7.10.2005   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 249/1

I-V

I-II

III

IV-V

1-2

3-18

3-5

6-8

9-11

12-14

15

16-18

19-22

19-20

21-22

23-74

23-40

23-30

23-27

28-29

30

31-37

31-33

34

35-36

37

38

39-40

41-74

41-46

42-44

45-46

47-68

47

48-51

52-55

56-62

63-68

69-71

72-74

75-89

75-83

84-89

ACP

—

États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, signataires de l'accord de Cotonou

AFD

—

Agence française de développement

BAD

—

Banque africaine de développement

BM

—

Banque mondiale

CFAA

—

Country Financial Accountability Assessment (évaluation de la responsabilité financière du pays)

CPAR

—

Country Procurement Analytical Review (revue analytique de la passation des marchés)

DFID

—

UK-Department for International Development (département du Royaume-Uni pour le développement international)

DSRP

—

Document stratégique de réduction de la pauvreté

EMCP

—

Expenditure Management and Control Programme (programme de gestion et de contrôle des dépenses)

FED

—

Fonds européen de développement

FMI

—

Fonds monétaire international

FP

—

Finances publiques

FRA

—

Fiduciary Risk Assessment (évaluation du risque fiduciaire)

FRPC

—

Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance

HIPC

—

Highly Indebted Poor Country (voir PPTE)

HOAP

—

Harmonisation of Overseas Audit Practice (harmonisation des pratiques d'audit outre-mer)

IBW

—

Institutions de Bretton Woods (BM et FMI)

IFAC

—

International Federation of Accountants (Fédération internationale des experts comptables)

ISA

—

International Standards on Auditing (standards d'audit internationaux)

ISC

—

Institution supérieure de contrôle

MoU

—

Memorandum of Understanding (accord de partenariat)

OCDE

—

Organisation de coopération et de développement économiques

PAF

—

Performance Assessment Framework (cadre d'évaluation des performances)

PARPA

—

Plano de Acção para a Reducção da Pobreza Absoluta (plan d'action pour la réduction de la pauvreté absolue)

PEFA

—

Public Expenditure Financial Accountability (dépenses publiques et responsabilité financière)

PEMFA

—

Public Expenditure Management and Financial Accountability (gestion des dépenses publiques et responsabilité financière)

PER

—

Public Expenditure Review (revue des dépenses publiques)

PETS

—

Public Expenditure Tracking Survey (contrôle des dépenses publiques)

PIN

—

Programme indicatif national

PFMA

—

Public Finance Management Assessment (évaluation de la gestion des finances publiques)

PPARP

—

Programme pluriannuel d'appui à la réduction de la pauvreté

PPTE

—

Pays pauvre très endetté

PRSP

—

Poverty Reduction Strategy Paper (voir DSRP)

PSCAP

—

Public Service Capacity Building Programme (programme de renforcement des capacités des services publics)

ROSC

—

Report on the Observance of Standards and Codes (rapport sur l'observation des normes et des codes)

SISTAFE

—

Sistema de Administração Financeira do Estado (système d'administration financière de l'État)

I.

L'aide budgétaire directe et non ciblée a pris ces dernières années une importance croissante, atteignant environ un cinquième des aides du FED. Elle présente plusieurs avantages importants — appropriation et simplification, notamment (voir points 9-11) —, mais comporte également un risque. Ce risque est différent par rapport à d'autres types d'aide (voir points 12-13), compte tenu d'objectifs plus ambitieux et dans la mesure où l'argent versé se fond dans les recettes des pays, qui le dépensent ensuite selon leurs propres systèmes de gestion généralement faibles. La philosophie de l'aide budgétaire consiste à aider les pays bénéficiaires à réduire ce risque, tout en leur permettant de gérer eux-mêmes leur développement, orienté vers la croissance et la lutte contre la pauvreté. La plupart des bailleurs de fonds s'intéressent de plus en plus à cette forme d'aide, qui diffère fondamentalement des soutiens traditionnels aux projets (voir point 11).

II.

La Commission accepte de verser des aides budgétaires à des pays dont les systèmes de gestion sont faibles, à condition que des réformes soient mises en œuvre pour les améliorer (voir points 28-29), ce qui est un processus à long terme. Elle a de ce fait développé des outils qui visent non seulement à poser un diagnostic initial sur la qualité de la gestion des finances publiques et des réformes proposées, mais aussi à évaluer l'évolution de cette gestion ainsi que l'avancement de ces réformes.

III.

La présente enquête a pour objectif d'examiner comment la Commission a géré en 2003-2004 le risque lié aux finances publiques dans le cadre de l’aide budgétaire (voir point 12), en s’assurant de la qualité de la gestion des finances publiques et de l'efficacité des réformes mises en place par l'État bénéficiaire (voir points 19-20). L'audit a porté principalement sur les programmes d'aides budgétaires directes et non ciblées du FED octroyées dans le cadre de l'accord de Cotonou et s'appuie sur des vérifications effectuées au siège et dans cinq pays (voir points 21-22).

IV.

Les outils d'analyse et de suivi, appliqués en coordination avec les autres bailleurs de fonds, notamment la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, fournissent des informations relativement complètes permettant à la Commission de réagir de manière appropriée. Ils requièrent cependant des améliorations, tant dans leur conception (voir points 23-27 et 42-46) que dans leur mise en œuvre (voir points 31-37 et 47-68). Leur conception présente quelques faiblesses au niveau des diagnostics et des rapports de suivi pas assez complets, ni démonstratifs, et leur mise en œuvre n'est pas suffisamment coordonnée localement avec les autres bailleurs et ne s'appuie pas assez sur les parlements ni sur les institutions supérieures de contrôle des pays bénéficiaires.

V.

La Cour recommande à la Commission:

1.

En 2000, la Cour a examiné le suivi exercé par la Commission de l'utilisation des fonds de contrepartie des appuis à l'ajustement structurel affectés à des aides budgétaires aux pays ACP (1). Depuis, la Commission a remplacé ce mode d'intervention par de l'aide budgétaire, qui représente maintenant plus d'un quart des aides totales du 9e FED (voir tableau A en annexe 1).

2.

Le Parlement (2) et le Conseil (3) reconnaissent les avantages de l'aide budgétaire. Ils sont préoccupés par l'organisation de son contrôle et invitent la Commission à être vigilante dans le respect de l'article 61, paragraphe 2, de l'accord de Cotonou (voir point 18) et à assurer un suivi rigoureux de l'évolution de la gestion des finances publiques des pays bénéficiaires et de l'avancement des réformes visant à l'améliorer, en coordination avec les autres bailleurs de fonds.

3.

L'aide budgétaire est versée dans les budgets des États bénéficiaires pour pallier l'insuffisance de leurs ressources domestiques. Elle représente de facto un appui à leur balance des paiements et à leurs finances publiques. Actuellement, l’aide budgétaire versée par la Commission est principalement «directe» et «non ciblée». Le tableau B en annexe 1 montre l'importance de cette aide dans le total des aides du FED. Le tableau C en annexe 1 donne la répartition par pays.

4.

L'aide est «directe», car elle alimente directement les budgets sans être la contrepartie d'une affectation des devises aux importations essentielles des pays, mécanisme généralement plus nécessaire, car la monnaie des pays bénéficiaires est presque toujours convertible et librement transférable.

5.

Elle est «non ciblée», car elle se mêle indistinctement aux autres recettes budgétaires sans pouvoir être associée à des dépenses spécifiques, contrairement aux aides budgétaires ciblées, pour lesquelles l'argent du FED est versé sur des comptes spéciaux dont l'emploi requiert la signature des chefs de délégation afin d’en identifier l’utilisation. Ces dernières sont limitées (4) aux cas où les pays connaissent de fortes tensions de trésorerie.

6.

L'aide budgétaire a pour principaux objectifs la croissance et la réduction de la pauvreté, qui s'inscrivent dans les objectifs du Millénaire pour le développement des Nations unies (5).

7.

Au niveau de la plupart des États ACP concernés, cela se traduit par un document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP), établi par le pays et approuvé par les principaux bailleurs de fonds. Ce document définit sur le moyen terme les grandes orientations prises par le pays pour réduire la pauvreté de sa population.

8.

Les réformes de la gestion des finances publiques sont un des aspects de la stratégie globale de lutte contre la pauvreté et des appuis budgétaires directs et non ciblés du FED. Étant donné l’approche dynamique de la Commission (voir point 28), ces réformes deviennent en soi un objectif important de l’aide budgétaire.

9.

L'aide budgétaire directe et non ciblée permet à la Commission d'entrer de plain-pied dans la problématique de la gestion des budgets nationaux, en instaurant un dialogue permanent avec les pays sur les réformes visant à améliorer cette gestion. Par un effet de levier, l'argent du contribuable européen permet d'améliorer la qualité et l'efficacité de l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires nationales. Cette amélioration favorise le développement en général et profite aux aides apportées aux différentes formes de projets financés par les bailleurs.

10.

L'aide budgétaire devrait permettre une meilleure appropriation par les pays que l'aide versée aux différents projets. En outre, l’intégration de l’aide dans le budget la soumet de facto au contrôle du Parlement national.

11.

L'aide budgétaire permet de fortement simplifier les procédures de dépenses en en limitant le nombre. Venant se fondre dans les budgets nationaux, elle est dépensée selon les procédures d'exécution budgétaire des pays, alors que les projets, qui présentent des avantages par ailleurs, sont généralement mis en œuvre en dehors des budgets (6) des pays bénéficiaires et gérés selon des procédures spécifiques aux différents bailleurs (7) (voir schéma 1).

12.

Une fois versée aux pays bénéficiaires, l'aide budgétaire directe et non ciblée est utilisée selon leurs procédures budgétaires nationales, exposant l'argent du contribuable européen aux risques généralement élevés qui les affectent. Les bailleurs connaissent et acceptent ces risques pour autant que des réformes visant à améliorer ces procédures budgétaires nationales soient mises en œuvre.

13.

Les réformes des finances publiques représentent un travail de longue haleine. Les bailleurs investissent sur l'avenir en acceptant de verser des aides pendant des années dans un système évolutif qui ne donne pas immédiatement de garanties suffisantes en termes de transparence, de fiabilité et d'efficacité.

14.

Par ailleurs, la dépendance de ces budgets vis-à-vis des aides extérieures en général, y compris du FED (voir tableau D en annexe 1), affecte la prévisibilité budgétaire et la sécurité des recettes des pays bénéficiaires. Ce problème est, dans certains cas, accentué par le système des tranches conditionnelles et variables.

15.

La Commission met en œuvre ses aides budgétaires directes et non ciblées par le biais de programmes généralement triennaux. Les fonds sont versés par tranches semestrielles ou annuelles après appréciation par la Commission du respect des conditions préalables générales (qui affectent l'ensemble d'un programme) et spécifiques (qui s'appliquent à une tranche). Certaines tranches sont variables, leur montant étant calculé sur la base d'indicateurs de performance.

16.

L'article 67, paragraphes 1, 3 et 4, de l'accord de partenariat ACP-CE signé à Cotonou le 23 juin 2000 (accord de Cotonou) et qui régit le 9e FED, dispose que les États ACP qui souhaitent bénéficier d'une aide budgétaire doivent entreprendre des réformes macroéconomiques ou sectorielles, économiquement viables et socialement et politiquement supportables. Dans la pratique, si ces réformes sont soutenues par un programme des institutions de Bretton Woods (IBW), cette condition est automatiquement remplie.

17.

Selon l'article 61, paragraphe 1, alinéa c), de l'accord de Cotonou, l'aide est directe pour les États ACP à monnaie convertible et librement transférable.

18.

L'article 61, paragraphe 2, de l'accord de Cotonou dispose que «l'aide budgétaire directe en appui aux réformes macroéconomiques ou sectorielles est accordée lorsque:

19.

La présente enquête a pour objectif d'examiner comment la Commission a géré en 2003-2004 le risque lié aux finances publiques inhérent à ce type d'aides, c'est-à-dire comment elle s'est assurée de la qualité de la gestion des finances publiques et de l'efficacité des réformes mises en place par l’État bénéficiaire. Cela revient à évaluer si, d'une part lors de la prise de décision de financement des programmes, et, d'autre part, depuis le commencement de leur exécution:

20.

En revanche, cette enquête ne vise pas à se prononcer sur l'opportunité de recourir à l'aide budgétaire plutôt qu'au financement de projets, ni à évaluer l'impact de l'aide budgétaire en terme de réduction de la pauvreté. Enfin, elle n'a pas non plus pour objectif d'auditer la gestion et la réforme des finances publiques des pays bénéficiaires, même si les analyses de documents, confrontées aux entretiens et aux visites sur place, ont conduit la Cour à faire certaines constatations sur la situation des finances publiques et sur l'avancement des réformes dans ces pays (voir points 69-71).

21.

Des examens ont été effectués auprès des services centraux de la Commission, et des informations ont été recueillies auprès de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international (FMI). Cinq pays ACP ont été visités (voir tableau 1), dans lesquels la Cour a examiné les programmes d'aide budgétaire directe et non ciblée en cours d'exécution lors de ses missions (9). La sélection des pays assure une diversité des traditions de gestion des finances publiques et une bonne couverture (géographique et en valeur) des appuis budgétaires financés par la Commission.

Tableau 1

Programmes examinés dans les cinq pays visités

22.

Dans chaque pays visité, l'examen s'est basé en premier lieu sur la revue des conventions et des rapports préparés par la délégation. Ceux-ci ont été confrontés aux rapports des autres bailleurs et du gouvernement ainsi qu'aux situations constatées auprès des principaux services intervenant dans la gestion des finances publiques à différents niveaux: programmation et exécution budgétaires, reddition des comptes, contrôles internes et externes (12).

23.

L'office de coopération EuropeAid (EuropeAid), la direction générale du développement (DEV) et la direction générale des relations extérieures (RELEX) ont établi en mars 2002 un «guide méthodologique pour la programmation et la mise en œuvre des appuis budgétaires dans les pays tiers» (le guide), qui découle entre autres de recommandations précédentes de la Cour (13). Il demeure en 2005 le principal document de référence en la matière et marque un très net progrès par rapport à la situation antérieure. Cependant, son examen révèle des insuffisances relatives à l'appréciation initiale des finances publiques.

24.

Le guide ne met pas suffisamment l'accent sur les recettes domestiques, y compris celles provenant des entreprises publiques, qui doivent être prises en considération (14) au même titre que les dépenses. En effet, une amélioration de la perception et du recouvrement des recettes domestiques, qui peut s'avérer moins coûteuse et plus rapidement efficace qu'une réduction des dépenses irrégulières, diminue d'autant les besoins en aides extérieures et devrait inciter davantage les contribuables à demander aux autorités nationales de rendre compte de leur utilisation.

25.

Le schéma de proposition de financement donne une liste trop succincte des informations à inclure dans l'appréciation des finances publiques. Le guide devrait proposer une structure détaillée de cette appréciation, qui pourrait reprendre celle des rapports de suivi des délégations (voir point 42).

26.

La partie du schéma utilisé pour l'élaboration des propositions de financement dédiée à l'éligibilité du pays bénéficiaire omet toute référence à l'article 61, paragraphe 2, de l'accord de Cotonou (voir point 18).

27.

Par ailleurs, depuis l'émission du guide en mars 2002, une dizaine de notes d'instructions ont été adressées aux délégations par différents services de la Commission. De ce fait, l'ensemble des instructions visant la mise en œuvre des opérations d'aide budgétaire est un ensemble diversifié. Il serait utile de finaliser au plus tôt la mise à jour du guide, qui est en cours, et de prévoir à intervalles réguliers la consolidation des actualisations ultérieures (15).

28.

La Commission interprète de façon dynamique les conditions posées par l'article 61, paragraphe 2, de l'accord de Cotonou. Elle considère que les faiblesses affectant la gestion des finances publiques existant au moment de la décision de financement n'empêchent pas le lancement d’un programme d'aide budgétaire, si la volonté de réformes et ces dernières sont jugées satisfaisantes. Par conséquent, elle ne prend pas en considération uniquement la situation initiale des systèmes de gestion des finances publiques, mais également la direction suivie par le pays (16). Beaucoup d’autres bailleurs de fonds, notamment les institutions de Bretton Woods, se réfèrent aussi aux perspectives d’amélioration des systèmes de gestion des finances publiques plutôt qu’à un seuil ou à un niveau qualitatif absolu.

29.

Cette interprétation, qui permet d'étendre le champ d'application de ce dispositif, augmente de ce fait la prise de risque pesant sur l'emploi de l'argent du contribuable européen, due à l'utilisation des procédures budgétaires nationales des pays bénéficiaires. Cette interprétation implique un suivi d'autant plus rigoureux de la situation et de l'évolution de la gestion des finances publiques de ces pays.

30.

Les programmes d'aide budgétaire directe ne mettent pas suffisamment en évidence cette direction prise par le pays et le suivi qui en est prévu. Le guide ne stipule pas que toute proposition et toute convention de financement doit garantir et faire ressortir explicitement la logique et la cohérence entre:

31.

Dans l'ensemble, les appréciations initiales portant sur la gestion des finances publiques sont relativement complètes (17). S'appuyant sur des analyses et des évaluations émises avec les autres bailleurs — notamment les Institutions de Bretton Woods (IBW) — et les autorités nationales (voir annexe 2 et points 43-44), elles rendent compte des faiblesses essentielles qui affectent la gestion des finances publiques. Elles font généralement état des perspectives d'améliorations en référence au plan de réformes (18) du pays (voir encadré 1).

Encadré no 1 — Référence au plan de réformes du pays bénéficiaire

32.

L'essentiel des informations figure généralement dans les propositions et les conventions de financement, mais de manière trop disséminée. Les propositions et les conventions de financement n'explicitent pas assez systématiquement les raisons qui conduisent à conclure au respect de l'article relatif à la qualité suffisante des finances publiques, malgré les faiblesses constatées dans l'appréciation initiale de leur gestion (voir point 39). Il convient de suivre une présentation mieux formalisée et structurée afin de permettre au comité du FED (22) et à la Commission de s'assurer, lors du processus qui conduit aux décisions de financement, que les faiblesses importantes sont prises en considération.

33.

Les programmes de réformes des gouvernements n'incluent pas systématiquement toutes les réformes — engagées, prévues ou à prévoir — nécessaires à l’établissement d’une gestion des finances publiques suffisamment transparente, fiable et efficace. Dans le cadre de son dialogue avec les autorités nationales, la Commission devrait veiller à l'établissement d'un programme d'ensemble des réformes faisant ressortir les priorités et assorti d'un calendrier réaliste et révisé régulièrement. Cette mise en perspective sur le moyen et long terme est particulièrement nécessaire dans un contexte où les gestionnaires de la Commission (au siège et dans les délégations), ainsi que ceux des pays bénéficiaires, connaissent une rotation plus rapide que la durée des réformes.

34.

Par ailleurs, les programmes de la Commission ne prennent pas suffisamment en compte les problèmes de corruption (23), identifiés — notamment par la Banque mondiale — comme un obstacle majeur à la lutte contre la pauvreté. Certes, l'amélioration de la gestion des finances publiques contribue en elle-même à réduire la corruption. Cependant, celle-ci doit faire l'objet d'une attention spécifique. Même si c'est un sujet sensible et difficile à traiter, il convient, en partenariat avec les États souverains et en s'appuyant sur les organisations spécialisées dans ce domaine (24), de mesurer l'ampleur du phénomène, souvent déclinable en plusieurs catégories, et d'en comprendre le fonctionnement, afin de mettre en œuvre les mesures appropriées que les gouvernements devraient inclure dans leurs programmes de réformes.

35.

Les appuis institutionnels prévus dans les conventions de financement examinées sont bien coordonnés avec les autres bailleurs de fonds, soit explicitement dans la convention, soit lors de leur mise en œuvre ultérieure. Cependant, ils ne s'inscrivent pas toujours dans un plan global d'appuis institutionnels (25) qui identifie les financements prévus par les différents bailleurs (voir encadré 2).

Encadré no 2 — Appuis institutionnels prévus dans les conventions de financement

36.

Un programme global d'appui permet de calculer les besoins qui peuvent être utilement mis à la charge du FED. La Commission devrait veiller à l'établissement d'un plan assorti d'un calendrier estimatif, qui recense la totalité des actions nécessaires, quitte à faire apparaître celles qui n'ont pas encore trouvé de financement.

37.

Les recommandations des chefs de délégation telles que prévues dans le guide (28) n'ont pas été faites. Par ailleurs, il est envisagé de demander aux chefs de délégation d'inclure dans les rapports de suivi semestriels une synthèse reflétant leur opinion globale, ce qui procède partiellement de la même démarche. Dans les deux cas, il est intéressant d’obtenir formellement l'avis explicite de ceux qui sont en contact étroit et permanent avec les réalités du pays. Par conséquent, la Commission devrait maintenir cette disposition dans son guide et veiller à son application.

38.

Toutes les faiblesses affectant la gestion des finances publiques constatées par la Cour lors de ses missions dans les pays visités avaient été identifiées par la Commission, excepté au Tchad, où la mission a relevé un problème d'arriérés (29) qui n'était apparemment pas connu des bailleurs de fonds.

39.

La Commission, après avis favorable du Comité du FED, a décidé de signer les cinq programmes examinés malgré les faiblesses de la gestion des finances publiques constatées dans les pays concernés, ce qui signifie qu'elle estimait que la direction suivie par le pays était satisfaisante. Ce jugement mériterait d'être davantage argumenté en faisant notamment apparaître comment le plan de réformes entend combler ces faiblesses (voir point 30).

40.

En général, la situation initiale de la gestion des finances publiques des pays ACP présente de nombreuses défaillances. Dans certains pays visités, la Commission a été un des premiers bailleurs à accepter de prendre en charge ce risque (voir encadré 3 et tableaux E et F de l'annexe 1). Il y avait cependant toujours un programme du FMI en cours.

Encadré no 3 — Situation des autres bailleurs en matière d'aide budgétaire non ciblée dans les cinq pays visités

41.

Les principaux outils prévus pour suivre l'évolution de la gestion des finances publiques sont les rapports de suivi des délégations et les indicateurs de performance.

42.

Le guide prévoit que la délégation assure un suivi du cadre des finances publiques et en rende compte aux services centraux de la Commission (31). Les délégations ont reçu des instructions qui précisent que les rapports de suivi semestriels doivent comprendre une description de la situation (selon un canevas donné) et un tableau de bord sur le suivi de la réforme des finances publiques (32). Les instructions représentent un effort utile d'encadrement, mais, à la lumière de leur première mise en œuvre (voir points 47-68), elles pourraient être améliorées et complétées en:

43.

Ces rapports s'appuient sur les audits et évaluations réalisés par les bailleurs et par les autorités nationales, qui connaissent d'importantes évolutions. En particulier, la Commission, en coordination avec d'autres bailleurs — la Banque mondiale notamment — développe un nouveau cadre d'évaluation des systèmes de gestion des finances publiques dans le cadre du PEFA (voir annexe 2) en vue de le substituer aux outils existants.

44.

Ce cadre d’évaluation est actuellement en phase de test dans une trentaine de pays (dont dix-huit ACP). La Commission se propose comme chef de file pour quatorze d'entre eux (35). Les bailleurs devraient donc disposer, à partir de 2005, d'une expérience permettant d'apporter les améliorations requises pour qu'il soit adopté et rendu opérationnel. L'examen du cadre d'évaluation effectué conduit à suggérer des améliorations (voir point 7 de l'annexe 2).

45.

Durant l'exécution de ses programmes d'aide budgétaire, la Commission utilise des indicateurs de performance (voir annexe 3) qui mesurent la progression de la qualité des finances publiques et des résultats sectoriels et visent principalement à inciter le pays bénéficiaire à améliorer la gestion de ses finances publiques, en rentrant en compte dans le calcul du montant des tranches variables. Le guide apporte de nombreuses précisions concernant le choix et l'utilisation des indicateurs de performance. La Commission a entamé début 2005 une réflexion afin de les améliorer.

46.

Les indicateurs de performance employés ne couvrent pas tous les aspects des réformes engagées parce qu'ils seraient dès lors trop nombreux et ingérables. De ce fait, il est important de justifier les choix effectués et de faire clairement ressortir les domaines non couverts par des indicateurs en précisant s'ils ne sont pas jugés prioritaires, s'il n'a pas été possible d'identifier des indicateurs appropriés, ou si les données de base nécessaires à leurs calculs ne sont pas fiables, auquel cas elles pourraient être sécurisées à l'avenir.

47.

Les premiers rapports (36) de suivi des délégations des cinq pays visités se limitent trop souvent à une analyse statique de la gestion des finances publiques, celle-ci étant généralement de qualité et conforme au canevas fourni par le siège. Ces rapports sont incomplets puisqu'il y manque, entre autres, le tableau sur le suivi de la réforme des finances publiques (voir encadré 4). Ils devraient être mieux exploités par les services centraux, qui n'ont pas toujours donné en retour aux délégations des instructions claires sur les dispositions à prendre.

Encadré no 4 — Rapports de suivi dans les cinq pays visités

48.

Les indicateurs de performance sont négociés avec le gouvernement (qui cosigne la convention de financement) et sont généralement coordonnés avec les autres bailleurs de fonds. La nature et le nombre des indicateurs relatifs à la gestion des finances publiques et, partant, leur propension à encourager l'avancement des réformes, sont très variables d'un pays à l'autre.

49.

Les indicateurs portant sur le niveau d'allocation ou d'exécution budgétaires, qui s'apparentent plutôt à des indicateurs d'intrant sectoriel quand ils se limitent à un secteur donné, sont relativement faciles à mesurer, mais ne sont pas les plus efficaces pour inciter les États ACP à améliorer la fiabilité, la transparence et l'efficacité de leur gestion. Les indicateurs retenus en Éthiopie, au Mozambique et en Zambie sont plutôt faibles à cet égard. En revanche, le Niger et le Tchad (38) présentent des indicateurs plus incitatifs (voir encadré 5).

Encadré no 5 — Indicateurs de performance relatifs à la gestion des finances publiques inclus dans les conventions de financement des cinq pays visités

50.

Par ailleurs, la qualité des informations figurant dans les conventions de financement sur les indicateurs n'est pas toujours suffisante. Des précisions sur la justification, la définition, le mode de calcul et les sources d'information de chaque indicateur devraient être systématiquement indiquées, comme cela est fait dans la convention de financement du Niger.

51.

Il serait également utile que, à la suite de la réflexion menée en 2005 par la Commission sur les conditionnalités, celle-ci inclue dans son guide des orientations sur le poids à donner aux tranches variables et aux indicateurs de performance relatifs aux finances publiques (voir les points 4-5 de l'annexe 3).

52.

Le guide insiste à juste titre sur la nécessité de travailler autant que possible de manière coordonnée avec les autres bailleurs de fonds.

53.

La coordination entre bailleurs existe, d'une part, entre leurs sièges et, d'autre part, entre leurs représentations locales dans chaque pays ACP. Elle doit s'accompagner d'une bonne communication, au sein de chaque bailleur, entre ces deux niveaux. La coordination entre les sièges sur les questions regardant le suivi de la performance des finances publiques est plutôt bien organisée, sous la forme du partenariat PEFA (voir points 42-43) (43) dans lequel la Commission joue un rôle moteur.

54.

La coordination locale est généralement satisfaisante, mais pas toujours suffisamment structurée (voir encadré 6). Elle est en constante évolution, parce qu'il faut du temps pour bâtir un réseau qui dépend de l'adhésion volontaire de tous les bailleurs, de plus en plus nombreux à octroyer des aides budgétaires. La Commission collabore étroitement avec les institutions de Bretton Woods, qui exercent une grande influence et disposent de moyens plus conséquents. Parmi les cinq pays visités, la coordination la plus avancée se rencontre au Mozambique, où l'expérience est relativement ancienne dans ce domaine (voir annexe 4).

Encadré no 6 — Coordination entre les bailleurs de fonds dans les cinq pays visités

55.

La Commission ne dispose pas d'informations complètes sur les aides budgétaires octroyées et versées par les autres bailleurs de fonds dans les pays bénéficiaires. Celles-ci sont difficiles à obtenir, en raison du manque d'harmonisation de la notion d'aide budgétaire et du manque d'informations fournies par certains bailleurs.

56.

La réussite des réformes de la gestion des finances publiques requiert leur appropriation par le pays à tous les niveaux, du fonctionnaire qui doit suivre de nouvelles procédures jusqu’aux plus hautes instances de l’État, sous peine de mauvaise application, voire de contournement des procédures. Cette appropriation dépend, entre autres, de la qualité des relations entre les bailleurs et les autorités nationales, notamment le gouvernement, le Parlement et l'institution supérieure de contrôle (ISC).

57.

Le gouvernement, partenaire de la Commission et co-signataire des programmes d'aide budgétaire, est le principal acteur dans la conception et la mise en œuvre des réformes visant à améliorer la gestion des finances publiques.

58.

Le Parlement joue un rôle important dans l'avancement de ces réformes, notamment celles relatives à la programmation budgétaire ainsi qu'au suivi des rapports de contrôle des ISC. Il est fondamental de veiller autant que possible à ce que les parlements remplissent ces missions dans l’intérêt de leur pays et non sous la pression exclusive des bailleurs de fonds. D'après la Commission elle-même, c'est dans les pays où le Parlement est le plus présent que les progrès sont les plus significatifs.

59.

L'ISC est le contrôleur externe chargé d'évaluer l'exécution budgétaire et la fiabilité des comptes annuels. Même si, dans la plupart des pays ACP, il faudra des années avant que l'ISC soit en mesure de remplir pleinement ses missions, il faut intégrer systématiquement les résultats des travaux des ISC (44) dans l'ensemble des informations à la disposition des bailleurs de fonds, en faisant cependant en sorte qu'il n'y ait pas de lien trop étroit entre ces résultats et le montant des aides versées.

60.

Le dialogue avec le gouvernement est généralement formalisé et satisfaisant (45). En revanche, l'implication des parlements nationaux et le dialogue avec les ISC (voir encadré 7) sont souvent insuffisants en raison de la faiblesse de leurs capacités ainsi que de leur position vis-à-vis de leurs gouvernements et des bailleurs.

Encadré no 7 — Exemples de dialogues insuffisants avec les institutions supérieures de contrôle

61.

La Commission, en coordination avec les autres bailleurs de fonds, doit continuer à développer une méthodologie visant à apporter des appuis institutionnels appropriés aux ISC (47) et mettre en place des appuis similaires aux commissions des finances et de contrôle budgétaire des parlements.

62.

Le gouvernement, contrôlé par le Parlement et l'ISC, n'est pas nécessairement le mieux placé pour discuter des mesures visant à renforcer leurs capacités. Par conséquent, il faut, dans les négociations avec le pays qui se font par le biais de son gouvernement, voir comment la Commission pourrait se rapprocher de ces deux institutions.

63.

Les ressources humaines consacrées au suivi des réformes des finances publiques constatées lors des missions étaient parfois insuffisantes.

64.

Les agents concernés sont presque toujours économistes (c’est également le cas pour les représentants locaux des autres bailleurs). Ce profil est adapté mais mériterait d'être diversifié lorsqu'une délégation dispose de plusieurs agents affectés à l'aide budgétaire.

65.

Les services centraux ont des ressources estimées insuffisantes par les chefs d'unités concernés. La Cour considère que les montants en jeu et l'importance du sujet justifieraient une évolution dans ce domaine, et que la rationalisation de l’emploi des ressources disponibles permettrait d'améliorer la situation (48).

66.

Par ailleurs, certaines tâches comme l'analyse des propositions de financement et des rapports de suivi des délégations devraient être systématisées en introduisant des listes de contrôles (49), afin d'assurer l’exhaustivité et l'homogénéité des travaux effectués et de faciliter leur revue.

67.

La Commission devrait poursuivre ses efforts d'approfondissement de la formation de ses agents en matière de finances publiques (50).

68.

Enfin, l'échange d'expériences ainsi que l'identification et la diffusion des meilleures pratiques, organisés entre les délégations de l'Afrique de l'Ouest, doivent être étendus aux autres régions.

69.

Les missions dans les cinq pays n'ont pas révélé d'écarts significatifs entre les informations fournies par la Commission et les situations constatées sur place (excepté pour le problème mentionné au point 38).

70.

Les systèmes de gestion des finances publiques présentent de nombreuses faiblesses (51), souvent accentuées aux niveaux périphériques comme les communes, et les aides budgétaires demeurent exposées à un risque élevé de mauvaise utilisation. Cependant, de nombreuses et importantes réformes visant à limiter ce risque sont en cours et les efforts des États bénéficiaires dans ce domaine sont perceptibles. Des progrès ont pu être constatés dans la programmation budgétaire (plus cohérente avec la stratégie de réduction de la pauvreté); l'exécution des recettes (52) et des dépenses (avec notamment des circuits simplifiés et souvent informatisés, une gestion de trésorerie plus rationnelle et des règles d'attribution des marchés publics plus rigoureuses); la reddition des comptes (plus rapide), et les contrôles interne et externe (voir encadré 8).

Encadré no 8 — Principales réformes relatives à la gestion des finances publiques en cours en 2004 dans les cinq pays visités

71.

Étant donné leur étendue et leur complexité, ces réformes requièrent beaucoup de temps, d'autant plus que les capacités des administrations chargées de les mettre en œuvre, généralement très faibles, provoquent souvent des retards. Il est encore trop tôt pour pouvoir constater des résultats significatifs durables, même si le suivi mis en place notamment par la Commission fait apparaître des résultats intermédiaires partiels plutôt positifs.

72.

Chaque convention de financement est un contrat qui engage la Commission et le pays bénéficiaire. L'évolution de la qualité de la gestion des finances publiques d’un pays bénéficiaire peut conduire la Commission à adopter quatre types de réactions. Elle peut suspendre un programme unilatéralement, le modifier en accord avec le pays concerné, réagir dans le cadre de l’exécution du programme et orienter l’élaboration du programme suivant. Les réactions de la Commission sont appropriées et cohérentes avec son approche dynamique (voir point 28). Ainsi, la Commission a suspendu le paiement de la première tranche (fixe) de 20 millions d'euros au Tchad à la suite d’une rupture du programme du FMI (53).

73.

Lorsque le versement d'une tranche variable est inférieur au maximum prévu, le reliquat reste affecté au pays bénéficiaire, ce qui réduit le caractère incitatif des tranches variables. Il serait plus efficace de prévoir que les reliquats soient perdus pour le pays.

74.

Les réformes de la gestion des finances publiques étant un processus à moyen ou à long terme, chaque renouvellement de programme devrait être une occasion d'ajuster les conditionnalités de l'aide budgétaire (conditions préalables, indicateurs et pondération des tranches variables) en fonction des progrès accomplis et des nouvelles priorités. Il est trop tôt pour observer les réactions qui interviendront à ce stade dans les cinq pays visités.

75.

L'audit de la Cour permet d'apporter les réponses suivantes aux questions posées au point 19.

76.

La Commission a défini un cadre méthodologique lui permettant d'apprécier l'état initial de la gestion des finances publiques des pays bénéficiaires, ainsi que son évolution (voir points 23 et 41). Ce cadre, qui marque un progrès par rapport à la situation antérieure, est toutefois incomplet (voir points 24 et 26) et insuffisamment précis (voir point 25). Il ne contribue pas à expliciter la cohérence et la logique des programmes d'aide (voir point 30). Le guide n'est pas mis à jour (voir point 27). Les instructions concernant les rapports de suivi sont également incomplètes, même si des améliorations significatives ont déjà été apportées par la Commission (voir point 42).

77.

Ce cadre méthodologique a été mis en œuvre de manière plutôt satisfaisante dans la phase initiale malgré la prise en compte insuffisante de la corruption, l'absence de recommandations des chefs de délégation et, parfois, de cadre global d'appuis institutionnels (voir points 31-37). La situation est moins satisfaisante dans la phase de suivi, dont les rapports des délégations sont trop statiques et incomplets et les indicateurs de performance parfois insuffisamment incitatifs (voir points 47-51).

78.

Ces processus sont complexes et délicats à mettre en œuvre parce qu’ils s’appliquent à des États souverains dont l’appropriation des réformes constitue un facteur de réussite sur lequel la Commission peut peser, mais dont elle n’a pas la maîtrise.

79.

La Commission n'a pas non plus la maîtrise de la coordination entre les bailleurs de fonds, dans laquelle elle joue cependant un rôle moteur au niveau des sièges, principalement avec la Banque mondiale, dans le cadre du PEFA (voir point 43). Cependant, la coordination dans les pays ACP reste plus difficile, ce qui risque d'affecter notamment la mise en œuvre du cadre d'évaluation du PEFA sur le terrain.

80.

Les informations sur la base desquelles les décisions de financement ont été prises — puis celles présentées dans les documents de suivi — correspondent à la réalité. De ce fait, les faiblesses affectant les systèmes de gestion des finances publiques sont généralement bien connues par la Commission (voir points 38 et 69-71)

81.

Les décisions de financement et les réactions en cours de programme de la Commission sont appropriées compte tenu de son interprétation dynamique de l'article 61, paragraphe 2, de l'accord de Cotonou (voir point 28), sachant que celle-ci augmente la prise de risque, du moins à court terme, ce qui rend d'autant plus nécessaire un suivi rigoureux de sa part.

82.

En revanche, ces décisions sont insuffisamment argumentées (voir point 39). Les propositions et les conventions de financement ne font pas suffisamment ressortir la cohérence entre les faiblesses de la gestion des finances publiques constatées, les programmes de réformes des gouvernements, les appuis institutionnels nécessaires à la mise en œuvre de ces réformes et les outils de suivi, y compris les conditions préalables et les indicateurs de performance (voir point 30). Ce manque de mise en évidence de la cohérence et de mise en perspective, ainsi qu'une présentation insuffisamment formalisée et structurée ne garantit pas que le comité du FED peut s'assurer que toutes les faiblesses sont prises en considération (voir points 32-33).

83.

Les réformes accompagnant les aides budgétaires directes et non ciblées requièrent beaucoup de temps. Il est encore trop tôt pour pouvoir constater des résultats significatifs durables, même si le suivi mis en place notamment par la Commission fait apparaître des résultats intermédiaires partiels plutôt positifs (voir points 69-71). Ainsi, les risques auxquels les aides budgétaires sont exposées (voir point 12), qui préoccupent le Parlement et le Conseil (voir point 2), demeurent en grande partie d'actualité. Les recommandations suivantes devraient permettre une meilleure gestion de ces risques.

84.

La Commission devrait mettre à jour son guide méthodologique pour la programmation et la mise en œuvre des appuis budgétaires dans les pays tiers en y intégrant les instructions appropriées émises depuis mars 2002 (voir point 27) et en y apportant les améliorations nécessaires, afin notamment d'assurer la cohérence, au sein de chaque programme d'aide, entre les faiblesses constatées, les réformes visant à les améliorer, les appuis institutionnels et les outils de suivi (voir point 30). En outre, les problématiques liées aux recettes domestiques, y compris celles provenant des entreprises publiques (voir point 24), ainsi qu’à la corruption (voir point 34) doivent être davantage prises en compte. Il convient également d'y intégrer les améliorations relatives aux rapports de suivi des délégations (voir point 42).

85.

La Commission devrait disposer d'une démonstration plus formalisée et structurée du respect de l’article 61, paragraphe 2, de l’accord de Cotonou en explicitant les raisons qui la conduisent à estimer que la direction prise par le pays bénéficiaire est satisfaisante, compte tenu des faiblesses de la gestion des finances publiques constatées dans l’appréciation initiale (voir points 39-40).

86.

La Commission devrait employer des indicateurs de performance qui incitent véritablement les pays bénéficiaires à faire avancer leurs réformes, et qui soient davantage orientés vers des résultats traduisant l'amélioration de la gestion (voir point 49).

87.

La Commission doit faire tout son possible pour faire aboutir le cadre d’évaluation de la performance des finances publiques développé dans le cadre du PEFA (voir point 43). Cet important effort de coordination entre bailleurs doit être amélioré en tenant compte des résultats qui seront obtenus à l’issue de la phase de tests, ainsi que des suggestions de la Cour (voir point 7 de l'annexe 2), notamment celle qui porte sur les tests des contrôles. Il est important que ce cadre soit prochainement adopté et mis en œuvre par les bailleurs, notamment ceux qui participent à ce partenariat.

88.

La coordination entre les représentants locaux des bailleurs devrait être renforcée au niveau de la réalisation des appréciations, des évaluations et des audits; de la mise en œuvre des appuis institutionnels; et de l’emploi des conditions et des indicateurs de performance, sachant que chaque bailleur conserve sa liberté de décision en ce qui concerne le versement de ses aides (voir point 54).

89.

Les relations avec les autorités des États bénéficiaires devraient être systématiquement structurées et élargies, au-delà des gouvernements, aux parlements et aux institutions supérieures de contrôle, dont les capacités doivent être renforcées pour leur permettre de réaliser les réformes qui les concernent et de contrôler celles qui relèvent du pouvoir exécutif. Pour cela, il faut, dans les négociations avec le pays qui se font avec le gouvernement, voir comment la Commission pourrait se rapprocher du Parlement et de l'ISC (voir points 56-62).

7.10.2005   

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Journal officiel de l’Union européenne

C 249/38