3.2.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 28/1

1.1

Conformément au Programme de La Haye (2001), la Commission présente un livre vert consultatif en matière de testaments et successions présentant des aspects internationaux, qui porte sur l'ensemble de la matière:

1.2

Pour les ayants droit, une succession transnationale présente des difficultés et obstacles particuliers, car elle se heurte à la diversité du droit substantiel, des normes de procédure et des règles de conflit de lois en vigueur dans chaque État membre.

1.3

Le Livre vert propose donc d'envisager l'éventualité de l'adoption, dans l'Union, de règles substantielles et de règles relatives à la compétence, au droit applicable et à la reconnaissance non seulement des décisions judiciaires, mais aussi des décisions et actes administratifs relatifs aux testaments et successions, y compris lorsque la composante internationale de la succession concerne un pays tiers.

2.1

Au niveau international, la matière a fait l'objet de trois conventions de La Haye sur les successions et les testaments et d'une convention relative aux trusts:

2.2

Une convention (UNIDROIT) portant loi uniforme sur la forme d'un testament international a été conclue à Washington le 26 octobre 1973 et est entrée en vigueur le 9 février 1978. Les pays membres faisant partie de cette convention sont: Belgique, Chypre, (Tchécoslovaquie), France, (Saint-Siège), Italie, Royaume Uni, Slovénie et plusieurs pays tiers dont les États-Unis et la Fédération de Russie. Cette convention prévoit un système international d'enregistrement et un formulaire uniforme pour y procéder.

2.2.1

Les pays membres, parties à la Convention de Bâle de 1972 conclue sous les auspices du Conseil de l'Europe, mais ouverte à l'adhésion des pays tiers, relative à l'établissement d'un système d'inscription des testaments, sont la Belgique, Chypre, l'Espagne, l'Estonie, la France, l'Italie, la Lituanie, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Portugal.

2.3

Les conventions de La Haye portent sur la compétence et la loi applicable, les conventions UNIDROIT sur le droit substantiel pour les matières présentant une composante internationale. Seules les dispositions internationales sur la forme des testaments et sur leur inscription dans un registre international présentent actuellement un nombre suffisamment significatif de ratifications ou d'adhésions.

2.4

La matière porte sur une forme particulière de transmission du droit de propriété, (droit humain fondamental), à cause de mort. Une législation communautaire en matière de compétence, de loi applicable et de reconnaissante mutuelle pour les successions à composante internationale devrait prendre la forme d'un règlement.

2.5

En raison de la complexité de la matière, les objectifs et les propositions de la Commission sont ambitieuses, mais présentent une pertinence et une nécessité essentielles au sein du marché intérieur qui concerne de nombreux particuliers. Afin de renforcer l'efficacité du règlement et d'éviter toute antinomie entre dispositifs de réglementation ou des décisions discordantes entre États, il conviendrait d'inclure le plus grand nombre de questions possibles dans l'objet des règles de conflit de lois, en les subordonnant toujours, fonctionnellement et essentiellement, à la question successorale (éviter d'ajouter, par exemple, des questions qui sont essentiellement du ressort du régime juridique des droits réels).

2.6

L'importance économique d'une réglementation communautaire est indéniable, notamment en ce qui concerne la transmission des PME en Europe, afin d'en assurer la continuité après le décès de l'entrepreneur, question qui a aussi une importance pour l'emploi et la compétitivité en Europe.

2.7

Des aménagements aux règles qui, dans certains pays, interdisent les pactes sur successions futures ou l'affectation d'une partie du patrimoine à une finalité particulière, devraient être envisagés dans ces pays, et promus au niveau communautaire aux fins d'une meilleure harmonisation du droit matériel et de garantir la permanence d'entreprises ou d'exploitations agricoles qui risqueraient autrement d'être liquidées au moment du partage entre plusieurs héritiers.

2.8

Le Comité, en raison des différences profondes entre les législations nationales actuelles, en dépit de certaines évolutions récentes, et considérant le nombre limité de ratifications des conventions internationales pertinentes, partage l'opinion de la Commission quant à l'impossibilité de concevoir actuellement un droit substantiel uniforme valable dans tout pays de l'Union en matière de testaments et successions internationales; les thèmes de travail et les priorités proposés lui conviennent car une avancée dans ces domaines réglerait déjà de nombreuses difficultés pratiques pour les ayant-droits, les notaires, les administrations, les juges et les professionnels du droit concernés.

2.8.1

D'autres pistes peuvent aussi être explorées en tenant compte du droit international, que les pays membres pourraient être invités à prendre en considération en vue d'une ratification ou d'une adhésion à certaines conventions (forme de testaments, loi applicable, testament international, enregistrement national et international).

2.8.2

Le droit successoral et testamentaire a longtemps été marqué, en pays de droit romano-germanique, par une conception à bien des égards très surannée de l'héritage. Le patrimoine du «de cujus»  (1) était censé représenter une forme de continuation de sa personne dans celle de ses héritiers; le droit des successions évolue de plus en plus vers la contractualisation; après l'Allemagne ou la Suisse, une réforme du droit successoral est en cours en France, ce qui permettra à la volonté du «de cujus» et à celle des héritiers de jouer un rôle beaucoup plus important dans le règlement des successions, y compris pour mieux garantir la continuité des entreprises.

2.8.3

Les régimes de grande liberté, permettant au testateur de déshériter certains de ses descendants sans justification sont, de leur côté, de plus en plus contestés, comme en témoigne le développement important du contentieux.

2.8.4

Sans supprimer certaines des particularités historiques et sociologiques des divers systèmes juridiques, il est possible de considérer qu'à long terme une plus grande harmonisation, ou à tout le moins certaines convergences, qui pourraient être accélérées par la création d'un testament européen, et d'un instrument sur la loi applicable suffisamment ouvert et permissif, finiraient par se faire jour en Europe pour faciliter l'exécution des testaments et le règlement des successions à composante internationale. L'hypothèse de dispositions substantielles communautaires pourrait aussi être étudiée, dans le contexte d'une acceptation de la «professio juris»  (2), comme alternative à un ou plusieurs des droits nationaux applicables.

2.9

Le Comité relève que le Règlement (CE) no 2201/2003 du Conseil du 27 novembre 2003 relatif à la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et en matière de responsabilité parentale abrogeant le règlement (CE) no 1347/2000 représente une source d'inspiration, et notamment que les articles 21(3) et 46 du règlement 2201(2003) constituent des sources pertinentes, et à tout le moins des précédents en droit de la famille, pour déterminer le contenu de certaines des dispositions législatives envisagées (3).

2.10

Le Comité considère donc le Livre vert comme bienvenu et les questions posées comme fondamentales et urgentes. Il s'efforcera d'apporter des réponses aux questions posées, en partant des intérêts et besoins des citoyens européens et en tenant compte de leur mobilité croissante, ainsi que des migrations importantes déjà intervenues dans le passé.

2.11

Il conviendrait de commencer par les questions relatives à la forme des testaments, à la compétence juridictionnelle internationale et à la solution des conflits de loi en ce qui concerne le droit applicable, à l'enregistrement des testaments, ainsi qu'à la reconnaissance mutuelle des décisions des autorités judiciaires et d'autres autorités compétentes, et à l'apostille, sujets sur lesquels des précédents existent en droit européen et international.

2.12

Le Comité estime qu'un système unitaire (loi successorale unique et discipline unitaire du patrimoine héréditaire) est préférable à la dispersion du règlement de la succession; néanmoins, pour des raisons pratiques, ce principe devrait souffrir des exceptions dans certains cas, notamment pour les immeubles ou certains biens meubles particuliers (navires, aéronefs, fonds de commerce, etc.) situés à l'étranger.

2.13

Certaines questions, telle que les pactes successoraux ou les trusts, restent de compétence nationale (4); mais celles concernant la reconnaissance sans exequatur des décisions judiciaires contentieuse ou non en matière successorale, la compétence résiduelle, la reconnaissance de décisions et d'actes d'autorités non judiciaires publiques ou privées ou l'inscription dans les registres fonciers nationaux sur la base du certificat européen d'héritier doivent faire partie de la législation européenne envisagée.

3.1

Un règlement comme celui précité, no 2201(2003) mais applicable en matière successorale ne suffirait pas à résoudre les problèmes posés par une succession internationale. En effet, la plupart des successions ne sont pas contentieuses, et il faut aussi résoudre les problèmes posés en l'absence de tout contentieux; de plus, l'intervention d'un juge est parfois nécessaire dans certains pays ou à propos de certaines questions sans qu'il y ait un contentieux à trancher.

3.2

Si l'instrument communautaire doit certes régler les problèmes posés précédemment de détermination du (des) fora compétents, et de reconnaissance des décisions judiciaires, il lui faudra aussi envisager les possibilités de régler:

3.3

Le Comité appuie le programme communautaire de La Haye en ce qu'il prévoit la création d'un «certificat européen d'héritier» et la création d'un système d'enregistrement des testaments. Les pays membres devront déterminer l'autorité compétente pour délivrer un tel certificat et, s'il n'existe pas déjà, la création d'un dépôt central national; un registre central communautaire (ou européen, au sens du Conseil de l'Europe, si les pays membres qui ne l'ont pas encore fait étaient invités à ratifier la convention de Bâle) devrait être créé, et juges, notaires et autres agents compétents déterminés par la loi nationale applicable devraient avoir accès à l'information contenue dans ce registre central (au moins, à partir du nom du «de cujus» et de sa date de naissance, savoir dans quel pays membre et éventuellement quel pays tiers, à quelle date et auprès de quelle autorité un testament a été déposé, afin de pouvoir en requérir copie auprès de ladite autorité nationale).

3.3.1

Le système européen d'enregistrement devrait en tout état de cause être compatible avec le système de la convention de Bâle, et avec celui de la convention de Washington, compte tenu du fait que plusieurs pays membres sont déjà parties à ces conventions, et que le projet de législation communautaire concernera aussi les successions pouvant impliquer un pays tiers.

3.4

Une fois la qualité d'héritier reconnue et la liquidation de la succession et le partage effectués, les démarches administratives devraient être simplifiées dans toute la mesure du possible; le Comité se prononce en faveur de la reconnaissance mutuelle des actes et documents des agents légalement reconnus par le droit local, et l'inscription directe dans le registre foncier (ou auprès des autorités compétentes pour enregistrer les droits en matière d'immeubles) du droit de propriété, ainsi que des servitudes, hypothèques ou des démembrements éventuels qui peuvent grever les biens considérés, en fonction du droit national applicable.

3.5

Le Comité tient à attirer l'attention de la Commission sur les problèmes fiscaux qui peuvent se poser aux héritiers d'un patrimoine localisé dans deux ou plusieurs pays; il conviendrait d'éviter les problèmes éventuels de double imposition sur tout ou partie de chaque part d'héritage, qui pourrait s'avérer confiscatoire dans certaines successions ou qui pourrait créer des inégalités entre héritiers en fonction de la nature des biens attribués à chacun. Il conviendrait de recenser les dispositions fiscales applicables aux successions internationales dans les pays membres pour identifier ceux qui prétendent saisir par leur fiscalité des biens et valeurs non situés sur leur territoire, comparer les taux et envisager des solutions équitables à soumettre aux pays concernés. Éventuellement, la Commission pourrait envisager de proposer une convention-type contre la double imposition en matière de successions internationales, entre les pays membres.

3.6

Faut-il envisager un «testament européen» sur le modèle du «testament international» de la convention de Washington, et prévoir, outre son enregistrement européen dans la forme prévue par la convention de Bâle, un enregistrement international? Cela pourrait encourager une plus large ratification des conventions de Washington et de Bâle, et mieux garantir les ayant droits d'une succession testamentaire internationale impliquant non seulement des pays membres, mais également des pays tiers. Le Comité suggère cette piste de travail aux services de la Commission, car ces conventions sont déjà connues dans les pays membres, soit qu'ils les aient ratifiées, soit que les officiers publics et juges aient déjà eu affaire à des testaments et enregistrements soumis à ces régimes juridiques.

3.7

Si cette hypothèse devenait réalité, le testament européen serait admis dans sa forme par tous les droits nationaux; en effet, le droit européen doit permettre d'empêcher que de simples questions de forme puissent mettre en échec le principe universellement reconnu du respect de la volonté du testateur, («favor testamen») dans les limites permises par le droit applicable.

3.8

Une réglementation spécifique communautaire est indispensable pour que cette législation s'applique à tous les cas de successions rattachables à deux ou plusieurs pays membres, voire des pays tiers, y compris dans ceux qui sont parties à des conventions internationales, pour garantir en toutes circonstances l'application du droit communautaire (la «loi spéciale» communautaire ayant alors précédence sur la loi internationale).

4.1

Le Livre vert pose 39 questions principales, assorties de sous-questions. Le Comité ne saurait répondre à toutes à ce stade préliminaire, mais suggère à la Commission de consulter individuellement les organisations représentatives des professions juridiques concernées par chacun des thèmes considérés par le Livre vert.

4.2

Le Comité se contentera de suggérer quelques unes des réponses possibles à certaines des questions qui lui semblent présenter une importance plus particulière; l'orientation générale choisie sera en principe celle de la compatibilité avec les conventions de La Haye et celles de Bâle et de Washington, afin que les règles européennes soient harmonisées autant que possible dans la perspective future d'un consensus juridique largement acceptable par le plus grand nombre possible de pays membres et, au-delà, de pays tiers.

4.3

Les critères de rattachement prévus par la convention de La Haye de 1961 sur les conflits de lois en matière de forme des dispositions testamentaires devraient être au moins retenus, car ils offrent une diversité suffisante, permettant de justifier dans la plupart des cas l'applicabilité de la loi sous laquelle a été fait le testament.

4.4

Dans la logique de certaines réformes intervenues récemment ou en cours en Europe continentale, une protection particulière devrait être accordée aux intérêts des héritiers incapables (mineurs ou majeurs) ou lourdement handicapés, si les possibilités d'extension de la contractualisation des successions ou de choix de la loi applicable par les héritiers amenaient à modifier le régime de la réserve successorale ou à introduire des inégalités entre héritiers; cette plus grande flexibilité pour le testateur ou les ayant-droits ne devrait pas remettre en cause les dispositions les plus protectrices existantes dans l'une des lois applicables en ce qui concerne ces héritiers (voir questions 5 et 10 du Livre vert).

4.5

Les actes d'administration de la succession par un des héritiers ou son mandataire, dans les pays où un administrateur n'est pas obligatoirement désigné, ne doivent pas être considérés comme une acceptation implicite de la succession sans bénéfice d'inventaire.

4.6

L'option d'une acceptation de la succession par les héritiers dans la limite des créances grevant le patrimoine devrait être envisagée, ainsi que celle d'un pacte d'héritiers ou d'un contrat d'héritage prévoyant un partage inégal à des fins légitimes (continuation d'exploitation ou d'entreprise, avantages en faveur d'un héritier incapable ou handicapé) ainsi que ceux prévoyant un partage égal entre enfants de différents lits ou naturels si le droit applicable n'organisait pas cette égalité, ou transmission directe de son droit par un héritier à ses propres descendants, compte tenu de l'accroissement de l'espérance de vie.

4.7

Il conviendrait encore de permettre, de manière encadrée limitativement, le choix par le testateur du droit applicable à sa succession, par exemple si ce droit est celui de sa nationalité (ou de l'une de ses nationalités), ou si ce droit est celui de sa résidence habituelle.

4.8

Le Comité estime enfin qu'il conviendrait de poursuivre et développer l'excellent travail comparatiste déjà engagé par les services de la Commission, et de le mettre à jour régulièrement sur le site communautaire ainsi que de le traduire dans un nombre de langues suffisant pour qu'il soit généralement utile aux professionnels du droit, officiers publics, administrateurs et juges confrontés à des successions internationales, et conçu aussi de façon à ce que des synthèses par chapitres permettent la compréhension des principes généraux par les citoyens européens envisageant de rédiger un testament à composante internationale ou par leurs héritiers.

4.9

Le Comité attend avec intérêt les résultats des consultations déjà engagées par la Commission ou celles encore à venir; il espère qu'une orientation générale et des propositions législatives plus concrètes pourront ensuite lui être soumises pour avis, et se propose alors de les examiner en détail, car il considère la question des testaments et successions comme une question d'intérêt majeur pour les citoyens européens; la simplification des formalités comme la plus grande sécurité juridique et fiscale et la plus grande rapidité du règlement des successions internationales qu'ils attendent d'une initiative communautaire ne doivent pas être déçues, qu'il s'agisse des particuliers ou des entreprises, exploitations agricoles et autres activités économiques dont les entrepreneurs ou propriétaires souhaitent assurer la continuité après leur disparition.

3.2.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 28/5

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

1.1

La société moderne et notre mode de vie actuels reposent sur les sources d'énergie exploitables. Seule la mise à disposition d'énergie en quantités suffisantes nous a permis d'atteindre le niveau de vie que nous connaissons aujourd'hui. Un approvisionnement en énergie utilisable qui soit sûr, économique, non préjudiciable à l'environnement et durable est une condition sine qua non de la réalisation de la stratégie de Lisbonne ainsi que des objectifs de Göteborg et de Barcelone.

1.2

Les combustibles fossiles que sont le charbon (2), le pétrole et le gaz naturel constituent actuellement l'épine dorsale de l'approvisionnement énergétique européen et mondial. Ils conserveront leur importance dans les prochaines décennies et restent donc indispensables.

1.3

Leur extraction et leur utilisation s'accompagnent cependant de nombreuses nuisances pour l'environnement, par exemple l'émission de gaz à effet de serre, notamment de CO2 et de méthane. Nous nous trouvons face à une consommation de ressources dont les réserves sont limitées.

1.4

Leur utilisation a conduit l'Europe vers une extrême dépendance énergétique à l'égard de cette matière première vitale, dépendance qui devrait s'aggraver à l'avenir, notamment à l'égard du pétrole mais aussi, et de plus en plus, du gaz.

1.5

On estime que le niveau des ressources et réserves mondiales (3) de charbon, de pétrole et de gaz dépend de plusieurs facteurs (croissance économique, exploration, développement technologique). Il est suffisant pour encore quelques décennies (voire des centaines d'années pour le charbon), bien qu'une baisse des réserves et une raréfaction de l'offre puissent se faire sentir vers la moitié de ce siècle, notamment pour le pétrole. L'évolution actuelle des marchés pétroliers montre que des augmentations de prix qu'il n'était guère possible de prévoir peuvent déjà intervenir à très court terme et ont un impact considérable sur les économies de marché (4).

1.6

D'une part, la politique énergétique de l'UE doit comprendre toutes les mesures nécessaires pour diminuer cette dépendance à long terme, notamment en prenant des mesures d'économie et en utilisant plus efficacement toutes les sources d'énergie ainsi qu'en renforçant l'utilisation d'autres systèmes énergétiques telles que les énergies renouvelables et l'énergie nucléaire. Dans ce contexte, il importe tout particulièrement de poursuivre le développement des systèmes énergétiques de remplacement.

1.7

La politique énergétique de l'UE doit d'autre part mettre tout en œuvre pour garantir l'approvisionnement et sécuriser les voies d'approvisionnement des combustibles fossiles; dans ce contexte, la question de la stabilité politique de certains des principaux fournisseurs pose problème. La collaboration avec la Fédération de Russie, les États de la CEI, les pays du Proche et du Moyen-Orient ainsi que les régions voisines de l'UE (par exemple, l'Algérie et la Libye) revêt à cet égard une grande importance.

1.8

On pourrait également atténuer cette dépendance en faisant davantage appel aux réserves considérables de charbon en Europe.

1.9

Si le marché intérieur européen remplit sa fonction et que l'on prend des mesures appropriées pour lutter contre les changements climatiques, les combustibles fossiles pourraient trouver des champs d'application adaptés à leurs caractéristiques ainsi qu'à leurs niveaux de prix et de coûts. Ils seront alors automatiquement utilisés d'une manière particulièrement efficace sur le plan économique et énergétique.

1.10

C'est la raison pour laquelle on constate que le charbon prédomine dans la sidérurgie et les centrales électriques, tandis que le pétrole et le gaz servent principalement à la production thermique et dans les applications à des fins non énergétiques. Dans le domaine des transports, ce sont les produits dérivés du pétrole qui prédominent.

1.11

Dans la combinaison énergétique, les matières premières plus rares et d'utilisation plus souple que sont le gaz naturel et le pétrole devraient dès lors être réservées aux applications – carburant pour les transports, matière première pour l'industrie chimique — pour lesquelles le charbon entraînerait un supplément de frais, de consommation d'énergie et d'émissions de CO2.

1.12

Il faut continuer à réduire constamment les émissions de CO2 par unité de produit (par exemple en g CO2/kWh, en t CO2/t d'acier, en g CO2/km parcouru), en tirant parti des progrès technologiques. Cela nécessite d'améliorer l'efficacité énergétique dans tous les domaines liés à la transformation et l'utilisation de l'énergie.

1.13

La politique énergétique et la politique économique doivent donc mettre en place un cadre fiable pour les investissements, grâce auquel il sera possible d'améliorer les techniques dans l'industrie, le commerce et les installations privées.

1.14

Dans les prochaines décennies, l'Europe aura besoin d'augmenter ses capacités de production de près de 400 GWe (5) par la construction de nouvelles unités. Ces nouvelles installations devront être dotées des meilleures techniques disponibles afin de limiter/réduire les émissions de CO2 et la consommation de combustibles.

1.15

Le secteur des transports nécessitera un maximum d'efforts pour réduire la consommation spécifique de carburant (consommation par véhicule-kilomètre) et éviter que la consommation globale ne continue d'augmenter. Cela ne sera possible qu'avec des progrès techniques dans de nombreux domaines de développement des véhicules et des carburants ainsi que des mesures visant à limiter les embarras de circulation (construction de routes et de tunnels, systèmes de guidage) et à réduire le trafic (6). Une utilisation accrue des véhicules à propulsion électrique, comme le chemin de fer électrique, réduit la dépendance vis-à-vis du pétrole car elle permet une plus grande diversification des sources d'énergie primaires (charbon, gaz, sources d'énergie renouvelables, énergie nucléaire).

1.16

La condition préalable à toute amélioration de l'efficacité dans le secteur énergétique est de mettre l'accent sur la recherche et le développement, en particulier dans les centrales fonctionnant aux énergies fossiles, tant du côté de l'industrie que pour ce qui concerne les mesures bénéficiant d'aides publiques.

1.17

Par conséquent, le Comité se félicite que «l'Énergie» soit une priorité thématique inscrite dans le projet de 7e programme-cadre de RDT. Celle-ci devrait être dotée de moyens suffisants et englober toutes les possibilités des techniques énergétiques. En particulier, ce programme devrait prévoir également des mesures augmentant le rendement lors de l'utilisation de combustibles fossiles, car cela serait extrêmement profitable globalement.

1.18

Il est également possible de réduire à long terme et de manière significative les émissions de CO2 par volume énergétique lors de la production d'énergie à partir des combustibles fossiles, pour autant qu'aient été prévus des procédés de piégeage et de séquestration du CO2 (technologie du charbon propre). C'est la raison pour laquelle il est particulièrement important que de tels procédés soient développés et testés dans le cadre du 7e programme-cadre de RDT.

2.1

La société moderne et notre mode de vie actuels reposent sur les sources d'énergie exploitables (7). Seule la mise à disposition d'énergie en quantités suffisantes nous a permis d'atteindre le niveau de vie que nous connaissons aujourd'hui. Le besoin d'un approvisionnement en énergie utilisable qui soit sûr, économique, non préjudiciable à l'environnement et durable est à la croisée des objectifs de Lisbonne, de Göteborg et de Barcelone.

2.2

Le Comité a constaté à de nombreuses reprises que l'approvisionnement énergétique et l'utilisation de l'énergie polluaient l'environnement, comportaient des risques, impliquaient un problème de dépendance à l'égard de pays tiers et étaient liés à toute une série d'impondérables. Aucune des options et technologies susceptibles de contribuer à l'approvisionnement énergétique futur n'est techniquement parfaite, exempte de tout effet perturbateur sur l'environnement et en mesure de couvrir tous les besoins, avec une évolution des coûts et une disponibilité suffisamment prévisibles à long terme. A cela s'ajoute le problème de l'épuisement des réserves et ressources naturelles, avec toutes les conséquences que cela entraîne. Il faut en outre s'attendre à ce que les problèmes s'aggravent sensiblement avec la croissance de la population mondiale, l'appétit énergétique grandissant des pays en voie de développement et la forte augmentation des besoins énergétiques des nouveaux pays industrialisés tels que la Chine, l'Inde et le Brésil.

2.3

C'est pourquoi l'un des principaux objectifs d'une politique européenne de l'énergie orientée vers l'avenir doit être d'assurer un approvisionnement énergétique à long terme compatible avec les exigences écologiques et économiques. Pour les raisons énoncées précédemment, cet approvisionnement énergétique ne peut se baser sur quelques sources d'énergie seulement. La solution aux pénuries énergétiques et aux autres risques réside plutôt dans la combinaison d'énergies de type et origine très divers qui fasse appel à toutes les sources d'énergie et techniques disponibles et les développe (en les améliorant) et qui sera finalement soumise à la concurrence commune dans des conditions en constante évolution et le respect d'exigences écologiques acceptées.

3.1

A l'heure actuelle, les énergies fossiles, pétrole, gaz naturel et charbon, représentent presque quatre cinquièmes de l'approvisionnement énergétique mondial ainsi que de l'approvisionnement énergétique de l'UE des 25.

3.2

En règle générale, toutes les prévisions sur les évolutions futures dépendent — et c'est la raison pour laquelle elles peuvent diverger en fonction du point de vue et souvent de l'intérêt des protagonistes — d'hypothèses sur le développement démographique et économique, sur la mise au point de nouvelles techniques d'exploration et d'exploitation, ainsi que sur le cadre politique prévalant dans les différents pays. Cela s'applique tout particulièrement à l'énergie nucléaire ainsi qu'à l'importance des mesures de soutien aux sources d'énergie renouvelables.

3.2.1

Selon les prévisions de référence (8) de l'AIE (Agence internationale de l'énergie à Paris) et de l'administration pour l'information énergétique (EIA) du ministère américain de l'énergie pour l'année 2004, les énergies dites fossiles couvriront encore dans 25 ans plus de 80 % de la consommation mondiale d'énergie.

3.2.2

Certes, la part des énergies renouvelables augmentera, mais, toujours selon les estimations de l'AIE et de l'EIA, pas plus que la consommation globale d'énergie; cela signifie que la part des énergies renouvelables restera constante. Selon la tendance actuelle, on s'attend également à ce que la contribution de l'énergie nucléaire à l'approvisionnement énergétique augmente un peu — en chiffres absolus –, mais cette hausse sera inférieure à l'évolution globale de la consommation, pour autant que le cadre politique ne soit pas radicalement modifié en Europe. Par conséquent, l'AIE et l'EIA prévoient même actuellement une réduction de la part de l'énergie nucléaire dans la couverture de la consommation énergétique mondiale.

3.2.3

Le scénario de base publié en septembre 2004 par la Commission européenne pour l'Europe des 25 (9), qui vient contredire le scénario prévisionnel de la tendance mondiale de l'AIE et l'EIA, prévoit une croissance de la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie totale de l'UE des 25, qui passerait de 6 % actuellement à 9 % en 2030. Par ailleurs, comme, selon les estimations, la part de l'énergie nucléaire devrait cependant diminuer dans l'UE des 25, la Commission en conclut également que les énergies fossiles représenteront encore en 2030 plus de 80 % de la consommation énergétique totale dans l'UE des 25.

3.3

Les énergies fossiles ne sont pas des matières premières inépuisables. Pour pouvoir évaluer le laps de temps pendant lequel le pétrole, le gaz naturel et le charbon conserveront leur place prédominante, il convient d'examiner le potentiel de ces sources d'énergie fossiles.

3.4

A cet effet, il convient de poser au préalable un certain nombre de définitions et d'unités de mesure. On utilisera les termes de réserves, ressources et potentiels. Les sources d'énergie sont généralement mesurées en diverses unités10, comme les tonnes ou les barils pour le pétrole, la tonne métrique ou tonne équivalent charbon pour le charbon, le mètre cube ou le pied cube pour le gaz naturel. Pour pouvoir les comparer, on mesure leur pouvoir calorifique exprimé en joule ou watt/s (Ws).

3.5

Le potentiel total (qualifié aussi de réserves mondiales ultimes) comprend l'ensemble des réserves de combustibles récupérables dans la croûte terrestre, telles qu'elles existaient avant que l'homme ne commence à les exploiter. Il s'agit d'une estimation et les divers experts peuvent donc parvenir à des résultats divergents. Néanmoins, plus les connaissances sur la croûte terrestre s'affinent et plus les techniques d'exploration s'améliorent, plus les prévisions se rejoignent.

3.6

Seule la fraction récupérable des réserves présentes en sous-sol entre dans le calcul du potentiel total. Comme le taux de récupération est fonction des conditions techniques et économiques du moment, cette fraction récupérable est susceptible d'augmenter au fur et à mesure des progrès techniques. Si l'on enlève du potentiel total les quantités de ressources qui ont déjà été extraites, on obtient le potentiel restant.

3.7

Le potentiel restant est l'addition des réserves et des ressources. Par réserves, on entend les quantités de matières premières énergétiques physiquement prouvées et économiquement exploitables dans les conditions techniques actuelles. Par ressources, on entend à la fois les quantités de matières premières énergétiques prouvées mais pas encore récupérables dans les conditions économiques et/ou techniques du moment et les quantités qui, même si elles ne sont pas encore physiquement prouvées, sont considérées comme probables compte tenu des caractéristiques géologiques.

3.8

L'importance des réserves mondiales est une question au cœur des débats officiels, étant donné que c'est de celle-ci que dépend la «durée de vie» des réserves d'énergie. Le rapport des réserves sur la production annuelle du moment donne ce que l'on appelle une projection statistique. D'après ce calcul, on arrive à une projection statistique des réserves mondiales d'environ 40 ans pour le pétrole, 60 ans pour le gaz naturel et 200 ans pour le charbon.

3.9

Cependant, ces estimations ne constituent nullement des valeurs fixes. En effet, lorsque les estimations des réserves diminuent, les activités d'exploration s'intensifient, ce qui a pour conséquence de faire passer les ressources, du fait des progrès techniques, dans la catégorie des réserves. (Cela explique par exemple que dans les années 70 du siècle passé, les réserves de pétrole étaient estimées à 30 bonnes années).

3.10

Dans le cas du pétrole, les statistiques montrent que les ressources sont deux fois plus élevées que les réserves, voire dix fois supérieures pour ce qui concerne le gaz naturel et le charbon.

3.11

La fraction déjà extraite du potentiel total donne également une indication sur la disponibilité future des énergies fossiles. Si ce pourcentage dépasse les 50 % et atteint alors le «point moyen de déplétion», l'on est donc au maximum («pic») de production et il devient difficile de continuer à augmenter la production, et même de la conserver au même niveau.

3.12

Pétrole: plus du tiers du potentiel total du pétrole dit conventionnel, estimé à environ 380 milliards de tonnes équivalent pétrole, ont déjà été extraits. Au taux d'extraction actuel, la moitié du potentiel conventionnel aura été consommée dans une dizaine d'années. Pour augmenter la production, il conviendra alors de faire de plus en plus appel aux gisements non-conventionnels (pétrole lourd, sables et schistes bitumineux). Cela permet de reculer un peu dans le temps le moment du pic de production. Si ce n'est pas le cas, une baisse des réserves et une grave raréfaction de l'offre (10) pourraient se faire sentir dès la moitié de ce siècle.

3.13

Gaz naturel et charbon: pour ce qui concerne le gaz naturel, on peut parler d'une situation similaire puisqu'en tenant compte des gisements non conventionnels par exemple d'hydrates de gaz, on augmente le potentiel total restant. Pour le charbon, seul 3 % environ du potentiel total, estimé à 3400 milliards de tonnes équivalent pétrole, a été extrait jusqu'ici.

3.14

Cependant, l'exploration des hydrates de gaz (hydrates de méthane) et les technologies permettant de les extraire sont encore au stade de la recherche, de sorte qu'il n'est actuellement pas possible de donner des informations fiables quant à l'importance de leur éventuelle contribution à l'approvisionnement énergétique. D'une part, selon certaines estimations, le contenu énergétique des réserves possibles dépasserait celui de toutes les réserves actuellement connues de sources d'énergie fossiles, mais d'autre part, il n'existe encore aucune certitude quant à leur exploitation (principe, technique, coûts). En outre, leur libération — d'origine climatique ou anthropique — comporte un important facteur d'incertitude, voire de risque, étant donné que cela pourrait entraîner une concentration particulièrement dangereuse pour le système climatique de méthane dans l'atmosphère, l'un des principaux gaz à effet de serre.

3.15

Les coûts d'extraction des énergies fossiles sont très variables. Pour le pétrole, ils varient à l'heure actuelle de 2 à 20 USD/baril, en fonction du gisement. S'il est vrai que l'on est amené de plus en plus à exploiter les gisements plus petits, dans des conditions géologiques et géographiques défavorables, ce qui a pour effet d'augmenter les coûts d'exploitation, cette hausse peut se voir compensée parfois très largement par le gain de productivité dû la plupart du temps à des innovations techniques. Pour le gaz naturel, les coûts d'extraction varient aussi largement en fonction des conditions. Pour le charbon, les coûts dépendent très largement de la profondeur du gisement, de l'épaisseur du filon et de la possibilité de l'exploiter à ciel ouvert ou uniquement sous terre. Les écarts entre les coûts sont extrêmes. Ils vont de quelques dollars américains par tonne (par exemple dans le basin de Powder River aux États-Unis) à 200 dollars la tonne pour l'extraction de charbon dans certains bassins houillers européens.

3.16

Pareillement, la répartition régionale des réserves d'énergies fossiles est très inégale. C'est particulièrement vrai pour le pétrole. Le Proche-Orient détient 65 % des réserves mondiales de pétrole. Le gaz naturel est tout aussi inégalement réparti puisque deux régions concentrent respectivement 34 % (Proche-Orient) et 39 % (les États successeurs de l'URSS) des réserves mondiales. Par contre, les réserves de charbon sont réparties de manière plus égale. C'est l'Amérique du Nord qui en détient les plus grandes réserves. Il existe cependant de grands gisements en Chine, en Inde, en Australie, en Afrique du Sud et en Europe.

3.17

La concentration des énergies fossiles qui revêtent une importance stratégique, notamment le pétrole mais aussi le gaz naturel, dans des régions du Proche et du Moyen-Orient qui présentent des risques géopolitiques importants, pose des problèmes particuliers en ce qui concerne la sécurité d'approvisionnement.

4.1

La consommation d'énergie primaire dans l'UE des 25 se montait en 2004 à près de 2,5 milliards de tonnes équivalent charbon (tec) soit environ 75 exajoule (75 x 1018 joule), ce qui correspond à 16 % de la consommation mondiale d'énergie, qui se monte à 15,3 milliards de tec. La consommation d'énergie par habitant est de 5,5 tec dans l'UE des 25, soit plus du double de la moyenne mondiale mais la moitié de la consommation en Amérique du Nord. Par rapport à la performance économique fournie, la consommation d'énergie en Europe ne représente que la moitié environ de la moyenne de toutes les régions hors d'Europe, étant donné que l'énergie y est utilisée bien plus efficacement que dans de nombreuses autres régions du monde.

4.2

En 2004, les principales sources d'énergie de l'UE des 25, en pourcentage de la consommation totale d'énergie primaire, étaient le pétrole (39 %), le gaz naturel (24 %) et le charbon (17 %). Parmi les autres sources importantes d'approvisionnement en énergie de l'UE, on peut citer l'énergie nucléaire (14 %) et les énergies renouvelables et autres énergies (6 %). La part des diverses énergies fossiles est extrêmement variable selon les 25 États membres de l'UE. Pour le gaz naturel, les pourcentages varient de 1 % en Suède à presque 50 % aux Pays-Bas, pour le pétrole de moins de 30 % en Hongrie à deux tiers au Portugal et pour le charbon de 5 % en France à 60 % en Pologne. Ces écarts s'expliquent principalement par l'inégale répartition des réserves d'énergies fossiles dans les divers États membres.

4.3

L'ensemble des réserves d'énergies de l'UE des 25 est relativement faible. Celles-ci se montent à environ 38 milliards de tec, ce qui représente près de 3 % des réserves mondiales, si l'on inclut les hydrocarbures non conventionnels. L'essentiel est constitué par des gisements de charbon (lignite et houille), qui représentent 31 milliards de tec. Les gisements de lignite et de houille sont représentés en proportion à peu près égale. Les réserves de gaz naturel se montent à 4 milliards de tec et les réserves de pétrole à 2 milliards de tec. À court terme, l'UE des 25 restera le plus grand importateur net d'énergie dans le monde. Selon les estimations de la Commission européenne, cette dépendance augmentera de plus de deux tiers d'ici 2030.

4.4

Les réserves d'énergies fossiles sont très inégalement réparties entre les divers États membres de l'UE des 25. Les gisements de pétrole se concentrent surtout sur les côtes britanniques et les côtes danoises voisines de la mer du Nord. Ils sont pratiquement épuisés, de telle sorte que leur exploitation va diminuer. Les principales réserves de gaz naturel se trouvent aux Pays-Bas et en Grande-Bretagne. Les réserves de charbon se répartissent essentiellement entre l'Allemagne, la Pologne, la Tchéquie, la Hongrie, la Grèce et la Grande-Bretagne. En outre, les réserves norvégiennes de pétrole et de gaz jouent également un rôle important, la Norvège n'étant pas membre de l'UE, mais bien membre de l'Espace économique européen (EEE).

4.5

Étant donné que ses réserves totales d'énergies fossiles sont limitées, l'UE des 25 est déjà aujourd'hui obligée de couvrir par des importations la moitié de ses besoins énergétiques totaux. Selon le livre vert de la Commission européenne, ce pourcentage augmentera de 70 % d'ici 2030. Sa dépendance à l'égard des fournisseurs extérieurs est particulièrement élevée pour ce qui concerne le pétrole. Quasiment les trois quarts des besoins en pétrole doivent être couverts par des importations de pays tiers. Le gaz naturel est importé pour environ 55 % et pour un tiers pour le charbon.

4.6

Cela a aboutit à une dépendance élevée de l'Europe vis-à-vis des importations de cette matière première vitale qu'est l'énergie, et cette dépendance pourrait encore augmenter à l'avenir, en particulier en ce qui concerne le pétrole, et de plus en plus, également, le gaz naturel. L'UE est même le plus grand importateur mondial net d'énergie.

4.7

La politique énergétique de l'UE doit donc d'une part mettre tout en œuvre pour garantir l'approvisionnement et sécuriser les voies d'approvisionnement des combustibles fossiles; dans ce contexte, la question de la stabilité politique de certains des principaux fournisseurs pose problème. La collaboration avec la Fédération de Russie et les États de la CEI, les pays du Proche et du Moyen-Orient ainsi que les régions voisines de l'UE (par exemple, l'Algérie et la Libye) revêt à cet égard une grande importance.

4.8

D'autre part, la politique énergétique de l'UE doit comprendre toutes les mesures nécessaires pour diminuer cette dépendance à long terme, notamment en utilisant plus efficacement toutes les sources d'énergie fossiles ainsi qu'en renforçant l'utilisation d'autres systèmes énergétiques telles que les énergies renouvelables — qu'il convient également de développer et de commercialiser — et l'énergie nucléaire. À cet égard, il importe tout particulièrement de poursuivre le développement des systèmes énergétiques de remplacement.

4.9

Dans ce contexte, on pourrait également atténuer cette dépendance en faisant davantage appel aux réserves considérables de charbon en Europe, d'autant plus que le secteur minier européen est déjà soumis à des exigences environnementales sensiblement plus élevées que dans d'autres régions du monde.

5.1

L'évolution de la consommation d'énergie dans l'UE des 25 devrait probablement suivre le scénario de base décrit dans la publication de la Commission «European Energy and Transport Scenarios on Key Drivers» (12) et qui prévoit que les tendances et politiques actuelles se poursuivront. Les prévisions sont les suivantes:

5.2

La consommation d'énergie primaire devrait passer d'ici à 2040 à 2,9 milliards de tec, c'est-à-dire n'augmenter que de 0,6 % par an. En revanche, on prévoit que le produit intérieur brut augmentera en moyenne de 2,4 % par an d'ici à 2030. Cela implique de diminuer l'intensité énergétique (le rapport de la consommation d'énergie sur le produit intérieur brut) de plus de 1,7 % par an (!) en réalisant des réformes structurelles, en améliorant l'efficacité énergétique et en faisant appel à des technologies avancées.

5.3

La part des énergies fossiles dans la couverture des besoins en énergie primaire augmentera même de 2 points d'ici à 2030 pour passer à 82 %.

5.4

Charbon: après un premier recul, la consommation de charbon devrait être relancée à partir de 2015 environ, étant donné que sa position s'améliorera sur le marché de la production d'électricité par rapport à ses concurrents. Selon ces estimations, la consommation de charbon devrait revenir en 2030 à son niveau de consommation de 2000. La part du charbon dans la consommation d'énergie primaire de l'UE des 25 devrait alors, comme en 2005, représenter environ 15 %. Comme l'extraction charbonnière devrait connaître une baisse de près de 40 % dans l'UE de 2005 à 2030 alors que les importations de charbon augmenteraient dans le même temps de 125 %, la part des importations dans la couverture des besoins en charbon de l'UE des 25 devrait passer d'un tiers en 2005 à presque deux tiers en 2030.

5.5

Pétrole: étant donné que le taux de croissance du pétrole suivra vraisemblablement une courbe inversement proportionnelle de 0,2 % par an, on estime que la part du pétrole dans la consommation d'énergie primaire devrait diminuer pour passer à 34 % en 2030, soit 5 points de moins qu'aujourd'hui.

5.6

Gaz naturel: la consommation de gaz connaîtra une hausse exponentielle d'ici à 2015 avec 2,7 % par an. Ensuite, la tendance s'atténuera. Les causes de cette croissance seront notamment la baisse de compétitivité du gaz par rapport au charbon dans la production d'électricité. Néanmoins, c'est le gaz naturel qui devrait connaître la hausse de consommation la plus importante des énergies fossiles sur l'ensemble de la période jusqu'en 2030. La part du gaz naturel dans la consommation d'énergie primaire de l'UE des 25 augmentera pour passer de 26 % en 2005 à 32 % en 2030. Le gaz naturel liquéfié (GNL) permet une diversification de l'approvisionnement en gaz, car les livraisons peuvent se faire par mer. Actuellement, le GNL représente 25 % du commerce mondial de gaz. Le plus gros exportateur de GNL est l'Indonésie, suivie par l'Algérie, la Malaisie et le Qatar.

5.7

L'extraction des énergies fossiles dans l'UE des 25 diminuera d'environ 2 % par an jusqu'en 2030. Cela signifie que la dépendance à l'égard des fournisseurs externes pour toutes les énergies fossiles augmentera pour représenter plus de deux tiers de la consommation d'ici à 2030. En 2030, le charbon sera importé pour les deux tiers, comme on l'a mentionné plus haut, à 80 % pour le gaz naturel et à presque 90 % pour le pétrole. Pour le gaz naturel, la dépendance croissante envers un petit nombre de fournisseurs deviendra particulièrement problématique.

5.8

La consommation d'électricité devrait augmenter en moyenne de 1,4 % par an jusqu'en 2030. Cela exigera d'augmenter de 400 GW les capacités de production actuelles qui sont d'environ 700 GW (puissance de production maximale), c'est-à-dire de passer à 1100 GW en 2030. En outre, toutes les centrales électriques devront être remplacées par de nouvelles installations. La Commission européenne estime dans son scénario de base que les capacités de production devraient s'accroître avec l'augmentation de près de 300 GW de la puissance électrique dans le secteur des énergies fossiles et de près de 130 GW pour les énergies éolienne, hydraulique et solaire, alors que les centrales nucléaires devraient voir leurs capacités diminuer de l'ordre de 30 GW de 2005 à 2030 en l'absence d'une modification durable du cadre politique.

5.9

Pendant les 25 prochaines années, l'approvisionnement en énergie constituera donc pour l'UE un défi et une mission majeurs, qui pourraient toutefois être également liés à des opportunités économiques. Les enjeux porteront notamment sur la sécurité de l'approvisionnement, y compris la diminution de la dépendance vis-à-vis des importations, le respect d'exigences environnementales toujours croissantes, la garantie de la compétitivité des prix de l'énergie et la nécessité des réaliser des investissements.

6.1

Le charbon, le pétrole et le gaz naturel sont des hydrocarbures naturels qui ont mis des millions d'années à se former par la transformation de la biomasse résultant de l'accumulation de substances biologiques, c'est-à-dire qu'il s'agit de l'accumulation d'énergie solaire. Les produits diffèrent en fonction des conditions géologiques qui ont présidé à leur formation (par exemple pression, température, âge des sédiments). L'un des facteurs de différenciation essentiel est la teneur en hydrogène du combustible. Le rapport hydrogène sur carbone est le plus important pour le gaz naturel (4:1), d'environ 1,8:1 pour le pétrole et de 0,7:1 pour le charbon. C'est ce rapport qui détermine pour l'essentiel l'utilisation de ces énergies fossiles dans les divers domaines d'application.

6.2

Jusqu'à maintenant, le charbon, le pétrole et le gaz naturel sont irremplaçables en tant que sources d'énergie, matières premières à l'origine de la fabrication de nombreux produits (des médicaments aux matières plastiques de fabrication industrielle) et agent réducteur carboné dans la production de fer et d'acier. Cependant, leurs caractéristiques physiques et chimiques (par exemple agrégats, teneur en hydrogène, teneur en carbone, teneur en cendres) font qu'ils se prêtent particulièrement bien à certaines applications et beaucoup moins à d'autres. La sélection des hydrocarbures à utiliser se fait en fonction de critères économiques, techniques et environnementaux.

6.3

Près de 7 % des énergies fossiles consommées dans l'UE sont utilisées à des fins dites non énergétiques, c'est-à-dire principalement pour la fabrication de produits chimiques. Au début du siècle passé, le secteur de production qui commençait à se développer se basait alors sur des matières valorisables extraites du charbon. Depuis, les produits dérivés de la houille ont pratiquement été remplacés par le gaz naturel et les produits pétroliers. Tant que cela sera possible du point de vue de l'approvisionnement, le gaz naturel et le pétrole continueront à dominer dans ce secteur du marché. Les réserves de pétrole et de gaz naturel nécessaires auraient une durée de vie nettement plus longue si l'on parvenait à limiter l'utilisation de ces sources d'énergie dans la production d'énergie et de chaleur.

6.4

Le mode de production de l'acier à l'oxygène s'est établi à partir de la filière fonte dans des hauts fourneaux avec convertisseur. Dans ce mode de production, la coke sert de réducteur lors de l'élaboration de la fonte, de support et favorise la circulation des gaz montants (rôle perméabilisant). La consommation moyenne d'agent réducteur dans les installations européennes modernes est avec 457 kg/tonne de fonte proche du minimum requis par les conditions techniques.

6.5

Le secteur des transports connaît encore un taux de croissance important. Il représente près de 25 % de la consommation d'énergie, le transport routier étant pratiquement totalement dépendant de la production de pétrole. Les combustibles liquides ont une teneur énergétique élevée par unité de volume ou de masse. C'est une condition préalable indispensable à une utilisation économique et efficace dans le secteur des transports. Les combustibles liquides se sont donc imposés avec leurs infrastructures dans le transport routier. Une utilisation accrue des véhicules à propulsion électrique, comme le chemin de fer électrique, permet une plus grande diversification des sources d'énergie primaires (charbon, gaz, sources d'énergie renouvelables, énergie nucléaire) et peut ainsi contribuer à la réduction de la dépendance vis-à-vis du pétrole.

6.6

L'utilisation directe du gaz naturel et du gaz naturel liquéfié (GNL) comme combustible entre en concurrence directe avec les combustibles pétroliers liquides. On ne sait pas encore si cette ligne de produits remportera d'importantes parts de marché (13).

6.7

Les ménages et les petits consommateurs représentent environ 30 % de la consommation d'énergie. Ils choisissent leurs sources d'énergie en fonction de critères économiques et en tenant de plus en plus compte d'exigences de confort et de protection de l'environnement. Dans ce secteur, le fioul domestique, le gaz naturel et l'électricité et, dans les régions à forte densité démographique également le chauffage urbain grâce aux installations de cogénération, sont tous en concurrence.

6.8

La transformation en électricité et chaleur dans les centrales représente 40 % de la consommation d'énergie de l'UE. Le charbon, le pétrole et le gaz naturel, de même que l'énergie nucléaire, bénéficient de technologies tout aussi adaptées techniquement pour la transformation en électricité. Dans les centrales à haut rendement technique, le gaz naturel atteint un rendement de presque 60 % (de l'énergie primaire à l'énergie électrique). Avec le charbon, le rendement des installations modernes se situe entre 45 et 50 %, avec 43 % pour la lignite.

6.9

A l'échelle mondiale, près de 40 % des besoins en électricité sont produits à partir du charbon, ce pourcentage étant de près de 30 % dans l'UE. Environ 63 % de la production mondiale de charbon est consacrée à la production d'électricité: le charbon est plus rentable que le pétrole ou le gaz naturel et disponible sans aucun doute partout dans le monde dans des régions de production fortement diversifiées.

6.10

La concentration de l'utilisation du charbon sur la production d'acier et d'électricité peut favoriser la combinaison des énergies fossiles, ce qui permettrait d'en retirer des avantages sur le plan économique, de la protection de l'environnement, de la sécurité des approvisionnements et de la préservation des ressources naturelles. Les réserves de charbon mondiales sont nettement plus importantes que celles de pétrole ou de gaz naturel.

6.11

Il conviendrait de fixer les conditions politiques nécessaires afin que les matières premières plus rares et d'utilisation plus souple que sont le gaz naturel et le pétrole soient réservées aux applications — en particulier dans les secteurs des transports et de l'industrie chimique — pour lesquelles le recours au charbon (ainsi qu'à l'énergie nucléaire, et actuellement, aux énergies renouvelables) entraîne des suppléments de coûts, de technique et de consommation d'énergie — et donc d'émissions de CO2! Cela permettrait de retarder l'épuisement des réserves au profit des prochaines générations.

6.12

Simultanément, cela implique la promotion du charbon (ainsi que de l'énergie nucléaire et des énergies renouvelables) dans les centrales électriques pour la production d'électricité, afin que celles-ci puissent se passer du pétrole et du gaz naturel (cf. également le paragraphe 8.12). L'Europe dispose, en Europe centrale et orientale, de réserves conséquentes de houille et de lignite. L'exploitation de ces réserves peut éviter d'augmenter encore la dépendance énergétique de l'UE vis-à-vis des fournisseurs externes.

7.1

Les analyses et comparaisons environnementales entre les énergies fossiles doivent comprendre l'ensemble de la chaîne de production et d'utilisation, de l'extraction et transport de la matière première à la transformation en énergie et utilisation de l'énergie finale. Chaque étape a des conséquences environnementales et implique des pertes énergétiques plus ou moins importantes. Pour ce qui concerne les importations d'énergie, il convient de tenir également compte des conséquences environnementales en dehors des frontières communautaires.

7.2

Lors de l'extraction et la production de charbon, pétrole et gaz naturel, il faut envisager divers impacts environnementaux. Il convient de limiter l'exploitation des sols et les émissions de poussières lors de l'extraction du charbon. Lors des forages et de l'extraction du pétrole, il faut éviter les fuites de pétrole et de gaz ainsi que de sous-produits. La même remarque s'applique à l'extraction de gaz naturel ainsi qu'au transport ultérieur de pétrole et de gaz par pipeline ou par bateau. L'extraction en mer nécessite de prendre des précautions particulières. Le méthane qui se forme lors de l'extraction du pétrole ne devrait pas être éliminé par torchage mais doit faire l'objet d'une exploitation industrielle. De même pour le grisou, qui se dégage dans les mines de charbon et qui est formé en grande partie de méthane.

7.3

La directive européenne sur les grandes installations de combustion fixe des normes environnementales strictes pour la construction et l'exploitation des centrales électriques d'une puissance égale à 50 MWth. La concentration des polluants dans les rejets de gaz dans les centrales au gaz, au pétrole ou au charbon doit être limitée selon l'état de la technique fixé dans cette directive. Les anciennes installations doivent être modernisées. La directive entend garantir que les émissions de poussières (y compris les particules fines, cf. par. 7.6), de dioxine de souffre, d'oxyde d'azote et de métaux lourds particulièrement nocifs, ainsi que des substances organiques toxiques ou cancérigènes restent à un niveau tolérable pour l'homme et la nature. Il faut réduire préventivement les émissions sonores de manière à éviter le plus possible les nuisances.

7.4

Le charbon contient des substances non combustibles qui sont éliminées sous forme de cendres (captées par des électrofiltres ou des filtres à manche) à l'issue de la combustion dans la centrale. Le taux de cendres du charbon représente généralement 10 % maximum (jusque 15 % dans certains cas). Selon leur composition, les cendres sont utilisées comme agrégats dans les cimenteries et utilisées dans la construction routière ou le comblement des mines ou des excavations.

7.5

Le pétrole a lui aussi un taux de cendres mais celui-ci est moindre. Le traitement du pétrole dans les raffineries produit des cendres, qui contiennent notamment du vanadium et du nickel, sous une forme solide, à savoir le coke de pétrole. Pour utiliser complètement l'énergie, celui-ci sert de combustible dans les centrales électriques et les installations de combustion qui disposent de systèmes d'épuration pour piéger toutes les substances polluantes.

7.6

Depuis quelques années, le débat fait rage sur ce que l'on appelle les émissions de particules fines (14). Il s'agit de particules en suspension inférieures à 10 μm qui sont susceptibles de pénétrer dans les poumons et de provoquer des pathologies des voies respiratoires. Ces particules peuvent également être émises dans les installations de chauffage au charbon ou au fioul, étant donné qu'il n'est pas possible d'éliminer dans les filtres les cendres les plus fines (cendres volantes). Néanmoins, la principale source d'émission de particules fines reste les véhicules diesel, dans la mesure où ceux-ci ne sont pas équipés de filtres à particules. Pour les centrales au charbon ou au mazout, la directive européenne sur les grandes installations de combustion fixe à 20 mg/m la valeur limite des émissions de poussières. Pour les grandes centrales, les émissions de particules fines connaissent une réduction supplémentaire grâce au procédé de désulfuration par voie humide. Pour réduire encore les émissions de particules fines et respecter les valeurs limites d'émission sur l'ensemble du territoire européen, l'UE a adopté pour les véhicules diesel des dispositions plus strictes qui prévoient l'installation de filtres à particules sur les véhicules à partir de 2008.

7.7

Certains États membres de l'UE ont imposé dès les années 80 du siècle dernier la désulfuration des gaz d'échappement des grandes centrales à charbon et des installations de combustion industrielles. C'est ainsi que l'on a pu mettre un frein à l'acidification des sols et des mers que l'on constatait alors. La version la plus récente de la directive européenne sur les grandes installations de combustion fixe à 200 mg/m3 la valeur limite des rejets de SO2 pour les installations de plus de 300 MW. En l'état de la technique, il est possible de piéger plus de 90 % des composés du soufre. Les produits issus du piégeage du soufre, principalement le plâtre, ont trouvé de nouveaux marchés et permis de réduire l'exploitation des ressources naturelles.

7.8

La combustion des énergies fossiles dégage à température de combustion élevée ce que l'on appelle des oxydes d'azote, à partir de l'azote présent dans le combustible lui-même et dans l'air ambiant ainsi que de l'oxygène de combustion. L'augmentation de la concentration de ces oxydes d'azote peut provoquer des pathologies des voies respiratoires; c'est à partir de ces oxydes d'azote que se forme l'ozone, qui est un polluant. La directive européenne sur les grandes installations de combustion impose des plafonds d'émission des oxydes d'azote à 200 mg/m3 pour les installations de plus de 300 MW.

7.9

Les scientifiques partent de l'hypothèse qu'il existe une relation de cause à effet entre les émissions de CO2 anthropiques et d'autres gaz dits «à effet de serre» et l'augmentation de la température à la surface de la terre (effet de serre). On ne mesure pas encore toute l'ampleur de cet effet de serre. Chaque année, près de 20 milliards de tonnes de CO2 sont émis lors de processus de combustion de charbon, de pétrole et de gaz naturel. C'est la source principale des émissions de CO2 anthropiques. Outre l'augmentation de l'efficacité des procédés et les mesures à prendre pour économiser l'énergie, c'est avant tout le développement des technologies de piégeage du CO2 (cf. ci-dessous) qui permettra d'obtenir une diminution conséquente de ces émissions.

7.10

Il est indispensable d'améliorer l'efficacité des procédés de transformation et d'utilisation de l'énergie si l'on veut obtenir des résultats dans la lutte contre les changements climatiques. Il convient de s'atteler fermement à la tâche pour prendre les mesures nécessaires. Les stratégies de substitution des combustibles ne remplissent pas vraiment l'objectif recherché puisqu'elles prônent unilatéralement l'utilisation de certaines énergies, comme le gaz, ce qui pourrait diminuer le rapport coût-efficacité et remettre en question la sécurité de l'approvisionnement énergétique de l'UE. Le gaz est par ailleurs une matière première trop importante pour la chimie et le secteur des transports pour être utilisé à des fins de production électrique.

7.11

Comparé au charbon, la combustion du gaz naturel ne produit, ramené en unité énergétique, que 50 à 60 % du CO2 responsable des changements climatiques, car outre le carbone présent dans le gaz naturel, l'hydrogène qu'il contient est également utilisé (brûlé) pour la production d'énergie. Néanmoins, le méthane lui-même, composant principal du gaz naturel, est un gaz à effet de serre qui a bien plus d'effets sur le climat (environ 30 fois plus) que le CO2. Lors de la production et l'utilisation des sources d'énergie fossiles, il faut donc s'efforcer au maximum d'éviter les émissions de méthane. Le méthane libéré lors de l'extraction du pétrole et de la houille doit être récupéré et valorisé. Il faut de même éviter à tout prix les fuites de méthane lors du transport de gaz naturel. En effet, des pertes très faibles lors du transport par pipeline impliquent déjà à elles seules que le gaz naturel perd son avantage à cet égard sur le charbon.

7.12

Les résultats rapides obtenus dans la lutte contre les changements climatiques et la protection de l'environnement lors de l'exploitation du charbon, du pétrole et du gaz, sont dus principalement, comme l'expérience le prouve, au remplacement d'installations et de centrales vieillies par les technologies les plus modernes d'une efficacité bien supérieure. Les politiques qui favorisent les investissements dans les nouvelles technologies sont donc particulièrement indiquées pour parvenir à des résultats ambitieux sur le plan de la protection de l'environnement.

7.13

La législation environnementale de l'UE a permis ces vingt dernières années d'harmoniser les normes environnementales en vigueur dans les pays de l'Union européenne. Les deux directives européennes sur les grandes installations de combustion et sur la qualité de l'air ambiant y ont tout autant contribué que les politiques et mesures visant à augmenter l'efficacité énergétique et à éviter l'émission de gaz à effet de serre.

8.1

Dans l'UE des 25, les centrales au charbon, au mazout et au gaz représentent plus de 60 % de l'ensemble des centrales électriques en fonctionnement et constituent donc l'épine dorsale de la production électrique en Europe. La nécessité de remplacer les installations vieillissantes tout en répondant au besoin d'augmenter les capacités des centrales électriques (cf. par. 5.8) signifie que dans les 25 prochaines années, il faudra construire un nombre significatif de nouvelles centrales. Même dans le cas où les énergies renouvelables seraient davantage sollicitées et où l'on poursuivrait le développement de l'énergie nucléaire, il sera indispensable de faire appel aux centrales au charbon et au gaz pour couvrir une grande partie de la production manquante. Plus l'on parviendra à augmenter l'efficacité de ces centrales et à piéger les substances polluantes, plus il sera facile de respecter les exigences en matière de lutte contre les changements climatiques et en matière environnementale.

8.2

C'est la raison pour laquelle il convient d'intensifier aussi les efforts de R&D dans le domaine du développement des centrales aux énergies fossiles. C'est un secteur qui a été quelque peu négligé dans les années 90, avec une réduction très importante des aides publiques à la recherche dans pratiquement tous les États membres.

8.3

Le Comité se félicite que le 7e programme-cadre de RDT ait suivi la recommandation qu'il a formulée à plusieurs reprises pour la création d'une priorité thématique «Énergie». Il conviendrait cependant d'adapter en conséquence la dotation des programmes de recherche concernés des États membres. Cela pourrait contribuer à inverser véritablement la tendance. La même remarque s'applique à la poursuite du développement des technologies d'utilisation des énergies fossiles, ce qui serait bénéfique pour la compétitivité du parc européen sur le marché mondial des centrales en pleine expansion.

8.4

Les centrales au charbon modernes atteignent aujourd'hui un rendement de plus de 45 % avec la houille et de plus de 43 % avec la lignite. On connaît déjà les étapes à franchir pour améliorer la technologie et parvenir à un rendement de 50 % dans les centrales au charbon d'ici à 2020. L'objectif à long terme est d'élever à 700oC/350 bar la pression et la température du circuit de vapeur dans la centrale, ce qui nécessite de développer les matériaux nécessaires. Pour toute une nouvelle génération de centrales à charbon, il faut tester des installations de séchage de la lignite en amont de la combustion. L'ambition de ces objectifs de développement est telle qu'elle requiert une coopération au niveau international, comme elle existe par exemple dans les projets communautaires AD 700 et Comtes 700 pour le développement d'une centrale à 700oC. L'expérimentation de nouveaux concepts de centrales requiert des investissements pouvant aller jusqu'à 1 milliard d'euros. Comme aucune entreprise n'est véritablement en mesure d'assumer à elle seule les coûts et les risques liés à ce type de projet, il faut encourager les entreprises européennes à travailler en collaboration.

8.5

Le développement de turbines à gaz à haut rendement a permis ces dernières décennies d'enregistrer une amélioration sensible de l'efficacité des centrales à gaz. Le rendement des nouvelles centrales au gaz naturel a atteint presque 60 %. Cependant, l'augmentation considérable des prix du gaz sur le marché laisse planer des doutes sur leur compétitivité à long terme et donc sur la construction de nouvelles centrales à gaz.

8.6

Pour que les progrès de la technologie des turbines à gaz puissent s'appliquer aussi dans les procédés de transformation du charbon en électricité, il faut au préalable que le charbon ait été transformé en gaz. Dans les années 80 et 90, l'UE a largement contribué, grâce à son effort de recherche, au développement de la technologie de gazéification, et financé la construction de deux centrales de démonstration à gazéification intégrée (IGCC). Cet effort de développement des technologies ne doit pas seulement se poursuivre dans le but d'augmenter l'efficacité des centrales au charbon, mais aussi servir de base technique à la mise au point d'une future centrale au charbon «propre» (sans émission de CO2).

8.7

L'augmentation de l'efficacité et la diminution des émissions de CO2 ne doivent pas se limiter au secteur industriel et à la production d'électricité. Le potentiel d'économie d'énergie chez les ménages et les petits professionnels, en tant que consommateurs finaux, reste particulièrement important parce qu'il y a peu d'incitation économique (réduction de la consommation/coûts de nouvelles installations ou aménagements).

8.8

Comme auparavant, le secteur des transports est un secteur dont les besoins énergétiques vont croissants, la mobilité croissante après l'élargissement en étant une des causes. L'augmentation des émissions de polluants nocifs pour la santé et des gaz à effet de serre doit être dans un premier temps limitée grâce au développement de moteurs et véhicules plus efficaces et moins polluants, puis évitée à tout prix. Il faut améliorer en permanence les dispositifs antipollution des véhicules. Manifestement, il ne sera possible d'atteindre cet objectif que grâce au développement et à l'utilisation sur un large territoire de toute une gamme de technologies avancées, qui porteront notamment sur l'amélioration des moteurs à combustion, la technologie du diesel, les moteurs hybrides, les combustibles, le rendement des moteurs de véhicules, le développement des piles à combustibles voire la technologie basée sur l'hydrogène.

8.9

Les piles à combustible devraient permettre en principe, tant dans les véhicules que pour des applications fixes domestiques, commerciales ou industrielles, d'enregistrer une augmentation pouvant aller jusqu'à 20 % environ de l'efficacité de la production combinée d'électricité et de chaleur. Elles se basent sur l'utilisation d'un combustible sous forme gazeuse, soit le gaz naturel, soit un gaz de synthèse soit de l'hydrogène pur, qui peut être obtenu par exemple à partir du méthanol grâce au reformeur monté sur la pile. Il est à noter cependant que jusqu'ici, la pile à combustible, bien que connue depuis 150 ans, n'a pas effectué de percée économique ou technologique dans le domaine de la propulsion (compétitive) des véhicules ou des groupes électrogènes ou générateurs thermiques décentralisés. Cependant, il conviendrait que la recherche et le développement continuent à bénéficier d'aides publiques pour en évaluer pleinement et si possible exploiter le potentiel.

8.10

Aucune autre option énergétique n'a suscité autant d'intérêt ces dernières années que la filière «hydrogène» puisque certains parlent même d'une future «société de l'hydrogène». La plupart des gens cependant se méprennent et pensent que l'hydrogène est une source d'énergie primaire, au même titre que le pétrole ou le charbon. Ce n'est pas le cas: l'hydrogène est produit soit à partir des hydrocarbures fossiles soit à partir de l'eau, sous l'action d'une énergie électrique. De même que le CO2 résulte de la combustion de carbone, l'eau (H2O) résulte de la combustion d'hydrogène.

8.11

Il faut ajouter que le transport d'hydrogène est moins avantageux sur le plan technique, énergétique et économique que le transport d'électricité ou d'hydrocarbures liquides. Cela signifie que l'hydrogène ne devrait rentrer en ligne de compte que lorsque l'électricité n'est ni possible ni envisageable. Il conviendrait de réaliser une analyse objective de ce concept pour concentrer les efforts de recherches sur des objectifs réalistes.

8.12

Étant donné l'importance capitale que revêt pour le secteur des transports un hydrogène (combustible) facilement transportable, il conviendrait de préserver le plus possible les réserves et ressources naturelles, c'est-à-dire de ne pas utiliser le pétrole dans les cas où le charbon, les combustibles nucléaires ou les énergies renouvelables peuvent entrer en ligne de compte de manière prometteuse.

9.1

Il ne sera possible de réduire les émissions mondiales de gaz à effet de serre d'ici au milieu du siècle de manière significative et au-delà des exigences de «Kyoto», objectif que l'UE s'est fixé, que si dans quelques décennies les centrales et les autres grandes installations industrielles sont conçues, construites et fonctionnent pour produire sans émission de CO2 ou très peu. Ni l'énergie nucléaire ni les sources d'énergie renouvelables ne seront en mesure d'assurer à elles seules la production et de remplacer dans quelques dizaines d'années les combustibles fossiles, même si elles connaissent un développement intensif.

9.2

Plusieurs procédés permettant de faire fonctionner les centrales au charbon sans rejet de CO2 ont été proposés. Ces procédés sont également applicables, avec quelques aménagements, à la combustion au mazout et au gaz. Trois options théoriques sont envisagées: (i) le piégeage du CO2 à la sortie des cheminées des centrales traditionnelles, (ii) le développement des techniques de combustion de l'oxygène et (iii) les centrales à gazéification intégrée dans des cycles combinés (IGCC) avec séparation du CO2 du gaz combustible. C'est pour ce dernier concept que les recherches sont les plus avancées.

9.3

La séparation du CO2 du gaz combustible lors de la gazéification du charbon produit de l'hydrogène pur qui peut être utilisé dans les turbines à hydrogènes pour produire de l'électricité. Les seuls rejets sont composés de vapeur d'eau inoffensive. Si cette technologie devait tenir ses promesses, on pourrait envisager facilement une synergie avec les technologies basées sur l'hydrogène dans d'autres applications.

9.4

Depuis plus de 20 ans, le concept des centrales à gazéification intégrée dans des cycles combinées (Integrated Gasification Combined Cycle ou IGCC) fait l'objet de recherches et de développements intensifs. Les principes de gazéification sont connues mais nécessitent l'adaptation des technologies de combustion du charbon. Néanmoins, les coûts de production d'électricité de ce type de centrales pourraient presque être multipliés par deux par rapport à ceux des centrales classiques sans piégeage du CO2, avec une augmentation d'un tiers de la consommation des ressources. Malgré tout, cette technologie se révèlera pour certains sites plus avantageuse sur le plan économique que d'autres technologies sans rejet de CO2 comme l'énergie éolienne, l'énergie solaire ou la production d'électricité à partir de la biomasse.

9.5

Dans les années 80, divers concepts d'IGCC, sans que l'on parle encore à l'époque de piégeage du CO2, ont été développés, certains avec des aides de l'UE. Des centrales de démonstrations de 300 MK pour la houille ont été construites et ont fonctionné en Espagne et aux Pays-Bas. Une centrale de démonstration pour la lignite a été développée, construite et exploitée, ici encore avec des aides communautaires, pour la production de gaz de synthèse visant à une synthèse ultérieur du méthanol. L'Europe a ainsi créé les conditions techniques préalables parfaites pour développer des centrales au charbon sans rejet de CO2, à tester dans des installations de démonstrations.

9.6

Il conviendrait de ne pas se limiter aux centrales mais de se pencher également sur les possibilités de piégeage du CO2 pour d'autres procédés industriels qui sont à l'origine d'un rejet très important de CO2, par exemple la production d'hydrogène, divers procédés de l'industrie chimique et le traitement des huiles minérales ainsi que la production de ciment et d'acier. Pour nombres de ces procédés, le piégeage du CO2 peut se révéler plus rentable et plus facile à réaliser techniquement que dans des centrales.

9.7

Les besoins de recherche se font également sentir pour mettre au point des techniques rentables et écologiques assurant la fiabilité à long terme de la séquestration du CO2. On envisage de stocker celui-ci dans les gisements épuisés de pétrole ou de gaz, les sites géologiques aquifères, dans les gisements de charbon voire dans les océans. Si le stockage dans des gisements épuisés de pétrole ou de gaz, quand c'est possible, devrait représenter la solution la plus rentable, la préférence pour les grands volumes va aux sites aquifères, d'autant plus qu'on en trouve partout dans le monde. Il s'agit de montrer, preuves à l'appui, que de tels sites sont capables de stocker le CO2 à long terme sans conséquences négatives sur l'environnement. L'UE soutient tout une série de programmes de recherches qui couvrent cet objectif. À ce jour, les résultats sont encourageants mais pour ce qui concerne le stockage dans les océans par exemple, il n'est pas certain que le CO2 ne serait pas libéré si la température de l'eau devait augmenter (cf. également le par. 3.14).

9.8

Les technologies de piégeages et de séquestration du CO2 ne seront utilisables à grande échelle qu'après 2020, sous réserve que les efforts de R&D indispensables aient lieu en temps utile et aient tenu leurs promesses. Les études estiment que les coûts varieront, pour chaque tonne de CO2 évitée, de 30 à 60 euros/t. pour le piégeage, le transport et la séquestration du CO2, ce qui reste plus avantageux que la plupart des procédés de production d'électricité à partir des énergies renouvelables.

3.2.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 28/16

1.1

Avec l'adoption du règlement (CE) no 724/2004 du 31 mars 2004 modifiant le règlement (CE) no 1406/2002 instituant une Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM), l'Agence s'est vu assigner des tâches nouvelles dans le domaine de la lutte contre la pollution aux hydrocarbures.

1.2

La proposition à l'examen fixe des procédures pour le financement communautaire des nouvelles tâches de l'Agence, sur la base d'un engagement pluriannuel sur une période de sept ans, de 2007 à 2013. La Commission propose un montant de 154 millions d'euros pour le financement nécessaire sur sept ans.

1.3

Suite à l'assignation de ces nouvelles tâches, le conseil d'administration de l'Agence a adopté en octobre 2004 un plan d'action en matière de préparation et de lutte en cas de pollution aux hydrocarbures. Le plan d'action répertorie les activités que l'Agence a l'intention d'exercer dans le contexte du règlement concerné, tant dans le domaine de la réaction aux marées noires au moyen de navires spécialisés dans les interventions en cas de pollutions que dans le domaine de la préparation pour la mise sur pied d'opérations d'intervention efficaces.

1.4

L'AESM a identifié quatre zones d'action prioritaires: la mer Baltique, les parages Ouest de la Manche, la côte Atlantique et la mer Méditerranée (en particulier la zone correspondant à la route des pétroliers en provenance de la mer Noire), où l'Agence entend stationner des navires d'intervention antipollution affrétés, prêts à entrer en action lorsqu'au moins un État membre le demande. Il convient de souligner que le rôle de l'AESM dans ce domaine sera de compléter, et non de remplacer, les mécanismes nationaux d'intervention antipollution. Le plan d'action prévoit également une capacité de réaction supplémentaire en cas d'incidents impliquant des substances nocives et potentiellement dangereuses (SNPD).

1.5

Au titre du règlement modifié en 2004, l'AESM doit fournir à la Commission et aux États membres une assistance technique et scientifique en matière de lutte antipollution, et ce sous 3 formes: information, coopération et coordination, assistance opérationnelle.

1.6

C'est l'assistance opérationnelle qui nécessitera le principal investissement financier, le plan d'action prévoyant la création d'un système de navires de réserve pour la récupération des hydrocarbures ainsi que d'un centre de services d'imagerie par satellite. Les contrats devant être passés par l'AESM pour l'assistance en matière de récupération des hydrocarbures couvrent toutes les actions et leurs conséquences financières jusqu'au lancement de l'intervention suite à une marée noire. Les frais occasionnés par l'intervention d'un navire pour la récupération des hydrocarbures seront supportés par l'État membre demandeur.

1.7

Ces nouvelles responsabilités étant des responsabilités à long terme, la Commission propose un budget pluriannuel pouvant fournir les investissements à long terme nécessaires et garantir la sécurité financière requise, en réduisant les dépenses grâce à la possibilité de négocier des contrats à long terme.

2.1

Dans son avis sur la proposition assignant de nouvelles tâches à l'AESM en matière de lutte antipollution (1), le CESE se félicitait de la proposition de la Commission et soulignait le rôle clé de l'AESM dans l'amélioration de la sécurité maritime dans les États membres. Il déplorait toutefois le fait que plusieurs États membres n'étaient pas encore suffisamment équipés pour faire face aux accidents majeurs tels que ceux de l'Erika ou du Prestige.

2.2

Malgré les progrès accomplis, la situation actuelle laisse encore à désirer, dans certains cas. Parallèlement au plan d'action, l'Agence a présenté une vue d'ensemble des capacités de réaction des États membres face à une pollution aux hydrocarbures, qui montre que la capacité de réaction devrait être améliorée dans certaines régions, au moyen de navires et équipements supplémentaires pour la récupération des hydrocarbures.

2.3

On ne peut pas s'attendre à ce que tous les États côtiers disposent en permanence de toutes les ressources nécessaires pour faire face seuls aux accidents maritimes importants, notamment les grandes marées noires. Le manque actuel de ressources s'est toutefois traduit par des dommages écologiques ayant des conséquences à long terme.

2.4

Le CESE soutient donc la proposition visant à fournir à l'AESM les ressources nécessaires pour compléter, sur demande, les mécanismes nationaux de prévention et de lutte contre la pollution. Le CESE souligne toutefois que ces ressources ne peuvent servir que de complément. En effet, ces ressources financières ne doivent en aucun cas être utilisées pour remplacer les mesures de prévention de la pollution qui doivent être prises par les États membres.

2.5

Le CESE souligne notamment la nécessité d'un programme de financement pluriannuel pour ces mécanismes. C'est la seule façon de garantir une programmation cohérente des activités de l'AESM dans ce domaine et d'optimiser l'utilisation des ressources en passant des contrats d'une durée minimum de trois ans pour la fourniture de navires de réaction rapide (2).

2.6

Le CESE répète le commentaire qu'il avait fait dans l'avis cité au paragraphe 2.1, au sujet de la nécessité de s'assurer que le(s) propriétaire(s) des navires affrétés pour effectuer ces tâches respecte(nt) la législation communautaire et internationale applicable, notamment en ce qui concerne les conditions de sécurité à bord et les conditions de vie et de travail de l'équipage.

2.7

Le plan d'action adopté par l'Agence identifiant les priorités sur la base des fonds limités prévus, le CESE est préoccupé par le fait que, compte tenu des difficultés actuelles à parvenir à un accord sur le budget communautaire, les fonds qui seront finalement débloqués pourraient être moindres que ceux fixés dans la proposition de budget. Cela signifierait qu'il faudrait choisir certaines mesures au détriment d'autres ou progresser dans certains domaines seulement. Le CESE ne peut soutenir cette approche, car la décision des États membres de renforcer les compétences de l'Agence implique la nécessité de garantir le financement nécessaire lui permettant d'atteindre ses objectifs dans le domaine de la prévention de la pollution maritime. Il est essentiel d'accorder, également au niveau communautaire, l'importance requise à la prévention et la lutte contre la pollution maritime et de s'assurer que celles-ci ne sont pas considérées uniquement d'un point de vue purement économique.

2.8

Le CESE s'inquiète des retards pris par certains États membres dans la mise en oeuvre de certaines mesures déjà adoptées en matière de prévention et de lutte contre la pollution maritime, notamment en ce qui concerne la désignation de zones de refuge et de zones protégées, la mise à disposition d'installations de réception ou l'accroissement de leurs ressources pour garantir l'efficacité des contrôles par l'État du port. Ces retards font douter du véritable engagement de ces États envers la prévention et la lutte contre la pollution maritime, en dépit des bonnes intentions régulièrement exprimées, notamment après chaque nouvel accident maritime d'importance.

2.9

Il convient également d'investir dans les moyens et équipements de surveillance aérienne permettant de détecter et de combattre la pollution ainsi que de prévenir la violation de la réglementation antipollution.

2.10

Les images par satellite peuvent également être utilisées pour compléter les activités de surveillance et de suivi. Le CESE soutient le projet de la Commission visant à créer un centre de services d'imagerie par satellite, pour aider les États membres à détecter, surveiller et gérer les rejets illicites et les déversements accidentels d'hydrocarbures.

2.11

Compte tenu du coût élevé (3) des images par satellite, le CESE estime qu'il convient d'optimiser l'utilisation des ressources et, notamment, que le recours aux images doit être coordonné entre les États membres, ce qui pourrait permettre de réaliser des économies considérables. Dans le même temps, il conviendrait d'investir dans l'amélioration de la collecte d'images dans toutes les zones maritimes de l'UE, la couverture actuelle n'étant pas totale, notamment en Méditerranée.

2.12

Le CESE estime également que les mesures prévues pour l'information, la coopération et la coordination sont très importantes. Elles garantiront une utilisation plus rationnelle des ressources existantes et l'Agence a là un rôle essentiel à jouer.

3.1

Le CESE soutient la proposition consistant à fournir à l'AESM les ressources nécessaires pour compléter les mécanismes nationaux de prévention et de lutte contre la pollution, à la demande des États membres.

3.2

Le Comité regrette cependant qu'un certain nombre d'États membres n'aient pas encore alloué les ressources nécessaires ou mis en place des mécanismes par eux-mêmes. Il demande à la Commission de les inviter à accélérer le processus.

3.3

Le CESE est préoccupé par le fait que, compte tenu des difficultés actuelles à parvenir à un accord sur le budget communautaire, les fonds qui seront finalement débloqués pourraient être moindres que ceux fixés dans la proposition de budget. La décision des États membres d'attribuer des compétences supplémentaires à l'Agence implique la nécessité de garantir le financement nécessaire lui permettant d'atteindre ses objectifs dans le domaine de la prévention de la pollution maritime. Il est essentiel d'accorder, également au niveau communautaire, l'importance requise à la prévention et la lutte contre la pollution maritime et de s'assurer que celles-ci ne sont pas considérées uniquement d'un point de vue purement économique.

3.4

Le rôle de l'Agence en matière de promotion de la coopération et de la coordination des ressources et activités des États membres est essentiel pour la mise en place d'une stratégie rationnelle et rentable.

3.2.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 28/18

1.1

Cette Communication de la Commission européenne fait suite à de nombreux travaux réalisés au niveau européen: Rapport de la Commission sur la gestion des risques en janvier 2001, débat du Conseil sous Présidence suédoise au printemps 2001, Mémorandum espagnol et Conférence Internationale à Madrid début 2002 sur «les assurances agricoles et la garantie des revenus», Mémorandum grec et Séminaire sur les catastrophes naturelles à Thessalonique en 2003, Conférence organisée par la Présidence néerlandaise en décembre 2004 sur les coûts matériels et immatériels de la lutte contre les maladies animales.

1.2

Plus précisément, la Communication répond à un engagement de la Commission pris dans le cadre de la Réforme de la PAC en juin 2003 à Luxembourg sous la forme d'une déclaration:

«La Commission étudiera des mesures spécifiques pour faire face aux risques, aux crises et aux catastrophes naturelles à l'échelle nationale dans le domaine de l'agriculture. Un rapport assorti de propositions adéquates sera présenté au Conseil avant la fin de 2004. La Commission étudiera en particulier la possibilité de financer ces mesures par le biais du point de pourcentage de modulation qui serait redistribué directement aux États membres ainsi que de prévoir, dans le cadre de chaque organisation commune de marché, un article habilitant la Commission à agir, en cas de crise à l'échelle communautaire, en s'inspirant des principes établis pour de tels cas dans l'organisation commune de marché dans le secteur de la viande bovine».

1.3

Elle répond aussi aux Conclusions du Conseil de décembre 2003 demandant à poursuivre le débat et à faire un inventaire des instruments de gestion des risques disponibles; à examiner les options en matière de gestion des risques et les éventuels nouveaux instruments (Organisation Commune de Marché, engagements financiers, règles de concurrence) et enfin à évaluer et adapter les lignes directrices concernant les aides d'État en matière agricole.

1.4

La PAC offrait par le passé une protection via des politiques de soutien aux marchés et aux prix. Mais suite à la dernière réforme, les agriculteurs sont confrontés de façon plus directe à toute une série de risques. Aussi, la Commission souhaite expérimenter de nouveaux instruments dans le cadre de la PAC visant à aider les agriculteurs à améliorer leur capacité de gestion des risques et des crises.

1.5

Dans ses documents de travail, la Commission a dressé un inventaire des risques existants en agriculture: risque humain ou personnel; risque sur le capital (bâtiment etc.); risque financier; risque en responsabilité (biotechnologie...); risque sur la production (climatique…); risque sur le prix. Elle a aussi dressé un inventaire des outils de gestion des risques existants: endettement et investissement (épargne défiscalisée); adaptation des techniques de production; diversification; technique de commercialisation (contrat, intégration); marché à terme; fonds de mutualisation et assurance.

1.6

Ces réflexions très larges doivent être approfondies pour répondre au mieux aux attentes et limiter les impacts négatifs des crises dans le secteur de l'agriculture.

2.1

Dans les trois premières pages de la Communication, la Commission replace la problématique de la gestion des risques et des crises dans son contexte. De nombreuses idées sont abordées dans les documents de travail joints à la Communication. Par la suite, dans ses propositions, la Commission répond aux demandes explicitement indiquées dans les Conclusions du Conseil, à savoir: l'extension d'un filet de sécurité, le financement des mesures de gestion des risques et des crises par la modulation au travers de trois options: l'assurance contre les catastrophes naturelles, le soutien aux fonds de mutualisation et la fourniture d'une couverture de base contre les crises de revenu.

2.2

L'utilisation des fonds issus de la modulation implique des outils basés sur des mesures de développement rural. En conséquence, ces nouvelles mesures devraient améliorer la compétitivité des exploitations (axe 1), respecter l'annualité budgétaire, respecter les règles sur les aides d'état et être compatibles avec la boîte verte de l'OMC.

2.3

La première option concerne les assurances contre les catastrophes naturelles. Pour la Commission ceci peut aider à réduire les paiements ad hoc effectués par les États membres. La prime payée par l'agriculteur peut être subventionnée à hauteur de 50 %. Un paiement est effectué lorsque les pertes sont supérieures à 30 % de la production moyenne des 3 dernières années, ou la production médiane des 5 dernières années (on supprime du calcul la meilleure et la plus mauvaise année des 5 dernières années). La compensation ne peut pas dépasser 100 % des pertes. La compensation ne doit pas spécifier le type ou le volume de production future. Une alternative à la subvention de la prime est la ré-assurance des compagnies d'assurance privées.

2.4

La deuxième option concerne les fonds de mutualisation. Il s'agit d'encourager les agriculteurs à partager les risques entre eux. Un soutien temporaire et dégressif peut être apporté sous la forme d'une prise en charge des coûts administratifs. La subvention est calculée selon le nombre d'agriculteurs participants. Le fonds doit être reconnu par l'état membre. La compatibilité avec la boîte verte de l'OMC doit être analysée au cas par cas.

2.5

La troisième option est une couverture de base au revenu. Elle s'inspire du modèle canadien et des spécifications de la boîte verte. Il s'agit d'augmenter la trésorerie en cas de crise (soutien au revenu). Le système doit être ouvert à tous les agriculteurs. La compensation est déclenchée si la perte est supérieure à 30 % de la période de référence (idem option 1). Un indicateur de revenu est à déterminer. La compensation doit être inférieure à 70 % des pertes et ne doit pas spécifier le type ou le volume de la production future.

3.1

Le Comité se félicite de la proposition de la Commission qui ouvre le débat sur un sujet primordial pour l'avenir de l'Agriculture. La Commission a réalisé cette Communication suite à des demandes précises dans un cadre contraignant. Le Comité estime qu'il ne s'agit que de premières réflexions, qu'il faudra approfondir pour répondre aux risques et crises décrits en introduction.

3.2

Dans le chapitre 1 (Introduction) et le chapitre 2 (Contexte) de sa communication, la Commission expose brièvement les nouvelles conditions en vigueur depuis la réforme de la PAC de 2003 (introduction du régime de paiement unique) et rend compte des différentes mesures prises et des missions imparties par le Conseil concernant la gestion des risques et des crises dans le secteur agricole. Ni la communication de la Commission ni le document de travail de la DG Agriculture n'évoquent de manière explicite les changements intervenus en ce qui concerne les risques auxquels est exposée l'agriculture européenne.

3.3

Le Comité remarque que la réforme de juin 2003 conduit à une forte augmentation de la volatilité des prix agricoles, qui s'ajoute à la volatilité existante des prix des intrants, et donc à une augmentation de la probabilité de crises économiques dommageables aux exploitations agricoles. De plus, les aléas climatiques sont eux aussi en augmentation selon de nombreux scientifiques. En cas de crise, les agriculteurs sont toujours les maillons les plus faibles dans les filières. Ils ont donc besoin d'outils performants pour faire face aux risques et aux crises. Le Comité souhaite donc se prononcer sur de nombreux points esquissés par la Commission.

3.4

La Commission européenne a le mérite de proposer trois options. Ces trois options seraient facultatives au niveau des États membres et complémentaires. Elles sont intéressantes en tant que telles et aucune d'entre elles ne doit être rejetée a priori. Il faut au contraire approfondir les analyses sur chacune d'elles.

3.5

Concernant le financement de ces options, la Commission a examiné l'utilisation d'un point de modulation. Au préalable, la Commission aurait dû réaliser une évaluation des besoins financiers des mesures proposées. Le Comité souligne que la proposition de la Commission est neutre du point de vue budgétaire, mais s'interroge sur la suffisance des fonds prévus par rapport aux besoins.

3.6

Les fonds du 1er pilier ont un rôle de stabilisation des marchés et des revenus, qui a été garanti aux agriculteurs jusqu'en 2013. Ils sont indispensables à la survie de nombreuses exploitations, il faut donc veiller à ne pas accroître la modulation des aides directes.

3.7

Les montants issus de la modulation sont très variables entre les États membres, voire nuls pour les nouveaux États Membres. Le Comité propose donc une alternative à ce point de modulation: chaque État membre pourrait attribuer à la gestion des risques et des crises une part de son enveloppe nationale du FEADER jusqu'à un plafond de 0,1 % du Produit Agricole National.

3.8

En raison de l'utilisation des fonds de la modulation, la Commission a travaillé dans le cadre du développement rural. Le Comité estime qu'il faut avoir une approche plus large et envisager d'autres modalités d'action, notamment au niveau des organisations communes des marchés (OCM), de la politique de la concurrence, des échanges commerciaux, etc.…

3.9

Si un certain nombre de risques et de crises doivent être étudiés, leur gestion ne relève pas toujours de la Politique agricole commune. Les risques liés aux catastrophes naturelles non prévisibles, et donc non assurables, les épidémies, comme celle de la fièvre aphteuse, ne peuvent pas être du ressort de la PAC. Les autres instruments existants comme le Fonds vétérinaire ou le Fonds de solidarité doivent pouvoir être utilisés pour répondre à ces situations spécifiques. De plus, un système de catastrophe naturelle au niveau européen est en cours de réflexion (1) et doit couvrir ces risques pour l'agriculture.

3.10

Le Comité insiste sur le fait que tous ces dispositifs ne pourront fonctionner qu'en complément des mécanismes de gestion de marchés actuels au sein des OCM qui comportent les outils les plus performants adaptés aux différents secteurs. De même, au niveau commercial il faut absolument que dans le cadre du cycle de Doha, l'UE sauvegarde la préférence communautaire.

3.11.1.1

Le Comité rappelle son avis (2) sur «Le régime communautaire d'assurances agricoles». Plusieurs demandes exprimées dans cet avis sont toujours d'actualité. Les assurances agricoles sont des outils pertinents pour couvrir un certain nombre de risques déterminés. Ces outils ne peuvent pas se substituer aux pouvoirs publics dans la gestion des risques exceptionnels.

3.11.1.2

Aujourd'hui, selon les lignes directrices concernant les aides d'État dans le secteur agricole, des aides sont autorisées jusqu'à concurrence de 80 % du coût des primes d'assurance couvrant les pertes imputables à des calamités naturelles, telles que des tremblements de terre et autres événements extraordinaires. Les pertes résultant de mauvaises conditions climatiques ou de maladies animales et végétales sont assimilées à des calamités naturelles uniquement si le dommage atteint un certain seuil, fixé à 20 % de la production normale dans les régions défavorisées et à 30 % dans les autres régions.

3.11.1.3

Les assurances qui, outre les calamités naturelles, couvrent également les pertes résultant de mauvaises conditions climatiques ou de maladies animales ou végétales inférieures à ces seuils peuvent bénéficier d'aides d'État jusqu'à concurrence de 50 % du coût des primes.

3.11.1.4

Les propositions de la Commission sur ce chapitre sont donc en retrait par rapport aux dispositifs déjà autorisés dans le cadre des aides d'état. Pour être réellement un facteur incitatif à la mise en place de ces outils par un maximum d'agriculteurs, il est nécessaire de prévoir un dispositif plus intéressant pour le bénéficiaire.

3.11.1.5

Il existe dans certains États membres des mécanismes ayant fait leurs preuves dans certains secteurs de la prévention des risques (par exemple sous la forme d'assurances multirisques). Le CESE soutient l'approche de la Commission de création d'un nouvel outil complémentaire d'assurance agricole. En effet, l'introduction de nouvelles dispositions au niveau de l'UE ne doit pas remettre en question les régimes existants ayant fait la preuve de leur efficacité au niveau national.

3.11.1.6

Bien qu'il soit de caractère horizontal dans le développement rural, le dispositif des assurances agricoles doit permettre une mise en œuvre sectorielle pour s'adapter aux besoins des différentes régions de l'Union européenne.

3.11.1.7

Les possibilités de ré-assurances ont fait l'objet de nombreux travaux, non publiés. Une solidarité pourrait être mise en place entre les mutuelles et les assurances privées dans la création d'un Fonds de réassurance. La création d'une réassurance au niveau européen pourrait apporter une réelle valeur ajoutée communautaire.

3.11.2.1

Le soutien prévu par la Commission n'est pas assez incitatif. Il faut prévoir au minimum une dotation en capital lors du lancement de ces Fonds pour assurer leur fonctionnement en début de période. Cette option pour être opérationnelle devrait s'appuyer sur des organisations de producteurs.

3.11.2.2

L'absence d'accord au Conseil lors des travaux sur la création d'un fonds dans le secteur porcin montre les difficultés d'un tel exercice. Dans le cas d'une crise importante d'un secteur, les cotisations des professionnels ne suffisent pas à faire face aux besoins. Toutefois, dans de nombreux cas, les fonds de mutualisation lors d'une crise permettent la survie d'exploitations économiquement viables.

3.11.2.3

Une incitation forte à un regroupement des producteurs et de tous les acteurs de la filière serait la gestion directe de fonds de mutualisation pour des actions sur les marchés, comme la promotion, la transformation, le stockage ou la vente sur Pays Tiers. Ceci responsabiliserait les acteurs de la filière qui joueraient un rôle plus important sur les marchés, répondant ainsi à l'orientation de la réforme de 2003. De plus, la mise en œuvre proche des opérateurs économiques est souvent mieux adaptée à un bon fonctionnement des outils que le niveau de mise en œuvre des pouvoirs publics.

3.11.2.4

Si, auparavant, des fonds de mutualisation ont été mis en place, ils ne doivent pas être concurrencés par ce nouveau dispositif, mais en bénéficier.

3.11.3.1

Cette option est à expérimenter et il faut poursuivre les travaux sur le sujet. Dans l'Union européenne, cette politique de soutien au revenu pour de nombreux secteurs est assurée par des aides directes. Aussi, aujourd'hui, le dispositif proposé ne peut en aucune façon remplacer les paiements directs aux agriculteurs. Mais ceci ne doit pas empêcher la Commission d'explorer d'autres voies pour le long terme.

L'analyse de la mise en oeuvre d'un tel système au Canada (3) montre qu'il pourrait s'agir d'un outils intéressant pour une application à moyen et long terme dans l'Union européenne. En effet, il s'agit d'un outil important pour certains de nos partenaires commerciaux comme les États-Unis ou le Canada. Toutefois ce mécanisme tel qu'appliqué par le Canada est l'un des outils principaux de leur politique de soutien du revenu agricole et nécessite un important budget public qui n'est pas disponible dans l'UE pour l'instant.

3.11.4.1

Le Comité partage l'avis de la Commission sur la nécessité de promouvoir le développement des outils de gestion des risques fondés sur le marché (assurance, marché de contrats à terme, agriculture sous contrat).

3.11.4.2

Le Comité rappelle son avis sur le développement rural (4) et demande à ce que des actions de formation et d'information soient prises en charge par le Fonds Social Européen et non sur le développement rural qui poursuit d'autres objectifs.

3.11.5.1

Le développement rural est mis en œuvre au niveau des États membres selon le principe de la subsidiarité. Aussi, seules les mesures agro-environnementales sont obligatoires. Le Comité reconnaît l'intérêt de cette approche pour adapter cette politique aux réels besoins des régions de l'UE. Toutefois, la probabilité des risques et des crises a augmenté dans toute l'Union européenne. Il faut donc une certaine harmonisation, pour que les agriculteurs de toute l'Union européenne soient traités équitablement et aient accès à des dispositifs de gestion des risques et des crises.

3.12.1.1

Au niveau de l'UE, les actions de promotion peuvent être financées par différents outils: développement rural, marché intérieur ou marché des Pays Tiers. Comme cela a déjà été mentionné dans ce document, une action de promotion précoce est un moyen très efficace d'éviter l'aggravation d'une crise. Dans les différents règlements, la Commission devrait simplifier la mise en œuvre de ces actions afin de permettre une action rapide.

3.12.2.1

En cas de crise sectorielle, les mesures d'aides au stockage ont fait leur preuve dans un certain nombre d'OCM. En effet, elles permettent d'éviter les crises conjoncturelles de surproduction en étalant la vente des produits sur une période plus longue. L'Union européenne devrait autoriser les organisations de producteurs à mettre en place cet outil dans le cadre des Fonds de mutualisation. De plus, il s'agit d'un levier intéressant pour favoriser l'organisation des producteurs.

3.12.3.1

En cas de crises communautaires majeures dans l'OCM Viande Bovine, la Commission peut agir sur la base juridique de l'article 38 du règlement (5) portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, qui prévoit: «Lorsqu'une hausse ou une baisse sensible des prix est constatée sur le marché de la Communauté, que cette situation est susceptible de persister et que, de ce fait, ce marché est perturbé ou risque d'être perturbé, les mesures nécessaires peuvent être prises».

3.12.3.2

Au regret du CESE, la Commission a estimé que sa généralisation n'était pas opportune, puisque aucune autre OCM n'en bénéficie. Le Conseil des Ministres a suivi la Commission sur cette approche.

3.12.3.3

Le Comité rappelle que depuis la réforme de 2003, la situation a évolué. De plus, certaines OCM n'ont pas de filet de sécurité. Une crise de confiance des consommateurs dans le secteur porcin ou avicole aboutissant à une chute brutale de la consommation conduirait à la faillite de nombreuses exploitations.

3.12.3.4

Afin d'avoir un traitement équitable de tous les secteurs, sachant qu'il ne s'agit que de donner une base juridique à la Commission pour agir, si elle le juge opportun, le Comité demande la généralisation d'une clause «filet de sécurité» à toutes les OCM et en conséquence demande à la Commission et au Conseil de revoir leur position.

3.12.4.1

Dans les secteurs où les produits peuvent être consommés frais ou transformés, des mesures d'aide à la transformation permettent d'éviter une crise du frais en autorisant momentanément un surplus de production au niveau de la transformation, dont le marché est moins volatil et donc moins sensible aux variations de volume de production. Ces actions pourraient être mises en œuvre par les États membres ou par les organisations de producteurs.

3.12.5.1

Les mesures de réduction de la production font partie des mesures les plus efficaces qui existent. Si les perspectives de marché laissent envisager un surplus de l'offre par rapport à la demande, des actions volontaires ou obligatoires de réduction de production avant récolte permettent d'éviter une crise. Ces actions pourraient être mises en œuvre par les États membres ou par les organisations de producteurs.

4.1.1

La Commission européenne définit les crises comme «une situation imprévue qui met en péril la viabilité des exploitations agricoles, à l'échelle locale, dans tout un secteur de production ou à une échelle géographique plus grande (6)». Le Comité estime qu'il faut distinguer clairement les crises économiques des autres crises, et définir les crises économiques avec des critères objectifs et transparents.

4.1.2

Pour des crises économiques, la Commission doit définir précisément la situation de «crises régionales», «crises nationales» et «crises communautaires». Cette définition devrait s'appuyer sur une bonne connaissance des marchés pour déterminer le prix moyen des 3 dernières années ou le prix moyen des 5 dernières années en supprimant la meilleure et la plus mauvaise année. En cas de chute des prix d'une production de X % pendant une durée de Y jours, le marché serait déclaré en crise. X et Y doivent être définis selon les secteurs, selon les États membres, voire selon les bassins de production. Des dates de début de crise et de fin de crise pourraient ainsi être définies par les pouvoirs publics.

4.1.3

Pour les autres crises, chaque État membre s'est doté de définitions suffisantes pour gérer les situations existantes dans leur contexte particulier.

4.2.1

Lors des crises, la baisse du prix payé au producteur n'est pas toujours répercutée au consommateur (7), ce qui empêche le fonctionnement optimal du marché. Le Conseil doit revoir le règlement de 1962 sur l'application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles (8) pour étendre les missions de la DG Concurrence, afin de l'obliger à assurer un bon fonctionnement du marché en cas de crise en dérogeant aux principes habituels.

4.2.2

Des outils spécifiques peuvent être mis en place à cette fin, notamment pour les fruits et légumes. Cette intervention des pouvoirs publics dans le fonctionnement du marché doit être acceptée par la Commission dans le cadre des règlements d'exception qui existent pour certains secteurs comme les assurances. Cette dérogation aux règles de la concurrence serait temporaire et contrôlée par les pouvoirs publics durant la crise.

4.2.3

Il pourrait s'agir d'accords interprofessionnels sur des prix, comme peuvent le faire les entreprises ayant intégré toute la filière ou les distributeurs au travers des centrales d'achat.

4.2.4

Il pourrait s'agir de limitation de la différence entre le prix d'achat au producteur et le prix de vente au consommateur pour des produits non transformés.

4.3.1

Dans le cadre de l'accord-cadre d'août 2004 concernant la libéralisation des échanges agricoles à l'OMC, il a été convenu la suppression totale des restitutions à l'exportation sous condition de parallélisme avec les autres outils existants. Il reste à définir la date et le rythme de leur suppression.

4.3.2

Toutefois, plus le marché de l'Union européenne est ouvert, plus les producteurs sont exposés à des risques de crises. Au cours des négociations en cours, il faut donc préserver la préférence communautaire. Les normes sociales, tarifaires et environnementales de l'UE ne doivent pas être contournées par le dumping social et écologique de produits d'importation bon marché. Il faut prendre en compte les critères liés à la souveraineté alimentaire. Pour les raisons citées précédemment, il convient d'établir et de développer un système de protectionnisme conditionnel ou d'accès conditionnel au marché.

4.3.3

En période de crise, l'Union européenne devrait limiter les importations et utiliser toutes les marges de manœuvre disponibles durant la période de mise en œuvre des futurs accords de l'OMC pour favoriser les exportations.

4.3.4

La Commission pourrait envisager de conserver une part des droits notifiés à Genève afin de créer un nouvel outil de gestion des flux commerciaux.

4.3.5

Ce droit maintenu à l'OMC ne serait pas utilisé pour des restitutions sectorielles, mais par exemple comme mécanisme concerté avec les Pays Tiers (comme ce qui existe avec l'Égypte), mis en œuvre en cas de crises communautaires, pour faciliter l'approvisionnement des marchés extérieurs sans pour autant exporter la crise.

4.3.6

La concertation avec les autorités compétentes des Pays Tiers permettrait, en effet, de fixer un prix pour le pays bénéficiaire qui ne perturberait pas son propre marché. L'aide européenne pourrait porter sur les coûts de transport, les coûts administratifs ou le coût de la marchandise (cas de l'aide alimentaire).

4.4.1

Dans le cadre du budget actuel basé sur les ressources propres de l'Union européenne et sur des dépenses annuelles, il est impossible aujourd'hui de refuser ce principe. Pourtant, il est lourd de conséquences et devrait à terme être revu pour améliorer le fonctionnement de l'UE.

4.4.2

A plus brève échéance, il est possible d'échapper à cette contrainte. Une solution pourrait consister à considérer comme dépense, les montants investis dans des fonds de stabilisation. Ces fonds ne seraient utilisés qu'en cas de crises l'année où cela s'avère nécessaire.

4.5.1

Le fait de pouvoir organiser les producteurs pour leur permettre d'avoir un véritable poids dans une négociation commerciale est un bon outil de gestion du risque commercial. La Commission européenne doit continuer à œuvrer dans cette direction et promouvoir par des outils incitatifs l'organisation économique des producteurs.

4.5.2

En terme de gestion de crise, le Comité souhaite un regroupement des organisations de producteurs et des acteurs de la filière à un niveau pertinent au regard des missions qui pourraient lui être confiées.

5.1

Les propositions de la Commission sont un premier pas dans la bonne direction pour répondre aux problèmes de la gestion des risques et des crises. Mais ce n'est qu'un premier pas.

5.2

Ces propositions ne sont que des compléments à la gestion des marchés agricoles réalisée au niveau européen par les OCM et la régulation des échanges commerciaux. En aucun cas, il ne faut remettre en cause ces dispositifs, qui ont démontré leur efficacité.

5.3

Il est nécessaire d'assurer la coordination des outils qui existent et qui sont pertinents pour répondre à certains risques ou certaines crises. Ainsi, le Fonds vétérinaire et le Fonds de solidarité de l'Union européenne doivent être maintenus et améliorés pour répondre aux risques et aux crises du secteur agricole de façon complémentaire aux propositions décrites dans ce rapport.

5.4

La réforme de la PAC de 2003 et l'augmentation des aléas climatiques auront des conséquences importantes sur la gestion des exploitations agricoles, dont la sensibilité aux risques et aux crises va s'accroître. En conséquence, il est indispensable que la libéralisation des échanges en cours dans le cycle de Doha sauvegarde la préférence communautaire.

5.5

Les 3 options proposées par la Commission doivent être approfondies et mises en œuvre à court ou moyen terme. Toutefois, ces propositions sont insuffisantes pour faire face à la situation prévisible des années à venir. Il faut donc poursuivre les travaux sur ce sujet au niveau sectoriel au cours des prochaines réformes des OCM, mais aussi en terme de règlement horizontal.

5.6

Concernant le financement, il est sans doute positif de consacrer 1 % de modulation, mais il faut s'assurer du traitement équitable de tous les agriculteurs de l'UE par exemple avec 0,1 % du produit agricole national. A l'avenir il faudra trouver d'autres sources de financement.

5.7

Le CESE demande instamment que des études d'évaluations ex-ante et ex-post soient réalisées pour d'une part évaluer les nouveaux niveaux de risques en agriculture et les besoins budgétaires nécessaires, notamment suite à la réforme de la PAC, à l'augmentation des aléas climatiques et aux négociations de l'OMC et pour d'autre part analyser la pertinence des solutions proposées pour répondre à ces situations.

5.8

L'organisation des producteurs et des filières est une perspective d'avenir pour l'agriculture européenne. La Commission doit amplifier ses actions pour promouvoir cette organisation.

5.9

La Commission européenne a le mérite d'avoir proposé trois options. Il ne s'agit pas de faire un choix définitif entre elles, mais de les conserver ouvertes pour l'avenir et de les approfondir.

5.10

Ce sujet de gestion des risques et des crises est fondamental pour le CESE. Sur la base de travaux réalisés dans la gestion des risques et des crises, il est souhaitable que la Commission, dans un avenir proche, rende opérationnelles les différentes dispositions dans une proposition législative, sur laquelle le CES européen souhaite être consulté.

3.2.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 28/25

1.1

L'élevage intensif de poulets destinés à la production de viande pose des problèmes s'agissant du bien-être et de la santé des animaux concernés. Un rapport du comité scientifique de la santé animale et du bien-être des animaux attribue la plupart des problèmes de bien-être à la sélection d'espèces avec des vitesses de croissance élevée et un bon indice de consommation, sans que cette sélection ne s'accompagne d'un meilleur niveau de bien-être des animaux et de santé animale. Un certain nombre de caractéristiques métaboliques et comportementales ont été altérées par la sélection génétique. L'apparition de troubles du métabolisme est à l'origine d'affections des pattes, d'ascites, du syndrome de la mort subite et d'autres problèmes de police sanitaire. Le comité scientifique constate de même que les effets négatifs de fortes densités d'élevage diminuent dans les locaux à l'intérieur desquels de bonnes conditions climatiques peuvent être maintenues.

1.2

L'UE ne dispose que d'exigences générales en ce qui concerne la protection des animaux dans les élevages (1). Certains États membres ont toutefois adopté, au niveau national, des dispositions relatives à la protection des poulets destinées à la production de viande, et il existe des régimes d'assurance-qualité volontaires qui comportent également des aspects liés au bien-être. De l'avis de la Commission, des règles minimales communes permettraient de résoudre les problèmes de bien-être, de garantir des conditions de concurrence plus égales et un meilleur fonctionnement du marché intérieur. Cette prise de position correspond en outre à la reconnaissance croissante par la société civile de la nécessité de normes raisonnables de protection des animaux et s'inscrit dans le plan d'action de la Commission relatif au bien-être des animaux.

1.3

La Commission propose de fixer la densité maximale de poulets par mètre carré de surface utilisable (ci-après dénommée «densité d'élevage») à 30 kilogrammes de poids vif. Les États membres peuvent toutefois autoriser, pour l'élevage de poulets, une densité d'élevage maximale allant jusqu'à 38 kilogrammes de poids vif dans les établissements ou unités individuelles d'établissement à condition que le propriétaire ou détenteur respecte un certain nombre d'exigences relatives à l'inspection, au contrôle et au suivi par les autorités compétentes de l'État membre. La proposition comporte en outre une série d'exigences minimales détaillées s'appliquant à tous les établissements: surveillance, contrôle, abreuvoirs, alimentation, litière, niveau de bruit, de lumière, nettoyage, désinfection, notification et documentation, interventions chirurgicales, formation et orientation. Les établissements dont la densité d'élevage maximale est supérieure doivent répondre à des exigences maximales complémentaires concernant la notification et la documentation, la concentration de NH3 et de CO2, la température et l'humidité, l'aménagement et l'inspection de systèmes de ventilation, de refroidissement et de chauffage, ainsi que l'évaluation d'indicateurs de bien-être animal dans les inspections post-mortem et les procédures en cas de manquement aux dites exigences. La Commission propose également une procédure réglementaire afin de garantir l'application uniforme et l'adaptation permanente des dispositions figurant dans les annexes, avec la collaboration du comité permanent de la chaîne alimentaire et la santé animale.

1.4

Cette «approche intégrée» pour les établissements et les unités individuelles d'établissements ayant une densité maximale supérieure est fondée sur un flux accru d'informations entre le producteur, l'autorité compétente et l'abattoir, sur la base de contrôles post-mortem. De l'avis de la Commission, la collecte d'informations sur les paramètres de production dans un but commercial et afin de contrôler dans quelle mesure sont respectées (2) la législation sur les substances et les aliments et les exigences relatives à l'hygiène doit également pouvoir être utilisée à des fins d'amélioration des normes du bien-être des animaux. Cette approche intégrée est en outre à la base des nouvelles dispositions relatives à l'hygiène des denrées alimentaires et aux contrôles vétérinaires (3).

1.5

La Commission souhaite présenter, au plus tard deux ans après l'adoption de la directive et à la lumière de l'expérience acquise grâce à l'application de régimes d'étiquetage volontaires, un rapport sur l'introduction éventuelle, au niveau communautaire, d'un régime spécifique, obligatoire et harmonisé d'étiquetage de la viande de poulet et des produits et préparations à base de viande de poulet, fondé sur le respect de normes du bien-être animal, et examiner la compatibilité d'un tel régime avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce. La Commission souhaite en outre, sur la base d'un avis scientifique, soumettre un rapport ainsi que, le cas échéant, des propositions législatives appropriées concernant l'influence des paramètres génétiques sur les déficiences identifiées préjudiciables au bien-être des poulets.

2.1

Comme le souligne la Commission, les aspects liés au bien-être animal dans les systèmes d'élevage intensif font l'objet d'une préoccupation croissante de la part de l'opinion publique dans l'Union européenne. L'on se reportera notamment à une enquête de 2005 effectuée par l'Eurobaromètre (4). Il y a lieu dès lors de considérer le bien-être des animaux, de même que d'autres facteurs, comme un élément du «modèle social européen» afin de pallier les conséquences négatives de la libéralisation des échanges et de l'intensification de la concurrence, tant au sein de l'UE que dans le reste du monde.

2.2

Il n'est pas possible d'attribuer la responsabilité de tous les problèmes de bien-être des animaux à un seul échelon de la chaîne de production et de commercialisation des poulets destinés à la production de viande dans l'UE. Entrent également en ligne de compte la sélection génétique dans des centres d'élevage concentrés au niveau international, la production de stocks reproducteurs de poulets, de couvoirs, l'échelon de la production en tant que tel, les abattoirs, la commercialisation et les consommateurs. Il existe en outre, au sein de chaque catégorie, des divergences portant à la fois sur les problèmes liés au bien-être des animaux, sur les aspects économiques et sur les aspects liés à la concurrence. Le CESE, en tant que représentant de la société civile et compte tenu de la diversité de sa composition, a de toute évidence pour tâche de collaborer à l'élaboration de normes minimales pour le bien-être des animaux dans l'UE, à un niveau qui soit à la fois raisonnable et acceptable.

2.3

Le CESE apprécie le sérieux des travaux préparatoires réalisés par la Commission et souscrit à l'approche proposée. Les dispositions générales, qui s'appliquent à tous les troupeaux, sont des exigences fondées sur un contrôle accru au sein des établissements et ne posent dans l'ensemble pas de problème. Le CESE approuve en outre dans les grandes lignes les exigences figurant dans l'approche intégrée pour les troupeaux à forte densité, qui prend comme base le système de pointage proposé pour les lésions de la pelote plantaire, la mortalité et d'autres signes éventuels de mauvaises conditions d'hygiène, pour une intervention et une refonte des conditions dans l'établissement en question.

2.4

La question centrale est celle de la densité d'élevage; les normes en la matière doivent prendre comme point de départ les meilleures données scientifiques disponibles et reposer sur un équilibre entre les divers indicateurs relatifs à l'état physiologique, au comportement et à la santé. Le CESE, sur la base du rapport du comité scientifique, juge défendable et acceptable d'instaurer une limite maximale de 30 kg/m2 pour les troupeaux en général et de 38 kg/m2 pour les troupeaux où les conséquences négatives sont palliées par des exigences particulières relatives aux conditions climatiques dans les locaux.

2.5

Dans le même temps, il y a lieu de reconnaître que la densité d'élevage est un facteur décisif en ce qui concerne les coûts de production et la compétitivité. Selon une étude effectuée aux Pays-Bas en mars 2005, la densité d'élevage maximale proposée aura un impact sur pratiquement tous les élevages du pays. Dans ce pays, dans un élevage de poulets de chair moyen, le bénéfice moyen, après déduction des coûts variables et fixes, n'est que de 1,89 centimes d'euro par poulet (5). Cela montre l'étroitesse de la marge de manœuvre pour la production. Pour conserver le même bénéfice avec des taux de densité d'élevage respectifs de 30 et 38 kg/m2, le prix d'un poulet de chair, sur la base de ces estimations, devrait augmenter d'environ 8,0 et 2,5 centimes respectivement, ce qui paraît minime du point de vue du consommateur. Toutefois, au niveau européen, les professionnels du secteur maintiennent qu'une densité maximale inférieure à 42 kg/m2 entraînera inexorablement une marginalisation progressive des ventes de l'UE tant sur le marché communautaire que sur les marchés des pays tiers, par suite de la concurrence des principaux pays exportateurs extérieurs à l'UE.

2.6

C'est la raison pour laquelle l'exigence relative à une réduction des densités d'élevage dans l'UE doit s'accompagner d'une adaptation des règles du commerce international afin que des exigences identiques ou équivalentes s'appliquent également aux importations en provenance de pays tiers. Le CESE reconnaît qu'il est difficile d'aborder cette question lors du cycle de négociations actuellement en cours à l'Organisation mondiale du commerce. Toutefois, si l'UE se décide à adopter des normes d'un niveau raisonnable et justifié en matière de bien-être des animaux dans ce domaine et dans d'autres, elle doit également pouvoir imposer à la communauté internationale, en tant que l'un des principaux acteurs du commerce mondial, l'instauration d'une clause permettant le maintien de ce niveau (6).

2.7

Les pays tiers disposant d'avantages comparatifs et de conditions acceptables en matière de bien-être des animaux ont par la nature des choses la possibilité d'accroître leurs parts de marché dans l'UE; l'on peut supposer dès lors qu'ils soutiendront l'instauration de normes internationales. Il serait toutefois paradoxal et inacceptable que les pays tiers appliquant des normes moins strictes, prennent progressivement le contrôle de la production communautaire et des débouchés sur le marché européen et sur le marché des pays tiers du fait de l'existence de normes plus contraignantes dans l'UE, ou encore que l'UE soit empêchée d'agir en faveur d'une amélioration des conditions du bien-être animal sous prétexte qu'il existe des lacunes dans ce domaine chez certains de ses principaux partenaires commerciaux et, partant, un danger de délocalisation de la production vers ces pays.

2.8

Il est dès lors nécessaire que l'UE avec ou sans acceptation préalable au niveau international, exige de tous les pays tiers qu'ils appliquent des règles équivalentes lors de l'entrée en vigueur. Une provocation, en cas de non-acceptation au niveau international, peut se révéler nécessaire afin d'attirer l'attention sur ce point et de mieux faire comprendre la nécessité d'une modification de la législation. Quelles que soient les circonstances, la Commission doit élaborer une analyse économique approfondie de la situation de la concurrence deux ans après l'entrée en vigueur de la directive dans les États membres, afin de fournir un aperçu de la situation.

2.9

L'Office international des épizooties (OIE) a récemment adopté des recommandations élaborées et relative à certains autres aspects du bien-être des animaux, ce qui montre une prise de conscience croissante, au niveau international, de la nécessité de normes minimales. L'OIE fonde ses recommandations sur les conclusions d'une conférence tenue en 2004, qui a permis un dialogue constructif entre institutions, experts scientifiques, groupes d'intérêts et ONG du monde entier, y compris de nombreux pays en développement. La conférence a souligné la nécessité d'une base scientifique pour l'élaboration des normes internationales pour le bien-être animal. De l'avis du CESE, l'OMC doit assumer cette tâche de sorte que les normes minimales décidées sous l'égide de l'OIE puissent également être applicables dans le cadre de l'OMC.

2.10

Compte tenu des expériences négatives telles que les défaillances dans la mise en oeuvre ou dans l'application, au niveau national, d'exigences plus sévères qui se traduisent par une distorsion de la concurrence, les professionnels du secteur estiment, au niveau de l'UE, que les règles doivent être fixées dans le cadre d'un règlement. Le CESE reconnaît les avantages d'un règlement, mais constate que les États membres préfèrent les directives, lesquelles permettent d'appliquer les dispositions en tenant compte des caractéristiques nationales. La directive est en outre perçue comme plus appropriée à l'introduction de l'approche intégrée proposée; de même, une réglementation commune sur les détails techniques concernant les méthodes d'élevage n'aura pas la souplesse nécessaire s'agissant des systèmes en usage et entravera les évolutions techniques allant dans le sens de méthodes d'élevage plus efficaces et plus axées sur le bien être. Il convient toutefois de faire valoir avec force à l'intention de la Commission qu'un défaut d'application, voire une application déficiente, ne saurait être tolérée.

2.11

Il est toutefois paradoxal que la Commission justifie sa proposition ainsi que la nécessité de règles communes relatives à la distorsion sur l'hétérogénéité des réglementations nationales alors que, dans le même temps, la proposition ouvre la voie à des règles nationales plus strictes dans les États membres. L'existence de règles communes dans l'UE constitue un point de départ essentiel pour l'action de l'UE visant à parvenir à des règles communes au niveau international. S'agissant des déficiences des États membres, ou des lacunes dans la mise en oeuvre des directives, la Commission doit, à l'avenir, prendre au sérieux la tâche que lui impose le traité et veiller à la bonne application des règles dans les délais fixés par les États membres eux-mêmes.

2.12

Le CESE soutient pleinement l'extension des régimes volontaires sous forme de «code de pratiques» et verrait d'un bon oeil leur remplacement par un régime commun au niveau européen dans l'esprit de la législation sur les produits écologiques. L'on donnerait ainsi le choix aux consommateurs, et l'on permettrait au marché de montrer dans quelle mesure il existe un intérêt pour les aspects liés au bien-être des animaux à un niveau plus élevé que les exigences minimales actuellement en vigueur. Pour autant qu'il soit compatible avec les règles de l'OMC, le CESE est en outre favorable à un système obligatoire d'étiquetage pour les produits de l'UE. Cela dit, il est bien évident que la législation communautaire existante doit être respectée, indépendamment de la nécessité de l'étiquetage. Il y a lieu d'examiner si, comme dans le cas des boîtes à œufs, il serait possible d'indiquer le mode de production pour les poulets emballés prêts à consommer.

2.13

La Commission devrait, comme elle l'a annoncé, soumettre un rapport fondé sur les nouvelles données scientifiques disponibles, qui prendrait en compte les nouvelles recherches et les expériences pratiques dans le but d'améliorer encore le bien-être des poulets destinés à la production de viande. Ce rapport devrait aussi traiter de l'influence des paramètres génétiques sur les déficiences identifiées. La proposition doit tenir compte dès maintenant des conséquences de la sélection génétique; de même, il y a lieu de réglementer le bien-être des cheptels parentaux. Les travaux doivent dès lors commencer le plus tôt possible et, si nécessaire, faire l'objet d'une révision à la lumière des données relatives à l'abattage. Dans le cas contraire, les travaux de la Commission dans ce domaine ne pourraient commencer que 5 ans après l'adoption de la directive, lorsque ces données seraient disponibles.

2.14

Le CESE reconnaît que la recherche est un processus à long terme, et que les règles en vigueur doivent être adaptées en fonction des nouvelles connaissances et de l'évolution de la technique. De même, il y a lieu d'intensifier la recherche dans ce domaine et dans d'autres, en vue d'accroître et de diversifier nos connaissances lorsque des lacunes sont constatées. Cela vaut notamment pour la cohésion entre le taux de densité d'élevage et les conditions climatiques et environnementales (7). Enfin, il y a lieu d'insister davantage sur la sécurité biologique en raison de l'étroite interaction entre la santé animale, le bien-être et l'environnement, notamment en ce qui concerne la lutte contre l'influenza aviaire (8).

3.1

Indépendamment des systèmes de production, de la densité d'élevage, de l'équipement technique etc., la gestion des cheptels et les bonnes pratiques agricoles ont une influence décisive pour le bien-être et l'état de santé des animaux. Ces conditions et leur importance dans le contact quotidien avec les animaux — et les soins qui leur sont prodigués — ne peuvent, de par leur nature même, être garanties par la législation et le contrôle. Dans ce contexte, les dispositions de la proposition de directive à l'examen relatives aux instructions et orientations, aux cours et à la formation et aux inspections au moins deux fois par jour doivent être une évidence. Le CESE est toutefois préoccupé par l'absence de toute exigence relative aux compétences et par le fait que l'expérience puisse remplacer la formation, indépendamment de la nature de ladite expérience.

3.2

Il convient de garantir l'indépendance de l'évaluation du bien-être des animaux et de veiller à ce que cette évaluation soit effectuée par des inspecteurs suffisamment formés et expérimentés dans l'évaluation des conditions de protection des animaux. De même, le Comité est favorable à la tenue de rapports uniformes dans les États membres.

3.3

Pour plus de clarté, il y a lieu en outre de préciser que les établissements où le taux de densité est peu élevé ne seront inspectés que dans le cadre du «paquet hygiène». Dans le même temps, il y a lieu d'exiger des projets de formation reconnus ainsi que des formations documentées pour toutes les exploitations au-delà d'une certaine taille.

3.4

Les exigences relatives à la concentration maximale de NH3 et de CO2 doivent être formulées de sorte que ces limites ne soient pas dépassées dans des conditions normales. En cas de situation climatique atypique, il sera impossible de dépasser ces seuils dans la plupart des systèmes de production bien aménagés.

3.5

La proposition de directive prévoit que «tous les locaux doivent disposer d'un éclairage d'une intensité minimale de 20 lux pendant les périodes de luminosité, selon une mesure prise au niveau de l'œil de l'oiseau» et que «l'éclairage doit suivre un rythme de vingt-quatre heures et comprendre des périodes d'obscurité d'au moins huit heures au total, dont au moins une période ininterrompue d'obscurité de quatre heures au minimum». Cette disposition est conforme à la recommandation du Conseil de l'Europe (9). En revanche, les professionnels du secteur estiment suffisant, sur la base de rapports scientifiques et d'expériences pratiques, un minimum de 15 lux pendant les 14 premiers jours et de 5 lux minimum après cette période, avec une période ininterrompue d'obscurité de quatre heures au minimum. Ils font valoir que des tentatives d'éclairage avec une luminosité plus intensive et des périodes d'obscurité plus longue se sont soldées par une augmentation des lésions de la pelote plantaire et à des rejets d'animaux du fait de lésions cutanées. Le CESE estime qu'il y a lieu de trouver un juste milieu et que l'élaboration d'une politique dans ce domaine doit reposer sur les découvertes scientifiques et l'expérience pratique les plus pertinentes. En cas d'incertitude ou de documentation insuffisante, il convient d'effectuer des enquêtes supplémentaires, de sorte que les dispositions en vigueur puissent être ajustées et reflètent à tout moment les meilleures connaissances dans le domaine.

3.6

La proposition de directive à l'examen prévoit la possibilité d'intervenir dans les établissements où la densité d'élevage est la plus forte en cas de dépassement du taux de mortalité de 1 % plus 0,06 % multipliés par l'âge d'abattage du troupeau en jours, soit environ 3,5 %. Les professionnels du secteur estiment justifié un seuil minimum de 0,12 % de mortalité par jour et pensent que bien qu'il n'existe aucun lien entre le bien-être et la mortalité au cours des sept premiers jours, la limite pourrait raisonnablement être fixée, si nécessaire, à 1,5 %. De l'avis du CESE, il y a lieu, dans ce domaine comme dans d'autres, de fixer la limite à un niveau reflétant les possibilités pratiques dans un élevage fonctionnant correctement. Il y a lieu en outre, dans les élevages où ont été constatées des déficiences sérieuses, d'envisager de remplacer l'enregistrement du taux de mortalité et de dermatite de la pelote plantaire par l'enregistrement, par exemple, des problèmes d'affections des pattes et de péritonite.

3.7

Il serait souhaitable que la Commission fournisse des descriptions détaillées, effectuées par écrit et accompagnées de photos de lésions de la pelote plantaire afin de normaliser les classifications.

4.1

Le CESE, sous réserve des observations formulées ci-dessus, approuve dans les grandes lignes l'approche de la Commission et les dispositions détaillées de la proposition de directive. La fixation de seuils différents pour l'intensité de l'éclairage, la concentration maximale de NH3 et de CO2, de taux de mortalité et de lésions de la pelote plantaire doit se faire à un niveau reflétant les possibilités pratiques d'un établissement dans des conditions normales de fonctionnement.

4.2

Toute réduction de la densité d'élevage par rapport aux pratiques en vigueur doit nécessairement s'accompagner d'une clause de bien-être dans les règles relatives aux échanges commerciaux internationaux, permettant ainsi à l'UE d'élaborer des règles équivalentes à celles applicables aux importations en provenance des pays tiers, de sorte que les déficiences constatées dans les principaux pays d'exportation en dehors de l'UE n'entravent pas l'adoption d'une norme raisonnable et fondée dans l'UE. En cas de non-acceptation sur le plan international, une action unilatérale de la part de l'UE sera nécessaire afin de favoriser la prise de conscience de la nécessité d'une adaptation de la situation juridique. Dans le cas contraire, il est probable que la production sera, dans une large mesure, délocalisée vers les pays où la législation est moins contraignante. Dans le même temps, la Commission devra procéder à une analyse économique détaillée de l'évolution de la situation deux ans après l'entrée en vigueur de la directive dans les États membres.

4.3

La recherche étant nécessairement un processus à long terme, les règles doivent être ajustées à la lumière des nouvelles connaissances et de l'évolution technique. Dans le même temps, la recherche doit être intensifiée afin de fournir des données plus complètes dans les domaines où des déficiences ont été enregistrées.

3.2.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 28/29

1.1

Le présent programme a pour but d'encourager la coopération entre les citoyens et les organisations citoyennes de différents pays, afin qu'ils puissent se rencontrer, agir ensemble, et se forger leurs propres idées dans un environnement européen qui transcende une vision purement nationale et respecte leur diversité. La compréhension mutuelle, la solidarité et le sentiment d'appartenance à l'Europe sont les fondements de la participation des citoyens.

1.2

Il garantit la continuité du programme de participation civique en cours et ouvre la voie à de nouvelles activités, tout en présentant le degré de flexibilité nécessaire pour pouvoir être adapté à de futures évolutions.

1.3

L'objectif global du programme proposé est de contribuer, en reprenant ici les termes de la proposition, à:

1.4

Compte tenu de la situation actuelle et des besoins mis en évidence, les objectifs spécifiques les plus appropriés devant être réalisés à l'échelle transnationale sont les suivants:

1.5

Trois types d'actions sont prévus pour réaliser ces objectifs: Action 1: Des citoyens actifs pour l'Europe (jumelage des villes, projets citoyens et mesures de soutien); Action 2: Une société civile active en Europe (soutien structurel aux organismes de recherche et de réflexion sur les politiques publiques européennes, soutien structurel aux organisations de la société civile au niveau européen, soutien aux projets lancés par des organisations de la société civile); Action 3: Tous ensemble pour l'Europe (Évènements à haute visibilité, Études, Instruments d'informations et de diffusion).

2.1

La Commission propose d'ériger le développement de la citoyenneté européenne au rang de priorité essentielle de l'action de l'Union (1). Cette «priorisation essentielle» apparaît aux yeux du CESE non seulement comme juste mais urgente, décisive même pour la poursuite de la construction européenne. Le faible taux de participation aux dernières élections du Parlement européen, que souligne l'exposé des motifs du programme, n'est pas le seul indicateur de cette urgence. Les avatars de la ratification du Traité constitutionnel européen démontrent que le manque d'implication et de participation des citoyens européens au processus de construction de l'Union a pour conséquence la défiance vis-à-vis de ses institutions et peut même conduire à des attitudes de rejet.

2.2

Cette situation est commune, à des degrés évidemment différents, à tous les États membres et concerne ou concernera les pays candidats. De ce point de vue, il est positif que le programme s'adresse sur un pied d'égalité à l'ensemble de ceux-ci.

2.3

Car cette situation de faible acculturation à une réalité européenne «déjà là», si elle ne s'exprime pas exactement de façon identique dans chaque pays adhérent, notamment du fait de la diversité des modes de ratification choisis dans chacun des pays, si elle ne peut pas être, de ce fait, observée avec la même intensité partout, semble cependant être présente, à des degrés divers, dans tous les États membres.

2.4

Même lorsqu'il y a débat européen — parfois très intense, inédit, notamment dans les pays ayant voulu ou pu utiliser la voie référendaire de ratification du Traité constitutionnel européen — ce débat tourne plus autour de l'identité et de la citoyenneté nationales (et de leur préservation sur un mode souvent défensif, voire «nationaliste») que de la réalité des acquis, des avancées proposées par le Traité constitutionnel, notamment en terme de politiques sociales (sujet, à juste titre, perçu comme indicateur central de citoyenneté), en terme de politiques démocratiques («plombé» par le préjugé quasi général et pourtant déjà largement immérité d'une Europe a-démocratique, technocratique, éloignant quasi volontairement le citoyen de la participation à la décision).

2.5

Quoi que couvrant les années 2007-2013, et donc se situant au-delà de la période où tous les États membres auront procédé, sous une forme ou sous une autre, à la ratification ou non du TCE, le programme proposé, sa discussion et son approbation dans le contexte actuel, ne peuvent pas ne pas avoir de répercussion immédiate sur la question centrale de la citoyenneté européenne, telle qu'elle se dramatise «ici et maintenant». Or, le programme qui couvre la période 2007/2013 reste trop mimétique à la décision du Conseil en date de 2004 (2). Il est doté de peu de moyens, et les méthodes qu'il valorise, si elles ont fait leurs preuves, innovent insuffisamment au regard des défis tels qu'ils sont plus clairement encore posés aujourd'hui. Ceci alors que c'est maintenant qu'il y a problème et que les enfants qui naissent aujourd'hui auront 8 ans en 2013 et que déjà leurs schémas mentaux de futurs citoyens seront en partie formés.

2.6

Le CESE est persuadé que le contexte actuel et que le débat dans ce contexte sur un nouveau programme «'citoyens pour l'Europe» pour la période 2007-2013 sont, paradoxalement, extrêmement favorables pour poser enfin en grand la question de la citoyenneté européenne. Pour sortir d'un discours un peu convenu sur l'unité dans la diversité où, en fait, si on n'y prend pas garde, seule la diversité, voire l'hétérogénéité risquent d'être mises en avant. Il approuve donc la proposition de donner un prolongement au programme 2004-2006 sans attendre même le rapport d'évaluation externe qui était prévu au plus tard à la fin 2006 (évaluation qui doit être maintenue). Il veut être en tant que CESE un acteur majeur, synthétiseur, de l'importance accordée à ce programme. Il conçoit tout à fait qu'un tel programme doive garantir la continuité avec le programme de participation civique en cours, mais il partage largement les fortes critiques adressées par le Parlement et certaines organisations de la société civile concernant le manque d'ambition du programme de participation civique en cours. Ses propositions ont donc pour objectif à ce que le programme 2007-2013 ne soit pas seulement un aménagement du programme en cours.

2.7

Il est d'évidence que le présent programme, vu son extrême modestie financière, ne couvre pas l'ensemble de la problématique de la citoyenneté européenne, contrairement à ce que pourraient laisser penser la multiplicité de ses objectifs et des actions qu'il couvre. Il en est cependant un maillon essentiel, à savoir celui de la «citoyenneté européenne active», qui se définit comme la capacité des citoyens de s'organiser de façon autonome pour exercer pouvoirs et responsabilités dans les politiques publiques, afin d'assurer la défense et le développement des biens communs (3). Le CESE demande donc avec insistance que le budget alloué (235 millions d'euros sur 7 ans!) soit sanctuarisé, quelles que soient les conclusions finales du débat sur les perspectives financières de l'Union européenne.

2.8

Si le contexte exige un saut qualitatif, il le permet également. De ce point de vue, le CESE souhaiterait qu'une étude de contexte concernant le sentiment d'appartenance actuel du citoyen à l'Union européenne — ou du moins que la mutualisation des études déjà disponibles permettant de dégager un diagnostic suffisamment fin soit diligentée.

2.9

Il apparaît en effet au CESE que «l'attitude distante à l'égard des institutions européennes et les difficultés à se situer dans le processus d'intégration européenne (4)» est le fruit paradoxal — outre les méconnaissances et incompréhensions réelles de la «mécanique» communautaire, de sa logique propre, outre les indéniables replis nationalistes et protectionnistes liés aux différents risques et aux différentes peurs, objectives et subjectives générées par les processus de mondialisation — du manque de reconnaissance de la citoyenneté européenne telle qu'elle existe déjà, et en particulier de ses formes les plus actives et organisées.

2.10

De ce point de vue, on pourrait arguer que les considérables rapprochements, mobilités de tous ordres (même si très en deçà des possibles ouverts par l'intégration européenne), effacements physique et matériel des frontières, monnaie commune, marché unique, ne sont pas suffisamment nommés: «l'identité commune des Européens n'est pas perçue parce qu'elle n'est pas dite (5). Or, et cela apparaît d'autant plus manifeste, lorsqu'on regarde l'Europe de l'extérieur, lorsqu'on voyage ou lorsqu'on vit hors de l'Europe, qu'un véritable “european way of life” est partout identifié, est partout attractif».

2.11

Les crispations identitaires nationales actuelles ne doivent donc pas cacher le niveau déjà élevé de cohérence et de qualité du mode de vie européen, de ces formes démocratiques et participatives. Un programme de «citoyenneté européenne active» plus ambitieux peut réduire, apaiser, transformer ces crispations.

2.12

En tout état de cause, et quelles que soient les difficultés, voire les impasses momentanées, qui peuvent naître des débats actuels concernant la ratification du Traité constitutionnel, la période obligatoirement agitée qui suivra pour la construction européenne, le CESE juge que le contexte est extrêmement favorable pour la problématique de la citoyenneté européenne active. Que le programme 2007-2013 qui y est relatif doit être vu — et si possible approfondi — à la faveur d'un contexte où les citoyens s'intéressent nouvellement — quelle que soit leur position — à l'Europe, à leurs capacités d'intervenir directement et par leurs organisations volontairement organisées, aux décisions européennes.

2.13

Le CESE propose donc la tenue d'un symposium ouvert qui permettrait d'aborder dans sa globalité la problématique de la citoyenneté européenne dans ce nouveau contexte, de penser réellement la profondeur du concept et de ne pas seulement éclater les réponses dans une multitude de programmes distincts, insuffisamment lisibles et opérationnels. Le CESE pourrait être l'organisateur d'un tel symposium. Il se réjouit que la Commission envisage positivement une telle initiative (6).

3.1

Le CESE, institution européenne de la société civile organisée, inscrite nommément dans les traités au même titre que les autres institutions européennes, s'il apprécie qu'un tel programme lui soit soumis pour avis — ce qui n'était pas formellement obligatoire — juge que la proposition soumise au Conseil de l'Union européenne et au Parlement européen aurait gagné à lui être soumise plus en amont encore. Certes, ce programme a fait l'objet d'une importante consultation en ligne entre décembre 2004 et février 2005 (avec un millier de réponses) et d'un forum consultatif (qui a rassemblé 350 participants) les 3 et 4 février 2005. Mais miser sur un rôle consultatif plus fort, en première instance, et non seulement «pour avis ex poste», du Comité économique et social européen serait une des façons de lutter contre les multiples causes de l'éloignement ressenti des citoyens européens vis-à-vis de leurs capacités concrètes, individuelles et organisées, à peser vraiment sur les décisions de l'Union.

3.2

Le CESE trouve dommageable que le programme, qui fait référence à l'identification par la Commission de trois types de réponses au problème de l'attitude distante des citoyens vis-à-vis des institutions européennes, ne permette pas de resituer ledit programme dans la globalité de la problématique. S'il est attaché à voir spécifier les réponses suivant les thèmes, le CESE suggère que ces trois types de réponses soient aussi réunis dans un programme chapeau. Programme chapeau permettant de saisir l'ensemble des éléments de la problématique, de travailler sur leurs objectifs communs, leurs cohérences et leurs complémentarités.

3.3

L'information des citoyens sur les institutions européennes, la communication sur les questions européennes, la conscience des droits conférés par la citoyenneté européenne et le sentiment d'appartenance, l'identité européenne forment un tout. Or, si le programme présenté par la Commission parle de complémentarité avec d'autres programmes et instruments de la Communauté, il reste vague sur cette question essentielle et ne dit rien des modalités qui permettraient d'assurer la cohérence des objectifs et des actions. Un abord insuffisamment recoupé de ces trois volets aura du mal à renverser la très mauvaise situation actuelle en termes de sentiment d'appartenance et d'identité européenne.

3.4

Le CESE voudrait être certain que, lors même du présent programme spécifique, une vigoureuse impulsion en termes d'information et de communication sur les institutions et les droits des citoyens européens soit parallèlement organisée. Cette impulsion doit inclure l'information sur l'existence et le rôle propre du CESE lui-même, trop peu valorisé dans la communication européenne par les autres institutions européennes. Ceci même s'il revient au CESE de repenser lui aussi radicalement sa communication beaucoup trop en-deçà du rôle qu'il prétend jouer dans l'émergence d'une citoyenneté européenne active, en tant qu'institution privilégiée de celle-ci.

3.5

Tout en prenant, semble-t-il, la mesure de la prise de distance du citoyen vis-à-vis des institutions européennes et sa difficulté à se situer dans le processus d'intégration européenne, le programme présenté n'apparaît pas en tirer toutes les conséquences. Cela déjà dans les mots et les formules qu'il emploie alors que l'on sait que la façon même de nommer cette crise d'identification, de participation, peut jouer un rôle important dans la faculté de la dépasser. Ainsi, il apparaît peu crédible de présenter un programme, aussi modeste financièrement vu l'enjeu, comme étant le vecteur qui permettra de «réserver une place centrale aux citoyens» dans la construction européenne. Qui peut y croire? De même, et là encore vu le niveau de l'enjeu (bien diagnostiqué par l'exposé des motifs du programme), on a du mal à percevoir, au-delà de novations non négligeables (pluri-annualisation des projets, mise en commun des expériences, élargissement des partenaires, allègement des contraintes pesant sur les bénéficiaires, soutien à des manifestations de grande ampleur, notamment dans le contexte du dialogue interculturel), les innovations majeures qui peuvent contribuer à changer réellement la donne actuelle.

3.6

L'impression globale est celle d'une trop forte continuité avec le programme 2004-2006. Le soutien structurel de nouveau accordé à un certain nombre d'organisations nommément identifiées par le programme comme poursuivant a priori un but d'intérêt général européen devrait être éliminé et remplacé par une procédure ouverte d'accès aux fonds, établie sur la base de critères clairs et transparents. La notion elle-même «d'intérêt général européen» devrait être précisée pour devenir opérationnelle.

3.7

Le CESE est tout à fait conscient que ce programme est plus spécifiquement ouvert aux associations et aux ONG qui ne bénéficient pas comme d'autres organisations de la société civile, partenaires sociaux notamment, de l'accès à d'autres programmes et d'autres modalités qui leur permettent de contribuer fortement à l'expansion d'une citoyenneté européenne active.

Cependant, par souci de bien identifier la volonté expresse des partenaires sociaux et d'autres organisations de la société civile, mutuelles, coopératives, de participer spécifiquement et visiblement à cette expansion, le programme doit aussi leur être formellement et pratiquement ouvert. Quitte à ce qu'en retour, sur d'autres lignes budgétaires, les partenaires sociaux soient eux-mêmes attentifs à une plus grande mixité avec les associations et les ONG.

3.8

Le CESE insiste à nouveau, comme il a eu l'occasion de le faire à maintes reprises, sur l'urgence qu'il y a à définir une citoyenneté européenne ouverte, dotée de droits propres, accessible à toutes les personnes qui résident de manière stable et régulière ou depuis longtemps dans l'Union européenne (7). L'inclusion dans le Traité de Constitution européen de la charte des droits fondamentaux et l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales supposent la reconnaissance d'une citoyenneté «civique» relativement indépendante de la citoyenneté européenne actuellement uniquement conférée par la citoyenneté nationale des États membres. Ce premier pas vers une citoyenneté participative pour toutes les personnes résidant de manière stable sur le territoire de l'Union européenne devrait être «légalisé» si on veut réellement aboutir à une identité, une citoyenneté européenne propre. Si on veut réellement que cette citoyenneté ne soit pas seulement la superposition d'une citoyenneté européenne abstraite à la citoyenneté nationale des États membres.

3.9

Du point de vue du CESE, il reste, et restera, difficile d'avancer réellement en ce domaine essentiel s'il n'y a pas la maturation progressive de supports matériels concrets, non réductibles aux citoyennetés nationales, de la citoyenneté européenne. Sans qu'un certain nombre de devoirs soient attachés aux droits conférés par cette citoyenneté européenne unique, rassembleuse. De ce fait, la non-utilisation d'un instrument législatif pour promouvoir la participation des citoyens, si elle peut se comprendre en absence de supports matériels spécifiques à la citoyenneté européenne, est discutable si on s'oriente, même progressivement vers la mise en place de droits et de devoirs spécifiquement attachés à cette citoyenneté. Le CESE est d'avis qu'il faudra avancer en ces domaines, quels que soient le ou les supports matériels et symboliques choisis: par exemple, au-delà de la mise en place d'un service civil européen pour la jeunesse déjà proposé par la Commission, l'acquittement personnel d'une part, même minimum, des ressources européennes — même s'il s'agit d'un sujet difficile à aborder — et/ou l'élection, le même jour, dans tous les pays, des représentants des peuples, des scrutins impliquant tous les pays de l'Union.

4.2.1

Pour le CESE, cette partie-là du programme pourrait être nettement valorisée. Se rencontrer et agir ensemble au niveau transnational est la base même de la citoyenneté européenne. Le CESE juge de ce fait que la possibilité de définitivement régler la question des statuts de l'Association européenne, de la Mutualité européenne comme des fondations européennes, même si elle ne dépend pas de ce programme spécifique, devrait l'accompagner afin de valoriser la solidarité et l'action mutuelle, notamment dans un cadre bénévole.

4.2.2

Le renforcement des réseaux européens constitue, aux yeux du CESE, et en conformité avec le programme, un élément décisif. Cependant, le CESE insiste de nouveau sur le fait que tous les réseaux européens doivent avoir les mêmes possibilités d'accéder à ces soutiens structurels, sans que certaines organisations soient financées a priori, même si la Commission contrôle qu'il ne s'agit pas d'un «ticket automatique» mais de projets évaluables. Par ailleurs, le financement de projets, même de petite taille, est fondamental car il permet aux organisations nationales ou locales, en contact direct avec les citoyens, d'acquérir une dimension européenne et de contribuer à combler la distance entre citoyens et institutions européennes. Le CESE se félicite par ailleurs du fait que le programme permet, en subventionnant de petits projets, l'émergence à partir de réseaux nationaux d'initiatives transnationales, même si celles-ci ne couvrent pas l'ensemble des États membres.

4.2.3

Le CESE est extrêmement préoccupé par toute proposition de la Commission qui, telle celle de la DG Justice, Liberté et Sécurité (8) conduirait au nom de la sécurité, au nom de la lutte contre le terrorisme, à jeter une suspicion générale sur les ONG et les associations. Ceci en ce qu'elle pourrait être sujette par nature à l'entrisme de tels phénomènes. A faire que, par des dispositions bureaucratiques lourdes, ce soient les associations qui aient la charge de la preuve en la matière. Une telle démarche, si elle devait se concrétiser, irait matériellement et conceptuellement à l'exact opposé du présent programme.

4.2.4

Le CESE considère que le Comité des régions et lui-même, en accord avec l'avis du Parlement européen, devraient se voir confier expressément la responsabilité de coordonner la consultation des organisations sociale et des collectivités locales. Celle de synthétiser leur avis et d'en assurer la remontée auprès des autres institutions communautaires. Ainsi que celle de veiller à la bonne diffusion de l'information en amont de celles-ci. Il y a lieu de préconiser que le Parlement européen consulte régulièrement et formellement le CESE et le CdR à ce sujet.

4.2.5

L'objectif d'un partenariat formel (9), et non au coup par coup, fondé sur l'égalité dans la diversité des fonctions, entre le Parlement et la société civile organisée, structurée par ses institutions européennes, devient décisif alors qu'il est, pour l'instant, loin d'être réalisé et même pensé. Le programme pour la citoyenneté européenne active devrait s'attacher à faire disparaître toute trace d'une vision hiérarchisée des instances européennes, la culture européenne étant aussi une culture du partage des pouvoirs et des fonctions.

4.3.1

Pour le CESE, la focalisation sur le dialogue interculturel intra-européen devrait, dans ce programme, être l'objectif principal. Le débat en cours sur le TCE démontre qu'ont été sous-estimés la méconnaissance des différences culturelles intra-européennes, la grande inertie des stéréotypes, le caractère parfois antithétique des sources les plus fondamentales, notamment de droit et de constitution, qui déterminent l'imaginaire de chacun des États membres. Tout comme sont sous-estimées les convergences de modes de vie, de valeurs, de représentation du monde, l'assurance qu'un «homo europeus» distingue assez nettement, en terme de citoyenneté, l'européen de tout autre citoyen de la planète. Cet «homo europeus» est le fruit de la mise en œuvre concrète du patrimoine spirituel et moral de l'Union qui se fonde sur les valeurs indivisibles et universelles de dignité humaine, de liberté, d'égalité et de solidarité; elle repose sur le principe de la démocratie et le principe de l'Etat de droit. Elle place la personne au cœur de son action en instituant la citoyenneté de l'Union et en créant un espace de liberté, de sécurité et de justice. Des événements à haute visibilité, des instruments d'information et de diffusion, des études formalisant non seulement les diversités réelles (et non les différences stéréotypées) mais aussi, et surtout, cet «european way of life» doivent donc en effet être intensément promus. La culture européenne ne repose pas seulement sur les valeurs héritées mais aussi sur celles dues à la construction de l'Union européenne elle-même, de son marché unique, de sa monnaie commune, de la réunification de l'Europe avec elle-même (élargissement aux pays de l'Est de l'Europe). Cependant, afin que ces événements à haute visibilité favorisent le sentiment d'appartenance et renforcent effectivement l'identité européenne, il est fondamental que les citoyens et leurs organisations soient très étroitement associés à leur idéation et à leur réalisation, ou mieux encore qu'ils en soient à l'origine, car ils sont les mieux à même d'identifier les éléments essentiels et les symboles d'une identité qu'ils vivent déjà au quotidien.

4.3.2

Pour sa part et en fonction de ce qu'il est de ses compétences propres, le CESE considère que son apport pour promouvoir la dimension sociale de la culture, pour organiser un partenariat pérenne, outillé, avec le Parlement européen en ce domaine, constitue une condition essentielle d'identification et de formation en continu d'une identité culturelle commune du citoyen européen. Identité culturelle qui ne peut pas être obtenue par la seule préservation d'un héritage culturel souvent bien moins commun qu'on ne veut bien l'affirmer. La citoyenneté européenne commune a une forte dimension contemporaine. Elle se forge par la décision d'unir toujours plus les États d'Europe, de toute l'Europe, par le travail difficile mais essentiel de partage des souverainetés. Car, comme le dit Claude Lévi Strauss, «j'ai connu une époque où l'identité nationale était le seul principe concevable des relations entre les États. On sait quels désastres en résultent». Une culture des souverainetés partagées — et non pas d'abandon de souveraineté — telle est la culture et l'identité du citoyen européen d'aujourd'hui, et de demain plus encore.

5.1

La citoyenneté européenne est au cœur de la crise qui vient de s'ouvrir suite au rejet par certains pays du Traité constitutionnel européen. Le rapprochement des citoyens et des institutions de l'Union doit donc plus que jamais être au centre des préoccupations et de la politique de la Commission, et ce notamment grâce à la promotion de la citoyenneté européenne active. Il est donc nécessaire d'organiser une réflexion approfondie sur ce thème en impliquant tous les acteurs du secteur avant que le nouveau programme pour la période 2007-2013 ne soit approuvé.

Cette réflexion pourrait être organisée dans le cadre du symposium défini au point 2.11 de cet avis, dont la préparation pourrait être confiée au CESE.

5.2

Ce symposium devrait délibérer de façon ouverte de la citoyenneté européenne active, définissant des droits et des responsabilités des citoyens européens distincts de ceux conférés par la citoyenneté de chacun des États membres.

La définition et l'expérimentation de droits économiques, sociaux, politiques, etc. et environnementaux propres à la citoyenneté européenne active, notamment en matière de solidarité et de sécurité (on peut penser à la sécurité civile immédiatement), devraient pouvoir être examinées et soumises à un scrutin européen unique au suffrage universel.

5.3

Le CESE considère que la concrétisation du statut européen de l'Association constitue à ce stade, et malgré les difficultés réelles pour y aboutir, une ardente obligation, si l'on veut doter la citoyenneté européenne active d'un cadre approprié bien au-delà d'un simple, et discutable, code de bonne conduite «sécuritaire».

5.4

En tout état de cause, et quel que soit l'aboutissement des négociations concernant le budget européen, le CESE demande que le budget du présent programme soit sanctuarisé tant il constitue une enveloppe minimum en faveur d'un élément clef du développement de la citoyenneté européenne que la Commission élève à juste titre au niveau d'une «priorité essentielle» de l'action de l'Union. Par ailleurs, le CESE propose de ne pas s'en tenir au budget annoncé de 0,55 € par habitant pour 6 ans, mais de cultiver toutes les synergies entre les différentes Directions Générales de la Commission pour mettre en commun objectifs et moyens sur ce dossier qui concerne toutes les institutions européennes par sa centralité et son importance pour l'avenir. A ce titre, la politique de l'Union européenne sur la citoyenneté active devrait être élaborée au sein d'une cellule interinstitutionnelle permanente, qui regrouperait toutes les Directions Générales de la Commission intéressées par cette question et des représentants de toutes les autres institutions de l'Union.

5.5

Le CESE suggère que les cycles d'éducation primaire, et pas seulement les programmes liés à la formation tout au long de la vie, soient les moments et les lieux de la construction d'une citoyenneté européenne pouvant être enseignée pour elle-même et ne faisant plus seulement l'objet d'actions cosmétiques (couleurs, stickers, casquettes, fête…). La citoyenneté ne concerne pas seulement les tranches d'âge actives.

Dans cet ordre d'idées, la Commission pourrait proposer aux États membres d'inscrire dans leurs programmes scolaires une méthode et des contenus de connaissances de l'Union et des questions propres à la citoyenneté européenne. Un «Erasmus» dans le cycle primaire adapté à cette tranche d'âge devrait être envisagé bien au-delà des processus d'échanges linguistiques traditionnels.

Toutes ces potentialités des NTIC doivent être sollicitées, notamment dans leur caractère ludique, interactif, participatif (avec, pourquoi pas, la création pour chaque nouveau support citoyen d'une cellule psychologique d'évaluation), en dépassant le caractère statique, peu attractif, des «sites» européens actuels. Une telle suggestion et de telles propositions sont cohérentes avec le programme Comenius, dont les objectifs sont:

5.6

En ce qui concerne les actions spécifiques, tous les niveaux doivent être promus ensemble, sans que les micro-projets dont les citoyens sont les acteurs — et qui participent à la promotion de l'identité européenne au niveau local ou national — soient éliminés au profit du soutien accordé aux réseaux européens. Les fonds consacrés aux différents types d'action doivent être répartis avec pour seul critère leur impact sur la citoyenneté européenne active et la participation des citoyens au processus de construction de l'Union européenne et à la définition et mise en oeuvre de ses politiques.

5.7

Le CESE tient à soutenir pleinement les propositions de la Commission visant, sur le plan technique, à aboutir à une très nette simplification des procédures dans un domaine (la participation directe et active du citoyen lui-même) qui souffre moins qu'ailleurs encore de se heurter à des obstacles bureaucratiques.

5.8

Le CESE est persuadé que «l'invention» d' attributs propres à la citoyenneté européenne, non réductibles à la seule addition des citoyennetés nationales (que ces attributs soient d'ordre symbolique, économique, sociopolitique, culturel, juridique), constitue désormais une priorité absolue de l'Union européenne et que la promotion de la citoyenneté active peut y contribuer de façon significative. Il est prêt à prendre sa part dans cette «invention» en coordonnant la consultation des organisations de la société civile organisée et en favorisant la connaissance et la prise en compte de leur point de vue par les autres institutions communautaires.

3.2.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 28/35

1.1

Le Comité économique et social européen prend acte du pacte européen pour la jeunesse et de son élaboration telle que décrite par la Commission dans la communication sur les politiques européennes de la jeunesse. Cette dernière constitue un cadre pouvant servir de base aux évolutions futures des politiques dans les domaines affectant les jeunes dans l'Union européenne.

1.2

L'avenir de l'Europe dépend chaque jour davantage de sa capacité à promouvoir des sociétés accueillantes pour les enfants et les jeunes. En adoptant, au printemps 2005, le pacte européen pour la jeunesse dans le cadre de la stratégie de Lisbonne révisée pour la croissance et l'emploi, le Conseil européen a reconnu que l'intégration des jeunes dans la société et la vie active et une meilleure utilisation de leur potentiel étaient des éléments essentiels pour un retour à une croissance soutenue et durable en Europe.

1.3

Reconnaissant la multitude de défis auxquels font face les jeunes dans la société actuelle, le CESE apporte, depuis plus de dix ans (1), une contribution régulière aux développements communautaires de la politique à l'égard de la jeunesse. Il a initié des débats importants dans des domaines majeurs tels que l'emploi des jeunes, l'intégration sociale, l'éducation, la mobilité, la participation et le rôle des ONG. Le CESE est également conscient des défis auxquels l'Union européenne fait face en ce moment et de la nécessité de recréer un climat de confiance.

1.4

Le CESE préconise de placer les jeunes au centre de ce dispositif, de les inciter à participer activement à l'élaboration des politiques et de leur en donner l'occasion. La perspective de contribuer aux changements motive grandement les jeunes à s'impliquer. Les États membres et les institutions doivent fournir les ressources, le soutien et les mécanismes nécessaires permettant aux jeunes à tous les niveaux de s'associer plus facilement à la prise de décisions et de mesures ayant un effet sur leurs vies. Seul l'exercice d'une influence réelle peut mener à une responsabilité réelle.

1.5

Plus que jamais, l'Europe a besoin de l'engagement continu des jeunes pour aider à construire une Europe intégrée, compétitive, sûre et inclusive. Si l'on veut que l'Union européenne ait une signification pour les jeunes, il faut qu'elle joue un rôle dans leurs vies et s'intéresse explicitement et réponde de façon visible et créative à leurs besoins. De la même façon, le succès de cette initiative dépend de la mobilisation de toutes les parties concernées et, en premier lieu, des organisations de jeunesse, des autorités régionales et locales ainsi que des partenaires sociaux. Le CESE fait sienne «l'idée qui émerge» du rapport du Groupe de haut niveau sur l'avenir de la politique sociale dans une Union européenne élargie: «d'un nouveau pacte entre les générations» pour passer «d'un pacte centré sur les personnes âgées et fondé sur la peur … à un nouveau pacte centré sur les jeunes et fondé sur la confiance… de transformer toutes ces peurs en un processus» gagnant-gagnant «reposant sur une perception positive de l'avenir et sur un nouvel équilibre intergénérationnel».

1.6

Aussi le CESE espère-t-il que cette communication posera les bases, tant au niveau européen que national, d'un partenariat rapproché entre les décideurs et les jeunes. Une participation réelle et continue des jeunes et des organisations de jeunesse à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques permettra de répondre aux besoins des jeunes et d'assurer qu'ils s'approprient le processus de Lisbonne.

2.1

Lors du sommet européen de printemps des 22 et 23 mars, les chefs d'État et de gouvernement ont adopté un «pacte européen pour la jeunesse» (2). En proposant ce pacte, les chefs d'État et de gouvernement de la France, de l'Allemagne, de l'Espagne et de la Suède ont identifié quatre thèmes majeurs: la vulnérabilité des jeunes; la nécessité de la solidarité intergénérationnelle dans une société vieillissante; la nécessité d'améliorer les compétences des jeunes par l'éducation et la formation; la nécessité d'une plus grande cohérence dans tous les domaines politiques qui concernent les jeunes.

2.2

La communication aborde nombre de questions et de domaines d'intervention qui intéressent grandement les jeunes Européens et qui ont été définis comme tels dans le Livre blanc de la Commission intitulé «Un nouvel élan pour la jeunesse européenne» ainsi que dans la résolution subséquente du Conseil adoptée le 27 juin 2002. Cette dernière établit un cadre pour la politique de jeunesse en Europe.

2.3

En réponse aux conclusions du Conseil européen de printemps, la Commission européenne a adopté le 12 avril 2005 des lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi (3). Cet ensemble de lignes directrices, qui inclut, d'une part, une recommandation relative aux grandes orientations des politiques économiques et, d'autre part, une proposition approuvée pour décision du Conseil relative aux lignes directrices pour les politiques de l'emploi, devrait servir de base pour les trois années à venir aux programmes nationaux de réforme que les États membres devront élaborer.

2.4

Dans l'introduction des lignes directrices, un accent particulier est mis sur la nécessité d'impliquer les parties concernées dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. Le texte établit que les États membres, tout comme l'Union européenne, devraient profiter de chaque occasion d'impliquer les collectivités territoriales, les partenaires sociaux ainsi que la société civile dans la mise en œuvre des lignes directrices intégrées.

2.5

Alors que les grandes orientations des politiques économiques mettent l'accent sur la contribution des politiques économiques à la réalisation des objectifs de Lisbonne, les lignes directrices pour l'emploi se rapportent plus particulièrement à la stratégie européenne pour l'emploi et visent à coordonner les politiques de l'emploi des divers États membres. Certaines lignes d'action du pacte européen pour la jeunesse sont reprises explicitement dans les lignes directrices intégrées, plus précisément dans le cadre des lignes directrices pour l'emploi. Deux lignes directrices en particulier reflètent le contenu du pacte européen pour la jeunesse: la ligne numéro 18, qui inclut la création de parcours vers l'emploi pour les jeunes et la réduction du chômage des jeunes, un meilleur équilibre entre la vie professionnelle et la vie familiale et les structures de garde d'enfants, et la ligne numéro 23, qui inclut la réduction du nombre de jeunes quittant prématurément l'école, l'amélioration de l'accès à l'enseignement professionnel initial, à l'enseignement secondaire et à l'enseignement supérieur, y compris aux apprentissages et à la formation à l'entreprenariat. La ligne numéro 24, quant à elle, inclut l'extension de l'offre d'instruments d'éducation et de formation et la création des conditions nécessaires à la transparence des qualifications ainsi qu'à la reconnaissance effective et à la validation de l'éducation et de la formation non formelles et informelles. Il est répété à la fin des lignes directrices pour l'emploi que les États membres devraient créer un vaste partenariat pour le changement en associant à leur action les instances parlementaires et les parties concernées, y compris aux niveaux régional et local.

2.6

Cette initiative valorise la jeunesse dans des domaines clés du partenariat de Lisbonne pour la croissance et l'emploi grâce, notamment, aux stratégies européennes pour l'emploi et l'inclusion sociale ainsi qu'au programme de travail «Éducation et formation 2010» et appelle à la mise en cohérence des initiatives dans ces domaines.

2.7

L'adoption du pacte coïncide avec la fin du premier cycle de mise en œuvre du Livre blanc «Un nouvel élan pour la jeunesse européenne», publié en 2001 et sur lequel le Conseil a basé sa résolution de juin 2002. Ce Livre blanc établit un cadre de coopération européenne dans le domaine de la jeunesse, en vue de renforcer la citoyenneté active des jeunes en proposant une méthode ouverte de coordination (MOC) et en intégrant mieux la dimension de la jeunesse dans d'autres politiques.

2.8

Dans sa version finale, adoptée à la session de printemps du Conseil européen, le pacte européen pour la jeunesse souligne qu'il est nécessaire que les jeunes Européens puissent bénéficier d'un ensemble de politiques et de mesures s'intégrant pleinement à la stratégie de Lisbonne. Il vise également à améliorer l'enseignement, la formation, la mobilité, l'intégration professionnelle et l'inclusion sociale des jeunes et à faciliter la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale. Le pacte affiche également l'ambition de garantir la cohérence d'ensemble des initiatives à prendre dans ces domaines et de servir de point de départ à une mobilisation forte et continue en faveur des jeunes. Il rappelle également que sa réussite suppose l'implication de tous les acteurs concernés et, en tout premier lieu, des organisations de jeunesse aux niveaux national, régional et local ainsi que des instances européennes, des collectivités territoriales et des partenaires sociaux. Les États membres sont invités à s'inspirer des lignes d'action dans les trois domaines suivants: 1) emploi, intégration et promotion sociale; 2) éducation, formation et mobilité; 3) conciliation de la vie professionnelle et familiale.

3.1

Au cours de l'élaboration du présent avis, le CESE a organisé, le 6 septembre 2005, une consultation de représentants d'organisations de jeunes. Les conclusions de cette consultation sont reprises dans le présent avis.

3.2

La participation des jeunes doit être le point de départ pour tous les volets du Pacte. Toute politique ciblée sur les jeunes doit respecter le principe fondamental de participation des jeunes, principe qui a été réitéré au niveau européen et international (4). Tandis que le CESE salue les mesures de consultation des jeunes au niveau européen, notamment l'organisation des états généraux de la jeunesse en 2005, il déplore le fait que la communication ne précise pas suffisamment, par des recommandations claires, la manière dont les jeunes et les organisations de jeunesse seront associés et participeront au niveau des États membres. Le CESE appelle la Commission et les États membres à recourir à des méthodes plus créatives pour atteindre et impliquer les jeunes.

3.3

Le CESE souligne l'importance d'une participation active des jeunes et de leur autonomie, tant sur le marché du travail que dans la société en général. La participation active des jeunes dans la société et leur autonomie devraient constituer à la fois un objectif et un outil contribuant au développement personnel des jeunes, à leur sens de l'initiative, à leur intégration sociale et à la cohésion sociale en général.

3.4

Le CESE constate avec regret que la communication ne mentionne pas clairement les mécanismes destinés à associer véritablement les jeunes et leurs organisations. Lors de son audition du 6 septembre 2005 mentionnée au point 3.1, il a été souligné, par exemple, par des organisations étudiantes combien le fait de voir la jeunesse gérer par délégation des institutions d'intérêt général, en l'occurrence le régime obligatoire de protection sociale des étudiants, permet à la jeunesse en son ensemble — et pas seulement à la jeunesse organisée — de se responsabiliser et de se représenter en tant que telle. Il appelle la Commission et les États membres à concevoir et à mettre en œuvre leurs politiques en partenariat avec les jeunes et les organisations de jeunesse et à continuer à les associer à toutes les étapes. Les jeunes, les organisations de jeunesse et les partenaires sociaux doivent être consultés au sujet de l'élaboration de mesures dans le cadre de l'initiative sur les programmes nationaux de réforme découlant de la stratégie de Lisbonne ainsi qu'au sujet de leur mise en œuvre ultérieure.

3.5

Le CESE attend avec impatience de lire le rapport de synthèse (5) de la Commission résumant le travail effectué jusqu'à présent par les États membres dans le domaine de la participation des jeunes dans le cadre de la MOC (6). Il espère que ce rapport fournira des exemples de bonnes pratiques pouvant être appliquées dans d'autres pays.

3.6

Le CESE cherche à clarifier le rôle que les organisations de la société civile, en particulier les organisations de jeunesse, sont appelées à jouer tout au long du processus de la méthode ouverte de coordination. Il convient de rappeler que le paragraphe 38 des conclusions du Conseil européen de Lisbonne décrit le rôle incombant aux ONG dans la méthode ouverte de coordination (7). Le CESE peut, par son expertise et son expérience, jouer un rôle actif en la matière et contribuer à élaborer et à mettre en place en son sein un mécanisme permettant d'impliquer les jeunes et les organisations de jeunesse.

4.1

Le CESE se félicite que le pacte accorde une attention particulière à la question de l'emploi des jeunes. Néanmoins, il conviendrait de développer et de mettre en œuvre le pacte dans une perspective qui lui confère une valeur d'objectif essentiel en soi, et non simplement une valeur d'élément de la stratégie de Lisbonne. En outre, si la réussite de la stratégie de Lisbonne revêt pour les jeunes une grande importance, ils jouent eux-même un rôle de premier plan dans la réussite de cette stratégie. Il est essentiel d'investir dans les jeunes afin d'atteindre des taux de croissance et d'emploi plus élevés, une innovation soutenue et un esprit d'entreprise plus fort. Afin que la stratégie de Lisbonne puisse fonctionner, il est nécessaire que les jeunes s'y associent, s'approprient ses objectifs et s'engagent à les réaliser.

4.2

Dans le même ordre d'idée, l'emploi est au centre des préoccupations des citoyens européens. Il convient de tout mettre en œuvre afin de lutter contre le chômage, dont le niveau inacceptable constitue une menace réelle pour la cohésion de nos sociétés (8). Le taux de chômage des jeunes en Europe reste plus de deux fois supérieur au taux de chômage moyen. De nombreux jeunes courent le risque bien réel d'être sans emploi ou de vivre dans des conditions difficiles avec de faibles revenus. Pour les jeunes issus de milieux défavorisés, les minorités ethniques, les immigrants, les handicapés et les femmes, les risques d'exclusion sociale sont bien plus élevés encore. Plus globalement c'est l'ensemble de la jeunesse qui est touché par les phénomènes de précarisation, de paupérisation et de dépendances, ce qui constitue à la fois un drame historique inédit et une possibilité neuve de solidarisation d'ensemble des jeunes et de la société pour sortir de cette situation inédite en Europe.

4.3

Les jeunes sont plus sujets au chômage et, s'ils travaillent, plus susceptibles d'avoir de faibles revenus (9). L'objectif de la stratégie de Lisbonne est de créer des emplois non seulement plus nombreux, mais également de meilleure qualité. Pour que l'accès au marché du travail devienne pour chaque jeune une réelle possibilité, il est nécessaire de mettre davantage l'accent sur une formation professionnelle adéquate et des enseignements, des apprentissages et des opportunités adéquats pour les jeunes, qui permettent à ceux-ci de se réaliser personnellement et professionnellement et d'acquérir des qualifications vitales. Il importe, en outre, que l'enseignement reçu dans le système scolaire leur permette de gérer leur vie professionnelle et d'utiliser avec succès les mécanismes de formation tout au long de cette dernière.

4.4

Le CESE insiste sur la reconnaissance des changements démographiques en Europe et souligne les liens existant avec le Livre vert de la Commission sur les changements démographiques (10). À titre d'exemple, le groupe des plus jeunes (0-14 ans) diminuera de 11 % entre 2000 et 2015 et continuera son déclin, de l'ordre de 6 %, jusqu'en 2030. Parallèlement à ce changement, le Comité attire l'attention sur les évolutions sociales, culturelles et politiques que connaît l'Europe. Les changements démographiques ne sont pas faits exclusivement de statistiques et de chiffres. Il est impératif d'adopter une perspective plus large lorsque l'on envisage les politiques et les mesures à prendre. Comme le Groupe de haut niveau sur l'avenir de la politique sociale dans une Union européenne élargie le signale, cette situation démographique qui verra diminuer considérablement le poids relatif du groupe jeunes jusqu'au moins l'horizon 2025 constitue, si on la saisit, une opportunité puisqu'elle implique «une demande réduie en ressources sociétales» et la possibilité à coûts maintenus d'apporter des améliorations substantielles dans ces domaines.

4.5

C'est pourquoi le CESE estime qu'un pacte européen pour et par les jeunes aurait le potentiel nécessaire pour améliorer substantiellement les conditions de vie ainsi que les perspectives d'avenir des jeunes Européens et qu'il pourrait en même temps contribuer à la mise en œuvre effective de la stratégie de Lisbonne.

5.1

Le CESE accueille favorablement les conclusions du Conseil européen selon lesquelles les jeunes bénéficieraient d'une série de politiques et de mesures entièrement intégrées dans la stratégie de Lisbonne révisée.

5.2

Dans la communication, les aspects suivants des lignes directrices intégrées sont considérés comme pouvant maximiser les effets du pacte pour la jeunesse:

5.3

Le CESE déplore que, bien que des actions aient été identifiées pour chacune des mesures mentionnées ci-dessus, la communication ne définit aucun objectif explicite et mesurable que les États membres ou la Commission seraient tenus de réaliser. Alors que les citoyens remettent en cause la valeur de l'Union européenne, il est primordial que l'Europe prenne des mesures concrètes. Pour ce faire, les objectifs doivent être non équivoques et axés sur les résultats.

5.4

Il convient d'inciter les gouvernements nationaux à quantifier leurs buts et à fixer des objectifs clairs dans leurs programmes nationaux de réforme. Ces buts et objectifs ne doivent pas se cantonner aux défis rencontrés par les jeunes dans les domaines identifiés, mais doivent être élargis à des thèmes ayant une incidence significative, même indirecte, sur la réalisation de ces buts et objectifs. Le logement et l'hébergement, ainsi que la nécessité d'une politique familiale à destination des jeunes parents constituent des thèmes essentiels. Il convient également de mettre en place des mécanismes de coordination efficaces, tant au niveau européen que national, afin de parvenir à une approche cohérente dans tous les domaines.

5.5

Le CESE demande que soit envisagée l'inclusion des objectifs suivants dans les programmes nationaux de réforme de la stratégie de Lisbonne des États membres:

5.6

Le CESE invite la Commission à poursuivre dans la voie de la reconnaissance du travail des jeunes et se réjouit de l'introduction d'initiatives, notamment le «passeport jeunesse». Le Comité estime toutefois que le «passeport jeunesse» à lui seul ne constitue pas une action suffisante afin d'améliorer la reconnaissance du travail des jeunes. Aussi recommande-t-il à la Commission de s'engager, aux côtés des organisations d'employeurs, des organisations de travailleurs, des représentants du système d'enseignement officiel et des ONG appropriées, afin de mettre au point une méthodologie polyvalente destinée à amener une prise de conscience au sujet de la contribution que le travail des jeunes apporte à leur développement et au sujet des compétences, valeurs et attitudes que les jeunes acquièrent en s'impliquant activement dans les organisations de jeunesse et dans des activités de travail des jeunes. Le CESE pourrait faciliter ce processus.

5.7

Les pays européens qui occupent le haut du classement de la compétitivité établi par le Forum économique mondial consentent tous des investissements importants dans la politique sociale et le régime de sécurité sociale et présentent des taux d'emploi élevés et de faibles niveaux de pauvreté après les transferts sociaux (12). Des systèmes de sécurité sociale durables, basés sur le principe de solidarité, qui couvrent les risques majeurs de la vie, constituent les piliers d'une action réussie en la matière.

5.8

Le CESE appelle instamment à une prise en considération accrue de la situation des jeunes dans les zones rurales et dans les zones urbaines défavorisées. Les jeunes sont souvent désavantagés en raison de l'endroit où ils vivent. Dans de nombreuses zones rurales et zones urbaines défavorisées, les jeunes n'ont pas accès à un enseignement, à des formations, à la mobilité, à des services sanitaires, à des installations de loisirs ou à des opportunités d'emploi de qualité, ni n'ont la chance de participer à la société civile. Des mesures spécifiques devraient être mises en place afin d'assurer que les jeunes, dans certaines zones géographiques, puissent bénéficier pleinement des opportunités et opérer des choix dans leur propre vie. La périphéricité de nombreuses zones rurales implique que les jeunes ne peuvent pas accéder aisément aux informations, en particulier celles relatives aux opportunités existantes.

5.9

Le CESE salue la proposition de lancer en 2005 une étude sur l'intégration sociale des jeunes très défavorisés. Néanmoins, les États membres doivent relever plus rapidement le défi de l'éradication de la pauvreté des enfants et se fixer des objectifs immédiats. Ce défi nécessitera un plan d'action global, soutenu et doté de ressources prenant en compte la nature pluridimensionnelle de la pauvreté des enfants. Cette dernière a de graves effets sur les enfants dans toute une série de domaines tels que la santé, l'éducation ainsi que les perspectives de vie futures, caractérisées par la difficulté à sortir du cercle vicieux de la pauvreté. Les États membres doivent mettre en œuvre sans tarder des politiques visant à résoudre l'ensemble des ces questions.

5.10

La Commission est décidée à intégrer les questions de handicap dans les politiques communautaires, une volonté qu'elle a expressément confirmée dans le plan d'action européen relatif à l'égalité des chances pour les personnes handicapées adopté en 2003 (13). La Commission se doit dès lors de combattre les discrimination dans toutes les actions qu'elle entreprend. Il est nécessaire d'intégrer le handicap afin de garantir l'inclusion et la participation pleine et égale des personnes souffrant de handicap dans la société. En vue d'inclure entièrement les jeunes handicapés dans la politique de jeunesse, le CESE souligne la nécessité d'insérer les points suivants dans la communication de la Commission: égalité de participation aux activités du programme «Jeunesse»; égalité d'accès aux informations concernant la politique de jeunesse et les projets destinés aux jeunes; mesures de sensibilisation de la population.

5.11

Les jeunes ne constituent pas une catégorie homogène. C'est pourquoi le CESE recommande qu'au niveau des États nationaux, les politiques soient définies de manière suffisamment différenciée et tiennent compte aussi bien des besoins du marché du travail que des besoins des individus. Dans le même temps, le Comité recommande à la Commission de procéder à une analyse de la situation et des besoins des jeunes en Europe.

6.1

Le CESE félicite la Commission d'avoir inclus la citoyenneté active des jeunes dans cette initiative alors qu'elle n'a pas été reprise dans le pacte européen pour la jeunesse. Le CESE partage la proposition de la Commission de maintenir et de consolider les quatre objectifs actuels, à savoir la participation, l'information, le volontariat et la connaissance des questions relatives à la jeunesse. Le Comité indique toutefois qu'il est essentiel de veiller à ce que la méthode ouverte de coordination produise désormais des résultats tangibles. Aussi les défaillances identifiables du système et du processus MOC doivent-elles être notées et palliées.

6.2

Le CESE est conscient que les États membres rendront compte, à la fin de l'année 2005, de la réalisation des objectifs communs de participation et d'information, et que les rapports sur les activités de volontariat et une meilleure connaissance du domaine de la jeunesse sont attendus pour 2006. Il plaide cependant en faveur d'un partenariat rapproché et souligne la nécessité d'associer toutes les parties prenantes, notamment les jeunes et les organisations de jeunesse, au processus d'élaboration des rapports nationaux sur les progrès accomplis. Au nom de la transparence, il convient également que ces rapports soient élaborés publiquement ou tout du moins disponibles publiquement lors de leur remise. Les ONG devraient également être encouragées et aidées financièrement à entreprendre leur propre évaluation de la méthode ouverte de coordination.

6.3

Les organisations de la société civile et les partenaires sociaux font partie intégrante de toute démocratie pluraliste. Dans ce contexte, les organisations de jeunesse jouent un rôle précieux dans la promotion d'une citoyenneté active et participative, en travaillant directement avec et pour les jeunes afin de développer leurs compétences et leur confiance de manière à exploiter pleinement leur potentiel et parvenir à un niveau et à une qualité de vie optimale. Ces organisations interviennent à la base et s'attaquent aux problèmes locaux avec le soutien de personnes ou de groupes présents dans leur environnement immédiat. L'une de leurs activités consiste également à promouvoir et à développer la capacité des jeunes à défendre leurs intérêts. Les ONG militant en faveur des jeunes devraient bénéficier d'un financement approprié et jouir de la reconnaissance et des moyens nécessaires leur permettant de participer en tant qu'acteurs à part entière au processus décisionnel et à la société à tous les niveaux.

6.4

Dans ses discussions concernant la représentativité des organisations européennes de la société civile dans le cadre du dialogue social, le CESE a déjà souligné à plusieurs reprises (14) que seule une représentativité clairement établie peut donner aux acteurs de la société civile un droit de participer de manière effective au processus de formation et de préparation des décisions communautaires, comme cela est le cas pour les partenaires sociaux dans le cadre du dialogue social européen.

6.5

Le CESE déplore que la principale contribution du volontariat à la société soulignée par la Commission soit celle liée à son rôle dans les catastrophes naturelles. Ce rôle est certes louable, mais le CESE estime que la Commission et les États membres devraient reconnaître et souligner le rôle constant et permanent que jouent les volontaires au sein de nombreuses ONG actives au niveau local, régional, national et européen. En particulier, le Comité invite les États membres à favoriser les activités de volontariat, notamment par des politiques fiscales adéquates, sachant que ces activités de volontariat répondent non seulement aux besoins psychologiques et éthiques des jeunes, mais permettent également de développer d'innombrables services sociaux et d'assistance ou d'en réduire le coût.

6.6

Le CESE regrette que les actions proposées soient limitées et dénuées de but ou d'objectif clair. Il s'agit d'une occasion manquée de progresser dans ce domaine clé.

6.7

Les programmes européens jouent un rôle primordial aux fins de la réalisation des objectifs de la méthode ouverte de coordination et du pacte européen pour la jeunesse ainsi que dans le renforcement de l'implication des jeunes dans d'autres politiques qui les concernent. Le CESE partage le point de vue de la Commission selon lequel les projets qui incitent les jeunes à devenir des citoyens actifs et impliqués et qui sont destinés à les aider à accroître leur potentiel devraient être développés aux niveaux local, régional, national et communautaire dans le cadre des différents programmes européens. Néanmoins, même si nombre de programmes pourraient en effet être utilisés à cette fin, il convient de promouvoir leur utilisation par et pour les jeunes et les organisations de jeunesse et de les rendre plus conviviaux pour ces derniers. L'utilisation des divers programmes, en particulier le fonds social européen et les fonds structurels, constitue une grande opportunité de faire progresser la politique de jeunesse du stade de la rhétorique à celui de l'action. Divers projets conçus pour améliorer les conditions de vie ou l'emploi des jeunes sont souvent de taille trop réduite pour bénéficier de ces fonds. Par conséquent, la Commission et les États membres devraient s'engager auprès des organisations de jeunesse pour faciliter l'utilisation des programmes financés par l'UE en faveur des jeunes.

6.8

Le CESE estime que le programme le plus à même d'améliorer le développement personnel et social des jeunes et de promouvoir une citoyenneté active est le programme européen pour la jeunesse. Il appuie l'initiative d'un nouveau programme «Jeunesse en action» pour la période 2007-2013 et continuera à s'impliquer activement dans le processus de préparation. Eu égard à l'extension dudit programme et au désir croissant de jeunes d'en bénéficier, le CESE lance un appel pressant au Conseil, afin qu'il soutienne la proposition visant à augmenter légèrement les ressources consacrées à cette initiative pour les porter à 1,2 milliard d'euros. Par ailleurs, le CESE considère qu'il convient de consulter régulièrement les jeunes, les organisations de jeunesse en Europe et le Forum européen de la jeunesse en ce qui concerne la mise en œuvre du programme. Le CESE invite les conseils économiques et sociaux nationaux à s'engager dans des expériences novatrices pour faciliter la participation des jeunes aux procédures de consultations nationales et à échanger leurs bonnes pratiques sur le thème de la place des jeunes dans leurs instances.

7.1

Le CESE soutient la proposition de la Commission de se concentrer avant tout sur les domaines d'intervention du pacte européen pour la jeunesse. Le Comité souligne toutefois l'importance d'une approche intégrée et transsectorielle lors de la mise en place de politiques dans le domaine de la jeunesse.

7.2

Une approche horizontale dans la mise au point des politiques garantit une stratégie mieux coordonnée et plus efficace. Les États membres consultent régulièrement les organisations patronales et syndicales lorsqu'ils élaborent des politiques comme les lignes directrices pour l'emploi. De la même manière, les États membres se doivent de consulter les jeunes et leurs organisations au sujet des politiques les concernant.

7.3

Le CESE observe dans son avis d'initiative intitulé «L'Obésité en Europe — Rôle et responsabilités des différents partenaires de la société civile» (15) que plus de 14 millions d'enfants en Europe souffrent de surcharge pondérale, dont trois millions sont obèses. Plus inquiétant encore, 400 000 nouveaux cas sont recensés chaque année. Le CESE en appelle à l'implication collective de toutes les parties concernées, y compris des jeunes.

7.4

Le Comité partage l'intérêt prioritaire de la Commission pour les actions en faveur de la santé des enfants et des jeunes, et en particulier celles visant à promouvoir des modes de vie sains. Il estime que les citoyens sont particulièrement sensibles à de telles actions, et que celles-ci sont urgentes, et demande donc que l'initiative visant à promouvoir ce type d'actions, prévue pour 2006, soit avancée d'un an, compte tenu également des consultations et des initiatives en cours.

7.5

Le CESE est favorable à ce que des études soient entreprises par le septième programme-cadre de recherche sur les résultats de la participation des jeunes à la démocratie représentative et aux activités de volontariat. Ce rapport pourrait éventuellement permettre d'obtenir de précieuses informations au sujet de l'impact de la participation.

3.2.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 28/42

1.1

La logique et les analyses qui ont conduit le CESE à adopter, à une très large majorité, son avis en faveur du traité constitutionnel (le 28 octobre 2004) n'ont pas changé, et les arguments et recommandations présentés n'ont donc pas changé non plus. En effet, le Comité estime que les péripéties du processus de ratification du traité constitutionnel confirment la validité des positions qu'il a adoptées.

1.2

Par exemple, les résultats des referendums en France et aux Pays-Bas outre qu'ils démontrent la défaillance des États membres et des institutions européennes pour communiquer l'Europe pour ce qu'elle est, pour la façon dont elle construit des compromis, témoignent d'un fossé entre les citoyens et le projet européen. Ce fossé n'est certainement pas spécifique à ces seuls pays, n'est pas d'ordre uniquement communicationnel et conjoncturel, mais interroge la nature du compromis lui-même et, donc, sa méthode de construction.

1.3

Il est utile de rappeler quels étaient les messages clairs que, dans son avis d'octobre 2004, le Comité jugeait souhaitable de faire passer à la société civile:

1.4

Malgré une série de points faibles du traité constitutionnel, qu'il a également mis en lumière, le Comité a plaidé fortement pour une mobilisation de la société civile européenne en faveur des aspects positifs du traité constitutionnel afin de remédier à ces points faibles.

1.5

Les points faibles mis en évidence par le Comité étaient notamment les suivants:

1.6

Le Comité estime que toutes ces observations restent pertinentes et valables. Dans son avis d'octobre 2004, le Comité non seulement a plaidé avec force en faveur de la ratification du traité constitutionnel, mais a également fait valoir qu'il fallait sensibiliser les citoyens de l'UE aux progrès démocratiques que représentait le projet de Constitution et aux avantages de ce projet.

1.7

Les débats qui ont eu lieu autour du processus de ratification ont démontré encore une fois que l'un des principaux défis auxquels se trouve confrontée l'Union européenne est la question de savoir comment préserver et garantir la croissance, les emplois et la prospérité pour les générations actuelles et futures. Le dernier sondage Eurobaromètre (Eurobaromètre 63, septembre 2005) montre que cette question se situe au coeur des préoccupations des citoyens européens.

1.8

Un élément essentiel de la réponse à ce défi se trouve dans les objectifs que fixe la stratégie de Lisbonne, telle que l'ont présentée les chefs d'État ou de gouvernement en 2000, stratégie qui propose une vision concrète de l'avenir de la société européenne.

1.9

Il est nécessaire de reconnaître néanmoins que malgré cinq ans de débats et d'activités intenses au niveau européen, les résultats ont jusqu'ici été décevants et la mise en oeuvre insuffisante.

1.10

«À côté de progrès indéniables, il y a des lacunes et des retards évidents», a observé le Conseil européen en mars 2005. Il y a peut-être beaucoup de raisons qui expliquent ces lacunes et ce retard, mais presque tout un chacun peut souscrire aux deux remarques suivantes:

1.11

Ainsi, le Conseil européen de mars 2005 a notamment souligné la nécessité pour la société civile de s'approprier les objectifs de la stratégie de Lisbonne et de participer activement à leur réalisation.

1.12

Il est particulièrement clair dans ce contexte que l'avenir du modèle européen de la société, y compris son modèle social, qui est une part fondamentale de l'identité collective des citoyens européens et avec lequel ils s'identifient fortement, dépendra de la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne. Ainsi, le défi ne tient pas tant à l'avenir du traité constitutionnel, si important qu'il soit, mais à la création des conditions qui permettront aux citoyens européens de se réapproprier le projet européen sur la base d'une vision globale partagée quant au type de société qu'ils désirent.

1.13

C'est pourquoi, dans son avis d'octobre 2004, le Comité a également établi un lien entre le traité constitutionnel et la stratégie de Lisbonne, faisant valoir que:

«La stratégie de Lisbonne devrait être présente dans les débats parce qu'elle apporte la vision d'un avenir pour chaque citoyen européen: la compétitivité, le plein emploi, le partage des connaissances, l'investissement dans le capital humain, la croissance mais aussi la préservation du cadre et de la qualité de vie par un développement durable …».

2.1

Pour relever avec succès les défis auxquels est confrontée l'Union européenne, il faut «relégitimer» le processus d'intégration européenne sur la base d'une nouvelle conception de l'action démocratique qui attribue un rôle déterminant à la société civile et à ses institutions représentatives.

2.2

Dans ce but, la participation de la société civile au processus décisionnel public est un instrument essentiel du renforcement de la légitimité démocratique des institutions européennes et de l'action européenne. Elle joue un rôle encore plus essentiel dans l'encouragement à la genèse d'une conception partagée de la finalité et de la direction de «l'Europe», et donc d'un nouveau consensus, sur la base duquel il devrait être possible de poursuivre le processus d'intégration européenne et de définir et de mettre en oeuvre un projet pour l'Europe de demain qui répondra plus pleinement aux attentes de ses citoyens.

2.3

Les institutions de l'Union européenne et les gouvernements des États membres doivent encourager une véritable culture de la subsidiarité qui englobe non seulement les différents niveaux de pouvoir, mais aussi les différentes composantes de la société, de manière à démontrer au citoyen européen que l'UE n'agira que lorsque son action fournit une valeur ajoutée indéniable et toujours dans le respect du principe consistant à mieux légiférer.

2.4

Selon les derniers résultats de l'Eurobaromètre, 53 pour cent des personnes interrogées pensaient que leur voix ne comptait pas dans l'Union européenne. 38 pour cent seulement étaient d'un avis opposé.

2.5

Ces résultats montrent qu'il est nécessaire de construire et d'utiliser des outils qui permettront aux citoyens européens d'être vraiment partie prenante du processus consistant à définir un projet pour l'Europe élargie, projet qui devrait posséder un contenu réel et qui les encouragera à soutenir le processus d'intégration européenne et à s'identifier à lui.

2.6

Dans ce contexte il convient de souligner que la légitimité démocratique de l'Union européenne ne repose pas seulement sur une définition précise des pouvoirs et des compétences de ses institutions. La légitimité démocratique suppose également:

2.7

Pour le Comité, le fait que le processus de ratification du traité constitutionnel soit actuellement suspendu, ou retardé, comporte une ironie essentielle: l'absence de Constitution, et notamment l'absence des dispositions du titre VI concernant la vie démocratique de l'Union européenne, soulignent encore davantage la nécessité de la Constitution. L'Union doit donc affronter un défi fondamental, qui est la question de savoir comment faire passer ce message élémentaire.

2.8

Pour le Comité, la logique qui sous-tend les dispositions de la Constitution en matière de démocratie participative et de dialogue civil reste totalement valable. C'est pourquoi les institutions européennes doivent investir sans réserves dans la logique du traité constitutionnel et établir une authentique démocratie participative.

2.9

La nécessité d'améliorer la participation est d'autant plus urgente que, malgré tout ce qui s'est produit dans un passé récent, les citoyens de l'Union européenne attendent beaucoup de l'Union. La même enquête Eurobaromètre, déjà citée, indique qu'environ 60 pour cent des citoyens de l'Union européenne sont favorables à une intégration accrue au sein de l'Union (plusieurs autres sondages parviennent à la même conclusion). Les résultats indiquent également que face à des défis urgents, tels que la lutte contre le chômage, la pauvreté et l'exclusion sociale, les citoyens de l'Europe aimeraient voir renforcer le rôle de l'Union.

2.10

Dès le mois d'octobre 2004, le Comité faisait valoir qu'afin de remédier aux points faibles du traité et aussi d'assurer sa ratification par la mobilisation de la société civile, l'on aurait pu adopter un certain nombre de mesures pour développer le cadre institutionnel proposé et pour l'améliorer par des mesures opérationnelles. En particulier, le Comité faisait valoir que:

2.11

Le Comité a ainsi cherché à convaincre les gouvernements de l'UE et les institutions de la nécessité cruciale de mobiliser la société civile et les organisations de la société civile en faveur de l'esprit, autant que de la lettre, de la Constitution.

2.12

Le Comité constate que le «large débat» auquel pensaient les chefs d'État ou de gouvernement dans leur déclaration de juin n'a pas lieu actuellement. Le Comité estime qu'il conviendrait de relancer dès que possible ce large débat. Néanmoins, le Comité estime également que ce débat serait contreproductif si l'on ne rassurait pas d'une manière ou d'une autre l'opinion publique quant à la nature du processus d'intégration européenne et, notamment, quant aux aspects démocratiques de ce processus.

2.13

Il conviendrait naturellement d'utiliser la période de réflexion décidée par les chefs d'État ou de gouvernement des États membres en juin pour envisager des moyens susceptibles d'apporter une solution à la situation politique et institutionnelle engendrée par les résultats des referendums en France et aux Pays-Bas.

2.14

Mais pour le Comité, il conviendrait surtout de tirer parti de la période de réflexion pour contribuer à établir les fondements d'une vision largement partagée dans la population quant à l'avenir de l'Europe et quant à un nouveau contrat social entre l'Europe et ses citoyens, un nouveau consensus qui établirait aussi le cadre dans lequel pourraient s'inscrire les politiques nécessaires pour garantir la croissance, l'emploi et la prospérité. Dans ce contexte, les gouvernements des États membres devraient ramener l'Union au cœur de leur pays.

2.15

Il est d'une importance cruciale de démontrer que la «démocratie participative» et le «dialogue civil» ne sont pas des slogans vides de sens, mais, au contraire, des principes essentiels dont dépend la réussite des politiques de l'Union européenne, et donc l'avenir de celle-ci.

2.16

C'est pourquoi il est indispensable de faire participer aussi largement que possible la société civile, au niveau national, régional et local, à tous les débats et discussions futurs, d'encourager les citoyens de l'Union à exprimer leurs attentes concrètes et, pour y parvenir, de mettre en place une véritable stratégie d'écoute et de dialogue à propos des politiques de l'Union et de la manière dont ils voient leur avenir partagé.

2.17

Dans ce contexte, le Comité va examiner avec attention le «plan D» de la Commission, d'autant plus qu'il est convaincu que, pour l'instant, rien ne s'est vraiment enclenché en terme de dé bat et que la méthode, le calendrier et les moyens qui vont être consacrés pour impulser le débat dans chaque pays adhérent, mais aussi au niveau intra-communautaire seront décisifs. Le CESE souscrit aux arguments développés à plusieurs reprises par Mme Margot WALLSTRÖM, vice-présidente de la Commission européenne, arguments selon lesquels la communication est un processus à double sens et selon lesquels «l'Europe» doit écouter davantage. Pour le Comité, «écouter» ne signifie pas nécessairement «suivre», mais signifie à coup sûr «associer» et «comprendre».

3.1

Plus généralement, le Comité a accueilli favorablement l'apparition de l'idée que l'Union européenne devrait se doter d'une véritable stratégie de communication et qu'elle devrait moderniser et améliorer ses outils de communication. Le Comité a accueilli favorablement le rapport du Parlement européen en date du 26 avril 2005 sur la mise en oeuvre de la stratégie d'information et de communication de l'Union européenne, et il a marqué sa satisfaction à propos de l'adoption par la Commission européenne, le 20 juillet 200

3.2

Le Comité a lui-même adopté et régulièrement révisé un plan de communication stratégique. De plus, en décembre 2004, le Bureau du Comité a approuvé une approche stratégique globale par rapport au défi qui consiste à «communiquer l'Europe». Dans l'un et l'autre contextes, le Comité a voulu améliorer la fonction de «vecteurs de communication» qui est celle de ses membres et des organisations qu'ils représentent. Le Comité s'est investi dans la participation à ce que l'on appelle «l'initiative de Wicklow» de 2004, notamment en présentant, à Amsterdam, à la réunion informelle des ministres des Affaires européennes, un document stratégique intitulé «Le projet de Constitution européenne: le CESE comme vecteur de communication» et traitant de la manière dont il conviendrait d'associer plus pleinement au processus de communication la société civile organisée en général et le Comité en particulier.

3.3

Le Comité a accueilli favorablement la demande adressée en novembre 2004 par le Conseil européen à la Commission européenne et visant à l'élaboration d'une stratégie cohérente de communication pour l'Union. Le Comité, en collaboration étroite avec la Commission européenne, organise en ce moment un forum des parties concernées sur le thème du défi de la communication, forum destiné à permettre aux organisations de la société civile de faire apport de leurs idées à la réflexion actuellement en cours, idées que la Commission européenne pourra aussi prendre en considération lors de la rédaction d'un Livre blanc consultatif qui est attendu: ce Livre blanc sera consacré au défi de la communication.

3.4

Le Comité, qui a organisé en avril 2005 un forum de même nature rassemblant les parties concernées pour examiner la question politique du développement durable, est prêt et disposé à organiser de telles opérations de consultation et d'écoute à propos de problèmes politiques importants, de manière à renforcer la voix de la société civile organisée et à aider «Bruxelles» à mieux écouter.

3.5

Dans ce contexte, le Comité souligne le rôle central que joue le Parlement européen (et que le Comité espère le voir continuer à jouer) en tant que premier élément (et élément le plus essentiel) du processus de «mise en communication» démocratique. Le Comité est prêt à agir en tant que partenaire du Parlement européen, comme il l'a fait pendant la Convention, en organisant des auditions et des forums de sa propre initiative ainsi que sur les questions à propos desquelles le Parlement souhaite plus particulièrement consulter la société civile organisée.

3.6

Ces réflexions amènent le Comité à mettre l'accent sur deux considérations fondamentales. Tout d'abord, si le Comité accueille favorablement l'importance croissante accordée aux stratégies de communication et aux outils de communication, il convient néanmoins de rappeler que toute démarche de communication ne vaut que par le contenu du message qu'elle véhicule. Ainsi, la communication est un mécanisme complémentaire, et non une fin en soi. En second lieu, si le Comité s'engage sans réserves vis-à-vis des processus parallèles de mise en place d'une stratégie de communication au niveau européen et d'amélioration des outils de communication, il n'en reste pas moins que l'on se doit de considérer l'activité menée au niveau de l'Union comme complémentaire des activités de communication qui se déploient au sein des États membres. Ainsi, cette stratégie de niveau européen est extrêmement nécessaire, mais elle est loin d'être suffisante.

3.7

Dans ce contexte, il conviendrait de souligner le rôle des institutions représentatives et consultatives au niveau des États membres (notamment des parlements nationaux et des conseils économiques et sociaux), ainsi qu'au niveau régional et local.

4.1

Les motifs et la logique qui ont amené le Comité à voter en faveur du traité constitutionnel à une aussi importante majorité (et plus particulièrement en faveur des dispositions relatives à la vie démocratique de l'Union) demeurent inchangés. Le Comité reste fermement convaincu que la meilleure manière de garantir la vie démocratique de l'Union consiste à fonder ces dispositions dans un système d'organisation constitutionnelle fixe. Toutefois, l'actuelle période d'incertitude ne devrait pas empêcher l'ensemble des intervenants de l'Union européenne de prendre d'ores et déjà des mesures pour commencer à faire de la démocratie participative une réalité. C'est pourquoi il convient que toutes les institutions de l'Union réfléchissent activement à la manière dont elles pourraient:

En outre, il conviendrait que la Commission européenne envisage d'anticiper sur les dispositions de l'article I-47 (4) du traité constitutionnel en consultant la société civile sur le contenu du droit européen définissant les procédures de mise en oeuvre du droit d'initiative des citoyens (le CESE pourrait être saisi d'une demande d'avis exploratoire à ce sujet).

4.2

Pour sa part, le Comité économique et social européen réaffirme sa détermination de jouer un rôle important, même s'il n'est que complémentaire, dans le renforcement du dialogue civil, non seulement par la voie des mécanismes traditionnels de consultation, mais aussi à travers son rôle de passerelle entre l'Europe et la société civile organisée. À cet égard, le Comité attire l'attention sur la nécessité d'une réflexion nouvelle sur les manières d'interagir avec la société civile organisée. Le Comité est prêt et disposé à jouer un rôle de partenaire à part entière dans toutes les activités visant à renforcer le dialogue civil, et il en a aussi la capacité.

4.3

Les conditions économiques qui règnent en Europe sont un facteur de première importance pour ce qui est de déterminer les réactions de l'opinion publique vis-à-vis du processus d'intégration européenne. Le Comité économique et social européen réaffirme son soutien vis-à-vis de la stratégie de Lisbonne, mais insiste pour que l'Union et ses États membres démontrent qu'ils respectent leurs engagements. Le Comité a la conviction que la stratégie de Lisbonne constitue, par rapport à l'avenir de l'Union, la meilleure garantie possible de prospérité économique et de bien-être social, environnemental et culturel; malgré cela, l'Union a singulièrement échoué lorsqu'il s'est agi de captiver l'imagination de l'opinion publique comme était parvenue à le faire, par exemple, la campagne «1992» pour la création du Marché unique. Il faut que les États membres acceptent et exercent leurs responsabilités à cet égard. Il faut rendre la stratégie de Lisbonne moins abstraite et intégrer ses objectifs (sinon son appellation) dans le langage politique national. Il faut associer la société civile et la société civile organisée.

4.4

Pour sa part, le Comité économique et social européen continuera de travailler dans le cadre du mandat qui lui a été confié par le Conseil européen des 22 et 23 mars, mandat consistant «à établir avec les Comités économiques et sociaux des États membres et d'autres organisations partenaires un réseau interactif d'initiatives de la société civile destiné à promouvoir la mise en oeuvre de la stratégie» (doc. 7619/1/05/rév. 1 Conseil, paragraphe 9).

4.5

Le Comité a plaidé de manière constante pour la nécessité de renforcer la communication entre l'Union européenne et les citoyens, au nom desquels elle fait profession d'agir. Le Comité reconnaît qu'un travail important a récemment été effectué au niveau des institutions de l'UE, aussi bien dans une dimension individuelle que collective; l'on peut évoquer, pour ne citer que deux exemples récents, la restructuration complète du site Internet du parlement européen et du service «Europe Direct» de la commission européenne. Le Comité est favorable à une étroite coopération interinstitutionnelle dans le domaine de la communication. Il prend note du «Plan D» de la Commission, et aussi de l'intention de celle-ci de publier dans un proche avenir un Livre blanc. Le Comité s'engage sans réserves à jouer un rôle d'appui chaque fois qu'il le pourra lorsqu'il s'agira de combler le fossé, comme le prouve le forum des acteurs concernés qu'il organise sur ce thème les 7 et 8 novembre.

4.6

Toutefois, le Comité est d'avis que la communication ne saurait être meilleur que le message qu'elle véhicule. Renvoyant à ses analyses concernant la stratégie de Lisbonne, le Comité estime que les institutions européennes, mais surtout les États membres, doivent pousser plus avant la réflexion sur la manière de communiquer l'Europe. L'on a déjà beaucoup parlé de la nécessité de mettre fin au jeu du «bouc émissaire», mais il est clair que «l'Europe» est trop souvent perçue dans un sens négatif ou défensif, et que l'on ne fait pas suffisamment d'efforts pour «vendre» les aspects positifs du processus d'intégration.

4.7

Dans le contexte du renforcement de la coordination, le Comité demande que l'on relance l'initiative dite «de Wicklow» (réunions informelles des ministres des affaires européennes), mais que l'on assortisse ce processus d'un mandat précis et permanent qui serait d'examiner les méthodes pouvant permettre de mieux communiquer l'Europe et de fournir aux États membres un contexte informel dans lequel ils pourraient prendre la mesure de l'opinion publique et échanger de bonnes pratiques. Au niveau interinstitutionnel, le Comité demande que l'on confie de même au Groupe interinstitutionnel le mandat de se réunir à des intervalles plus réguliers et plus fréquents pour débattre de questions de communication. Ces mécanismes sont particulièrement importants, compte tenu de la rapidité du rythme des évolutions technologiques (par exemple, les téléphones mobiles, la large bande) ainsi que du développement des nouvelles techniques de communication destinées à en tirer parti.

4.8

Le Comité insiste sur sa conviction que la communication doit être une préoccupation permanente et non pas l'objet d'une campagne occasionnelle consacrée à un problème déterminé.

4.9

Il faut que les institutions de l'Union européenne se gardent de croire, fût-ce à l'évidence avec les meilleures intentions, que l'actuelle «coupure de communication» est un problème qui peut se résoudre centralement au niveau de «Bruxelles». En réalité, ce que font les institutions européennes en matière de communication ne peut être que complémentaire. C'est ailleurs que se trouve la responsabilité principale. L'issue des élections au Parlement européen et des référendums en France et aux Pays-Bas sur le traité constitutionnel montre clairement que l'Europe suscite le scepticisme de nombre de citoyens, surtout en ce qui concerne les effets de la législation européenne sur leurs conditions de vie et de travail. Il appartient aux États membres d'expliquer à leurs citoyens le sens de l'Union européenne et la nécessité d'une législation européenne spécifique, tout comme ils se doivent de communiquer les effets qui en résultent à chaque sphère nationale pertinente.

4.10

L'opinion publique, y compris la société civile, ne sera convaincue de la légitimité et de la réalité de l'avenir commun de l'Union européenne que si celle-ci suscite une impression de crédibilité et de confiance, qu'elle applique un processus législatif transparent et qu'y règne l'état de droit. C'est en premier lieu aux gouvernements des États membres qu'il appartient de préserver ce type de relation. Il faut que les gouvernements se comportent en véritables copropriétaires de l'Union et s'abstiennent de tomber dans le schéma «eux et nous», ainsi que dans le double discours constant que ce schéma engendre.

4.11

Comme l'a démontré le rôle du forum national irlandais sur l'Europe, la société civile organisée peut parfois apporter des contributions décisives. Il est essentiel de renforcer la communication à un niveau pertinent (local, professionnel, etc.) et d'expliquer en termes appropriés et accessibles à ce niveau en quoi les politiques ou le processus législatif de l'Europe sont une réussite. La société civile organisée est bien placée pour le faire. Ainsi, le CESE et déterminer à soutenir et à encourager la société civile organisée dans les États membres, en particulier à travers la fonction de passerelle à laquelle participent ses membres. De surcroît, si l'on entend, à juste titre, ouvrir un large débat sur le projet européen et sur les politiques européennes, ce débat doit débuter aux niveaux inférieurs de la société civile dans les États membres. Un forum d'ampleur européenne n'a de sens que s'il permet à ce type d'opinions de s'exprimer pour être répercutées vers le haut et aussi vers le bas. De fait, ce qu'il faut en l'occurrence, ce n'est pas tant une démarche «de haut en bas» ou «de bas en haut» qu'une démarche «de bas en bas».

4.12

C'est délibérément que le présent avis évite les longues considérations sur l'avenir du traité constitutionnel et les choix qui s'offrent à l'Union européenne. De toute évidence, le retour permanent au statu quo du traité de Nice ne saurait être un choix envisageable. Mais peut-être le large débat auquel pensent les chefs d'État ou de gouvernement pourrait-il contribuer à éclairer le meilleur chemin à suivre pour progresser. Toutefois, le Comité constate, non sans graves inquiétudes, que ce large débat est dans une grande mesure absent de la réalité de la plupart des États membres. En l'absence d'un tel débat, il est difficile de concevoir comment des progrès pourront se faire jour.

3.2.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 28/47

1.1

À l'horizon 2020/2030 l'Union Européenne, qui comporte aujourd'hui 25 États membres, sera certainement élargie avec l'adhésion de nouveaux États à commencer par la Roumanie, la Turquie, la Bulgarie, la Croatie etc. Sans préjuger d'éventuelles adhésions supplémentaires, il est probable qu'en termes de coopération et d'échanges, les limites d'influence de proximité de l'UE s'étendront aux États périphériques comme l'Ukraine, la Géorgie et la Russie.

1.2

Dans ce vaste espace territorial à la dimension d'un continent, qui s'inscrira dans un rectangle de 6 000 km d'Est en Ouest et de 4 000 km du Nord au Sud, de nouveaux besoins se feront sentir concernant le transport des personnes pour permettre la libre circulation en application des principes de liberté, pour développer une forme de démocratie européenne qui suppose les échanges culturels et pour favoriser le développement économique.

1.3

C'est en référence à l'objectif fixé lors du Sommet de Lisbonne en l'an 2000 que doit s'envisager le développement des moyens de transport correspondant aux besoins de mobilités probables dans les 2 ou 3 prochaines décennies:

«L'Europe doit devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale».

1.4

Ainsi l'ensemble des propositions visant à développer les moyens de transport des personnes, collectifs et individuels, devra tenir compte:

1.5

Toutes réflexion et mesures relatives au développement des moyens de transport des personnes devront, dans un souci d'inclusion et d'égalité des chances, tenir compte des passagers à mobilité réduite (PMR), telles que les personnes handicapées, âgées et les très jeunes enfants. Pour assurer aux PMR une mobilité indépendante et sans entraves, il conviendra de mettre en place des dispositions réglementaires, garantissant que les futurs moyens de transport et infrastructures connexes leur seront accessibles, comme dans les transports aériens pour lesquels la Commission propose un règlement précisant les droits des PMR (1).

1.6

Le Comité constate que depuis plusieurs décennies l'Union Européenne s'est activement préoccupée du transport des marchandises et a multiplié les initiatives pour augmenter les capacités de transport de fret afin de favoriser les échanges européens, et donc le développement économique. Les réalisations d'infrastructures de transport se sont ainsi multipliées principalement dans le domaine des infrastructures routières, plus rarement dans le domaine ferroviaire et exceptionnellement dans le domaine fluvial.

1.7

Fin 2005, la Commission va présenter une communication sur les résultats obtenus à mi-parcours des propositions faites dans le Livre Blanc sur «La politique européenne des transports Horizon 2010: l'heure des choix». Il sera alors possible de vérifier l'évolution de la place des usagers au cœur de la politique des transports et de vérifier si la prise en compte du développement durable s'est traduite par un réel transfert de l'augmentation du transport de fret vers des modes de transport alternatif à la route (rail, voies navigables et maritimes …). Le Comité, sur la base de ce bilan et le moment venu, présentera dans les formes habituelles un avis approprié qu'il ne convient pas d'anticiper ici.

1.8

En attendant ce bilan, le Comité constate que si, en nombre total de passagers-km dans l'Ouest de l'Europe, des projections de l'Union Internationale des Chemins de fer existent pour 2010/2020 (2), il manque une réflexion globale concernant le transport des personnes. Depuis plusieurs décennies, il semble admis qu'en satisfaisant les exigences et les besoins concernant le transport de fret, on apportera des solutions suffisantes au transport des personnes. Ce constat est une évidence pour le développement des infrastructures routières qui sont utilisées indifféremment pour le transport de fret et pour les déplacements individuels ou collectifs des personnes (automobile, autocar). Les routes ont eu de tout temps cette double vocation. Aujourd'hui le développement du trafic rend la coexistence du transport de fret et des déplacements des personnes difficile, voire dangereuse, sur de nombreux axes routiers. Ce besoin prioritaire en faveur du seul transport de fret a eu pour effet de privilégier les infrastructures routières, utilisables à la fois par le fret et les personnes, au détriment des autres modes de transport.

1.9

Le Comité estime que cet état de fait:

1.10

Dans ces conditions, le Comité, dont la vocation n'est pas d'engager des études, demande que la Commission engage rapidement une réflexion globale pour:

2.1.1

Le Comité souhaite que la Commission intervienne pour que les décideurs et les citoyens européens prennent conscience des dimensions géographiques de l'espace européen tel qu'il est aujourd'hui et tel qu'il sera dans un avenir proche. En effet en une génération, l'UE qui comporte actuellement 25 États membres, aura à l'horizon 2020/2030 sans doute accueilli de nouveaux États, élargi sa zone d'influence du fait de la proximité (ou compte tenu de coopération avec des États voisins) pour couvrir tout le continent européen au sein duquel les problèmes de transport de personnes, comme d'ailleurs de fret, doivent s'envisager à une échelle différente.

2.1.2

A ce jour trop peu d'Européens ont conscience que l'UE, et sa zone d'influence, couvrira un territoire qui s'étend d'Est en Ouest de l'Océan Atlantique au cœur de la Russie par la Mer Noire et la Volga ou par la Mer Baltique, et du Nord au Sud jusqu'au bord de la Méditerranée et, donc, du continent africain.

2.1.3

Dans ce nouvel espace, les distances et les durées nécessaires aux déplacements ne peuvent plus s'envisager comme un prolongement ou dans une simple continuité de la situation que nous avons connue précédemment, compte tenu des limites technologiques et des vitesses prévisibles à moyen terme.

2.1.4

De même la mondialisation et l'élévation recherchée et probable des niveaux de vie de certains pays à forte population favoriseront l'émergence de besoins quantitatifs en déplacement de centaines de millions de personnes vivant à l'extérieur de l'UE et qui, chaque année, auront le désir ou la nécessité d'entrer dans l'espace européen pour y circuler à l'occasion de déplacements successifs de durée relativement courte. Le Comité estime en conséquence que la prise en compte des nouvelles dimensions de l'Europe doit se faire tant au niveau des distances (au sein de l'espace européen lui-même, de sa zone d'influence de proximité, et de ses relations internationales), qu'au niveau du temps (durée des déplacements, vitesse des moyens de transport, optimisation du temps consacré aux déplacements selon les souhaits et les contraintes des utilisateurs).

2.2.1

Les principales raisons qui justifient le besoin de déplacement des personnes:

2.2.2

Le Comité suggère, sans être exhaustif, d'explorer les raisons suivantes:

2.2.3

Le Comité suggère que la réflexion globale dont il demande l'ouverture se limite à des déplacements qui génèrent des flux répétitifs ou continus d'une certaine ampleur.

—

Le déplacement individuel ou en très petits groupes (quelques personnes, couple, famille, …)

Nota: On pourrait, par exemple, retenir pour la dimension d'un petit groupe le nombre de passagers autorisés par les codes de la route à circuler dans un véhicule conduit par un particulier.

—

Le déplacement en groupe d'importance diverse (professionnels, touristes, retraités, vacanciers, etc.).

2.2.6

C'est la raison pour laquelle le Comité propose de distinguer les distances de:

2.2.7

Enfin dans ce chapitre consacré aux distances, il conviendra d'intégrer les déplacements internationaux ou transcontinentaux pour prendre en compte les flux entrants et sortants de l'espace européen.

2.2.8

Le Comité souhaite évidemment que la réflexion globale qu'il demande porte sur les moyens de transport et les infrastructures utilisables pour les déplacements des personnes. Dans ce domaine, il faut non seulement identifier, évaluer et optimiser les moyens existants qui sont déjà largement connus, mais il faut aussi explorer sans à priori des voies nouvelles susceptibles d'intégrer rapidement les techniques et des technologies qui apparaîtront dans ce domaine au cours des prochaines décennies. Cela suppose à la fois que la Commission fasse des propositions pour favoriser, organiser et coordonner des programmes de recherche sur l'évolution des moyens de transport et anticiper les besoins du futur tout en permettant d'intégrer les opportunités.

2.2.9

Les moyens de transport actuels pour les personnes pourraient, dans le cadre de cette réflexion globale, être répertoriés comme suit:

2.3.1

Le Comité en recherchant des données chiffrées sur les prévisions disponibles en matière de déplacements des personnes dans les prochaines décennies a fait le constat d'une réelle insuffisance dans ce domaine. Les constats réalisés sur le passé sont relativement nombreux, mais ils ne permettent pas de faire des projections suffisamment fiables sur l'avenir. Ils ne prennent en compte ni les évolutions récentes comme l'élargissement de l'UE à 25 États membres, ni les perspectives à moyen terme des nouvelles adhésions envisagées, ni les évolutions au sein des pays situés dans la zone d'influence de proximité de l'UE.

2.3.2

Le CESE n'a pas eu connaissance d'enquête disponible sur les conséquences et l'impact potentiel pour l'UE de l'évolution des niveaux de vie dans des pays émergents permettant de faire circuler plusieurs centaines de millions de leurs ressortissants à l'extérieur de leurs frontières chaque année et, dès 2020 pour la Chine et probablement 2030 pour l'Inde (prévisions convergentes émanant de sources distinctes). Le chiffre avancé et souvent repris de 100 millions de Chinois pouvant chaque année voyager en touristes hors de leurs frontières en 2020 paraît aujourd'hui irréaliste. Cela ne représente cependant que 8 % de la population chinoise. Un pourcentage inférieur à celui des Japonais voyageant actuellement hors de leurs frontières (environ 12 millions de personnes). Une étude récente affirme que dès aujourd'hui 4 % de la population chinoise dispose en moyenne du même niveau de vie que la moyenne des Européens. 4 % c'est peu, mais à l'échelle de la Chine cela représente plus de 50 millions de personnes !

2.3.3

Par comparaison, en supposant que seulement 50 millions de Chinois choisissent de venir en Europe et adoptent un comportement touristique les conduisant à utiliser l'avion pour visiter plusieurs pays de l'UE pour des séjours relativement courts (une dizaine de jours en moyenne), le Comité souhaite que l'UE s'interroge sur l'évolution nécessaire des capacités, après vérification des hypothèses prévisionnelles. Il incite les États à se doter de moyens adaptés pour bénéficier de l'apport économique qu'une telle évolution du tourisme peut lui apporter. A défaut, le besoin de mobilité ayant atteint les Chinois et les Indiens, ceux-ci iront, le moment venu, là où on sera en mesure de les accueillir.

2.3.4

Le Comité à pris connaissance avec intérêt du dossier publié par la Commission intitulé: «European energy and transport: Scenario on key drivers», en septembre 2004. Ce document, auquel il convient de se référer, fourni les résultats d'une enquête prospective dans de nombreux domaines en visant trois horizons: 2010/2020/2030. L'objectif est principalement tourné vers les besoins énergétiques et les possibilités d'utilisation d'énergies moins polluantes et/ou renouvelables. Le chapitre VI est consacré dans cette perspective au transport et permet certaines projections qu'il conviendrait de pouvoir recomposer pour extraire et isoler les données propres au transport des personnes actuellement présentées en parallèle avec le transport de fret qui conserve une position dominante dans ces statistiques.

2.3.5

L'annexe de ce rapport (3) fournit quelques indications sur les évolutions envisagées.

On notera que ces projections sont établies pour 30 pays (les 25 États membres auxquels la Commission a ajouté la Roumanie, la Bulgarie, la Suisse, la Norvège et la Turquie). Globalement l'activité transport de personnes croît dans ces 30 pays sur une période de 40 ans. (Gpkm = Gigapassenger-kilomètre)

2.3.6

Le Comité note que, de façon intéressante, les prévisions de croissance pour les décennies à venir sont inférieures à la croissance constatée pour la période 1990/2000. Cela laisserait supposer que la mobilité des personnes n'est plus un critère de vitalité économique.

2.3.7

On remarquera que le transport des personnes par la route en véhicules privés augmentera de 45 % sur la période 2000/2030 et le transport ferroviaire seulement de 30 %. Le transport aérien dans le même temps augmentera de 300 %. Le Comité n'est pas en mesure d'apprécier la cohérence de ces prévisions, mais il note qu'elles doivent faire l'objet d'un examen approfondi pour avoir une vision globale de la situation à moyen et long terme.

2.3.8

Le Comité demande donc qu'une enquête prospective complète et spécifique soit lancée par la Commission pour apprécier aussi complètement que possible les besoins quantitatifs et qualitatifs pour faire face aux besoins de déplacements des personnes aux horizons 2020 et 2030.

2.3.9

Cette enquête devrait porter non seulement sur les 30 pays définis par la Commission elle-même dans le document précité mais encore sur les pays situés dans la zone d'influence et de proximité de l'UE (Croatie, Albanie, Ukraine Russie, Afrique du Nord…) qui dans les 25 ans qui viennent auront, quelque que soient les modalités, des relations renforcées avec l'UE.

2.3.10

L'enquête devrait aussi permettre d'évaluer l'impact des déplacements internationaux notamment ceux du tourisme en provenance des pays émergents (Chine, Inde, …) pour les mouvements d'entrées et de sorties de l'espace européen et les déplacements à l'intérieur de cet espace.

3.1

Considère que la mobilité des personnes dans l'Europe élargie doit être impérativement assurée pour renforcer la démocratie et contribuer à la cohésion de l'UE.

3.2

Constate qu'il existe peu d'études prospectives sur la mobilité des personnes à l'horizon 2030, permettant d'évaluer les impacts sur le volume des moyens de transport nécessaires et les infrastructures correspondantes.

3.3

Souligne que toute réalisation d'infrastructures d'envergure à l'échelle du Continent européen nécessite de très longs délais (de l'ordre de deux décennies) avant sa mise en service.

3.4

Estime, sur la base des informations disponibles qui montrent une forte évolution prévisible des besoins de déplacements des personnes, que la Commission devrait engager des études et, ensuite, une réflexion globale et spécifique sur ce sujet, parallèlement aux études et réflexions sur le développement du transport des marchandises.

3.5

Propose que ces réflexions puissent faire l'objet, en 2010, d'un nouveau «Livre blanc: Politique des transports» avec une place plus importante qu'en 2001 pour satisfaire les besoins de transports de personnes à l'horizon 2020/2030. Les critères ci-dessous pourraient y figurer:

3.6

Suggère à la Commission de mettre en place, avec les États concernés, les moyens nécessaires pour assurer la mobilité des personnes, dans des conditions optimales et conformes aux principes du développement durable, en prenant en compte notamment:

3.7

Souligne pour terminer que l'Europe Unie doit veiller à ce que les États offrent un service équilibré en matière de transport, tant pour le fret que pour les personnes, et souhaite être informé de l'engagement de cette réflexion globale, y être associé et être consulté sur les conclusions.

3.2.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 28/52

—

«Proposition de règlement du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre»

—

«Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1782/2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs»

—

«Proposition de règlement du Conseil instituant un régime temporaire de restructuration de l'industrie sucrière dans la Communauté européenne et modifiant le règlement (CE) no 258/1999 relatif au financement de la politique agricole commune»

1.1

Vingt et un pays de l'Union européenne produisent du sucre de betterave. Les départements d'outre-mer français et l'Espagne, dans une faible proportion, produisent du sucre de canne (280 000 tonnes). Au total, la production sucrière européenne fluctue selon les années entre 17 et 20 millions de tonnes pour une consommation européenne de sucre estimée à 16 millions de tonnes.

1.2

La betterave qui intervient dans la rotation des cultures, est cultivée sur 2,2 millions d'hectares par 320 000 agriculteurs (un peu moins de 7 ha de betterave en moyenne par betteravier). La betterave est transformée dans 236 sucreries employant directement près de 75 000 salariés, permanents et saisonniers. Le secteur betterave/sucre européen représente au total 500 000 emplois directs ou indirects.

1.3

On compte également dans l'Union européenne une production de 500 000 tonnes d'isoglucose et de 250 000 tonnes de sirop d'inuline, ainsi qu'une industrie de raffinage de sucre brut de canne (dont la majeure partie — 1,6 million de tonnes — est importée des pays ACP (1)).

1.4

Dans le secteur du sucre, de l'isoglucose et du sirop d'inuline, la dernière reconduction du régime des quotas date de 2001.

1.5

La Commission a présenté le 14 juillet 2004 une communication sur la réforme du secteur sucre (2), sur laquelle le CESE a adopté un avis le 15.12.2004 (3).

1.6

La Commission a présenté le 22 juin 2005 trois propositions législatives (4) qui font l'objet du présent avis.

Parallèlement la Commission a présenté une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des mesures d'accompagnement en faveur des pays signataires du Protocole sur le Sucre touchés par la réforme du régime de l'Union européenne dans le secteur du sucre (5).

1.7

La proposition législative de la Commission se distingue de la communication du 14 juillet 2004 par:

2.1

Le CESE estime qu'une réforme de l'OCM Sucre est nécessaire. Il rappelle à cet égard son avis du 15.12.2004 (6) et, plus particulièrement, les points 2.1, 2.4, 2.6, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10.

2.2

Le CESE constate cependant que la proposition de réforme va beaucoup plus loin que ce qui était annoncé dans la Communication du 14 juillet 2004. Les baisses de prix et de production sont beaucoup plus élevées, et les exportations sont rapidement supprimées. La proposition est donc un mauvais signal donné à nos concurrents dans les négociations à l'OMC. En outre, elle ne défend pas l'objectif d'une production sucrière européenne capable de garantir l'approvisionnement du marché, notamment dans les régions où la reconversion est difficile.

2.3

Le CESE s'inquiète de l'effet des baisses de prix et de production proposées sur les revenus agricoles et sur l'emploi. Il souligne à cet égard le rôle important de la filière sucrière dans l'économie de nombreuses régions. Le CESE estime que la proposition ne respecte pas le modèle agricole européen, la volonté maintes fois répétée par le CONSEIL de soutenir la production agricole traditionnelle également dans les régions ou États membres moins favorisés, la multifonctionnalité, la durabilité et la stratégie de Lisbonne. Les propositions de réforme conduisent en effet à la perte de 150 000 emplois directs ou indirects.

2.4

Le CESE ne croit pas que l'option de réforme choisie par la Commission qui consiste à rechercher l'équilibre du marché par la baisse des prix puisse atteindre son but, maintenir à long terme une culture betteravière et une industrie sucrière européennes solides et respecter les pays en développement fournisseurs de sucres préférentiels. Le CESE estime qu'il convient de tout faire pour éviter que, via le SWAP (commerce triangulaire) de sucre, qui est sans aucun profit pour le développement des PMA, de nouvelles parts de marché mondial soient ouvertes, notamment au Brésil. Dans ce contexte, le Comité souligne que la production de sucre au Brésil, largement soutenue par la politique du bioéthanol et la politique monétaire, se réalise dans des conditions sociales, environnementales et de propriété foncière qui ne sont pas acceptables mais qui expliquent les coûts de production brésiliens extrêmement bas, l'augmentation de la production ces dernières années et donc du stock sur le marché mondial, et en conséquence la faiblesse des prix sur ce marché. Le CESE estime que l'accès au marché communautaire devrait être soumis au respect de certaines normes sociales, telles que celles qui figurent dans la déclaration de la conférence de l'Organisation internationale du travail de 1998.

2.5

Le CESE (7)«estime que les baisses de prix proposées sont un pas important en direction de la libéralisation complète du marché du sucre. Ceci ne peut donc offrir de perspectives durables aux planteurs de betteraves, salariés du secteur sucre et consommateurs des pays européens».

2.6

Le CESE (8)«ne comprend pas que la Commission n'ait pas retenu l'idée de négocier des quotas d'importation préférentielle avec les PMA comme ceux-ci le demandent d'ailleurs. Ceci permettrait de satisfaire, d'une façon plus ciblée, les intérêts des pays en développement les plus pauvres, et de parvenir à un approvisionnement équilibré du marché et à un niveau de prix soutenable en Europe. Le CESE attire l'attention sur la contradiction fondamentale dans laquelle se trouve la Commission qui, d'un côté justifie la réforme radicale de l'OCM Sucre par l'initiative» Tout Sauf les Armes «et d'un autre côté refuse de donner suite au souhait explicitement exprimé par les PMA d'obtenir un système de quotas préférentiels».

2.7

Le CESE (9) ne croit pas que la baisse significative des prix du sucre bénéficiera aux consommateurs. 70 % du sucre est consommé à travers des produits élaborés, qui peuvent très difficilement faire l'objet de baisses de prix qui se répercuteraient sur le prix à la consommation. Il faut ajouter à cela que dans les pays ayant connu une libéralisation de leur marché du sucre, aucune baisse des prix à la consommation ne s'est produite.

2.8

Le CESE ne comprend pas pourquoi la Commission propose d'abandonner rapidement les exportations de sucre en l'état. L'Union européenne, même si elle a perdu devant le panel à l'OMC, dispose encore du droit d'exporter 1 273 000 tonnes de sucre en l'état avec subvention, qu'il s'agisse de sucre du quota avec restitution ou de sucre hors quota sans restitution. La culture betteravière connaît par ailleurs une certaine variabilité des rendements et le marché sera soumis à la variabilité des importations. Il est donc souhaitable de disposer, grâce à l'exportation, d'une certaine flexibilité pour gérer la variation des disponibilités de sucre du quota ou hors quota. Cette souplesse est nécessaire pour assurer la durabilité de la production et un emploi rationnel des salariés et des équipements.

2.9

Le CESE appuie la proposition de la Commission relative au plan de restructuration volontaire qui améliore sensiblement les conditions de réalisation de la restructuration. Il souhaite cependant que ce plan soit complété pour tenir compte des intérêts des planteurs de betteraves et des salariés de l'industrie sucrière.

2.10

Le CESE (10) estime globalement que la Commission n'a pas bien mesuré l'impact de sa proposition qui conduit à un transfert massif de ressources du secteur rural (agricole et de première transformation) d'Europe et des pays en développement vers les grandes sociétés internationales de l'alimentation et de la distribution et qui, dans le même temps, démantèle une part considérable de l'industrie sucrière européenne et des pays ACP au profit presque exclusif de la production sucrière brésilienne (11).

3.1

Le CESE se félicite de ce que, comme il l'avait demandé, la Commission propose un règlement pour la période du 1.7.2006 au 30.9.2015.

3.2

Le CESE estime que les baisses de prix proposées sont exagérées et qu'elles n'auront de plus aucun effet sur les importations de sucre réalisées à travers des opérations de commerce triangulaire (Marché mondial, PMA, E.U.) et dont le montant variera en fonction des fluctuations du prix mondial et des taux de change. Le CESE demande donc que les baisses de prix soient limitées à ce qui est nécessaire, compte tenu des négociations à l'OMC, et qu'elles soient étalées dans le temps, comme le seront les baisses de tarif, notamment afin de donner aux nouveaux États membres le temps qui leur est nécessaire pour s'adapter.

Le CESE demande par ailleurs au Conseil d'être particulièrement attentif aux problèmes des agriculteurs des régions difficiles ou de celles qui offrent peu d'alternatives rentables à la culture betteravière.

3.3

Le CESE s'étonne que la proposition prévoie une taxe à la production à la charge des planteurs et des fabricants, alors que le niveau des quotas sera manifestement inférieur à la consommation et que la logique de la Commission est une logique de compétition de la production européenne avec les sucres importés. La taxe est à cet égard discriminatoire pour les planteurs et les fabricants de sucre communautaires. Le CESE en demande donc la suppression ou à défaut l'extension à tous les sucres importés.

3.4

Le CESE estime qu'il est impossible d'avoir une OCM Sucre efficace sans possibilité de contrôler d'une manière ou d'une autre les importations. Il recommande donc l'inclusion de dispositions interdisant le SWAP de sucre avec les Pays les Moins Avancés et, en cas de décision de la Commission de retirer du marché un tonnage de sucre du quota (procédure de retrait) ou en cas d'application d'une mesure d'aide au stockage privé (prix de marché inférieur au prix de référence), l'application automatique d'une clause de sauvegarde quantitative à l'égard des importations des PMA.

3.5

Le CESE estime que la proposition de règlement est déraisonnablement restrictive en matière d'exportation. Il estime que toutes les possibilités d'exportation autorisées à l'OMC doivent être autorisées par le règlement et notamment l'exportation d'un volume complémentaire de sucre hors quota lorsque les limites quantitatives et budgétaires autorisées à l'OMC pour les exportations subventionnées n'ont pas été atteintes par les exportations avec restitution de sucre du quota.

Par ailleurs le règlement devrait rendre libre l'exportation sans restitution de sucre du quota.

3.6

Le CESE dénonce la faiblesse des instruments de gestion du marché proposés par la Commission en remplacement de l'intervention. Il est en effet prévisible que face à l'irrégularité et à l'imprévisibilité des importations conduisant à une pression permanente sur le marché,, le stockage privé et le retrait obligatoire ne permettront pas d'assurer que le prix de marché respecte le prix de référence. Le CESE demande donc le maintien du régime d'intervention.

3.7

Le CESE prend note de la proposition de la Commission de compenser à 60 % les pertes de recette betteravière résultant de la baisse des prix. Il estime que les compensations doivent être équitables et que le pourcentage doit être d'un niveau analogue à celui des compensations aux autres cultures. Il constate que la baisse effective du prix de la betterave, compte tenu de la cotisation à la production et du risque de baisse supplémentaire de 10 %, pourrait atteindre 50 %. Dans ces conditions la compensation ne serait que de 51 %. Le CESE recommande donc une moindre baisse de prix et un plus fort taux de compensation, dans le respect des limites budgétaires proposées. Le CESE insiste sur le fait que l'octroi d'aide compensatoire pour baisse de prix ne supprime pas le besoin durable d'instruments de gestion efficaces si l'on veut éviter un effondrement du marché et garantir les revenus des agriculteurs.

3.8

Le CESE constate que la proposition de compensation envisage des aides découplées, réparties à l'hectare de betterave ou de chicorée ayant fait l'objet d'un contrat pour la production de sucre A et B ou de sirop d'inuline. Le CESE estime que les États membres par des dispositions adaptées doivent avoir toute liberté pour attribuer aux planteurs de betteraves et de chicorée la totalité des aides dans la limite des plafonds nationaux prévus dans la proposition. Le CESE recommande que les conséquences à long terme du découplage fasse l'objet d'une évaluation de la Commission.

3.9

Le CESE estime anormal que la proposition prévoie une augmentation gratuite de quotas isoglucose de 300 000 tonnes alors qu'est mis en place un programme de restructuration onéreux visant à réduire sensiblement le quota sucre et que le million de tonnes de quota sucre supplémentaire pouvant être attribué sera payant.

3.10

Le CESE note que la Commission a retenu sa suggestion de mettre en œuvre un programme de restructuration volontaire indemnisée en début de règlement, en remplacement de son mécanisme de réduction obligatoire des quotas et de la transmissibilité des quotas au niveau européen.

Le CESE exige une codécision planteurs/fabricants en matière de restructuration, ainsi que l'attribution d'une indemnité convenable de restructuration aux planteurs touchés par la restructuration.

Le CESE constate à cet égard que l'indemnité supplémentaire de 4,68 EUR par tonne de betteraves A et B accordée en 2006/2007 aux planteurs touchés par la restructuration n'est qu'une application anticipée à ces planteurs des aides compensatoires pour la baisse de prix en vigueur à partir de 2007/2008. Il ne s'agit donc pas d'une indemnité de restructuration.

3.11

Le CESE estime que le Conseil devrait attacher la plus grande importance à l'impact de la proposition de la Commission sur l'emploi dans les différentes régions touchées par la restructuration sucrière. Il demande aux États membres et à la Commission de faciliter l'accès aux Fonds structurels européens et au Fonds social européen, notamment dans les régions les plus touchées par la restructuration et les nouveaux États membres, pour contribuer à alléger les effets négatifs de la réforme sur l'emploi par des plans sociaux dépassant largement le cadre légal obligatoire. Il faut en effet faciliter la création de nouveaux emplois, la diversification et la reconversion.

3.12

Le CESE estime à cet égard nécessaire que la Commission et les États membres soutiennent d'urgence par les moyens réglementaires et financiers adaptés une politique volontariste d'usage des biocarburants dans laquelle la betterave devrait avoir un rôle important. Le CESE considère qu'il est absolument indispensable de poursuivre le développement des processus ayant pour objectif la valorisation du sucre produit hors quotas dans le secteur non-alimentaire.

3.13

Le CESE attire l'attention de la Commission et du Conseil sur l'effet fortement déstabilisateur des importations de sucre des Balkans sur les marchés des pays limitrophes. Il recommande la définition et l'application des mesures de sauvegardes nécessaires, (notamment le respect du prix d'intervention ou du prix de référence), et insiste en outre pour que soit rapidement fixé le quota de la Croatie.

4.1

Le CESE reconnaît la nécessité d'adapter l'OCM Sucre mais il estime que les propositions de réforme vont beaucoup trop loin en matière de réduction de production et de prix.

Leur mise en œuvre se traduirait par des répercussions considérables sur le secteur sucrier européen et notamment par la perte d'au moins 150 000 emplois dans des régions souvent déjà fragilisées et qui n'ont pas d'alternatives rentables à cette culture.

4.2

Le CESE demande au Conseil d'avoir plus d'ambition que la Commission en matière de production betteravière et sucrière européenne, grâce à un contrôle quantitatif des importations et à l'autorisation d'utiliser toutes les possibilités d'exportation permises par l'OMC. Un objectif de production supérieur de 2 à 3 millions de tonnes à celui que propose la Commission est en effet possible, notamment, en contrôlant les importations. Il permettrait de sauver de 50 000 à 75 000 emplois et environ 50 000 exploitations betteravières situées dans de nombreuses régions de la Communauté.

4.3

Le CESE craint que les objectifs de l'initiative «Tout Sauf les Armes» et de la réforme de l'OCM Sucre en matière de politique de développement ne soient pas atteints, et c'est pourquoi il appuie la demande des PMA de négocier avec l'Union des quotas d'importation de sucre. Il convient en tout état de cause d'interdire la pratique du SWAP et d'établir des clauses de sauvegarde automatiques et un code de conduite avec des critères de durabilité sociale et environnementale ainsi que de souveraineté alimentaire à respecter pour accéder au marché communautaire.

4.4

Le CESE recommande le maintien d'un courant d'exportations de sucre du quota ou hors quota correspondant aux tonnages autorisés à l'OMC afin de continuer à servir nos clients traditionnels les plus proches.

4.5

Le CESE insiste pour que les baisses de prix soient étalées dans le temps et strictement limitées aux engagements internationaux et que, si nécessaire, le sucre soit traité en tant que produit sensible dans le cadre des négociations de l'Agenda de Doha pour le développement.

4.6

Il recommande le maintien du régime d'intervention et l'application durable d'instruments efficaces de gestion du marché.

4.7

Le CESE demande que les compensations partielles des planteurs pour les pertes de revenu résultant de la baisse du prix de la betterave soient augmentées dans la mesure du possible, et attribuées en totalité. Il insiste sur la nécessité d'assurer la durabilité de ces aides et de préserver le budget sucre.

4.8

Il soutient la proposition de la Commission relative au programme de restructuration, mais demande un droit de codécision pour les planteurs et l'octroi d'une aide aux planteurs touchés par les fermetures d'usine pour leur permettre de restructurer leurs exploitations.

4.9

Le CESE insiste pour que soient mobilisés les Fonds structurels et les Fonds sociaux européens afin de donner, au-delà des indemnisations nécessaires, les meilleures chances de reconversion aux salariés touchés par la restructuration de l'industrie sucrière européenne.

4.10

Le CESE considère nécessaire et urgent que le secteur du sucre soit inclus dans le débat énergétique (une politique des biocarburants) comme un moyen de contribuer à compenser les effets négatifs de la réforme.

4.11

Le Comité insiste pour que les effets déstabilisateurs des importations de sucre des Balkans soient rapidement corrigés.

4.12

Le CESE demande au Conseil d'être attentif à la situation des régions difficiles ou offrant peu d'alternatives agricoles rentables.

3.2.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 28/57

1.1

Le traité sur l'Union européenne ne prévoit pas de politique forestière commune et il n'en est pas non plus question dans le projet de nouveau traité constitutionnel.

1.2

Le 18 novembre 1998, la Commission a publié une communication sur la stratégie forestière de l'UE. Le 15 décembre de cette même année, le Conseil des ministres de l'UE a adopté une résolution relative à une stratégie forestière pour l'UE fondée sur la communication de la Commission.

1.3

Le Conseil a déterminé comme éléments fondamentaux de cette stratégie forestière commune, la gestion et l'utilisation durables des forêts, déjà identifiées lors de la conférence des ministres sur la protection des forêts en Europe de 1993 à Helsinki, ainsi que le rôle multifonctionnel des forêts, en tant que principes d'action généraux.

1.4

Parmi les autres principes essentiels de cette stratégie forestière, le Conseil a mis en exergue le principe de subsidiarité, selon lequel la responsabilité de la politique forestière incombe aux États membres, et la possibilité qu'a la Communauté de contribuer à la mise en œuvre d'une gestion et d'une utilisation durables des forêts et à la multifonctionnalité des forêts lorsque les actions à l'échelon communautaire sont susceptibles d'apporter une valeur ajoutée.

1.5

Le 9 décembre 1999, le Comité économique et social européen a adopté un supplément d'avis d'initiative sur «La stratégie forestière de l'Union européenne».

1.6

Dans sa résolution, le Conseil a invité la Commission à lui faire un rapport sur la mise en oeuvre de la stratégie forestière de l'UE dans un délai de cinq ans.

1.7

Le 10 mars 2005, la Commission a publié une communication sur la mise en oeuvre de la stratégie forestière de l'UE. En annexe de ladite communication figure un document de travail des services de la Commission, qui contient une description détaillée des actions et initiatives mises en oeuvre au cours de la période 1999-2004 dans le cadre de la stratégie forestière de l'UE.

1.8

Le Comité soutient les orientations définies dans la communication de la Commission, en particulier le renforcement de la mise en oeuvre et l'amélioration de la coordination de la stratégie forestière. Pour le Comité, il est fondamental que le plan d'action de l'UE pour la gestion durable des forêts, proposé par la Commission, soit mis en oeuvre sans délai.

2.1.1

De nombreux changements sont intervenus dans le contexte politique, qui ont eu des répercussions après 1998 sur les défis du secteur forestier et de la politique forestière de l'UE. Dans sa communication, la Commission cite au nombre de ces changements l'élargissement de l'UE, l'approbation des objectifs politiques stratégiques de l'UE ainsi que l'évolution au plan international des politiques forestière et environnementale.

2.1.2

Avec l'élargissement, la superficie forestière de l'UE a augmenté de près de 20 % et les ressources forestières de quelque 30 %, tandis que le nombre de propriétaires forestiers est passé de 12 à 16 millions. Dans les nouveaux États membres, il est nécessaire de renforcer la capacité institutionnelle afin de promouvoir une sylviculture durable: un défi particulier consiste à développer les structures et les cadres institutionnels de la propriété forestière privée.

2.1.3

Lors du Sommet mondial pour le développement durable, tenu en 2002 à Johannesburg, l'accent a été mis sur l'importance d'une sylviculture durable en tant que ressource du développement durable et moyen de contribuer à la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement, de plus vaste ampleur. Un plan d'action contraignant pour les gouvernements a également été élaboré à cette occasion, qui contient de nombreuses décisions relatives aux forêts.

2.1.4

Dans l'UE, le secteur sylvicole a dû composer avec un marché de produits forestiers de plus en plus mondialisé et une industrie forestière fortement concentrée nécessitant une production de bois plus efficace que par le passé.

2.1.5

Les forêts jouent un rôle de taille et présentent de nombreux avantages pour la société. Dans le même temps, l'utilisation durable des forêts et les services environnementaux fournis par celles-ci ont gagné en importance. Si la sylviculture est face à de nouveaux défis, c'est en particulier le fait d'accords environnementaux internationaux signés par l'UE et ses États membres.

2.1.6

En mars 2000, le Conseil européen de Lisbonne a adopté un nouvel objectif stratégique pour l'UE, celui de devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale. En juin 2001, le Conseil européen de Göteborg a approuvé une stratégie de développement durable pour l'UE, qui complète la stratégie de Lisbonne et implique que les politiques économiques, sociales et environnementales soient abordées dans un esprit de synergie.

2.1.7

De nombreuses politiques, dispositions et mesures communautaires ont un effet direct ou indirect sur la sylviculture. Leur compatibilité et leur complémentarité avec la stratégie forestière de l'UE et sa mise en oeuvre n'ont cependant pas fait l'objet d'une évaluation.

2.2.1

Dans sa résolution relative à une stratégie forestière pour l'UE, le Conseil a préconisé que la Communauté participe activement à la mise en oeuvre des résolutions des conférences ministérielles sur la protection des forêts en Europe et joue un rôle moteur dans les discussions et les négociations internationales relatives aux questions forestières, en particulier dans le cadre du forum intergouvernemental sur les forêts des Nations unies.

2.2.2

Dans l'un de ses avis, adopté en 1999, le Comité économique et social européen a considéré que l'UE devait s'engager fermement dans la mise en oeuvre au niveau mondial d'un instrument juridiquement contraignant pour la gestion, la conservation et le développement durable de tous les types de forêts, dans le respect des principes forestiers définis à Rio. Cet objectif est toujours d'actualité, étant donné notamment l'internationalisation du commerce des produits forestiers, la mondialisation de l'industrie forestière et la disparition constante de surfaces forestières ainsi que la nécessité de protéger les droits des communautés locales dépendant de la forêt.

2.2.3

Afin d'empêcher les coupes illégales et le commerce illégal du bois, la Commission a élaboré un plan d'action communautaire sur l'application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux (FLEGT) ainsi qu'une proposition de règlement concernant la mise en place d'un régime d'autorisation FLEGT. Le Comité estime qu'il est extrêmement important de lutter contre les coupes illégales et le commerce illégal du bois. Les coupes illégales engendrent de sérieuses pertes au plan environnemental, économique et social, et le bois provenant de cette filière illégale entraîne une distorsion du commerce des produits du bois. Toutefois, pour empêcher les coupes illégales, il conviendrait de donner avant tout la priorité aux actions susceptibles d'être entreprises dans les pays producteurs, en coopération avec les pays importateurs de bois, pour renforcer le processus administratif et améliorer l'application des règles. Ce serait la meilleure manière de prendre en compte les facteurs sociaux nationaux et les effets produits, par exemple, sur les conditions de vie et le bien-être des communautés dépendant de la forêt. Il conviendrait d'accorder une attention particulière à la protection des forêts naturelles originelles et de leur diversité. Une clarification des droits d'utilisation des terres est une condition préalable essentielle aux efforts de réduction des coupes illégales. Le régime d'autorisation proposé ne supprime en rien la nécessité d'intensifier ces mesures.

2.2.4

L'impact de la politique économique, sociale et environnementale au niveau international et des conventions environnementales des Nations unies sur les forêts et le cadre des activités sylvicoles dans l'UE s'est accentué. Un vaste programme de travail relatif à la diversité des forêts a été approuvé en 2002 dans le cadre de la convention des Nations unies sur la diversité biologique. Le rôle des forêts et des puits de carbone qu'elles contiennent dans la lutte contre le changement climatique est inscrit dans la convention des Nations unies sur le climat. Plus particulièrement, le protocole de Kyoto a tout à la fois posé de nouveaux défis et offert de nouvelles possibilités au secteur forestier. Une sylviculture durable peut influencer de manière significative la mise en oeuvre des obligations imposées par les conventions environnementales internationales. À cet égard, il faut que l'UE adopte une approche coordonnée et convergente concernant la politique environnementale, économique et sociale sur le plan international et ses propres politiques, qui tienne compte de manière équilibrée des différentes dimensions de la sylviculture durable et respecte les nombreux modes d'utilisation des forêts.

2.2.5

Au niveau paneuropéen, la conférence des ministres sur la protection des forêts en Europe (CMPFE) est le plus important forum de discussion de politique forestière, qui est parvenu à instaurer un cadre fonctionnel pour favoriser une gestion et une utilisation durables des forêts du point de vue économique, écologique, social et culturel.

2.3.1

La quatrième conférence des ministres sur la protection des forêts en Europe, qui s'est tenue à Vienne du 28 au 30 avril 2003, a souligné l'importance des programmes forestiers nationaux pour renforcer la coopération entre le secteur forestier et les autres secteurs. Il a également été convenu au cours de cette conférence des ministres que les programmes forestiers nationaux constituent un processus participatif, global, intersectoriel et évolutif de planification, d'exécution, de suivi et d'évaluation des orientations politiques à l'échelon national et/ou local, qui permet d'améliorer la gestion et l'utilisation durables des forêts, telles que définies à la conférence d'Helsinki, et de contribuer au développement durable en général.

2.3.2

Conformément au principe de subsidiarité, les programmes forestiers nationaux constituent un instrument essentiel pour mettre en oeuvre les objectifs de la stratégie forestière de l'UE. Il s'agit de programmes-cadres adoptant une approche globale et horizontale, qui tiennent compte de l'impact du secteur forestier sur les autres domaines d'action et inversement. Les programmes forestiers nationaux peuvent prendre en compte et équilibrer les utilisations multiples des forêts et les attentes de la société à leur sujet en prenant en considération les spécificités nationales. Les programmes forestiers nationaux permettent d'assurer une cohérence et une cohésion entre les orientations politiques nationales et vis-à-vis des engagements internationaux. Ces programmes doivent être évalués afin de vérifier qu'ils remplissent les objectifs fixés.

2.3.3

Pour mettre en oeuvre au mieux dans les forêts et le secteur forestier les engagements en matière de politique environnementale et forestière pris par l'UE et ses États membres au niveau international, il conviendrait d'incorporer les obligations découlant de ces engagements dans les programmes forestiers nationaux.

2.3.4

L'UE doit encourager l'élaboration des programmes forestiers nationaux conformément aux lignes directrices des CMPFE, afin de promouvoir une gestion durable des forêts et de parvenir à une approche globale pour développer la sylviculture et la politique forestière de la Communauté et des États membres.

2.4.1

La politique de développement rural a constitué le principal instrument de mise en œuvre de la stratégie forestière au niveau communautaire. Pour la période 2000-2006, le soutien financier aux mesures sylvicoles dans le cadre du développement rural s'élève à 4,8 milliards EUR, dont la moitié pour le boisement de zones agricoles et l'autre moitié pour d'autres mesures sylvicoles.

2.4.2

Dans son rapport spécial no9/2004 relatif aux mesures forestières dans le cadre de la politique de développement rural, la Cour des comptes européenne constate que ni la Commission ni les États membres n'ont pris la responsabilité d'évaluer la contribution de projets à la réalisation de la stratégie forestière de l'UE.

2.4.3

L'article 29 du règlement (CE) no1257/1999 concernant le soutien au développement rural dispose que les mesures sylvicoles des États membres s'inscrivant dans le cadre du développement rural doivent être en rapport avec les programmes forestiers nationaux et subnationaux ou les instruments équivalents. Dans certains États membres les programmes forestiers nationaux sont seulement en cours d'élaboration, tandis qu'ils ne sont effectivement mis en oeuvre que dans quelques États membres.

2.4.4

L'évaluation des mesures sylvicoles au titre de la politique de développement rural est rendue difficile par le fait que les données dont disposent la Commission sur les mesures sylvicoles des États membres sont incomplètes. Il n'existe pas de système effectif de surveillance des mesures sylvicoles des États membres ayant bénéficié d'une aide de l'UE.

2.4.5

Même si une partie importante des fonds est affectée à des mesures de reboisement, aucun objectif fonctionnel clair n'a été fixé pour déterminer comment ces mesures de reboisement devraient être déployées dans le cadre de la stratégie forestière, en tenant compte tout particulièrement des objectifs environnementaux.

2.4.6

De nombreuses directions générales et unités de la Commission participent à la procédure d'approbation des plans de développement rural et des programmes opérationnels de même qu'à l'adoption des mesures sylvicoles. La complexité du processus décisionnel a limité le recours à la politique de développement rural pour la mise en oeuvre de la stratégie forestière de l'UE.

2.4.7

Il conviendrait également d'examiner si, en lieu et place de subventions au reboisement, il ne serait pas plus efficace de concentrer les ressources de l'UE sur la promotion de la vente de bois, sur des systèmes de compensation pour des services environnementaux, sur la recherche, la formation et les activités de conseil ainsi que sur les initiatives de développement rural visant à améliorer à long terme les conditions d'activité et l'emploi dans le secteur forestier et les services environnementaux des forêts.

2.4.8

Par ailleurs, il ne faut pas oublier que la sylviculture et les activités de la filière bois relèvent du secteur ouvert de l'économie et sont orientées par le marché. Pour assurer le bon fonctionnement du marché intérieur de l'UE, il est indispensable que la politique d'aide n'engendre pas une distorsion de la concurrence sur le marché du bois.

2.5.1

Les activités sylvicoles doivent être économiquement, écologiquement, socialement et culturellement durables. La protection des forêts, la surveillance de leur état, l'assainissement des forêts endommagées ainsi que la préservation des services environnementaux fournis par les forêts constituent une partie importante de la sylviculture durable. Il convient de veiller à une exploitation durable des forêts en assurant une régénération appropriée.

2.5.2

Le principal objectif concernant les forêts de l'UE consiste à assurer leur bonne santé et leur vitalité en les protégeant des polluants et des incendies ainsi que d'autres agents destructeurs organiques (maladies, insectes) et naturels (érosion).

2.5.3

Chaque année, sur le territoire communautaire, quelque 0,4 milliard d'hectares de forêts sont dévastés par les incendies. Le problème des incendies de forêt est particulièrement important dans les États membres méridionaux. Outre la prévention des incendies de forêt, la Communauté a rassemblé des informations sur ces incendies et examine leur ampleur et leurs causes. Elle a établi un cadre pour une collecte systématique de données sur l'ampleur et les causes des incendies de forêt. Le système mis en place a permis d'évaluer et de suivre les mesures de lutte contre les incendies de forêt prises par les États membres et la Commission. La protection des forêts et de l'environnement de l'UE ne pourra toutefois réussir sans le développement d'une approche fonctionnelle pour la surveillance et la prévention des incendies de forêt.

2.5.4

Les principaux instruments relatifs à la préservation de la bonne santé et de la vitalité des forêts sont la directive phytosanitaire, la directive sur la commercialisation des matériels forestiers de reproduction ainsi que le règlement-cadre concernant la surveillance des forêts et des interactions environnementales (Forest Focus).

2.5.5

Le règlement Forest Focus établit le cadre d'un programme d'action communautaire permettant de poursuivre la surveillance de l'état de santé des forêts et les programmes de prévention des incendies de forêt ainsi que de développer et de diversifier les systèmes de surveillance. L'objectif est de fournir des données fiables et comparables sur l'état des forêts ainsi que sur les facteurs qui ont des conséquences néfastes sur les forêts au niveau communautaire.

2.5.6

Des informations sur la diversité biologique des forêts, les ressources forestières, le carbone stocké dans les forêts, le cycle du carbone ainsi que les produits forestiers et les effets de la protection des forêts figurent déjà dans plusieurs accords internationaux, dans le cadre de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), du Comité du bois de la Commission économique des Nations unies pour l'Europe, d'EUROSTAT et de la CMPFE. En ce qui concerne le développement des systèmes de surveillance de la Communauté, il serait opportun de tirer profit des systèmes nationaux, paneuropéens et mondiaux déjà existants ou en cours d'élaboration, et de s'assurer que les données des propriétaires fonciers seront protégées tant lors de leur traitement que de leur diffusion.