26.4.2006   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 99/1

I-VI

1-12

4-8

9

10-12

13-50

13-17

18-50

18-25

26-36

35-36

37-43

40-41

42-43

44-50

51-60

ASP

Abandon scolaire prématuré.

Autorité de gestion

Autorité ou organisme désigné par les États membres pour gérer un programme d'intervention et responsable, d'une part, de l'efficacité et de la régularité de la gestion et, d'autre part, de la mise en œuvre (réception, examen et évaluation des opérations proposées, collecte des données, rapport annuel, organisation de l'évaluation à mi-parcours, etc.).

Autorité de paiement

Autorité ou organisme désigné par les États membres pour établir et soumettre les demandes de paiement et pour recevoir les paiements de la Commission.

FSE

Fonds social européen.

Fonds structurels

Fonds communautaires destinés au soutien de programmes de développement socio-économique dans les États membres.

MGI

Mission générale d'insertion.

Objectif no 3

Objectif de la politique communautaire pour la lutte contre le chômage de longue durée et la promotion de l'insertion professionnelle.

PAN

Les plans d'action nationaux sont élaborés par chaque État membre afin de mettre en œuvre les lignes directrices pour l'emploi qui sont adoptées chaque année par le Conseil.

PGS

Programmes de garantie sociale.

PO

Programme opérationnel de développement socio-économique financé conjointement par les fonds nationaux et les Fonds structurels.

SEE

La stratégie européenne pour l'emploi coordonne les politiques des États membres en matière d'emploi et prévoit l'élaboration de lignes directrices pour l'emploi, adoptées chaque année par le Conseil sur proposition de la Commission.

I.

En vertu de l'agenda de Lisbonne de 2000, le Conseil européen est convenu, dans le cadre de son agenda de cohésion sociale, de se concentrer sur la réduction du taux moyen (19,3 %) de jeunes quittant prématurément l'école. À cette fin, il a élaboré un critère de référence prescrivant que, «pour 2010, tous les États membres devraient au moins réduire de moitié le taux de jeunes quittant prématurément l'école (1), comparé au niveau de celui de l’année 2000, afin d'atteindre un taux moyen de l'UE de 10 % ou moins». L'audit avait pour objet d'examiner la nature des actions en cours cofinancées par le Fonds social européen (FSE) et visant à lutter contre le problème de l'abandon scolaire prématuré (ASP) dans six États membres (Espagne, France, Irlande, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni). Il a consisté à vérifier si des procédures appropriées étaient en place pour garantir l'efficience et l'efficacité de ces actions au regard de leurs objectifs.

II.

Le FSE soutient une multitude d'actions de nature différente visant à éviter le décrochage scolaire ou à réinsérer les jeunes dans le système éducatif, par exemple la mise en place de programmes d'études différenciés, de classes tenant compte de besoins spécifiques, de systèmes de contrôle de la fréquentation, de techniques et d'activités favorisant l'intégration sociale, d'évaluation de l'acquis et de conseil d'orientation.

III.

Des procédures de décision dans les États membres ont des points forts et des faiblesses qui ont une incidence sur les avantages escomptés de l'aide communautaire. Il s'agit en particulier des points suivants:

IV.

Pour s'acquitter dûment de sa fonction de gestion, la Commission doit acquérir l'assurance raisonnable que la bonne gestion financière est mise en œuvre dans la pratique, dans les États membres, par le biais d'une meilleure utilisation des informations existantes ou par de nouvelles activités de suivi.

V.

La Cour recommande que la Commission:

VI.

La Cour recommande également que les autorités des États membres, en coopération avec la Commission:

1.

En mars 2000, le Conseil européen a défini un nouvel objectif pour l'Union européenne: faire de l'Europe une économie de la connaissance compétitive et dynamique, caractérisée par un degré plus élevé de cohésion sociale. La constatation de la nécessité de combattre le phénomène de l'abandon scolaire prématuré a représenté un important aspect de l'agenda de cohésion sociale. En 2000, 19,3 % (2) des jeunes des États membres de l'ancienne EU-15 étaient considérés comme ayant quitté prématurément l'école.

2.

Le problème que les programmes cofinancés au titre de la lutte contre l'abandon scolaire prématuré (ASP) visent à combattre est celui représenté par le grand nombre de jeunes ne possédant pas le niveau d'éducation minimal souhaité pour leur permettre de s'insérer et de progresser avec succès dans la vie professionnelle. Le FSE cofinance des actions mises en œuvre par les États membres afin de résoudre ce problème.

3.

La Cour a effectué un audit de la contribution du FSE à la réduction de l'ASP. Cet audit avait pour objectif de déterminer s'il existait des procédures adéquates pour garantir l'efficience et l'efficacité des actions cofinancées par le FSE, visant à lutter contre l'ASP dans le cadre de sept programmes mis en place dans les États membres. Le budget total de ces actions, consistant en contributions du FSE et en contributions nationales, s'est élevé à 1 078 millions d'euros pour la période 2000-2006, dont 489 millions d'euros avaient été dépensés au 31 décembre 2003.

4.

Bien que les définitions de l'ASP appliquées par les États membres tirent leur origine de leurs systèmes éducatifs respectifs, la définition suivante des jeunes quittant prématurément l'école a été adoptée par le Conseil européen en 1999 comme base pour l'élaboration d'un critère de référence permettant de mesurer la réduction du taux d'ASP: il s'agit des jeunes «qui ont terminé le niveau 2 de l'enseignement [premier cycle de l'enseignement secondaire (3)], un an avant l'enquête sur le marché européen de l'emploi et ne poursuivant plus d'études ni de formation».

5.

L'année suivante, le Conseil européen a fixé, dans le cadre de l'agenda de Lisbonne, un certain nombre d'objectifs à atteindre dans le domaine de la cohésion sociale et de la performance économique. L'un de ces objectifs consistait en une réduction ciblée de l'ASP et prévoyait que, «d'ici à 2010, tous les États membres devraient au moins réduire de moitié le taux de jeunes quittant prématurément l'école (4), comparé au niveau de celui de l’année 2000, afin d'atteindre un taux moyen de l'UE de 10 % ou moins» (5).

6.

Par la suite, les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres, publiées en 2002 (6), ont inclus des propositions invitant les États membres à réduire sensiblement le nombre de jeunes qui quittent le système scolaire à la première occasion. Pour ce faire, ils devraient développer des mesures correctives spécifiques et améliorer la qualité de leurs systèmes d'éducation et de formation ainsi que les programmes d'études correspondants.

7.

Bien que ces lignes directrices et la formulation des politiques mentionnées ci-dessus soient claires, comme dans d'autres domaines de la politique de l'emploi et de la politique sociale, la politique en matière d'éducation relève de la compétence des États membres et bénéficie du soutien de l'UE dans le cadre de la SEE. Étant donné que le problème se pose dans les États membres avec une acuité variable en raison de la différence des contextes éducatifs, économiques et socioculturels, l'aide communautaire à la réduction de l'ASP prend la forme de mesures et d'actions s'inscrivant dans le cadre de différents programmes opérationnels (PO), qui viennent soutenir les politiques des États membres en matière de formation tout au long de la vie et d'amélioration de l'accès au marché du travail. Dans la plupart des cas, les États membres ont également financé des actions nationales, orientées vers différents aspects du problème.

8.

En 2000, le taux moyen d'ASP était de 19,3 % dans les États membres de l'ancienne EU-15, dont seuls deux (la Finlande et la Suède) présentaient des taux d'ASP inférieurs à l'objectif européen de 10 %. Le taux d'ASP est descendu à 18,0 % en 2004 et a encore baissé jusqu'à 17,3 % à la suite de l'adhésion de dix nouveaux États membres cette même année (voir annexe 1). Avec les nouveaux États membres, ce sont neuf pays sur vingt-cinq qui se situent au-dessous de l'objectif de 10 %. Dans son rapport sur la mise en œuvre du programme de travail «Éducation et formation 2010» (7), la Commission observe une amélioration constante concernant la réduction du taux d'ASP ces dernières années, tout en soulignant que des progrès plus significatifs seront nécessaires pour atteindre l'objectif de 10 % en 2010.

9.

Les Fonds structurels servent à cofinancer des investissements dans le capital physique et humain, de manière à réduire les écarts de niveau de vie entre les populations et les régions de l'UE. Le FSE est l'un des quatre Fonds structurels de l'UE et a pour mission de fournir une contribution à des actions entreprises conformément à la stratégie européenne pour l'emploi. Le renforcement de l'aide du FSE dans le domaine de l'éducation, qui n'est pas une politique communautaire, pour la période de programmation 2000-2006, était le signe que la Commission et les États membres reconnaissaient la nécessité de traiter ce problème sur le fond, en modernisant les systèmes éducatifs et les programmes d'études. Si les actions visant à combattre l'ASP cofinancées au titre du FSE doivent contribuer efficacement au respect des lignes directrices pour l'emploi et des critères de référence (8) adoptés dans le cadre de l'agenda de Lisbonne 2000, la nature de ces actions dépend des besoins spécifiques des différents États membres. Les programmes décrits à l'annexe 2 présentent des activités typiquement cofinancées par le FSE, visant à lutter contre l'ASP dans chacun des États membres concernés. L'annexe fait également ressortir les aspects particuliers qui ont influé sur l'efficacité des programmes, y compris les bonnes pratiques.

10.

L'objectif de l'audit a consisté à apprécier le caractère approprié des procédures mises en place à la Commission et dans les États membres en vue d'assurer l'efficience et l'efficacité des actions cofinancées au titre du FSE et visant à combattre l'abandon scolaire prématuré.

11.

Afin d'atteindre cet objectif, la Cour a tenté de répondre aux questions suivantes:

12.

La Cour a audité les procédures de gestion à la Commission et dans six États membres. Des programmes opérationnels couvrant la période 2000-2006 et concernant l'Espagne (Andalousie et Catalogne), la France, l'Irlande, les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni ont été sélectionnés. Ces États membres ont été choisis sur la base de l'importance de leur problème d'ASP, telle qu'elle a été déterminée par Eurostat (voir annexe 1), et de leur utilisation des fonds du FSE pour traiter ce problème. La méthode d'audit a consisté en recherches documentaires et en contrôles sur place auprès de trente-quatre organismes chargés de la mise en œuvre et de cinquante projets relatifs à l'ASP (voir annexe 3), dans le cadre desquels les procédures de gestion mises en œuvre aux niveaux national et régional et à celui des projets ont été examinées et vérifiées, et des entretiens organisés avec les différentes parties prenantes.

13.

En vertu de l'article 38 du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil (9), portant dispositions générales sur les Fonds structurels, les États membres sont tenus de vérifier que des systèmes de gestion et de contrôle assurent une utilisation efficace et régulière des fonds communautaires et de communiquer à la Commission une description de ces systèmes. Ils doivent également assurer une utilisation des fonds communautaires conforme au principe de la bonne gestion financière et coopérer avec la Commission à cet effet. Les États membres sont donc principalement responsables de la mise en place des systèmes de gestion et de contrôle, ainsi que de leur mise en œuvre pour mesurer et planifier l'exécution conformément aux dispositions communautaires. La Commission assume néanmoins la responsabilité finale de l'exécution du budget (définie à l'article 274 du traité CE et dans le règlement financier).

14.

À cet égard, bien que la Commission reçoive des États membres une description de leurs systèmes de gestion et de contrôle en vertu de l'article 5 du règlement (CE) no 438/2001 de la Commission (10), ces descriptions concernent essentiellement la légalité et la régularité et non la réalisation des objectifs d'économie, d'efficience et d'efficacité. La Commission, quant à elle, est tenue en vertu de l'article 6 dudit règlement de «s'assurer que les systèmes de gestion et de contrôle (des États membres) […] satisfont aux normes exigées» et «de faire connaître les entraves éventuelles qu'ils (les systèmes de gestion et de contrôle précités) présentent […] à l'accomplissement des responsabilités de la Commission au titre de l'article 274 du traité». Pour s'acquitter de cette obligation, la Commission collecte des informations de gestion sur les programmes opérationnels par le biais d'un certain nombre de mécanismes. Il s'agit notamment des réunions annuelles de révision des programmes, des évaluations et des rapports annuels de mise en œuvre qui lui sont présentés par les États membres en vertu du règlement (CE) no 1260/1999 (11), de sa participation aux réunions du comité de suivi des programmes opérationnels, des rapports d'audit nationaux présentés en vertu de procédures administratives convenues entre elle et les États membres, et des audits qu'elle réalise elle-même dans ces derniers. Toutefois, à l'exception des procédures de sélection des projets, ces mécanismes ne sont pas assez utilisés pour évaluer spécifiquement le fonctionnement des systèmes de gestion mis en place par les États membres, en ce qui concerne leur respect des principes d'économie, d'efficience et d'efficacité, exigé par l'article 27 du règlement financier.

15.

L'examen des rapports d'audit de la Commission établis en vertu de l'article 6 du règlement (CE) no 438/2001 pour la période 2004/2005 a montré que les systèmes de gestion des États membres n'étaient pas systématiquement analysés afin de s'assurer de leur conformité avec les principes d'économie, d'efficience et d'efficacité. En outre, l'audit effectué par la Cour sur les dossiers de gestion de la Commission a montré que, bien que cette dernière ait obtenu des informations sur la mise en œuvre des programmes opérationnels par sa participation aux réunions du comité de suivi et des comités directeurs, par des réunions bilatérales avec les États membres et des visites d'audit sur place, ces connaissances n'étaient pas pleinement exploitées en ce qui concerne les sept programmes opérationnels audités. Les procédures de traitement et d'utilisation de ces informations de gestion provenant de différentes sources devraient donc être améliorées.

16.

En outre, l'analyse que la Cour a effectuée des rapports relatifs à l'évaluation à mi-parcours des programmes audités, exigée par l'article 42 du règlement (CE) no 1260/1999, a révélé que, si ces rapports comportent souvent certaines observations et recommandations sur des aspects de la gestion des programmes, la Commission n'a pas jugé utile d'effectuer par elle-même une évaluation indépendante et un suivi de ces recommandations. Au lieu de cela, elle a exercé sa fonction de gestion à cet égard par le biais de son rôle consultatif au sein des comités de suivi des programmes et des comités directeurs et, en fin de compte, via son approbation formelle des modifications apportées aux programmes opérationnels.

17.

Dans son avis sur un règlement du Conseil relatif aux Fonds structurels (12), la Cour a rappelé qu'un renforcement significatif du contrôle communautaire devrait constituer la contrepartie indispensable d’un système dans lequel la gestion des projets relève des autorités nationales et régionales. Plus spécifiquement, la Commission devrait être en mesure d'acquérir l'assurance que la bonne gestion financière est mise en œuvre dans la pratique en ce qui concerne ces programmes opérationnels et ces mesures de lutte contre l'ASP, par le biais d'une meilleure utilisation des informations existantes ou de nouvelles activités de suivi. En l'absence de ces informations, ni la Commission ni, à vrai dire, les autorités de gestion des programmes ne peuvent avoir l'assurance suffisante que des normes de gestion appropriées sont appliquées à la mise en œuvre des actions relatives à l'ASP. En d'autres termes, elles ne peuvent donc avoir l'assurance que le financement communautaire est maximisé.

18.

L'un des objectifs de l'intervention du FSE consistait à réduire l'ASP afin d'améliorer le fonctionnement du marché du travail et l'aptitude à occuper un emploi (13). Même si l'incidence macroéconomique potentielle est évidente (14), cinq des sept mesures (15) auditées visant à réduire l'ASP n'étaient pas fondées sur une évaluation précise de l'étendue et de la nature du problème rencontré au niveau national, régional ou local. En dépit d'un consensus politique sur la nécessité de déployer des efforts supplémentaires et nouveaux pour lutter contre l'ASP, comme le constatait l'agenda de Lisbonne, certains États membres ont fait preuve de lenteur dans l'utilisation des fonds pour financer de nouvelles approches flexibles visant à lutter contre l'ASP et à adapter les systèmes éducatifs. Par exemple, les décisions concernant des initiatives cofinancées n'ont été précédées d'études et de recherches que dans de très rares cas.

19.

En outre, le bien-fondé économique du niveau de financement des activités en matière de lutte contre l'ASP (tableau 1) était, dans le cas de l'Espagne (Andalousie), de la France, des Pays-Bas et du Portugal, soit non apparent, soit insuffisamment démontrable en raison de l'absence de documentation. Dans le cas de l'Irlande, le financement a été affecté au programme pilote ASP sur la base d'une évaluation approfondie des besoins, mais des ressources supplémentaires ont été attribuées ultérieurement à une phase pilote prolongée du programme, sans être associées à un certain nombre d'avantages supplémentaires escomptés, ce qui n'est pas conforme aux meilleures pratiques.

20.

Lorsqu'une analyse des besoins et une justification des niveaux de financement font défaut, il est impossible de formuler des objectifs et de déterminer des résultats précis en termes de réalisations; les organismes chargés de la mise en œuvre ne peuvent pas non plus définir des critères valables, susceptibles d'être utilisés ultérieurement dans le cadre de procédures de l'UE pour évaluer leurs activités et déterminer s'ils ont atteint les objectifs qu'ils s'étaient fixés.

21.

Dans quatre des six États membres audités (19), les activités bénéficiant du soutien du FSE ne faisaient pas partie d'un plan stratégique définissant des objectifs précis, le risque associé à leur réalisation et des dispositions pour lutter contre l'ASP, mais elles accompagnaient plutôt des programmes sociaux et éducatifs existants, visant à traiter les différents aspects du phénomène (par exemple, l'absentéisme ou l'échec scolaire).

22.

Dans le cas de la France, les fonds octroyés par le FSE pour l'adaptation et la modernisation du système éducatif ont servi à soutenir des activités éducatives qui faisaient normalement partie de ce système et qui existaient avant l'intervention du FSE dans ce domaine. Dans le cas du Royaume-Uni également, une partie des fonds a été utilisée pour amener l'enseignement obligatoire en matière d'orientation professionnelle et de services de conseil aux niveaux opérationnels prévus. Dans de tels cas, où le cofinancement n'est pas appliqué à une stratégie claire et distincte pour lutter contre le problème de l'ASP en tant que tel, force est de considérer que ces fonds ne sont pas utilisés de manière optimale.

23.

Au Portugal, l'ASP s'inscrivait dans le cadre de la stratégie nationale en faveur de l'emploi et de la cohésion sociale. Toutefois, les différentes mesures destinées à identifier et à aider les étudiants présentant un risque d'abandon scolaire prématuré n'étaient pas coordonnées au sein de cette stratégie. Au Royaume-Uni, malgré l'existence d'un lien évident entre la politique gouvernementale et les priorités en matière de lutte contre l'ASP, et nonobstant l'inclusion de l'ASP dans le programme opérationnel (PO) 2000-2006 de l'objectif no 3, il n'existait pas de stratégie cohérente et ciblée pour résoudre le problème. La mise à disposition d'un financement pour des projets de lutte contre l'ASP dans deux domaines politiques du PO pendant la période 2000-2004, portant chacun sur plusieurs groupes cibles, a créé une certaine ambiguïté et semé la confusion chez les bénéficiaires en ce qui concernait l'objectif visé par l'action, ce qui a eu un effet défavorable sur la programmation, la cohérence et la réalisation en temps utile des travaux sur le terrain (voir annexe 2 — Royaume-Uni). En outre, malgré une métaévaluation (20) des rapports de recherche sur l'ASP commandée par un organisme public du Royaume-Uni en 2001, il n'existait aucun élément attestant que ce travail avait influé sur le ciblage des groupes bénéficiaires ou sur le choix des activités relatives à l'ASP, alors qu'il soulignait les causes les plus probables de l'ASP et les interventions les plus efficaces dans ce domaine.

24.

En Irlande, malgré l'existence d'une stratégie cohérente fondée sur une initiative pilote en matière de lutte contre l'ASP, les résultats et les expériences issus de cette initiative n'ont pas été entièrement exploités pour élaborer la stratégie concernant les phases ultérieures du programme. Ils n'ont été pris en considération qu'après l'élaboration de la seconde initiative.

25.

Parallèlement aux insuffisances constatées en matière de stratégie, dans quatre des six États membres (21), aucune autorité n'avait une vue d'ensemble claire de la situation en matière d'ASP dans l'État membre ou la région, ne disposait d'une définition et d'une quantification précise de ses caractéristiques, et ne coordonnait les efforts déployés dans le cadre de différentes initiatives nationales, régionales et communautaires. Ainsi, l'absence de stratégie bien conçue et correctement coordonnée, portant sur les différents aspects du problème de l'ASP, a une incidence sur l'efficacité des actions visant à résoudre ce problème.

26.

Les définitions de l'ASP diffèrent entre les États membres audités ainsi qu'entre les divers organismes et régions de ces mêmes États. En conséquence, les groupes cibles de bénéficiaires sont aussi différents, comme le montre le tableau 2, et les estimations de l'importance du problème de l'ASP varient selon les autorités nationales et régionales qui les établissent.

27.

En France, le ministère de l'éducation nationale a estimé que 60 000 jeunes (soit 8 % de la cohorte) quittaient chaque année le système éducatif sans qualification. Toutefois, ce chiffre passe à 152 000 (soit 20 % de la cohorte) si l'on prend comme définition de l'ASP celle fournie par Eurostat et appliquée par les écoles auditées. De même, au Royaume-Uni, l'existence de plusieurs définitions de l'ASP entraîne celle de statistiques appréciant différemment l'étendue du problème de l'ASP. Les chiffres se situent entre 31,5 % de jeunes âgés de 16 à 18 ans ayant quitté l'école ou ne suivant pas de formation en Angleterre en 2003, et 9 % de jeunes de 16 à 18 ans ne suivant ni études ni formation, ou sans emploi en Angleterre en 2003. Enfin, le taux d'ASP en Angleterre, selon la définition qu'en donne Eurostat, était estimé à 18 % en 2003 (22).

28.

Ces définitions variables de l'ASP au sein d'un État membre ne facilitent ni le ciblage des zones géographiques où l'aide est nécessaire ni l'évaluation de l'incidence des initiatives. À plus grande échelle, des efforts visant à adopter la définition d'Eurostat faciliteraient les actions communautaires en matière de lutte contre l'ASP.

29.

D'importantes variations ont été constatées dans la capacité des États membres à estimer la population ciblée par leurs actions. En Irlande, dans le cadre du School Completion Programme (programme d'achèvement de la scolarité), l'analyse d'une banque de données nationale a permis d'identifier les établissements scolaires et les élèves aux besoins les plus importants et de déterminer le nombre de jeunes quittant prématurément l'école (voir annexe 2 — Irlande). Ces informations ont ensuite servi à sélectionner les bénéficiaires et à attribuer les crédits. En revanche, aux Pays-Bas, une quantification précise du taux d'ASP était impossible jusqu'en 2004, en raison de l'insuffisance de données. Par la suite, les chiffres de l'ASP ont été revus à la hausse, passant de 16 000 à 70 000 élèves. Les autorités néerlandaises ont désormais remédié à cette situation grâce à la mise en place d'une banque de données nationale.

30.

La capacité à quantifier les besoins variait également d'une région à l'autre. Par exemple, alors que la région espagnole de la Catalogne disposait d'estimations détaillées du taux d'ASP établies à partir d'informations fournies par les écoles dans chaque municipalité, l'Andalousie n'a pu apporter d'informations probantes pour justifier le chiffre de 50 000 à 75 000 jeunes qui forment la population cible estimée dans cette région.

31.

La disponibilité de statistiques ne garantissait pas toujours leur utilisation dans le processus de décision sur les plans stratégique et opérationnel. En France et au Portugal, les statistiques, même si elles existaient aux niveaux national et régional (académies), n'étaient pas exploitées par l'autorité de gestion Prodep III (Portugal) et par la plupart des académies (France) pour gérer les mesures de lutte contre l'ASP. En France, toutefois, dans une région (Lorraine), un plan d'action quinquennal a permis une identification minutieuse des problèmes sous-jacents et des mesures correctives à prendre pour y remédier. Malgré l'importance des statistiques pour l'identification des zones où l'aide est le plus nécessaire, la plupart des mesures cofinancées en matière d'ASP se caractérisaient par le fait qu'elles ne tenaient pas compte des jeunes ayant l'âge de la scolarité obligatoire.

32.

Dans trois des six États membres (23), des dispositions réglementaires limitaient les activités cofinancées aux jeunes ayant dépassé l'âge de la scolarité obligatoire (c'est-à-dire 15 ou 16 ans) ou le niveau d'éducation, sans évaluation du groupe potentiellement vulnérable qui n'entre pas dans cette catégorie. Cette restriction est due au fait que les activités visant les élèves plus jeunes étaient considérées comme relevant exclusivement de la compétence des autorités éducatives nationales. Au Royaume-Uni, par exemple, le groupe cible ASP, qui comprenait les élèves de 13 à 17 ans, a été restreint, à la suite d'une modification du PO en 2004, aux jeunes de 16 à 18 ans qui ont quitté l'école, qui ne suivent pas de formation ou qui sont sans emploi (NEET). Cependant, en France, où la réglementation nationale fixe un âge minimal légal de 16 ans pour l'admission au programme d'intégration sociale (MGI — Mission générale d'insertion), des élèves de moins de 16 ans étaient admis dans certains cas.

33.

Même si les taux plus élevés d'abandon scolaire peuvent justifier une restriction des interventions préventives en matière d'ASP aux jeunes qui ont dépassé l'âge de la scolarité obligatoire, des recherches montrent que les causes de l'ASP (telles que l'absentéisme, les difficultés d'apprentissage et les problèmes de comportement) sont présentes bien avant cet âge et que la catégorie des jeunes n'ayant pas encore atteint l'âge de la scolarité obligatoire mérite autant d'attention, si l'on veut réduire les taux d'ASP de façon appréciable et permanente (24).

34.

L'agenda de Lisbonne appelait les États membres à réduire de moitié leur taux d'ASP à l'horizon 2010, mais la définition de ce critère de réduction n'a pas fait l'objet de recherches empiriques. Dans deux des six États membres (25) audités, les autorités nationales n'ont fixé, avant 2003, aucun objectif spécifique à atteindre, chaque année ou à d'autres intervalles, pour la réduction du taux d'ASP. En outre, dans les pays où des objectifs nationaux ou régionaux ont été fixés pour la réduction de l'ASP, le fondement des objectifs particuliers n'a pu être justifié de manière objective (26). À titre d'exemple, dans le cas de l'Angleterre, une réduction programmée d'ici à 2010 de 2 % du nombre de jeunes de 16 à 18 ans qui ont abandonné l'école, qui ne suivent aucune formation ou qui sont sans emploi (c'est-à-dire une population cible plus restreinte que celle correspondant à la définition d'Eurostat) n'engendrerait qu'une modeste diminution du taux d'ASP de 18 % (2003). Par conséquent, l'objectif de l'agenda de Lisbonne consistant à réduire de moitié le taux d'ASP d'ici à 2010 a peu de chances d'être atteint.

35.

En France, aucune information n'a pu être fournie sur les principes régissant l'attribution des fonds du FSE entre les régions et au sein de celles-ci pour les activités relatives à l'ASP, ni aucune justification du niveau d'aide du FSE dans ce domaine. Il n'existait pas non plus de corrélation claire et systématique entre les zones où les besoins sont les plus importants et le nombre d'élèves concernés par les programmes ASP au niveau régional. De même, en Espagne (Andalousie), les autorités n'ont pu fournir que pour une petite partie des deux sous-mesures des éléments d'information concernant le principe de répartition des fonds entre les ministères, les municipalités et les organisations sans but lucratif. Au Royaume-Uni, les bénéficiaires de l'aide relative à l'ASP ne formaient qu'un seul groupe cible de cohésion sociale dans le cadre de la mesure cofinancée par le FSE; les fonds n'étaient pas affectés aux régions en fonction de l'incidence de l'ASP dans la région, mais sur la base des critères socio-économiques généraux (principalement, le chômage des jeunes et les faibles niveaux d'instruction atteints) utilisés par la Commission européenne dans l'attribution des fonds de l'objectif no 3 aux États membres. Toutefois, au niveau local, un ordre de priorité pour la répartition des fonds entre les zones géographiques était établi sur la base d'une comparaison entre les niveaux d'instruction et d'exclusion sociale. Dans le cas du School Completion Programme irlandais, l'attribution des fonds reposait sur des propositions de dépense chiffrées liées à des besoins justifiés en termes de taux d'ASP enregistré dans chaque groupement d'écoles.

36.

Ainsi, dans la majorité des cas, l'occasion d'exploiter les données statistiques disponibles afin de déterminer avec précision la population «à risque», et donc d'étayer l'élaboration, la programmation et la mise en œuvre des activités, en vue d'améliorer l'efficacité et l'efficience de l'utilisation des ressources, a été perdue.

37.

Dans le cas du School Completion Programme irlandais (voir annexe 2 — Irlande), composé d'éléments de projet succincts à fournir, certains de ces éléments ont été abandonnés ou modifiés sans que des décisions aient été prises au niveau approprié, c'est-à-dire au niveau du comité de suivi du programme, ou que l'incidence globale des modifications apportées à l'action fasse l'objet d'une étude appropriée. Néanmoins, dans le cas de ce programme et d'un projet britannique (27) également audité, la création d'un groupement d'écoles ou de collèges locaux, opérant dans le cadre de conventions écrites et avec l'aide d'un coordinateur, constitue une pratique novatrice et intéressante qui contribue de manière positive à la gestion efficace des projets et du programme.

38.

Des insuffisances ont également été constatées dans les procédures de sélection des projets. En France, ce processus ne tenait aucun compte des taux d'abandon scolaire et, dans le cadre du programme «MGI», certaines écoles ont été sélectionnées sans justification suffisante. Au Royaume-Uni, pour trois des huit projets audités, rien n'attestait le suivi des questions et des préoccupations des évaluateurs concernant les demandes de subvention. De telles faiblesses revêtent une importance particulière, puisque la concurrence était limitée dans le cadre du processus de sélection, deux des trois projets susmentionnés étant les seules offres éligibles reçues à l'époque pour l'activité de lutte contre l'ASP.

39.

Des retards pouvant atteindre deux ans dans la mise en œuvre des actions du FSE ont également été constatés dans deux États membres. Cette situation était due, dans le cas de la France, à des discussions prolongées avec la Commission concernant l'éligibilité de certaines dépenses et la mise en place de dispositions réglementaires et financières au niveau national et, dans le cas du Royaume-Uni, à l'incertitude qui régnait parmi les bénéficiaires quant au groupe cible visé pour les actions. Ces retards ont ralenti le lancement de projets visant à lutter contre l'ASP.

40.

Dans le cas de programmes qui portent sur l'organisation de cours spéciaux pour les étudiants (28), les procédures de sélection étaient normalement fondées sur le niveau de l'acquis scolaire des élèves. Pour d'autres actions contenant diverses activités cofinancées, la sélection des participants reposait sur la probabilité qu'ils quittent l'école. Ces évaluations étaient généralement effectuées au niveau administratif local ou au niveau de l'école, par exemple en France, où les écoles sélectionnaient les élèves par le biais d'entretiens. Dans la majorité des cas (29), les critères d'évaluation des risques et d'admission des élèves — lorsque de tels critères ont pu être examinés — n'étaient pas fondés sur des critères objectifs et transparents.

41.

Aux Pays-Bas, les règles exigeaient que les autorités scolaires se concentrent sur les jeunes présentant un «risque accru» d'abandon scolaire prématuré, mais, dans la pratique, tous les élèves répondant aux critères minimaux ont été sélectionnés sans classement par ordre de priorité. En outre, la qualité et le niveau de détail des dossiers des élèves étaient, eux aussi, relativement variables et parfois insuffisants.

42.

D'une manière générale, les systèmes d'informations de gestion fournissant des données sur la performance se sont avérés limités mais adaptés aux objectifs visés. Toutefois, à l'exception de l'évaluation et de la sélection des projets, le système mis en place pour les actions ASP en France souffrait d'importantes déficiences qui empêchaient la communication d'informations de gestion appropriées sur la mise en œuvre des actions. Premièrement, l'autorité de gestion n'était pas en mesure d'identifier avec précision le montant du financement du FSE par bénéficiaire, en raison de données faisant double emploi, imprécises et/ou non comparables. Deuxièmement, il était impossible de déterminer le nombre réel d'élèves engagés dans des projets ASP dans l'ensemble du pays ou d'obtenir des précisions sur les dépenses correspondantes. À la suite de l'audit, l'autorité de gestion a annoncé (30) qu'un nouvel outil informatique allait être développé pour répondre aux besoins de la prochaine période de programmation 2007-2013.

43.

Dans le cas de l'Irlande et du Royaume-Uni, le partage des informations personnelles entre les écoles primaires et secondaires et les autorités responsables de l'enseignement a pu constituer une entrave particulière à l'évaluation des besoins des élèves, pour des raisons liées à la protection des données. Certaines écoles n'étaient donc pas conscientes du profil «à risque» des élèves candidats, alors que ces éléments auraient davantage facilité leur intégration dans l'environnement scolaire. Au Royaume-Uni, l'absence de partage des informations a été constatée au niveau local. La réglementation nationale (31) exigeait certes la mise en place de modalités de collaboration entre les différents organismes de financement locaux, mais il s'est avéré que les conventions en matière de partage de données n'étaient pas appliquées ou ne l'étaient pas de manière satisfaisante. Les autorités responsables de l'enseignement qui formulaient la stratégie et approuvaient le financement des activités relatives à l'ASP ne disposaient donc pas d'informations statistiques détaillées sur l'ASP, collectées au niveau local.

44.

La responsabilité de la bonne gestion financière des activités cofinancées incombe à l'autorité de gestion de chaque PO. En conséquence, les autorités de gestion devraient évaluer la pertinence des stratégies, la conformité des actions avec les bonnes pratiques financières et l'adéquation des résultats en procédant à des exercices d'évaluation, en organisant des visites de suivi et en recevant des rapports des organismes chargés de la mise en œuvre.

45.

En général, les organismes chargés de la mise en œuvre ont assuré un certain suivi des projets pour veiller à ce qu'ils atteignent bien leurs objectifs. Toutefois, des difficultés sont survenues en matière de coordination et de diffusion des travaux de recherche en Irlande où, en raison du manque de communication entre différentes unités de l'organisme chargé de la mise en œuvre (le Department of Education and Science), des travaux de recherche parallèles ont été commandés par les deux unités sans que l'autre partie en ait connaissance. En outre, même si cet organisme a lui aussi commandé des travaux de recherche sur l'harmonisation de l'évaluation des risques pour l'ASP, ces travaux n'ont pas été exploités de façon optimale, puisque les résultats des recherches n'ont pas fait l'objet d'une diffusion suffisante parmi les écoles pour influencer leurs procédures de diagnostic et de sélection des étudiants. Aux Pays-Bas, une situation peu satisfaisante s'est également présentée, différentes écoles ayant commandé et financé séparément des projets de recherche et de développement identiques en matière d'ASP.

46.

Lors de l'évaluation de l'incidence sur le taux d'ASP de ces programmes et actions cofinancés par le FSE, le principal défi auquel sont confrontées les autorités des États membres consiste à tenir compte de l'effet des initiatives locales en matière d'éducation ainsi que d'autres facteurs secondaires tels que les niveaux d'emploi et les conditions sociales. Dans le cas de la mesure appliquée au Royaume-Uni, par exemple, les autorités nationales ont estimé que le recours au FSE n'était pas très important par comparaison avec les actions financées au niveau national, tandis que, aux Pays-Bas, de nombreux projets réalisés par des écoles comportaient des éléments qui n'étaient pas cofinancés par le FSE, rendant ainsi pratiquement impossible toute évaluation de la valeur ajoutée communautaire.

47.

En général (32), les évaluations à moyen terme des PO comportaient peu de données quantitatives relatives à l'impact des activités en matière de lutte contre l'ASP cofinancées dans les États membres, aucun indicateur d'impact spécifique à l'ASP n'ayant été prévu. En l'absence de ces éléments, il était donc impossible de déterminer si l'orientation et la stratégie suivies étaient les plus efficaces et les plus efficientes pour lutter contre l'ASP. En ce qui concerne la mesure prise au Royaume-Uni par exemple, l'inclusion du groupe cible ASP dans cette mesure multicible, visant de nombreux groupes, n'a pas facilité la collecte des données de suivi et l'évaluation des activités relatives à l'ASP. En conséquence, seules les autorités nationales étaient en mesure de fournir une analyse des activités cofinancées, et ce pour un petit groupe de projets fermés, destinés à aider des jeunes de 13 à 17 ans présentant un risque de démotivation, et financés directement par les administrations régionales et non par des intermédiaires

48.

Des évaluations spéciales ont été commandées par l'Irlande et le Portugal afin d'examiner la mise en œuvre de leurs actions respectives concernant l'ASP. L'utilité d'une telle initiative ne fait aucun doute. Malheureusement, dans les deux cas, même si des changements ont été apportés à la suite de recommandations, l'absence d'analyse approfondie des conclusions et des recommandations par les autorités nationales fait qu'il était impossible pour la Cour d'apprécier si ces changements étaient suffisants.

49.

Ces déficiences réduisent la valeur ajoutée qu'apporte un processus d'évaluation correct pour faciliter le processus de décision. Une innovation utile en matière d'évaluation en Irlande a consisté à exiger des projets une autoévaluation et une évaluation comportant des statistiques sur l'amélioration des taux de poursuite des études et sur les incidences qualitatives constatées lors de l'exécution du projet. De même, au Royaume-Uni, non seulement tous les projets devaient procéder à des évaluations finales, mais un projet (33) avait également récolté des données de base sur les participants permettant d'évaluer leurs besoins et leur performance ultérieure.

50.

Globalement, la valeur ajoutée de ces mesures bénéficiant d'une aide communautaire est, outre le financement, premièrement leur capacité, conformément au principe de partenariat des Fonds structurels, à mobiliser les acteurs locaux et à répondre aux besoins individuels de communautés. Aux Pays-Bas et en Irlande, par exemple, les projets cofinancés par le FSE favorisaient la communication et la coordination entre les écoles et les autres acteurs locaux par la création de groupements d'écoles, d'associations temporaires et de points de rencontre, et par l'utilisation de sites internet. Deuxièmement, ces mesures permettent de donner une orientation et de hiérarchiser la réalisation des objectifs communs des politiques de l'UE, tels que la réduction de moitié du taux d'ASP d'ici à 2010. Enfin, ces mesures sont susceptibles d'accroître la prise de conscience, dans toute l'Union européenne, que le problème du décrochage scolaire affecte l'économie dans son ensemble.

51.

En ce qui concerne les questions d'audit posées, la Cour formule la conclusion et les recommandations suivantes:

52.

Pour s'acquitter dûment de sa fonction de gestion, la Commission doit acquérir l'assurance raisonnable que la bonne gestion financière est mise en œuvre dans la pratique, dans les États membres, par le biais d'une meilleure utilisation des informations existantes ou par de nouvelles activités de suivi. Cela n'a pas été suffisamment démontré en ce qui concerne la gestion des mesures de lutte contre l'ASP (voir points 14-17).

La Commission devrait, le cas échéant, formuler des recommandations appropriées à l'intention des États membres, afin de garantir l'utilisation économique, efficiente et efficace des fonds communautaires.La Commission devrait vérifier que les systèmes de gestion des États membres sont conformes à la réglementation communautaire et respectent les principes d'économie, d'efficience et d'efficacité.

53.

L'audit que la Cour a opéré sur les processus de gestion utilisés pour la sélection et la mise en œuvre des actions de lutte contre l'ASP dans les États membres a permis d'analyser les procédures de gestion et de mettre en évidence tant des points forts que des faiblesses qui ont une incidence sur les avantages escomptés de l'aide communautaire. Ces observations sont démontrées concernant les questions d'audit suivantes qui ont été posées.

54.

Dans la majorité des cas, les autorités des États membres ont octroyé les fonds du FSE sans analyse appropriée de la situation existante et des résultats escomptés ou ciblés. En outre, dans la plupart des cas, les États membres n'ont pu démontrer suffisamment le bien-fondé du niveau de financement affecté aux activités relatives à l'ASP. Toutefois, dans le cas d'un programme, le financement était directement lié à des besoins justifiés en termes de taux d'ASP enregistré dans les écoles (voir points 18-25).

Les autorités des États membres devraient procéder à une analyse des avantages économiques escomptés, qui comprendrait une justification documentée et argumentée du niveau de financement attribué et des domaines ou activités considérés comme prioritaires.

55.

D'importantes variations ont été constatées dans la capacité des États membres à estimer la population ciblée par leurs actions. La capacité à quantifier les besoins variait également d'une région à l'autre. L'utilisation de définitions variables de l'ASP n'a facilité ni le ciblage des zones géographiques où l'aide est nécessaire ni l'évaluation de l'incidence des initiatives. À plus grande échelle, des efforts visant à adopter la définition d'Eurostat faciliteraient les actions communautaires en matière de lutte contre l'ASP (voir points 26-34).

Les États membres devraient continuer à confronter leurs résultats en matière de lutte contre l'ASP à la définition de l'ASP dans l'agenda de Lisbonne adopté par les chefs d'État ou de gouvernement, en vue d'obtenir la réduction à long terme visée. Des objectifs annuels raisonnables pour la réduction de l'ASP devraient contribuer à réaliser l'objectif fixé par le Conseil européen.

56.

Les États membres n'ont pas toujours affecté les ressources communautaires aux différentes régions et actions en proportion de leurs besoins ou de leur niveau d'ASP, ni sur une base clairement justifiable (voir points 35-36).

Les autorités nationales responsables de l'affectation des ressources communautaires devraient veiller à ce que celles-ci soient octroyées en fonction de critères objectifs et pertinents, de manière à maximiser l'incidence potentielle des fonds.

57.

Certaines insuffisances ont été décelées dans les procédures de décision pour la sélection des projets, dans les procédures de sélection des différents élèves et dans le partage des informations concernant l'ASP entre les organismes chargés de la gestion et les projets. Par ailleurs, certaines pratiques novatrices ont été observées, à savoir que des écoles et des collèges locaux ont formé des groupements afin de combattre ensemble le problème de l'ASP (voir points 37-43).

Les autorités responsables devraient veiller à ce que des procédures de sélection de projet appropriées soient appliquées et à ce que les différents bénéficiaires des activités soient sélectionnés d'une manière objective et cohérente pour l'ensemble des projets, moyennant l'application uniforme de l'évaluation du risque d'ASP.Des conventions de partage des données devraient être conclues et appliquées entre tous les organismes locaux et nationaux responsables de la lutte contre l'ASP, dans la mesure où elles sont autorisées par la loi.

58.

Dans la plupart des cas, les organismes chargés de la mise en œuvre ont assuré un suivi des projets afin de veiller à ce que ceux-ci répondent à leurs objectifs. Un manque de coordination et de diffusion des travaux de recherche sur l'ASP au sein des États membres et entre ceux-ci a cependant été observé, qui se traduit par un rendement moindre en termes d'avantages obtenus. Dans deux États membres, une innovation utile a consisté à exiger des projets des autoévaluations permettant d'établir les incidences quantitatives et qualitatives des activités réalisées. Néanmoins, les évaluations globales des programmes opérationnels n'ont, d'une manière générale, guère fourni d'informations sur les résultats ou l'incidence des actions de lutte contre l'ASP (voir points 44-50).

59.

Les crédits du FSE apportent une contribution financière mineure aux investissements globaux en ressources humaines dans les États membres. Pour maximiser son incidence, ce financement devrait donc s'appliquer judicieusement aux secteurs qui rencontrent des difficultés particulières, ce qui démontrerait clairement la valeur ajoutée qu'apporte la Communauté. La lutte contre l'abandon scolaire prématuré en fait partie. Toutefois, la manière dont ces fonds peuvent contribuer de manière optimale à réduire l'ASP dépend des besoins spécifiques des différents États membres, de l'existence de politiques nationales bien conçues et efficaces, ainsi que de la manière dont les crédits sont affectés.

60.

Si le FSE doit constituer un outil efficace pour la réalisation des objectifs de l'agenda de Lisbonne en matière de lutte contre l'ASP, il faut l'appliquer à des stratégies bien étudiées qui répondent à des besoins classés par ordre de priorité et qui visent des objectifs opérationnels précis. En outre, cet outil doit respecter les bonnes pratiques de gestion conformes aux normes généralement admises en matière de gestion de la performance (voir points 18-50).

Compte tenu de l'importance d'une bonne pratique de gestion dans les domaines du ciblage, du diagnostic, de l'octroi des ressources et de l'évaluation en matière d'abandon scolaire prématuré, la Commission, en partenariat avec les autorités nationales, devrait faciliter le développement et la diffusion de la meilleure pratique dans ces domaines afin d'améliorer l'incidence des fonds communautaires.