21.7.2006   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 170/1

I-IX

1-7

1-3

4-5

6-7

8-11

8

9-10

11

12-44

12-21

12-15

16-17

18

19-21

22-26

22-23

24-26

27-39

27-33

34

35

36-39

40-44

40-43

44

45-49

50-54

BRR

Agence pour la réhabilitation et la reconstruction (Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi)

CCP

Contrat-cadre de partenariat

CSI

Centre de suivi et d'information

Dipecho

Disaster preparedness ECHO (programme de préparation aux catastrophes d'ECHO)

DG ECHO

Direction générale de l'aide humanitaire

ECHO

European Community Humanitarian Aid Office (Office d'aide humanitaire de la Communauté européenne)

FAFA

Financial and Administrative Framework Agreement (accord-cadre financier et administratif)

GAM

Gerakan Aceh Merdeka (mouvement de libération d'Aceh)

HIC

Humanitarian Information Centre (centre d'informations humanitaires)

LRRD

Linking Relief, Rehabilitation and Development (liens entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement)

ONG

Organisation non gouvernementale

ONU

Organisation des Nations unies

TEC

Tsunami Evaluation Coalition (coalition chargée de l'évaluation du tsunami)

TLET

Tigres de libération de l'Eelam tamoul

UE

Union européenne (EU)

UNDAC

United Nations Disaster Assessment and Coordination (Organe des Nations unies pour l'évaluation et la coordination en cas de catastrophe)

Unocha

United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (Bureau de coordination des affaires humanitaires des Nations unies)

I.

Le 26 décembre 2004, un tremblement de terre au large de la côte ouest du nord de Sumatra a déclenché un gigantesque tsunami, qui a provoqué des dégâts considérables dans de nombreux pays bordant l'océan Indien et fait plus de 200 000 victimes. La communauté internationale a répondu avec générosité par une aide humanitaire d'un montant de plus de 5 milliards d'euros (voir points 1 à 3).

II.

La Commission européenne dispose d'une direction générale de l'aide humanitaire, la DG ECHO, spécialement chargée d'intervenir en cas de crise humanitaire. La direction générale en question ne met pas directement en œuvre les opérations de secours, mais les confie à des partenaires, c'est-à-dire des organisations non gouvernementales et des organisations internationales, comme les Nations unies et la Croix-Rouge. À la suite du tsunami, la DG ECHO a accordé une aide humanitaire d'un montant de 123 millions d'euros (voir points 4 à 6).

III.

L'audit de la Cour s'est fondé sur un examen de la documentation, des entretiens, des visites sur place et la revue d'autres audits et évaluations. Cet audit a porté sur la réponse de la Commission au tsunami en matière d'aide humanitaire, entre autres l'aide d'urgence et certains travaux de réhabilitation à court terme correspondant au mandat de la DG ECHO. En revanche, il n'a pas couvert les travaux de reconstruction à plus long terme. Les principales questions examinées par le présent rapport sont les suivantes (voir points 8 à 11):

IV.

Les procédures de la Commission ont permis une réponse rapide au tsunami: 3 millions d'euros ont été octroyés le jour même de la catastrophe; ils ont été suivis par 20 autres millions d'euros dans les cinq jours. Un crédit supplémentaire de 80 millions d'euros a été approuvé en février 2005, lui-même suivi par un autre de 20 millions d'euros en décembre 2005, soit un total de 123 millions d'euros. Le niveau élevé des aides financières s'est avéré adéquat en particulier en raison de la transition, qui a été plus longue que prévu, entre la phase d'aide d'urgence et celle de la reconstruction (voir points 12 à 15).

V.

Avant le tsunami, la DG ECHO œuvrait à Sri Lanka dans le cadre de projets destinés à la population touchée par la guerre civile. À la suite du tsunami, la DG ECHO a choisi de collaborer avec les partenaires dont elle disposait déjà à Sri Lanka et qui connaissaient bien la situation, ce qui a permis le financement de projets pertinents en dépit du surfinancement et de la cohue provoqués par le nombre élevé d'ONG nouvellement arrivées. À Aceh, la DG ECHO n'était pas présente sur le terrain avant le tsunami. En raison des difficultés d'accès et de l'absence d'informations fiables, certaines des premières propositions de projets constituaient des réponses classiques à une situation d'urgence. Les projets proposés ultérieurement, en l'occurrence à partir de février 2005, étaient fondés sur des évaluations plus fiables des besoins (voir points 16 à 21).

VI.

La DG ECHO a soutenu le rôle de coordination des Nations unies et accordé des crédits pour permettre de pallier le manque d'informations fiables et précises sur les besoins. L'arrivée d'un grand nombre d'organisations humanitaires disposant souvent d'importants moyens financiers d'origine privée a contribué aux difficultés de coordination qui ont conduit à des différences touchant au volume et à la qualité de l'aide fournie. La bonne coordination avec d'autres services de la Commission a permis d'établir un lien efficace entre les secours d'urgence à court terme et la reconstruction à plus long terme. Toutefois, la coordination entre la DG ECHO et le mécanisme de protection civile, qui relève de la direction générale de l'environnement et est chargé de la coordination de l'aide des États membres en matière de protection civile, a été problématique tant en Indonésie qu'à Sri Lanka (voir points 22 à 26).

VII.

Le système de suivi et de contrôle des projets de la DG ECHO s'appuie sur les éléments suivants: visites de suivi par des experts de terrain et des responsables géographiques, rapports de partenaires, visites sur place de l'unité «Finances et audit» de la DG ECHO, vérifications préalables au paiement final et audits externes par la suite. Les procédures ont généralement permis d'adapter les projets en fonction de l'évolution des besoins. Toutefois, il serait possible d'améliorer les informations comparatives concernant les coûts, de fournir des données plus précises sur les modalités d'organisation et de quantifier le degré de réalisation des projets (voir points 27 à 39).

VIII.

Les projets financés par la Commission ont été mis en œuvre, même si, dans certains cas, les réalisations des projets sont situées en deçà de ce qui était prévu en raison de l'inflation et des difficultés à obtenir certaines marchandises et à recruter du personnel qualifié. Les projets gérés par les partenaires de la DG ECHO ont contribué à couvrir les besoins de base de la population en matière de logement, d'alimentation, d'eau et d'installations sanitaires, de santé, de soutien psychosocial, de soins aux enfants et aux familles, ainsi qu'en matière de télécommunications. La Commission finance également des projets visant à améliorer la préparation aux catastrophes. Les audits ont confirmé les constatations d'autres évaluations selon lesquelles les secours d'urgence ont été efficaces malgré une coordination insuffisante. Le niveau élevé des aides financières a permis à la DG ECHO, d'une part, de couvrir par des actions de qualité la transition, plus longue que prévue, entre les secours d'urgence et la réhabilitation et, d'autre part, de financer des projets de réhabilitation axés sur le développement. En termes de nombre de bénéficiaires atteints, toutefois, le succès des projets de la Commission a parfois été moindre que ce qui était prévu à l'origine en raison de l'imprécision de l'évaluation des besoins. En particulier, le volet du projet d'une organisation des Nations unies à Aceh relatif à l'eau et aux installations sanitaires n'a atteint que 100 000 personnes, soit 5 % des 2 millions de bénéficiaires prévus au départ (voir points 40 à 44).

IX.

Les recommandations formulées sur la base des observations et des conclusions de la Cour sont les suivantes:

1.

Le 26 décembre 2004, un tremblement de terre au large de la côte ouest du nord de Sumatra a déclenché un énorme tsunami, qui a provoqué des dégâts considérables dans de nombreux pays bordant l'océan Indien et fait plus de 200 000 victimes. La région qui a le plus souffert de cette dévastation est la province indonésienne d'Aceh, où l'on a dénombré plus de 160 000 morts ou disparus et plus d'un demi-million de personnes déplacées. À Sri Lanka, le deuxième pays le plus touché, quelque 35 000 personnes ont péri ou disparu et un demi-million de personnes ont été déplacées. La carte figurant en annexe présente, de manière synthétique, les conséquences du tsunami.

2.

Tant les gouvernements que les populations ont répondu par un extraordinaire élan de générosité. En janvier 2006, le montant global de l'aide humanitaire fournie en réponse au tsunami avait atteint quelque 5,1 milliards d'euros, dont 3,4 milliards d'euros (67 %) provenaient de dons privés (1). Si l'on inclut l'aide à la reconstruction à plus long terme, plus de 11 milliards d'euros ont été promis (2).

3.

Le tsunami a touché la province d'Aceh et Sri Lanka sur fond de conflits opposant de longue date gouvernement et organisations séparatistes. À Aceh, un conflit long de trente ans entre le gouvernement indonésien et le mouvement de libération d'Aceh (Gerakan Aceh Merdeka — GAM) a fait 15 000 victimes. À Sri Lanka, une guerre civile d'intensité variable oppose, depuis 1983, le gouvernement et les Tigres de libération de l'Eelam tamoul (TLET). Elle a coûté la vie à 60 000 personnes. Après trois ans de cessez-le-feu et le retour de 400 000 réfugiés, on estime encore à 400 000 le nombre de personnes déplacées.

4.

La Commission européenne dispose d'une direction générale spécifique, la DG ECHO, chargée d'intervenir en cas de crises humanitaires. Le règlement (CE) no 1257/96 du Conseil du 20 juin 1996 concernant l'aide humanitaire (3) définit le mandat de la DG ECHO, qui consiste notamment à sauver et à préserver des vies dans des situations d'urgence, à développer les travaux de réhabilitation à court terme, à aider les populations affectées à retrouver un certain niveau d'autosuffisance, à prendre en considération, lorsque cela est possible, les objectifs de développement à long terme et à garantir un certain niveau de préparation aux risques de catastrophes naturelles.

5.

L'aide humanitaire allouée annuellement par l'UE représente en moyenne quelque 600 millions d'euros. Le règlement (CE) no 1257/96 concernant l'aide humanitaire permet à la Commission de mettre en œuvre directement des opérations de secours. Dans la pratique, toutefois, la DG ECHO confie la mise en œuvre de l'aide à ses partenaires, c'est-à-dire à des organisations non gouvernementales (ONG) et à des organisations internationales (comme le Comité international de la Croix-Rouge, l'Organisation internationale pour les migrations et des organisations des Nations unies). Les rôles et les responsabilités des ONG et des organisations internationales (autres que les organisations des Nations unies) considérées comme des partenaires adéquats sont définis dans des contrats-cadres de partenariat. Le cadre juridique général régissant les relations entre la DG ECHO et les organisations des Nations unies est défini dans l'accord-cadre financier et administratif (Financial and Administrative Framework Agreement — FAFA).

6.

En complément des interventions de la DG ECHO, la Commission a eu recours à d'autres instruments en réponse au tsunami, notamment le mécanisme de protection civile, institué par la décision 2001/792/CE du Conseil du 23 octobre 2001 (4) et relevant de la direction générale de l'environnement. Par l'intermédiaire de son centre de suivi et d'information (CSI), le mécanisme de protection civile a désigné des équipes d'experts et les a chargées de se rendre dans les régions touchées par le tsunami pour aider à évaluer la situation et à coordonner l'arrivée et la distribution de l'aide apportée par les États membres en matière de protection civile.

7.

La réhabilitation à plus long terme, la reconstruction et le redressement économique incombent à la direction générale des relations extérieures (DG RELEX) et à l'Office de coopération EuropeAid (DG AIDCO), tandis que la DG ECHO est responsable des interventions humanitaires consistant à fournir une aide d'urgence et à assurer la réhabilitation à court terme. La mise en œuvre des mesures se situant à la limite entre l'aide d'urgence et le développement à plus long terme («zone grise») s'inscrit dans le cadre du processus de liaison entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement (Linking Relief, Rehabilitation and Development — LRRD) (5). Le mécanisme de réaction rapide, établi par le règlement (CE) no 381/2001 du Conseil du 26 février 2001 (6) et relevant de la DG RELEX, est destiné à appuyer ce processus en contribuant à créer des conditions favorables au développement à plus long terme et ainsi permettre à la Commission de répondre aux crises de façon rapide et souple.

8.

Eu égard au niveau élevé des moyens financiers apportés par les institutions et les personnes privées en réponse au tsunami et à l'intérêt manifesté par le Parlement européen et par le Conseil, la Cour a décidé de réaliser un audit portant sur la réponse humanitaire de l'UE.

9.

Le présent audit porte exclusivement sur la réponse humanitaire de la Commission, notamment les mesures d'urgence et certains travaux de réhabilitation à court terme, conformes au mandat de la DG ECHO, à l'exception, toutefois, des mesures de reconstruction à plus long terme. Le tableau 1 énumère les décisions financières relevant du champ du présent audit. L'audit a également consisté à examiner les entités se situant dans la sphère d'activité de la DG ECHO, comme le mécanisme de protection civile, lorsque celles-ci influent sur la réponse humanitaire de la DG ECHO.

10.

Les principales questions abordées dans le présent rapport, qui visent à recenser les enseignements à tirer pour les grandes catastrophes à venir, sont les suivantes:

11.

L'audit a été fondé sur un examen de la documentation ainsi que d'autres audits et évaluations, sur des entretiens et sur des visites sur place. Les systèmes de gestion, de suivi et de contrôle de la DG ECHO ont fait l'objet d'évaluations au siège de celle-ci; ces évaluations ont ensuite été corroborées par des visites effectuées dans les antennes de la DG ECHO, auprès de ses partenaires et là où des projets ont été mis en œuvre à Sri Lanka et en Indonésie. Le tableau 2 montre les projets et les partenaires ayant fait l'objet d'une visite sur place. Afin d'obtenir une vue d'ensemble satisfaisante, ces projets ont été sélectionnés sur la base des critères suivants: le domaine d'action, la localisation, le montant alloué, la phase de mise en œuvre et le type de partenaire. Les projets que l'unité «Finances et audit» de la DG ECHO avait déjà contrôlés sur place n'ont pas fait l'objet d'une nouvelle visite.

12.

En 2001 (7), la Commission a adopté des procédures visant à rationaliser les décisions dans le domaine humanitaire, habilitant ainsi le directeur général de la DG ECHO à prendre la décision d'accorder une aide humanitaire de première urgence d'un montant maximal de 3 millions d'euros pour une période de trois mois. Le commissaire en charge de l'aide humanitaire a été, quant à lui, habilité à prendre directement des décisions d'urgence portant sur des montants allant jusqu'à 30 millions d'euros pour des opérations d'une durée maximale de six mois. Ces procédures, combinées avec le système de permanence de la DG ECHO en période de vacances, ont permis à la Commission de réagir rapidement au tsunami. Le jour même où la catastrophe s'est produite, le 26 décembre 2004, une décision a été prise concernant l'allocation d'une aide de première urgence de 3 millions d'euros pour une période de trois mois. Cette décision couvrant l'aide d'urgence, qui a consisté en la fourniture d'abris et de denrées non alimentaires ainsi qu'en des fournitures médicales par la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, a été suivie, le 30 décembre 2004, par une autre décision octroyant une aide de 10 millions d'euros à Sri Lanka et aux Maldives et par une troisième, le 31 décembre 2004, qui accordait une aide de 10 millions d'euros à l'Indonésie. Ces deux dernières décisions s'appliquaient pour une durée de six mois et ont porté le montant total de l'aide à 23 millions d'euros.

13.

Le 6 janvier 2005, lors de la réunion extraordinaire de Djakarta consacrée aux conséquences des tremblements de terre et des tsunamis, la Commission s'est engagée à verser une aide humanitaire supplémentaire de 100 millions d'euros et a donc demandé ce montant à l'autorité budgétaire (Parlement et Conseil). L'autorité budgétaire a donné son approbation le 19 janvier 2005, ce qui a permis à la Commission de prendre une décision de financement portant sur un montant de 80 millions d'euros le 9 février 2005 et une autre décision de financement pour un montant de 20 millions d'euros le 15 décembre 2005, les deux décisions s'appliquant pour une période de dix-huit mois.

14.

Les 23 premiers millions d'euros ont été utilisés pour financer les aides d'urgence, notamment les soins médicaux, les fournitures médicales et les abris, la mise en place de systèmes d'alerte rapide en cas d'épidémies, l'approvisionnement en eau potable, l'installation d'infrastructures sanitaires, l'aide alimentaire, le soutien psychosocial, la protection des enfants ainsi qu'un appui logistique, comme la mise en place de services téléphoniques par satellite. Les deux décisions ultérieures portant sur des montants de 80 et de 20 millions d'euros ont permis le financement d'activités de réhabilitation à court terme, comprenant l'installation d'abris d'urgence et transitoires, la réinstallation des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays, la récupération des moyens de subsistance, la sécurité alimentaire, l'approvisionnement en eau et les installations sanitaires, l'assistance logistique et technique ainsi que la prévention des catastrophes. Les photos figurant dans le présent rapport illustrent quelques-uns des différents types d'aide financés par la DG ECHO.

15.

Les principes et les bonnes pratiques de l'aide humanitaire adoptés à Stockholm en juin 2003 prévoient que l'aide humanitaire est octroyée proportionnellement aux besoins et sur la base d'évaluations de ces besoins. Après le tsunami, les informations disponibles ne permettaient cependant pas de déterminer avec précision les besoins réels. Il était essentiel de trouver un équilibre entre l'opportunité d'une réponse fondée sur des informations adéquates et la nécessité d'une intervention rapide. Dans ce contexte incertain, la promesse d'aide financière de la Commission a montré la détermination de celle-ci, et le niveau élevé des fonds alloués s'est avéré approprié, notamment pour les raisons suivantes:

Encadré 1Le niveau élevé des aides contribue à satisfaire les besoins d'une réponse adaptée au conflitLe conflit armé à Sri Lanka a entraîné le déplacement de 800 000 personnes entre 1983 et 2002. Après le cessez-le-feu de février 2002, un nombre considérable de réfugiés ont entamé leur voyage de retour. À la fin de 2004, au moment où le tsunami a frappé, près de 400 000 personnes étaient rapatriées. Cependant, 15 % seulement de la population victime du conflit a été directement touchée par le tsunami et a pu bénéficier des interventions généreuses des bailleurs de fonds en réponse au tsunami. Dans la même région, la quantité d'aide fournie à la population victime du tsunami était beaucoup plus importante que la quantité d'aide fournie à la population victime du conflit. Le coût d'un abri temporaire pour les victimes du tsunami s'élevait, par exemple, à environ 450 euros, contre 125 euros pour un abri temporaire destiné à des victimes du conflit. L'aide alimentaire mensuelle destinée à une famille victime du tsunami s'élevait à 70 euros, contre 10 euros pour une famille victime du conflit. Cette discrimination a suscité des ressentiments et des tensions au sein des communautés.Afin d'éviter les discriminations à l'égard des personnes vulnérables déplacées avant le tsunami, la Commission a modifié la décision allouant une aide de 80 millions d'euros en août 2005 pour ajouter au groupe cible la population victime du conflit et vivant dans les zones touchées par le tsunami.

16.

Après s'être concertée avec les Nations unies et d'autres donateurs, la DG ECHO a décidé de collaborer avec ses partenaires habituels, principalement dans le nord et l'est de Sri Lanka, où elle s'était occupée de la population victime du conflit depuis 1994, avant le tsunami. Ces dispositions ont permis à la DG ECHO de financer la mise en œuvre de projets pertinents, malgré le surfinancement et la cohue provoqués par le grand nombre d'ONG nouvellement arrivées, bénéficiant de financements privés, et résolues à lancer des projets dans des zones submergées par l'aide.

17.

Contrairement à Sri Lanka, la DG ECHO n'était pas présente à Aceh avant le tsunami, car l'accès du personnel international des organisations humanitaires n'était pas autorisé (à l'exception de quelques représentants des organisations des Nations unies et de la Croix-Rouge), en raison de l'état d'urgence civil décrété par le gouvernement indonésien. Après le tsunami, le libre accès à Aceh a été autorisé à partir du 28 décembre 2004. La DG ECHO a dès lors choisi des partenaires capables d'intervenir immédiatement sur le terrain et expérimentés dans les différents domaines à couvrir, comme des organisations des Nations unies pour la protection de l'enfance, l'approvisionnement en eau, les services d'assainissement et les soins de santé. Toutes les conventions relevant des deux décisions d'aide d'urgence de 10 millions d'euros avaient été signées avec les partenaires le 18 janvier 2005, en ce qui concerne Sri Lanka, et le 27 janvier 2005, en ce qui concerne l'Indonésie.

18.

Le niveau de l'aide financière internationale disponible en réponse au tsunami a dépassé la capacité d'absorption de certains partenaires (voir encadré 2). Plus de 360 organisations humanitaires sont arrivées à Sri Lanka et 450 en Indonésie, disposant de montants considérables issus de financements privés. La concurrence pour les ressources a contribué à l'inflation ainsi qu'aux difficultés à obtenir des denrées et à recruter du personnel qualifié. Selon un rapport publié par l'Agence pour la réhabilitation et la reconstruction [BRR (8)] un an après le tsunami, les prix et les salaires avaient augmenté de 30 à 40 % à Aceh en 2005.

Encadré 2Fonds excédant les besoins financiers des partenaires: contexte globalÀ Sri Lanka, certains partenaires de la DG ECHO n'ont pas pu absorber les fonds mis à leur disposition par la Commission en raison du niveau élevé des financements privés. Par exemple, bien que la DG ECHO ait d'abord prévu d'allouer à une ONG 1 million d'euros au titre de la décision d'aide de 10 millions d'euros, le projet convenu avec cette organisation ne portait que sur un montant de 570 000 euros. Malgré l'augmentation de ses capacités à Sri Lanka depuis le tsunami, cette ONG n'a soumis aucune proposition dans le cadre de la décision d'aide de 80 millions d'euros. À partir d'octobre 2005, la DG ECHO a donc collaboré avec quatre partenaires nouvellement arrivés à Sri Lanka (sur un total de vingt et un partenaires).En Indonésie, une organisation des Nations unies n'a pas été en mesure de consommer tous les crédits alloués par la Commission dans le délai de six mois prévu pour la mise en œuvre de la décision d'octroi d'une aide d'urgence. De nombreux partenaires habituels de la DG ECHO n'ont soumis aucune proposition de projets en Indonésie parce que les fonds qu'ils avaient reçus d'autres donateurs dépassaient déjà leur capacité d'absorption.Cette analyse concernant le manque de capacité d'absorption des fonds disponibles est corroborée par la position d'une ONG, qui a souligné que ses programmes ne doivent être déterminés que par les seuls besoins, et non par le désir de dépenser des fonds excédentaires. Bien qu'elle ait cessé d'accepter des dons en faveur des victimes du tsunami moins d'une semaine après la catastrophe, l'organisation a reçu 110 millions d'euros, montant à comparer avec les 25 millions d'euros nécessaires pour mener à bien ses programmes liés au tsunami en 2005. Il a été demandé aux donateurs d'autoriser la levée des restrictions concernant l'affectation des dons afin de pouvoir utiliser ceux-ci pour d'autres situations d'urgence, ce que 99 % des donateurs ont accepté. À la fin de 2005, 65 millions d'euros de dons versés initialement en faveur des victimes du tsunami ont été réaffectés pour répondre à d'autres besoins, comme la crise alimentaire au Niger, le conflit au Darfour ou le tremblement de terre au Pakistan.

19.

La méthode de gestion du cycle de projet de la DG ECHO confère une place importante à la planification et à la conception des projets, ainsi qu'à l'analyse des besoins afin que les projets répondent effectivement aux besoins du groupe cible. Avant d'être approuvées par la DG ECHO, les propositions de projets présentées par les partenaires ont été analysées par l'expert de terrain (9) et par le responsable géographique de la direction générale basé à Bruxelles. La décision prise par la DG ECHO de collaborer avec ses partenaires habituels à Sri Lanka a permis de s'assurer que les organisations à l'origine des propositions de projets avaient une bonne connaissance du pays et étaient bien placées pour procéder à l'évaluation des besoins (voir encadré 3). Certains partenaires ont inclus une évaluation des besoins dans le projet proprement dit.

Encadré 3Les partenaires à Sri Lanka étaient bien placés pour élaborer des propositions de projetsUne société de la Croix-Rouge était idéalement placée pour élaborer le projet de soutien psychosocial, car elle appuyait, depuis 2003, la société de la Croix-Rouge sri-lankaise dans la mise en œuvre d'un programme de soutien psychosocial dans la province septentrionale de Jaffna, projet bénéficiant également du concours de la Commission et ciblant les personnes déplacées à l'intérieur du pays en raison du conflit.Présente à Sri Lanka depuis plus de vingt ans de conflit, une ONG disposait d'une équipe solide sur le terrain et d'une bonne connaissance du pays.Une autre ONG était également présente dans l'est de Sri Lanka, où elle mettait en œuvre un projet lié au conflit et financé par la DG ECHO.

20.

En Indonésie, immédiatement après le tsunami, il était difficile d'évaluer les besoins précis en raison de la confusion générale et du manque d'informations fiables. L'accès limité aux zones touchées, dû principalement à l'étendue des dégâts et en partie à l'insécurité, a ralenti le déploiement des organisations humanitaires sur le terrain. Il a fallu attendre fin janvier pour que la plupart des organisations humanitaires soient bien établies sur la côte ouest de Sumatra, ce qui a eu une incidence sur la qualité et l'actualité de l'évaluation des besoins. Certaines propositions de projets financées par la décision d'aide d'urgence de 10 millions d'euros présentaient des mesures d'urgence classiques plutôt que des actions répondant à un constat précis fondé sur une évaluation détaillée des besoins. En juin 2005, le Bureau de coordination des affaires humanitaires des Nations unies (Unocha) a organisé un atelier régional sur les enseignements à tirer après le tsunami au cours duquel le manque de concertation avec les communautés locales, en ce qui concerne l'aide d'urgence et le redressement économique entrepris par la communauté humanitaire dans son ensemble, a été mis en évidence.

21.

À partir de février 2005, l'évaluation des besoins des projets approuvés a gagné en fiabilité, car les informations disponibles ont été plus nombreuses de même que le temps disponible pour l'élaboration des propositions. Par exemple, pour la préparation de son projet de construction de bateaux à Aceh, une ONG a travaillé en étroite collaboration avec la communauté locale, ce qui lui a permis de concevoir un projet répondant aux besoins des bénéficiaires.

22.

L'Unocha a assumé le rôle de coordinateur des activités des agences humanitaires, avec le soutien d'autres organisations des Nations unies dans les différents secteurs concernés. Toutefois, la coordination assurée par les Nations unies a manqué d'efficacité en raison des obstacles suivants:

Encadré 4La DG ECHO a reconnu et s'est employée à résoudre les problèmes de coordination rencontrés par les Nations uniesLa stratégie de la DG ECHO en Indonésie et à Sri Lanka a consisté à soutenir les Nations unies dans leur rôle de coordinateur. Dans ce cadre, la DG ECHO a octroyé une aide financière d'un million d'euros au centre d'informations humanitaires de l'Unocha afin de lui permettre de disposer d'outils de planification, de mise en œuvre et de suivi de l'aide humanitaire. En avril 2005, l'Unocha et la DG ECHO ont conjointement réalisé une évaluation du centre d'informations humanitaires, qui a débouché sur des recommandations visant à aider ce dernier à fournir une vision d'ensemble de l'aide humanitaire et à mettre en évidence les disparités constatées en matière de besoins.La DG ECHO a octroyé des crédits à une ONG à Aceh pour qu'elle recueille des données concernant les personnes déplacées à l'intérieur du pays et les incorpore dans la base de données du centre d'informations humanitaires.À Sri Lanka, la DG ECHO a financé un projet mis en œuvre par une organisation internationale visant à établir une base de données centrale des bénéficiaires afin de résoudre le problème du manque d'informations précises. Bien qu'au départ le projet ait été encouragé par le centre pour les opérations nationales, mis en place par le gouvernement sri-lankais pour gérer la réponse au tsunami, il n'a pas été soutenu par les agences gouvernementales qui ont pris en charge l'aide d'urgence et le redressement économique en février 2005. L'utilisation de la base de données a, par conséquent, été suspendue jusqu'en septembre 2005, lorsque la procédure d'enregistrement a été relancée sous la direction du gouvernement sri-lankais.

23.

Le volume et la qualité de l'aide fournie par la communauté internationale ont sensiblement varié en raison des problèmes de coordination rencontrés. Le rapport sur les catastrophes dans le monde 2005 de la Croix-Rouge décrit la façon dont certaines communautés d'Aceh ont été submergées par l'aide, alors que d'autres étaient laissées pour compte. Si l'aide a été excessive dans le secteur de la santé en Indonésie et en matière de fourniture de bateaux à Sri Lanka, d'autres interventions ont été incomplètes. Par exemple, des bateaux de pêche étaient dépourvus de filets de pêche. En outre, en décembre 2005, soit un an après la catastrophe, quelque 67 000 personnes vivaient toujours sous la tente à Aceh.

24.

Le mécanisme de protection civile a permis de déployer des équipes d'experts dans les régions les plus touchées par le tsunami pour aider à évaluer la situation et à coordonner l'arrivée et la distribution de l'aide fournie par les États membres en matière de protection civile. Selon le protocole d'accord du 16 mars 2003 entre la DG ECHO et la direction générale de l'environnement, il est primordial de renforcer la coordination des interventions en matière de protection civile et d'aide humanitaire, tant au siège de la Commission que sur le terrain, afin d'assurer une bonne synergie entre ces actions. Les procédures doivent garantir un échange d'informations au cours de toutes les phases de la crise, et des réunions sur le terrain entre la DG ECHO et l'équipe de coordination de la protection civile doivent permettre d'assurer la complémentarité des activités. La coordination entre le mécanisme de protection civile et l'aide humanitaire a toutefois été insuffisante tant à Sri Lanka qu'en Indonésie.

25.

Le 27 janvier 2005, le comité d'aide humanitaire a mis l'accent sur les faiblesses de la coordination entre la DG ECHO et le CSI et a jugé que ce dernier ne s'était pas limité aux activités de protection civile, mais qu'il avait empiété sur le domaine humanitaire, qui dépasse ses attributions, et donné ainsi l'impression qu'il assurait la coordination de l'ensemble de l'aide communautaire (11).

26.

En ce qui concerne la cohérence avec la phase de reconstruction, la DG ECHO travaille en collaboration avec d'autres services de la Commission pour assurer un lien homogène et efficace entre les mesures d'aide d'urgence et les mesures de reconstruction à plus long terme. Le niveau élevé des aides financières de la DG ECHO a permis d'assurer la transition, plus longue que prévue, entre l'aide d'urgence et la reconstruction [voir point 15 a)]. En Indonésie et à Sri Lanka, la stratégie consistant à établir des LRRD implique le recours au mécanisme de réaction rapide pour permettre la production d'images satellites des dégâts occasionnés par le tsunami, qui peuvent être utiles pour planifier la reconstruction et se préparer aux catastrophes. Le mécanisme de réaction rapide a également contribué à financer les initiatives de médiation, qui ont abouti à un accord de paix en août 2005 entre le gouvernement indonésien et le GAM, donnant ainsi une base plus solide aux opérations de reconstruction.

27.

Pour assurer le suivi et le contrôle de la mise en œuvre des projets, la DG ECHO dispose des instruments suivants:

28.

Les experts de terrain de la DG ECHO ont effectué des visites de suivi de projets réalisés par des partenaires pour s'assurer de leur pertinence, de leur réalisation en temps opportun et de leur efficacité. Sur la base de ces visites, des mesures appropriées peuvent être prises, tant au niveau local qu'à celui du siège des partenaires. Par exemple, le rapport de suivi publié en avril 2005 dans le cadre d'un programme de soutien psychosocial à Sri Lanka a mis en relief des problèmes dans le recrutement de personnel local. Le responsable géographique de la DG ECHO à Bruxelles a donc contacté le siège de la Croix-Rouge concerné pour obtenir l'assurance qu'un protocole d'accord avec la Croix-Rouge sri-lankaise soit signé afin de pouvoir recruter du personnel local pour la phase suivante du projet.

29.

Après le tsunami du 26 décembre 2004, le personnel de la DG ECHO était présent à Sri Lanka le 27 décembre 2004 et à Jakarta, en Indonésie, le 28 décembre 2004. Le 1er janvier 2005, les premiers experts de la DG ECHO sont arrivés à Aceh. La DG ECHO a procédé au redéploiement d'assistants techniques basés dans d'autres régions du monde, comme en Amérique du Sud, en Afrique ou au Moyen-Orient, afin qu'ils prêtent assistance lors des premières opérations en réponse au tsunami. En janvier 2005, il a été constaté que la présence d'experts de terrain permanents était nécessaire et, dès avril 2005, ceux-ci étaient sur place à Aceh. Après le tsunami, la Commission s'est engagée à augmenter le nombre des experts de terrain de la DG ECHO pour le faire passer de 69 à 150 (12). À Sri Lanka, vingt-trois visites de suivi ont été effectuées pour les neuf projets financés par la décision d'aide d'urgence de 10 millions d'euros. En Indonésie, treize visites de suivi ont été effectuées pour les dix projets financés par la décision d'aide d'urgence de 10 millions d'euros, principalement après l'arrivée des experts de terrain actuels en avril 2005. Après chaque visite de suivi, les experts de terrain de la DG ECHO ont établi un rapport de suivi.

30.

Les experts de terrain de la DG ECHO ne disposent d'aucune orientation particulière pour rendre compte des résultats de leurs missions de suivi. Au terme de chacune de ces missions, ils participent à une séance d'évaluation avec l'équipe de terrain du partenaire. Cependant, la DG ECHO ne fournit pas systématiquement d'informations en retour écrites aux partenaires sur les éléments qui ont été mis au jour lors des visites de suivi et sur les mesures dont il a été convenu. Ces informations permettraient aux partenaires de profiter davantage des conseils et de l'assistance après les visites de suivi et pourraient contribuer à résoudre les problèmes constatés.

31.

Les informations obtenues lors des visites de suivi effectuées par les experts de terrain de la DG ECHO sont complétées par les informations figurant dans les rapports des partenaires. Pour les projets d'une durée de six mois, il est demandé aux partenaires d'envoyer à la DG ECHO un rapport final préliminaire un mois avant le terme du projet et un rapport final dans les six semaines qui suivent le terme du projet; pour les projets émanant des Nations unies, le délai d'envoi du rapport final est de trois mois. En ce qui concerne les décisions d'aide d'urgence de 10 millions d'euros à Sri Lanka et en Indonésie d'une durée de six mois, la plupart des partenaires ont présenté leurs rapports finals préliminaires dans les délais. Des retards allant d'un à deux mois ont toutefois été constatés pour la plupart des rapports finals.

32.

Outre les visites de suivi effectuées par les experts de terrain et les responsables géographiques de la DG ECHO et les informations figurant dans les rapports des partenaires, la mise en œuvre des projets fait également l'objet d'un suivi de la part des agents de l'unité «Finances et audit» de la DG ECHO, qui effectuent des contrôles sur place pour une série de projets. En 2005, les contrôles sur place effectués par la DG ECHO portaient principalement sur l'aide apportée en réponse au tsunami. Les projets examinés à Sri Lanka et en Indonésie représentaient un montant de 19 millions d'euros, ce qui, à la fin de 2005, correspondait à 18 % des 103 millions d'euros octroyés par la DG ECHO aux projets mis en œuvre en réponse au tsunami. Au cours des contrôles sur place des projets mis en œuvre par une organisation des Nations unies, en Indonésie, il est apparu que l'accès à la documentation était problématique; bien que cette question ait été résolue, elle devra faire l'objet d'une clarification lors des réunions de travail relatives au FAFA (voir encadré 5).

Encadré 5Accès à la documentation des Nations uniesContrairement aux exigences du FAFA, la DG ECHO s'est heurtée à des problèmes d'accès aux informations financières pertinentes requises pour effectuer, en juin 2005, le contrôle sur place d'un projet d'aide médicale d'urgence mis en œuvre en Indonésie par une organisation des Nations unies pour un montant de 500 000 euros. Après avoir examiné la question avec cette organisation, celle-ci a été éclaircie et la DG ECHO a pu accéder à la documentation pertinente en novembre 2005.

33.

L'unité «Finances et audit» de la DG ECHO effectue également le contrôle final préalable au paiement final. Lors de ce contrôle, il est tenu compte des commentaires émis par les experts de terrain et les responsables géographiques de la DG ECHO sur le rapport final des partenaires ainsi que de leur recommandation de procéder ou non au paiement. Ce contrôle préalable au paiement s'appuie, en outre, sur une liste des dépenses, l'inventaire des stocks, des informations sur les procédures de passation des marchés, une liste du personnel ainsi que des copies de factures, le cas échéant. L'unité «Finances et audit» de la DG ECHO fait également réaliser un audit externe indépendant de la documentation portant sur un échantillon de projets, au siège des partenaires. Ces audits externes se sont avérés être des outils efficaces pour mettre au jour, en vue de leur recouvrement, les dépenses inéligibles à l'aide, en raison essentiellement de l'absence de pièces justificatives. Cependant, le décalage entre la fin des projets et la réalisation des audits externes est considérable; la DG ECHO entend réduire ce décalage en soumettant l'ensemble de ses partenaires à un audit sur un cycle de deux ans.

34.

Les procédures de la DG ECHO tiennent compte de la nécessité d'assurer une certaine flexibilité. L'article 10 du contrat-cadre de partenariat énonce des procédures simples permettant de modifier les projets afin d'assurer leur pertinence en fonction de l'évolution des besoins. La flexibilité des procédures a généralement permis de modifier les projets afin qu'ils correspondent à l'évolution des besoins et qu'ils soient mis en œuvre de manière à les rendre pertinents (voir encadré 6).

Encadré 6Modification des projets pour répondre à l'évolution des besoinsEn juin 2005, à Sri Lanka, une organisation des Nations unies a mis en garde contre la fourniture d'un trop grand nombre de petits bateaux de pêche, pouvant contribuer à la surpêche et nuire sur le long terme aux ressources halieutiques côtières. En août 2005, le projet a été modifié pour réduire le nombre de bateaux à réparer ou à fabriquer et fournir, en remplacement, 15 000 équipements de pêche.Dès le premier mois suivant le tsunami, il était clair que le gouvernement sri-lankais avait reçu suffisamment de dons en médicaments pour couvrir l'ensemble des besoins existants. Le projet d'une ONG, financé par la DG ECHO, a dès lors été modifié afin de réaffecter les fonds dont il bénéficiait au soutien psychosocial et au soutien des structures sanitaires locales.À Sri Lanka, un autre projet assurait la distribution de 21 500 rations sèches de biscuits à haute valeur nutritive destinées aux enfants de moins de 5 ans dans le cadre d'un plan d'urgence. Ces biscuits n'étant pas nécessaires, les 28 000 euros prévus à l'origine pour la sécurité alimentaire ont été réaffectés au soutien des moyens de subsistance.En Indonésie, pour le projet d'un partenaire, les tentes ont été remplacées par des cuisines afin de répondre à l'évolution des besoins des bénéficiaires.Le projet d'une ONG en Indonésie a été modifié lorsqu'il a été constaté que l'ampleur de l'aide internationale aux victimes du tsunami avait permis d'éviter une crise alimentaire. Le programme alimentaire d'urgence n'étant plus nécessaire, il a été remplacé par un programme d'éducation alimentaire et d'alimentation complémentaire.

35.

En ce qui concerne la mise en œuvre en temps opportun des projets, la DG ECHO a contribué à surmonter certaines des difficultés mentionnées dans les rapports de suivi. Par exemple, le rapport de suivi de mai 2005 relatif au projet d'une organisation des Nations unies en Indonésie soulignait le manque d'experts pour mettre en œuvre les actions. Des mesures visant à recruter le personnel nécessaire ont dès lors été prises au niveau de la DG ECHO et du siège de cette organisation. D'autres retards mentionnés dans les rapports de suivi n'ont toutefois pas été comblés par les partenaires au cours de la période de projet (voir encadré 7). La concurrence à laquelle se sont livré les nombreuses organisations humanitaires nouvellement arrivées pour obtenir des ressources a entraîné des retards dans la mise en œuvre des projets par leurs partenaires. À Sri Lanka, les retards constatés étaient également dus à d'autres contraintes externes, telles que la suppression des exemptions fiscales sur les produits humanitaires en février 2005 et les restrictions en matière de construction dans la zone tampon imposées par le gouvernement, dont la levée, à la fin de 2005, a rendu caducs la plupart des évaluations ainsi que de nombreux projets.

Encadré 7Exemples de retards accusés par les partenaires dans la mise en œuvre des projetsLa lenteur des procédures de passation des marchés ayant entraîné une pénurie de tablettes de chlore, la station d'épuration de Pramuka, Jantho, en Indonésie, n'a pu fonctionner qu'en juin 2005, soit quatre mois après son arrivée.La fourniture d'abris à Sri Lanka a été retardée en raison du manque de terrains adéquats pour réinstaller les communautés, à qui il était interdit de retourner dans la zone tampon côtière. Les terrains accordés à une organisation internationale à des fins de construction ont par la suite été attribués à d'autres intervenants par les autorités locales.Les difficultés en matière de passation des marchés ainsi que le temps pris pour sélectionner le matériel de pêche ont retardé la distribution de filets de pêche par un partenaire à Sri Lanka. Au moment où l'ONG était sur le point de procéder à cette distribution, d'autres organisations avaient déjà pourvu à certains besoins, par exemple en matériel de pêche. Le fait que l'ONG ait dû, par conséquent, réaliser d'autres évaluations des besoins a entraîné de nouveaux retards.

36.

Contrôler l'efficience de la mise en œuvre des projets nécessite des informations concernant les coûts, les modalités d'organisation et les réalisations effectives. S'agissant des coûts, il convient de mentionner que, pour permettre une réponse en temps opportun, la sélection des propositions émises par les partenaires ne résulte pas d'une procédure d'appel à la concurrence. Les procédures de passation de marchés des partenaires de la DG ECHO sont examinées lors des audits externes réalisés au siège des partenaires et au cours de contrôles sur place effectués par l'unité «Finances et audit» de la DG ECHO. L'examen des propositions de projets par les experts de terrain de la DG ECHO comprend, en outre, une analyse des coûts unitaires visant à déterminer si les partenaires offrent des produits et des services à des prix équitables. Cette analyse ne permet toutefois guère de fournir une assurance quant à l'efficience des projets. Elle pourrait être améliorée si elle était assortie d'informations comparatives et d'un contrôle de suivi systématique. Les informations comparatives concernant les coûts pourraient être affinées et l'évolution des coûts unitaires pourrait faire l'objet d'un suivi au cours de la mise en œuvre des projets. En particulier, après une catastrophe imprévisible, ces informations permettraient de mieux assurer que les produits et les services sont obtenus à des prix équitables. Entre-temps, la DG ECHO développe son système de suivi pour qu'il permette de calculer automatiquement les coûts unitaires et le ratio coûts directs/coûts des activités d'appui.

37.

Certains rapports de suivi ne fournissent pas d'informations suffisantes sur les modalités d'organisation parfois complexes et ne permettent donc pas de déterminer si le partenaire accomplit directement les tâches relevant du projet ou s'il sous-traite des activités à d'autres ONG ou à des entreprises privées (voir encadré 8). Puisque seuls les signataires des contrats-cadres de partenariat et de l'accord-cadre financier et administratif ont été considérés comme des partenaires valables, il importe d'identifier les organisations mettant en œuvre des projets financés par la DG ECHO n'ayant pas fait l'objet d'une évaluation dans ce cadre.

Encadré 8Les modalités d'organisation doivent être mieux expliquées dans les rapports de suiviÀ Sri Lanka, les opérations de réparation de bateaux prévues par une organisation des Nations unies ont été réalisées par des entreprises privées et les activités ayant trait à l'eau et aux conditions d'hygiène prévues par un partenaire d'ECHO ont été entreprises par des ONG locales.En Indonésie, bien que les rapports de suivi indiquent qu'une organisation des Nations unies ait eu recours à des ONG pour mettre en œuvre ses projets, les ONG en question n'ont pas été identifiées.Les rapports de suivi ne fournissent pas d'explications concernant ces modalités spécifiques.

38.

La procédure de suivi de la DG ECHO tend à se concentrer davantage sur les résultats que sur les réalisations (par exemple, sur le nombre de maisons occupées par des familles plutôt que sur le nombre d'abris construits). Les rapports de suivi ne quantifient pas systématiquement la réalisation des activités dans le cadre des projets. Ils ne mentionnent pas non plus les procédures de réception formelle des travaux réalisés, tels que les abris, les latrines ou les bateaux. Il importe cependant de disposer d'informations claires sur les projets qui ont été réalisés et les endroits où ils l'ont été. Ces informations sont indispensables pour pouvoir rendre compte des résultats. Il convient de disposer d'informations exactes concernant les réalisations afin de pouvoir s'assurer que les biens et les services ont été fournis selon les normes requises (voir encadré 9).

Encadré 9Nécessité d'améliorer les informations concernant les réalisationsS'agissant d'un projet en Indonésie, il a été difficile pour les experts de terrain de la DG ECHO de déterminer les activités financées par la DG ECHO. En raison de changements fréquents en son sein, le personnel concerné n'a pas pu indiquer précisément la façon dont les fonds de la DG ECHO avaient été dépensés. Malgré les demandes des experts de terrain de la DG ECHO, l'organisation des Nations unies en cause n'a pas fourni d'informations détaillées sur les activités entreprises avant la fin de son projet.Dans le rapport financier intermédiaire concernant un projet à Sri Lanka, le montant de 1,45 million d'euros, soit 85 % des dépenses, était imputé sur la ligne budgétaire «Pêche» sans aucune autre précision. La mise à disposition d'informations financières précises permettrait de renforcer l'efficacité du suivi de la mise en œuvre des projets.

39.

L'audit de la Cour a également permis de confirmer l'avis formulé dans les rapports de suivi de la DG ECHO, selon lequel la visibilité des actions financées par la DG ECHO était généralement satisfaisante, bien qu'elle puisse, dans certains cas, être améliorée. Par exemple, la visibilité de la DG ECHO était insuffisante en ce qui concerne le centre de soins pour enfants de Jantho, à Aceh, et le projet d'implantation de stations d'épuration d'une organisation des Nations unies. Dans son rapport préliminaire analysant l'aide humanitaire internationale dans sa globalité, la coalition chargée de l'évaluation du tsunami (Tsunami Evaluation Coalition — TEC) critique le fait que des organisations humanitaires se sont centrées sur la promotion de leur image de marque et se sont fait concurrence sur le terrain de la notoriété au lieu de répondre aux véritables besoins des bénéficiaires. Néanmoins, les actions qui renforcent la visibilité ont l'avantage particulier de contribuer à réduire le risque de double financement, car elles permettent d'identifier clairement la source et le destinataire des crédits.

40.

Les projets financés par la DG ECHO ont été mis en œuvre; cependant, dans certains cas, les réalisations n'ont pas eu l'ampleur escomptée en raison de l'inflation. Par ailleurs, certaines activités n'ont pas pu être mises en œuvre dans les délais prévus à cause des difficultés rencontrées pour obtenir certains biens et recruter un personnel qualifié (voir encadré 10).

Encadré 10Les réalisations de certains projets ont été inférieures à ce qui avait été prévuEn raison de l'augmentation des coûts des matériaux et de la main-d'œuvre, le nombre d'abris construits dans le cadre d'un projet mis en œuvre à Sri Lanka et financé par la DG ECHO a été de 2 018 au lieu des 2 500 initialement prévus.En Indonésie, une ONG n'a pas pu mener à bien la distribution de 1 500 000 bouteilles de produits chimiques destinés à purifier l'eau, en raison de problèmes d'approvisionnement. Bien qu'une prolongation de trois mois ait été accordée, il restait, au terme du projet en juillet 2005, 900 000 bouteilles à distribuer. Les bouteilles ont finalement été distribuées aux frais du partenaire lui-même.

41.

S'agissant des résultats, les projets financés par la Commission ont fortement contribué à répondre aux besoins fondamentaux de la population en matière d'abris, de denrées alimentaires, d'approvisionnement en eau et d'installations sanitaires, de soins de santé, de soutien psychosocial, de soins destinés aux enfants et aux familles, ainsi que de télécommunications (voir encadré 11). Les projets financés par la Commission ont également contribué à restaurer les moyens de subsistance de la population, par la fourniture de bateaux et d'équipements de pêche ou la réhabilitation d'un quai par exemple. Cependant, en ce qui concerne le nombre des bénéficiaires atteints, la réussite des projets a parfois été inférieure à ce qui était prévu, principalement en raison d'une surestimation des besoins lors de leur évaluation, en raison de la nécessité d'une réponse rapide (voir point 20). Ainsi, le nombre de bénéficiaires d'un projet concernant l'approvisionnement en eau et les installations sanitaires a été de quelque 37 000 au lieu des 50 000 initialement prévus. En particulier, le volet relatif à l'approvisionnement en eau et aux installations sanitaires du projet d'une organisation des Nations unies à Aceh a bénéficié à 100 000 personnes, soit 5 % des deux millions de bénéficiaires initialement prévus. Au vu de cette faible couverture des besoins, qui s'ajoute à la difficulté de déterminer le niveau des réalisations de ce projet durant sa mise en œuvre, la DG ECHO se montre préoccupée quant aux capacités opérationnelles de ce partenaire à assurer une coordination dans le domaine de l'approvisionnement en eau et des installations sanitaires.

Encadré 11Résultats de l'aide humanitaire fournie par la CommissionLa Commission a indiqué que l'aide humanitaire qu'elle avait apportée en Indonésie, à Sri Lanka, en Inde, aux Maldives et en Thaïlande a contribué à fournir:

42.

La TEC est une initiative de grande ampleur à laquelle la DG ECHO participe. Cet effort de collaboration entre les organisations humanitaires vise à tirer les enseignements de la réponse apportée au tsunami. La coalition a réalisé cinq évaluations portant sur les thèmes suivants: la réponse des donateurs, la coordination, l'évaluation des besoins, l'incidence sur les capacités locales et nationales ainsi que la liaison entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement à long terme. Dans la conclusion de son rapport préliminaire d'évaluation, la coalition conclut que, en dépit de son manque de coordination et d'efficacité, l'aide d'urgence a généralement permis de limiter effectivement les souffrances de la population en lui fournissant des denrées alimentaires, de l'eau et des abris. Le rapport de la Croix-Rouge sur les catastrophes dans le monde relatif à 2005 conclut, lui aussi, que, malgré la nécessité d'améliorer la coordination, l'aide considérable qui a été apportée en réponse au tsunami a permis de prêter assistance à la plupart des survivants et de prévenir une extension de la famine et une propagation des maladies. Les visites de projets effectuées au cours de l'audit ainsi que les entretiens avec l'ensemble des intervenants locaux, notamment avec les bénéficiaires de l'aide, ont largement confirmé les conclusions de ces évaluations.

43.

S'agissant de l'avenir, la DG ECHO finance un projet d'un montant de 2 millions d'euros au titre de la décision d'aide de 80 millions d'euros, qui vise à soutenir un projet de préparation aux catastrophes mis en œuvre par les Nations unies en vue de renforcer les systèmes d'alerte précoce dans la région de l'océan Indien. L'Asie du Sud et l'Asie du Sud-Est bénéficient des plans d'action de Dipecho (13) et se sont vu allouer quelque 11 millions d'euros pour mettre en œuvre en 2005-2006 des projets communautaires de préparation aux catastrophes. L'atelier organisé en juin 2005 par l'Unocha sur les enseignements à tirer après le tsunami a mis en lumière la nécessité d'améliorer de façon significative les mécanismes de préparation aux catastrophes.

44.

La DG ECHO est responsable des interventions humanitaires sous la forme d'aide d'urgence et de réhabilitation à court terme, tandis que la réhabilitation à plus long terme, la reconstruction et le redressement économique incombent à la DG RELEX et à la DG AIDCO. Dans la mesure où ces deux phases de l'aide impliquent la participation de plusieurs directions générales ainsi que la mise en œuvre de différents mandats et procédures, les domaines d'activité, aux contours imprécis, dans lesquels les phases se chevauchent (la «zone grise»), sont particulièrement importants, de même que le processus de liaison entre l'aide d'urgence, la réhabilitation et le développement. Les moyens financiers considérables libérés par la DG ECHO en réponse au tsunami lui ont permis non seulement de se centrer sur les principaux secteurs de l'aide d'urgence, tels que l'approvisionnement en denrées alimentaires et en eau, les installations sanitaires, la santé et la construction d'abris, mais aussi de couvrir la transition, plus longue que prévue, en menant des actions de qualité et, dans certains cas, de financer des projets de réhabilitation axés sur le développement (voir encadré 12).

Encadré 12Des actions de grande qualité et des projets axés sur le développement permettent de fournir une aide durableÀ Sri Lanka, les latrines devraient, en raison de leur qualité, avoir une longue durée de vie. En outre, l'établissement de comités d'hygiène dans les camps constitue une approche durable de la promotion de l'hygiène.En Indonésie, un projet consistant notamment à construire des bateaux et un quai est axé sur le développement, ce qui renforce son caractère durable. De même, le projet d'une organisation des Nations unies à Sri Lanka vise à améliorer l'efficience de la flotte sri-lankaise par la construction de bateaux de qualité supérieure et l'organisation d'une formation à de meilleures techniques de pêche.Au projet de purification chimique de l'eau réalisé par une ONG en Indonésie et financé par la décision d'aide d'urgence de 10 millions d'euros a succédé un second projet financé par la Commission dans le cadre de la décision d'aide de 80 millions d'euros, visant à établir des systèmes d'approvisionnement d'eau plus durables.L'organisation en Indonésie, par une ONG, de la plupart des activités dans les camps par des membres de son comité, sur une base bénévole, a renforcé le caractère durable de son projet.

45.

À la suite du tsunami du 26 décembre 2004, un équilibre entre l'opportunité d'une intervention bien planifiée et la nécessité d'une action rapide était nécessaire. Les procédures de la DG ECHO ont permis une réponse rapide et la hauteur du financement de 123 millions d'euros s'est avérée appropriée, dans la mesure où elle a permis à la DG ECHO de rencontrer les besoins des populations affectées par le conflit et de couvrir également la phase de transition, qui a été plus longue que prévue, entre l'aide d'urgence et la reconstruction (voir points 12 à15).

46.

La décision de travailler avec les partenaires existants à Sri Lanka a permis à la Commission de financer la mise en œuvre de projets malgré le nombre élevé d'organisations humanitaires nouvellement arrivées, disposant de crédits dépassant les besoins. La DG ECHO n'était pas présente à Aceh avant le tsunami et manquait d'informations fiables. C'est pourquoi certains projets approuvés par la DG ECHO au cours du mois suivant le tsunami ont été fondés sur une approche classique de l'aide d'urgence plutôt que sur une évaluation précise des besoins. L'évaluation des besoins à la base des projets approuvés à partir de février 2005 était plus fiable en raison des informations plus nombreuses et du temps plus long disponibles pour préparer les projets (voir points 16 à 21).

47.

L'absence d'informations fiables quant aux besoins, l'arrivée d'un grand nombre d'organisations humanitaires et le manque de moyens des autorités locales ont compliqué le rôle de coordination des Nations unies et ont ainsi entraîné des variations du volume et de la qualité de l'aide. S'agissant du lien avec la phase de reconstruction, la coordination interne entre la DG ECHO et les autres services de la Commission a été bonne. Toutefois, au cours des premières phases des opérations organisées en réponse au tsunami, la coordination avec le mécanisme de protection civile a été problématique (voir points 22 à 26).

48.

La DG ECHO dispose d'un système global de suivi et de contrôle des projets, qui permet généralement d'adapter les projets en fonction de l'évolution des besoins. Toutefois, des informations en retour pourraient être communiquées par écrit aux partenaires après les visites de suivi, les informations comparatives concernant les coûts pourraient être améliorées et des informations plus précises sur les modalités d'organisation, parfois complexes, pourraient être fournies. Les rapports de suivi ne quantifient pas systématiquement le degré de réalisation des objectifs du projet et, dans le cas du projet d'une organisation des Nations unies en Indonésie, il s'est avéré particulièrement difficile pour la DG ECHO d'obtenir des informations précises sur les actions mises en œuvre (voir points 27 à 39).

49.

Les projets financés par la Commission ont contribué à la couverture des besoins de base de la population en matière de logement, d'alimentation, d'approvisionnement en eau et d'installations sanitaires, de santé, de soutien psychosocial, de soins aux enfants et aux familles, ainsi qu'en matière de télécommunications. La Commission finance également des projets visant à améliorer la préparation aux catastrophes. Toutefois, les réalisations de certains projets ont été inférieures aux prévisions à cause de l'augmentation des coûts ainsi que de difficultés pour obtenir certains biens et pour recruter un personnel qualifié. Par ailleurs, certains projets, en particulier le volet relatif à l'approvisionnement en eau et aux installations sanitaires du projet de l'organisation des Nations unies en Indonésie, ont atteint un nombre de bénéficiaires inférieur à ce qui était prévu à l'origine en raison d'une surestimation des besoins lors de l'évaluation. Le niveau de financement élevé a permis des interventions de très grande qualité, parfois axées sur le développement, ce qui a favorisé la durabilité des projets (voir points 40 à 44).

50.

La Commission devrait examiner comment elle pourrait aider les gouvernements des pays touchés à gérer plus efficacement la coordination des donateurs afin que les besoins soient satisfaits (voir point 22).

51.

Les rôles respectifs de la DG ECHO et de la direction générale de l'environnement (mécanisme de protection civile) devraient être précisés afin de garantir une approche cohérente (voir points 24 et 25).

52.

Les opérations d'urgence devraient pouvoir se dérouler sur une période plus longue (par exemple, neuf mois au lieu de six) afin qu'elles disposent du temps nécessaire à leur mise en œuvre (voir point 35).

53.

La DG ECHO devrait renforcer son système de suivi afin que celui-ci intègre les éléments suivants, qui pourraient également figurer dans ses lignes directrices en matière de suivi:

54.

Les difficultés d'accès à la documentation des projets mis en œuvre par les organisations des Nations unies devraient être examinées dans le contexte du FAFA (voir points 32 et 41).