient dans les retards affectant le transfert initial des fonds et la mise à disposition de l'équipe d'assistance technique du projet. Pendant la mise en œuvre, les projets en matière d'environnement autres que les petits projets financés par la ligne budgétaire «Environnement et forêts» ont tendance à nécessiter un grand nombre de marchés différents (infrastructure, services, équipement), de contrats de subvention ainsi que l'élaboration et l'approbation de programmes de travail pour mener à bien les réalisations et produire les résultats. Cela signifie qu'ils sont plus susceptibles d'accuser des retards que les projets entrepris dans certains autres secteurs. Une difficulté particulière est imputable au fait que le matériel qui devrait être disponible à un stade précoce du projet, à la fois pour obtenir les résultats escomptés et pour laisser un laps de temps suffisant pour que le personnel du pays bénéficiaire directement concerné puisse être formé par l'équipe d'assistance technique, n'a été fourni qu'à la fin du projet. C'est ainsi que le programme intégré de protection de l'environnement au Liaoning, en Chine, a souffert du fait que le matériel destiné à trois volets différents du projet, à savoir les ressources en eau, la qualité de l'air et l'énergie, n'a été fourni que quasiment en fin de projet.

67.

La mise en œuvre de deux projets au Brésil, d'un projet au Guatemala et d'un projet au Maroc a été retardée parce qu'il a fallu suspendre ceux-ci le temps d'enquêter sur des irrégularités financières. Dans le cas des projets au Brésil, les activités ont repris après que toute la lumière a été faite sur les irrégularités. Au Guatemala et au Maroc, il a été décidé de mettre un terme aux projets.

Encadré 12Exemples de retards affaiblissant la pertinence d'un projetLe projet «Consommation et production responsables de café» au Nicaragua (1,2 million d'euros) n'a été approuvé que deux ans après sa présentation. De ce fait, des activités essentielles telles qu'un programme de café organique et l'ouverture du marché ont dû être mises en œuvre par le bénéficiaire avec d'autres ressources financières.Le projet de promotion d'une gestion forestière écologiquement durable, socialement équitable et économiquement viable via la mise en œuvre d'un projet de systèmes crédibles de certification en Indonésie (0,9 million d'euros), a également été approuvé deux ans après sa présentation. Ce retard, associé à une durée prévue de seulement deux ans pour le projet, a eu pour conséquence que les cinq régions cibles visées au départ ont été réduites à trois.Le développement durable du projet de corridor économique Cuiabá-Santarem au Brésil (1,5 million d'euros) a, lui aussi, été approuvé deux ans après sa présentation. Dans l'intervalle, la région où le projet devait se dérouler connaissait une situation inquiétante de conflits d'intérêts et de violence perturbant les activités de l'ONG chargée de la mise en œuvre.

68.

Alors que le renforcement des capacités institutionnelles constitue un élément essentiel de toute coopération au développement, comme cela a déjà été mentionné (voir point 34), les ministères de l'environnement et les autres institutions environnementales sont souvent de création relativement récente et ont particulièrement besoin d'une telle assistance. Cela est d'autant plus vrai dans les pays où une décentralisation récente a entraîné le transfert aux niveaux régional et local de responsabilités plus importantes en matière d'environnement. Les perspectives de durabilité des projets ne prévoyant pas un appui efficace au renforcement institutionnel sont réduites, même si les résultats techniques immédiats sont produits.

69.

Dans les cas où la Commission a prévu un appui au renforcement des capacités institutionnelles, elle n'a pas toujours veillé à garantir un engagement suffisant à haut niveau dans le pays bénéficiaire, afin que le soutien soit efficace. Au Botswana, un important projet de 14 millions d'euros, essentiellement centré sur le renforcement des capacités institutionnelles au sein du Department of Wildlife and National Parks (DWNP), a été mis en œuvre sans une participation et un engagement suffisants de la part du ministère de la faune sauvage, de l'environnement et du tourisme, dont dépendait le DWNP (voir encadré 13 ci-après). Bien que l'équipe d'assistance technique soit le principal instrument du renforcement des capacités institutionnelles, elle n'a été capable de s'acquitter de cette tâche que lorsque des homologues à un niveau hiérarchique adéquat étaient mis à disposition par l'institution bénéficiaire afin de travailler avec elle. C'est rarement le cas dans la pratique, car les niveaux généralement élevés de rotation des membres du personnel de haut niveau ont pour effet que les acquis en termes de formation quels qu'ils soient qui ont découlé de la mise à disposition de l'équipe d'assistance technique sont perdus pour l'organisation.

70.

En l'absence de personnel local adéquat relevant des autorités du pays bénéficiaire, l'équipe d'assistance technique a trop souvent assumé un rôle exécutif plutôt que consultatif, afin de contribuer à l'obtention des résultats visés, mais au détriment du développement d'une durabilité à long terme. Un autre obstacle au principe de durabilité est constitué par le temps que le personnel d'assistance technique hautement qualifié est contraint de consacrer aux procédures de passation de marchés et aux tâches administratives. En outre, les projets ont fréquemment souffert d'un ou de plusieurs changements dans la composition de l'équipe d'assistance technique au cours du contrat, généralement d'une durée de trois à quatre ans, au titre duquel ses membres sont engagés.

Encadré 13Exemple de problèmes affectant les projets de renforcement des capacités institutionnellesLe programme de conservation et de gestion de la faune sauvage au Botswana, financé par le huitième FED (14 millions d'euros), illustre bon nombre des problèmes rencontrés dans les projets de renforcement des capacités institutionnelles. Un projet financé par le septième FED avait apporté un soutien financier au secteur de la faune sauvage, mais n'avait guère contribué aux aspects de renforcement des capacités institutionnelles. Ce projet financé par le huitième FED était destiné à remédier à cette insuffisance. Le statut du DWNP a été incertain, sa transformation en un organisme parastatal faisant partie des possibilités. Cela a compliqué l'élaboration et la mise en œuvre du projet. Le chef de l'équipe d'assistance technique n'occupait pas un poste de direction au sein du DWNP mais seulement un poste de cadre moyen. Son homologue n'était pas un fonctionnaire du DWNP, celui-ci ayant affecté au projet un autre assistant technique étranger. Le premier chef de l'équipe d'assistance technique a dû être remplacé après onze mois, sa relève n'a toutefois pu être assurée que cinq mois plus tard. Une grande partie du temps du chef de l'équipe d'assistance technique est consacrée à l'administration du projet, ce qui ne constitue pas une utilisation rentable de son temps. Un volet important du projet devait consister en un audit de la gestion du DWNP, mais, à mi-parcours, cela n'avait pas encore été réalisé en l'absence d'appui du DWNP et d'engagement du ministère. Alors qu'un conseiller en assistance technique au renforcement des capacités institutionnelles était également prévu, ce poste n'a été pourvu qu'à mi-parcours.

71.

Si l'on veut que les projets en matière d'environnement atteignent pleinement leurs objectifs et deviennent durables, il est absolument nécessaire que les communautés locales participent à leur élaboration et à leur mise en œuvre. La Commission a accru progressivement l'intérêt qu'elle porte à cet aspect, en partie à la suite de la politique de développement axée sur la réduction de la pauvreté qui a été adoptée en 2000. Celle-ci requiert une plus grande prise en considération du développement des communautés parallèlement aux questions de préservation.

72.

La conciliation des besoins économiques des communautés locales avec la nécessité de préserver la nature constitue toutefois un défi de taille. Les projets visant à aider les populations locales à générer durablement des revenus à partir des ressources naturelles n'ont pas fait l'objet d'un intérêt suffisant. C'est ainsi, par exemple, que la chasse illégale (le «braconnage») par les populations locales continue de compromettre gravement les résultats acquis par les projets de préservation et leur durabilité environnementale. C'est le cas même dans les régions où la Commission a fourni un appui pendant de longues périodes, telles que le parc national Serengeti en Tanzanie et les zones protégées de la région de l'Afrique centrale financées par le programme Ecofac. Le développement du tourisme constitue une source d'accroissement des revenus aussi bien locaux que nationaux. Toutefois, au Botswana, le projet relatif à la faune sauvage financé par le huitième FED n'a guère contribué au développement du tourisme dans le parc national Makgadikgadi, alors même qu'une étude sur le tourisme financée par le sixième FED avait recommandé une telle approche. En dépit de ses résultats en termes de préservation, le programme Ecofac n'a pas accompli beaucoup de progrès concernant les aspects liés au tourisme (voir encadré 10). Cela souligne la nécessité, pour la Commission, de continuer à rechercher les moyens permettant de mettre en place d'autres sources de revenus pour ces populations.

Encadré 14Projet illustrant l'importance de l'évaluation des besoins des communautés locales dans le cadre de projets en matière d'environnementLe projet pilote «Développement d'un modèle pour la gestion de la faune dans les forêts d'Afrique centrale dans le nord-est du Gabon» (1,9 million d'euros) a été conçu pour remédier au problème du braconnage commercial dans les forêts du bassin du Congo. Le projet comportait donc plusieurs mesures devant être mises en œuvre par des unités antibraconnage. Les concepteurs du projet n'ont toutefois pas tenu compte du fait que la plupart des communautés locales se livraient également à la chasse. De ce fait, le projet n'avait pas prévu de mesures visant à les aider. Lors d'une visite de l'équipe d'audit, des représentants d'une des communautés locales de pêche ont reconnu qu'ils possédaient cinq bases de chasse dans la forêt, qui avaient été détruites par les unités antibraconnage, et expliqué qu'ils étaient confrontés au dilemme d'un déclin réel du gibier et de la nécessité de satisfaire leurs propres besoins à court terme.

73.

En l'absence d'une politique de soutien et d'un cadre légal clairs, les chances qu'un projet aille au-delà de réalisations et de résultats immédiats, présente une durabilité à long terme et ait un impact plus large sont fortement réduites. Lors de la sélection des projets, la Commission n'a toutefois pas suffisamment contrôlé si un tel cadre existait et, dans la négative, si le financement du projet pourrait contribuer à modifier la situation à cet égard.

74.

Des cadres légaux incomplets, en particulier en ce qui concerne les droits fonciers des bénéficiaires des projets au sein des communautés locales, ont par exemple entravé des projets forestiers en Indonésie et en Chine. Au Botswana et en Tanzanie, l'absence de lois précises pour l'établissement d'une gestion des ressources naturelles par les collectivités locales et de zones de gestion de la faune sauvage constitue également un obstacle à l'obtention d'un plein impact des projets. Dans plusieurs pays, le manque de ressources ou de volonté pour faire appliquer des lois antibraconnage afin de protéger la faune sauvage a compromis la durabilité des projets après leur achèvement.

75.

L'une des manières d'utiliser les projets pour apporter des changements politiques et de cadre légal consiste, pour la Commission, à assortir son financement de conditions. Toutefois, cette approche n'est pas possible dans le cas de projets mis en œuvre par des ONG et financés par la ligne budgétaire «Environnement et forêts», puisque les gouvernements des pays bénéficiaires ne sont pas éligibles. Dans certains cas, des projets bilatéraux financés par la Commission prévoyaient d'exiger des gouvernements des pays bénéficiaires qu'ils prennent des «mesures d'accompagnement» afin de mettre en place les politiques appropriées. Toutefois, ces mesures n'étaient pas toujours bien définies et suivies par la Commission.

76.

De plus, les montants financiers limités qui sont en jeu, même dans ces projets bilatéraux de taille relativement importante, font qu'il est plus difficile d'insister pour que les mesures d'accompagnement soient effectivement prises. Par exemple, en Tanzanie, la Commission voulait garantir que le gouvernement affecte une plus grande partie des revenus générés par les concessions de chasse à la prise en charge des coûts d'exploitation des réserves de chasse. Mais elle n'a pas traité la question fondamentale du manque de transparence de l'attribution des concessions de chasse, et il lui était d'autant plus difficile d'imposer sa volonté que le budget du projet concerné ne s'élevait qu'à 2 millions d'euros. À cet égard, l'inclusion d'un train de mesures en matière de politique environnementale et de réforme législative dans un important soutien budgétaire direct serait un meilleur moyen de contribuer à la mise en place des structures nécessaires pour que les interventions au niveau du projet aient un caractère durable et un impact.

77.

La diffusion des résultats des projets et des enseignements tirés pourrait également jouer un rôle clé pour influer sur la politique. Toutefois, au niveau de la conception des projets, aucune approche claire pour la diffusion des résultats n'est généralement définie. En outre, les calendriers trop ambitieux et les retards qui s'ensuivent ont réduit les possibilités, pour l'assistance technique et les ONG, de diffuser les résultats avant la fin du projet. L'impact de la politique est particulièrement difficile à évaluer en ce qui concerne la ligne budgétaire «Environnement et forêts». Alors que l'un des principaux objectifs de la ligne budgétaire consiste à soutenir des projets pilotes afin de contribuer à l'élaboration de nouvelles approches politiques, la Commission a largement fait appel aux ONG pour mettre en œuvre ces politiques et n'a mis en place aucun mécanisme garantissant que les gouvernements des pays bénéficiaires soient systématiquement informés des résultats de ces projets.

Encadré 15Un exemple d'impact et de durabilité de projet réduits par des problèmes politiques et de cadre légalAu Brésil, la Commission, par le biais du programme «Politique des ressources naturelles» (PPRN), finance la définition et la mise en œuvre d'un modèle intégré de gestion de l'environnement et sa décentralisation du niveau fédéral aux niveaux des entités fédérées et des municipalités dans cinq États de l'Amazonie (16,7 millions d'euros). Le PPRN a été le principal projet financé au titre du programme pilote de conservation de la forêt tropicale humide brésilienne (PPG7), visant à atteindre l'objectif primordial de la maîtrise et de l'inversion du processus de déforestation en Amazonie.Le modèle de gestion de l'environnement a été moins efficace que prévu dans la lutte contre la déforestation. Le manque d'engagement politique au niveau des États a constitué un facteur déterminant à cet égard. L'état précaire des finances de la plupart des États et municipalités et les «droits acquis» de certaines élites des États et des municipalités ont pour effet que les gouvernements locaux tolèrent des concessions d'exploitation forestière et une expansion agricole qui génèrent des revenus et de l'emploi aux dépens de la gestion forestière. De ce fait, le modèle n'a eu qu'une faible incidence sur la politique des pouvoirs publics dans certains États ou, au pire, n'a été appliqué qu'en tant qu'instrument véritablement restrictif. En outre, il a été utilisé pour repérer des domaines d'expansion économique future plutôt que pour la gestion de l'environnement. L'État du Mato Grosso, où le modèle a été le mieux développé, était toutefois celui accusant le taux de déforestation le plus mauvais pour 2004.Le programme n'est pas parvenu à garantir que les questions d'environnement soient effectivement intégrées dans les États dans d'autres secteurs tels que l'agriculture, la sylviculture, l'éducation, le transport, etc. Il s'agit là d'un aspect primordial, car le programme est mis en œuvre dans un contexte politique et économique d'orientations et de priorité, visant le prodéveloppement à court terme, qui se marient mal avec le développement durable. La faiblesse des politiques d'intégration de l'environnement a pour effet que les agences pour l'environnement des États doivent trop recourir à des procédures directives. Cette approche est toutefois fortement entravée par le manque de ressources financières et de personnel formé, de sorte qu'il n'existe aucun agrément et aucun contrôle efficaces.

78.

Les projets de la Commission dans le domaine de l'environnement, comme dans d'autres secteurs, intègrent l'hypothèse de la viabilité financière finale. Il s'agit d'un objectif qui peut être poursuivi de façon réaliste dans le cas de projets générant des revenus. Des progrès satisfaisants ont en effet été enregistrés à cet égard dans les projets de traitement des déchets liquides à Maurice et dans la deuxième ville de Tanzanie, Mwanza, les tarifs de l'eau étant augmentés régulièrement pour atteindre le niveau qui devrait permettre de compenser les coûts d'exploitation et d'amortissement. Par ailleurs, dans la région du Pacifique, les projets d'élimination des déchets solides aux Fidji et à Tuvalu ont connu des difficultés en raison de la réticence de la population à payer pour le service.

79.

S'agissant des projets — de taille relativement modeste et souvent pilotes — financés par la ligne budgétaire «Environnement et forêts», une possibilité consiste à recevoir une nouvelle aide sous la forme de projets de plus grande taille financés par le FED et la ligne budgétaire géographique. Cela s'est toutefois rarement produit dans la pratique, en partie du fait que la Commission n'a prévu aucune stratégie claire en vue de promouvoir le prolongement de ces projets pilotes de taille plus modeste par des projets bilatéraux plus importants. En effet, la Commission comme les pays bénéficiaires ont tendance à considérer la possibilité du financement via la ligne budgétaire «Environnement et forêts» comme un motif pour ne pas affecter de fonds bilatéraux au domaine de l'environnement.

80.

En tout état de cause, les perspectives de viabilité financière sans soutien gouvernemental sont très limitées dans la plupart des pays, et, dans bon nombre de pays en développement, les budgets publics sont insuffisants pour financer des mesures de préservation. En vue d'inciter les pays bénéficiaires à financer davantage la protection de l'environnement, la Commission et les autres donateurs ont encore la possibilité d'offrir un soutien plus important à la recherche et de renforcer le dialogue avec les pays en question, concernant les avantages économiques de la préservation de l'environnement et la nécessité d'éviter l'épuisement progressif de ressources naturelles non renouvelables. Néanmoins, pour bon nombre de pays bénéficiaires, des avantages économiques plus importants, tout au moins à court terme, peuvent être retirés de l'exploitation de ressources naturelles disponibles dans les régions où des mesures de préservation doivent être mises en œuvre. Plusieurs cas de ce type de comportement, qui risque de compromettre les résultats obtenus par le projet, ont été constatés au cours de l'audit (voir encadré 16 ci-après).

81.

Par ailleurs, les avantages retirés par l'Union européenne de la préservation continue de l'environnement dans les pays en développement devraient être clairement reconnus. À cet égard, il faudrait se poser la question de savoir si l'approche traditionnelle de la Commission en ce qui concerne les projets de développement, consistant à ne financer un projet que pendant quelques années après quoi il doit devenir financièrement viable, est bien appropriée au domaine de l'environnement. Si la Commission avait mis en place une stratégie complète en vue d'intégrer l'environnement dans le cadre de l'aide au développement (voir encadré 11), d'autres approches pour la mise à disposition de l'aide auraient pu susciter un plus grand intérêt, par exemple:

Encadré 16Activités économiques qui risquent de compromettre l'efficacité des projetsEn Indonésie, la Commission a apporté son appui au développement d'une gestion forestière durable dans la région de Berau au Kalimantan. Toutefois, la société charbonnière de Berau possède une licence d'exploitation couvrant 25 % de la région, qui comprend seize des dix-huit sites de recherche financés. Bien que les activités d'extraction de charbon soient officiellement suspendues jusqu'en 2011 au moins, terme du projet actuel fixé à l'origine, les activités d'exploration des couches de charbon se poursuivaient même durant la mission d'audit en juin 2005. L'exploitation illégale a également continué de saper l'efficacité des fonds octroyés par la Commission au secteur forestier en Indonésie.En Chine, malgré une interdiction générale d'exploitation, la déforestation s'est poursuivie dans deux (Hainan et Hunan) des trois provinces couvertes par le projet de gestion des forêts naturelles.En Tanzanie, des activités d'exploration minière se déroulaient dans la réserve de gibier de Kigosi, l'une des réserves financées par le FED.

82.

La Commission doit encore prendre en compte suffisamment les aspects environnementaux de sa coopération au développement et elle doit encore mettre en place une stratégie intégrée en matière d'environnement pour sa coopération au développement. La nouvelle politique en matière de développement, signée en décembre 2005, offre une base plus claire pour l'élaboration d'une telle stratégie non seulement en reconnaissant l'importance de l'intégration de l'environnement dans tous les programmes et projets de développement, mais aussi en faisant de l'environnement un domaine de dépenses prioritaire. Néanmoins, à défaut de stratégie claire permettant de rendre opérationnelle l'approche de la nouvelle politique de développement, ses avantages potentiels risquent d'être compromis.

83.

Au cours de la période 2001-2005, la stratégie de la Commission a été très largement centrée sur l'intégration de l'environnement dans la coopération au développement. Toutefois, la mise en œuvre de cette stratégie a été lente et n'a pas fait l'objet d'un suivi approprié, tandis que les implications de la stratégie en termes de besoins de personnel supplémentaire n'ont pas été dûment prises en considération. Bien que la formation du personnel existant en matière d'intégration de l'environnement ait effectivement débuté en 2005, elle a pâti du fait qu'elle n'était pas obligatoire pour les agents occupant un poste clé. L'élaboration d'un manuel sur l'intégration de l'environnement a été sérieusement retardée et était seulement près d'être terminée à la fin de 2005. De manière plus générale, le suivi, l'évaluation et l'établissement de rapports concernant les performances environnementales de la coopération au développement de la Commission auraient également pu faire l'objet d'un plus grand intérêt.

84.

En partie en raison de certaines de ces insuffisances, l'environnement doit encore être effectivement intégré dans la coopération au développement de la Commission. Les DSP actuels (2001-2006) n'ont pas pris en considération les questions environnementales de façon appropriée, bien que la Commission ait pris des mesures importantes pour améliorer l'analyse environnementale disponible pour la prochaine génération de DSP actuellement en cours d'élaboration. La mesure dans laquelle cette amélioration se traduira effectivement dans les nouveaux DSP dépend toujours de la priorité accordée à l'environnement tant par la Commission que par les pays bénéficiaires. L'intégration de l'environnement dans l'aide budgétaire directe constitue un défi de taille pour tous les donateurs, mais la Commission ne s'est guère employée à résoudre cette question importante. Au niveau des projets et en l'absence de manuel définissant clairement les procédures clés et les rendant obligatoires, l'intégration de l'environnement a pâti d'un manque de procédures systématiques.

85.

Les projets financés en matière d'environnement ont été pertinents, mais les réalisations accomplies et les résultats obtenus sont fréquemment restés très en deçà des objectifs visés bien que, dans certains cas, cet échec ait été dû à la conception trop ambitieuse des projets. Abstraction faite des problèmes de conception et de mise en œuvre, l'approche des projets, du moins considérée indépendamment des autres instruments d'aide, souffre de difficultés inhérentes en ce qui concerne l'obtention d'incidences sensibles et la garantie de la viabilité financière. Cela montre la nécessité d'évaluer la possibilité de recourir à d'autres instruments afin de mieux traiter ces questions dans le cadre d'une stratégie intégrée en matière d'environnement.

86.

Il faut que la Commission précise le degré de priorité qu'elle accorde à l'environnement parmi les priorités nombreuses et différentes dont elle doit tenir compte dans le domaine de la coopération au développement. Si l'environnement doit être considéré comme l'un des trois piliers du développement durable, la Commission doit alors faire en sorte que cette priorité politique se traduise effectivement en programmes et en projets environnementaux dans les documents de stratégie par pays, qu'elle dispose de compétences internes suffisantes en matière d'environnement et que des procédures claires pour l'intégration de l'environnement soient à la fois définies et respectées.

87.

La Commission devrait établir une stratégie intégrée concernant les aspects environnementaux de sa coopération au développement, fondée sur la nouvelle approche des questions d'environnement adoptée en 2005 dans le cadre de la politique de développement.

88.

La Commission devrait mettre en place un nouveau cadre opérationnel pour la mise en œuvre de sa stratégie en matière d'environnement et prévoir des indicateurs de performance et des mécanismes de coordination clairs pour sa mise en œuvre.

89.

La Commission devrait examiner si ses capacités internes sont suffisantes pour mettre en œuvre sa stratégie en matière d'environnement.

90.

Le manuel sur l'intégration de l'environnement devrait être terminé et approuvé dès que possible, et les mécanismes appropriés mis en place pour garantir la mise en œuvre systématique des procédures ainsi prévues.

91.

La formation, fondée sur le nouveau manuel, devrait être rendue obligatoire pour tous les agents occupant un poste clé, et des crédits suffisants devraient être affectés à cette fin.

92.

La Commission devrait mettre en place un système global pour l'examen de ses performances environnementales en effectuant une évaluation globale, en améliorant les systèmes d'évaluation des projets individuels et en exploitant mieux les données fournies par son système de contrôle externe.

93.

La Commission devrait revoir son système d'information financière interne afin de garantir l'enregistrement des dépenses liées à l'environnement dans le cadre de projets qui n'ont pas l'environnement pour objectif premier.

94.

La Commission devrait veiller à ce que l'analyse et les recommandations des PEP récents soient suivies systématiquement et de façon transparente lors de l'élaboration des nouveaux DSP.

95.

La Commission devrait faire un effort particulier pour mieux intégrer l'environnement dans son soutien budgétaire direct, en particulier en veillant à ce que les évaluations stratégiques de l'environnement soient réalisées et en recherchant des possibilités d'inclusion d'indicateurs environnementaux.

96.

Des procédures spécifiques visant à garantir l'examen environnemental de tous les projets devraient être mises en place; elles devraient être contrôlées par des points de contact en matière d'environnement localisés dans les délégations et par les spécialistes de l'environnement d'EuropeAid.

97.

Des contrôles spécifiques devraient être mis en place en vue de garantir que des EIE sont entreprises dans chaque cas et que leurs recommandations sont suivies dans les plans de gestion de l'environnement et les conditions contractuelles.

98.

La Commission devrait accorder une priorité plus élevée à l'évaluation sur place des propositions de projets en matière d'environnement.

99.

La Commission devrait prendre d'autres mesures pour repérer et éliminer les goulets d'étranglement dans les procédures de passation de marchés.

100.

La Commission devrait envisager d'aider davantage les communautés locales à trouver des moyens durables d'utiliser les ressources naturelles.

101.

En vue d'améliorer l'impact et la durabilité, y compris le renforcement des capacités institutionnelles, la Commission devrait analyser l'efficacité des différents instruments d'aide dans le domaine de l'environnement. À titre de solutions de rechange de l'approche actuelle, consistant à financer des projets relativement à court terme, il faudrait envisager de recourir davantage aux programmes d'appui de la politique sectorielle, aux fonds en fiducie et au cofinancement avec le FEM, et de financer les projets traditionnels sur de plus longues périodes.