17.2.2005   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 41/1

I-X

1-19

1-4

5-6

7-15

16-19

20-37

21-33

34-37

38-74

38-65

66

67-71

72

73-74

75-87

75-84

85-87

88-95

88-91

92-95

96-107

96-102

103-107

I.

Avec environ 5 % de la production mondiale, l'Union européenne est le cinquième producteur de tabac brut. Elle exporte cependant plus de la moitié de sa production, car l'arôme et le goût de la plus grande partie du tabac cultivé dans l'Union européenne ne correspondent pas à ceux demandés sur le marché communautaire. La production de l'Union européenne est concentrée sur les variétés de tabac Virginia et Burley à l'arôme et au goût neutres; les cigarettes sont principalement remplies de tabac de ces variétés. Des quantités plus réduites de variétés orientales, dont l'arôme et le goût correspondent à la demande, sont également cultivées. En conséquence, l'Union européenne achète à des pays tiers le tabac correspondant aux exigences de son marché domestique en termes d'arôme/de goût et importe une quantité égale à 9 % de la production mondiale, ce qui fait d'elle le premier importateur de tabac. Les plus grands producteurs de l’Union européenne sont par ordre d'importance l'Italie, la Grèce et l'Espagne, qui représentent ensemble 87 % de la production totale. La production de tabac se caractérise par un grand nombre de cultivateurs qui consacrent des surfaces individuelles réduites à sa culture. La mécanisation est limitée et les coûts de production sont élevés. Sans l'aide communautaire, la culture du tabac ne permettrait pas d'assurer un niveau de vie équitable aux producteurs de l'Union européenne, car la prime représente environ 75 % des revenus que ces derniers tirent de cette activité. La disparition de la production de tabac dans l’Union européenne n’aurait aucune incidence sur les fabricants de produits du tabac, qui pourraient s’approvisionner en augmentant leurs importations.

II.

L'Union européenne soutient la culture du tabac sur son territoire depuis 1970 dans le cadre d'une organisation commune des marchés (OCM); elle y consacre annuellement un budget de quelque un milliard d'euros. Le marché a été réformé en profondeur une première fois en 1992, puis en 1998, et de nouveau en 2004, dans le but de pouvoir allouer une aide au revenu satisfaisante dans les limites du budget disponible, mieux répondre aux besoins du marché et, par suite, accroître la valeur de la production. L’objectif était de rendre les cultivateurs moins dépendants de l'aide. D'autres mesures visent à faciliter l'abandon volontaire de la culture du tabac au profit d'autres cultures.

III.

La Cour a déjà rendu compte du fonctionnement de l'OCM à trois reprises dans le passé. En 1997, dans son dernier rapport en date, la Cour arrivait à la conclusion que les mesures adoptées en 1992 n'avaient eu aucun effet mesurable sur le niveau élevé des subventions liées à la valeur de la production, les zones cultivées, le niveau de l'emploi ou la situation du marché de l'Union européenne.

IV.

L'audit sous-jacent au présent rapport avait pour objectif d'évaluer le bien-fondé des réformes introduites en 1998 et de déterminer si les États membres en assuraient la bonne gestion. Il a également consisté à examiner la manière dont la Commission a suivi et évalué la mise en œuvre de l'OCM et à vérifier si les objectifs de l'OCM réformée ont été atteints.

V.

Au terme de cet examen, la Cour est arrivée à la conclusion que le processus d'élaboration des propositions de la Commission pour la réforme de 1998 était fondé sur des données qui n'étaient pas fiables et que son analyse du marché n'était pas satisfaisante. En raison de ces insuffisances, les mesures adoptées étaient largement inadaptées dès le départ et se sont avérées inefficaces dans de nombreux domaines. Aucun élément probant n'indique que l'OCM a influencé la production communautaire de telle sorte que l'inadéquation globale entre la production et la demande soit moindre. La Cour a également constaté que les mesures mises en œuvre n'ont entraîné aucun progrès significatif en ce qui concerne les revenus tirés de la culture du tabac, ni permis d'atteindre l'équilibre sur le marché comme escompté. Dans les trois principaux pays producteurs, un comportement anticoncurrentiel, matérialisé par des ententes sur les prix, a en outre mis en péril la valeur de la production.

VI.

Dans les États membres, l'obligation d'effectuer les contrôles prévus par la réglementation n'a pas été respectée à de nombreuses reprises. En outre, la vérification des contrôles clés ainsi que l'application des corrections dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes auraient dû être étendues. En juin 2004, aucune décision concernant l'apurement des comptes n'avait encore été prise.

VII.

Le suivi de la Commission n'a pas été satisfaisant et l'évaluation de l'OCM a été retardée. Les observations formulées dans l'évaluation réalisée par des consultants externes ont été publiées dans un rapport en octobre 2003 et sont, sur les questions communes aux deux rapports, très proches de celles de la Cour.

VIII.

En juillet 2002, la Commission a publié son examen à mi-parcours de la politique agricole commune et a proposé une nouvelle stratégie en faveur du développement durable dans le secteur agricole consistant à découpler l'aide de la production et à soutenir les agriculteurs par le biais d'un régime de paiement unique par exploitation. L'audit a également permis de déterminer l'incidence que cette stratégie était susceptible d'avoir sur l'OCM du tabac.

IX.

La réforme adoptée par le Conseil en avril 2004 (1) envisage un découplage progressif des aides de la production. À l'avenir, l'aide aux producteurs de tabac sera intégrée dans le régime de paiement unique par exploitation. Une enveloppe financière spécifiquement destinée à la restructuration des régions productrices de tabac sera constituée.

X.

La Cour se félicite de la réforme actuelle, qui devrait permettre de résoudre, dans une certaine mesure, une grande partie des insuffisances constatées lors de l'audit, même s'il s'agit d'une tâche de longue haleine. La Cour recommande à la Commission de poursuivre ses investigations sur les comportements anticoncurrentiels dans les États membres et, si ceux-ci se confirment, de prendre les mesures qui s'imposent. En outre, il convient d'assurer le suivi des cas où les États membres n'effectuent pas les contrôles prévus par la réglementation et, dans la mesure du possible, de procéder à des corrections.

1.

Le tabac brut désigne le tabac en feuilles qui a été cultivé et soumis à un premier séchage par les planteurs (c'est-à-dire les producteurs), mais qui n'a pas encore été transformé. L'étape suivante consiste en une préparation plus spécifique du tabac brut par des «entreprises de première transformation» qui fournissent le tabac transformé aux fabricants de produits à base de tabac comme les cigarettes, les cigares et le tabac pour pipe. L'annexe 1 présente la chaîne des opérations de culture et de transformation du tabac, ainsi que de fabrication et de distribution des produits du tabac.

2.

Avec environ 5 % de la production mondiale, l'Union européenne est le cinquième producteur de tabac brut; cependant, moins de la moitié de sa propre production est utilisée sur le marché intérieur parce que celle-ci ne correspond pas, en termes d'arôme et de goût, à la demande des fabricants. L'Union européenne importe une quantité de tabac égale à environ 9 % de la production mondiale afin de se procurer les tabacs ayant les caractéristiques requises, ce qui fait d'elle le premier importateur.

3.

Au sein de l'Union européenne, l'Italie, la Grèce et l'Espagne sont les plus gros producteurs; ils représentent respectivement 38, 36 et 13 % de la production totale. Le tableau présente l'évolution de l’offre de tabac brut entre 1996 et 2000.

Tableau

Bilan d'approvisionnement en tabac brut de l'Union européenne

4.

L'Union européenne compte quelque 80 000 producteurs de tabac brut; la plupart d'entre eux consacre à cette culture de petites parcelles. La culture du tabac se caractérise par une mécanisation limitée de la production et par des coûts de production élevés. L'Union européenne soutient la culture du tabac depuis plus de trente ans, avec, ces dernières années, un budget avoisinant 1 000 millions d'euros.

5.

Avant l'instauration du marché unique dans l'Union européenne, les producteurs de tabac bénéficiaient, dans le cadre des organisations nationales de marché, d'un prix garanti leur assurant un «revenu équitable» (2). Cette aide était jugée indispensable, car les recettes ne permettaient pas toujours de couvrir les coûts de production. Dans les régions productrices de tabac, cette activité représentait une partie prépondérante des revenus des agriculteurs. L'OCM dans le secteur du tabac mise en place en 1970 a remplacé les régimes nationaux tout en maintenant un niveau d'aide analogue.

6.

Depuis lors, l'OCM a été réformée à trois reprises, à savoir en 1992 (3), puis en 1998 (4) et de nouveau en 2004 (5). L'OCM a été instaurée pour atteindre les objectifs généraux consistant, conformément aux dispositions de l'article 33 du traité, à stabiliser les marchés du tabac brut et à assurer aux producteurs un niveau de vie équitable, mais aussi, plus spécifiquement, pour:

7.

Les mesures adoptées pour atteindre les objectifs susmentionnés sont décrites ci-après.

8.

Les producteurs sont tenus de passer des contrats de culture avec les entreprises de première transformation. La subvention communautaire est payée sous la forme d'une prime par kilo de tabac fourni et accepté au titre de ces contrats. La prime s'ajoute au prix que les producteurs reçoivent pour leur tabac sur le marché; elle doit leur assurer un «revenu équitable» et les encourager à produire du tabac de bonne qualité. En 1992, le Conseil a fixé le taux des primes pour chacun des huit groupes de variétés reconnus dans le cadre de l'OCM. Les taux sont demeurés quasiment inchangés depuis lors (6).

9.

La prime comprend une partie fixe et une partie variable; cette dernière représente actuellement entre 30 et 45 % du total selon la variété (7). La partie fixe de la prime est versée intégralement à tous les producteurs. Les groupements de producteurs paient la partie variable de la prime à leurs membres au prorata du prix payé à chacun d'entre eux par l'entreprise de première transformation pour l'acquisition de sa production.

10.

Conformément à la réglementation, l'aide à la production de tabac est subordonnée à la conclusion, pour chaque groupe de variétés, d'un contrat de culture entre l'entreprise de première transformation, d'une part, et un groupement de producteurs ou un producteur individuel non-membre d'un groupement, d'autre part. Afin que les prix contractuels reflètent au mieux les conditions du marché, la possibilité a été offerte aux États membres de mettre en œuvre, pour chaque récolte, un système d'enchères aux contrats de culture. Ce système permet aux producteurs qui ne sont pas membres d'un groupement, ainsi qu'aux groupements de producteurs de proposer leurs contrats de culture existants sur le marché plus vaste de la première transformation. Les offres doivent être au minimum de 10 % supérieures au prix fixé dans le contrat initial et l'entreprise de première transformation signataire de ce dernier doit avoir la possibilité d'adapter son offre au nouveau prix.

11.

Afin d'orienter et de limiter la production tout en maintenant un contrôle budgétaire, le Conseil fixe, par récolte, par groupe de variétés de tabac et par État membre, un seuil de garantie global éligible à l'aide. Cette quantité garantie est répartie entre les producteurs par le biais de quotas calculés sur la base de leur production pendant une période de référence. Ce régime donne aux États membres la possibilité de transférer des quantités garanties d'un groupe de variétés à un autre, pour autant que la Commission ait marqué son accord et que le principe de neutralité budgétaire soit au moins respecté.

12.

En outre, un système de rachat de quotas permet aux producteurs individuels qui souhaitent abandonner définitivement la culture du tabac de revendre leurs quotas à l'Union européenne s’ils ne peuvent les vendre à d'autres producteurs. Le rachat des quotas par l'Union européenne entraîne une réduction définitive du seuil de production nationale et européenne.

13.

Enfin, les États membres ont créé un système de réserves nationales de quotas en opérant des déductions sur les quotas attribués aux producteurs. Les réserves en question sont destinées à encourager les producteurs existants à opter pour d'autres cultures et/ou à restructurer leur exploitation et à permettre à ceux qui souhaitent devenir des producteurs de tabac de prendre pied sur le marché.

14.

Les groupements de producteurs sont appelés à jouer un rôle important dans la réalisation des objectifs du marché. Pour autant qu’ils satisfassent aux exigences réglementaires et qu’ils soient officiellement reconnus par les États membres, ils reçoivent une prime représentant 2 % du total de la prime versée aux producteurs. Au moins la moitié des fonds ainsi mis à disposition est destinée à les indemniser de leurs frais liés au recours à des techniciens, ainsi qu'à l'achat de graines et de semences certifiées en vue d'améliorer la qualité du produit et les mesures de protection de l'environnement. Le solde éventuel peut être consacré au financement d'infrastructures permettant d'accroître la valeur du tabac produit, comme des installations de triage, de stockage et de manutention, ainsi qu'à l'engagement de personnel administratif.

15.

Ce Fonds a été utilisé pour financer la recherche sur les variétés de tabac et sur les méthodes culturales, ainsi que pour lutter contre le tabagisme grâce à des campagnes d'information destinées à sensibiliser le public aux effets nocifs du tabac. À partir de 2003, le volet «recherche» a été intégré dans le programme-cadre communautaire en matière de recherche. Depuis la campagne de récolte 2002, le Fonds finance des actions principalement destinées à améliorer les connaissances du public sur les effets nocifs de la consommation de tabac sous quelque forme que ce soit, ainsi que d'autres actions visant à soutenir la reconversion des producteurs de tabac vers d'autres cultures ou activités. Actuellement, il est financé par un prélèvement de 3 % sur la prime.

16.

La Cour a déjà rendu compte du fonctionnement de l'OCM à trois reprises dans le passé (8); la dernière fois, c'était dans son rapport annuel relatif à l'exercice 1996. L'objectif du présent audit était d'examiner le fonctionnement de l'OCM depuis la réforme de 1998.

17.

Les principaux objectifs étaient de déterminer si:

18.

La Cour a examiné la gestion de la Commission en s'appuyant sur des critères établis sur la base du règlement financier; elle s'est essentiellement attachée à vérifier si:

19.

Les principales sources d'éléments probants ont été les suivantes:

20.

La Cour a examiné le processus dans le cadre duquel la Commission a élaboré ses propositions de réforme, et elle a constaté que ces dernières reposaient sur un certain nombre de postulats, à savoir: que la culture du tabac revêt une importance majeure pour l'emploi et pour la subsistance de l'ensemble de la population de certaines régions; que les cultures de substitution ne sont pas viables; que le déséquilibre caractérisant le marché, la nécessité d'octroyer des aides importantes et le faible niveau des prix étaient dus à la mauvaise qualité du tabac produit. La Commission arrivait à la conclusion que le maintien de l'aide communautaire à la production de tabac ne se justifiait que dans la mesure où les producteurs pouvaient améliorer la qualité du tabac, obtenir des prix plus élevés et être moins dépendants de l'aide. Les mesures adoptées sont imprégnées de ces idées. En conséquence, la Commission espérait que l'effet combiné de tous les éléments de la réforme permettrait d'améliorer la qualité du tabac produit dans la Communauté et de réduire les exportations de tabac de mauvaise qualité bénéficiant de subventions.

21.

Pour pouvoir évaluer l'incidence des mesures de l'OCM, il importe notamment de disposer de données fiables sur l'emploi. L'appréciation, par la Commission, de l'incidence de la production de tabac sur l'emploi dans les régions productrices et la proposition relative au maintien du régime d'aide à la production auraient dû être fondées sur des informations actualisées émanant des États membres.

22.

La Cour a constaté que l'estimation réalisée par la Commission en 1996 (utilisée dans le cadre de ses propositions de réforme), selon laquelle 170 000 travailleurs à temps plein dépendent de la production de tabac, reposait sur des données relatives à 1986 (en ce qui concerne le rendement en hommes/heures/par hectare) et à 1993 (pour les surfaces cultivées). Les États membres n'ont pas été invités à communiquer des informations plus récentes.

23.

Cette estimation n'étant pas fiable, la Cour l'a comparée avec les données disponibles les plus récentes, relatives à 1999, qui figurent dans le rapport d'évaluation 2003 de la Commission. Ce dernier fait apparaître que 90 % de la production communautaire étaient le fait de 64 000 personnes travaillant à temps plein. Selon la Cour, cela signifie qu'un total de 72 000 personnes étaient concernées, soit moins de la moitié de l'estimation faite par la Commission trois ans plus tôt. La Cour estime que ce chiffre reflète sans doute davantage la situation de 1996, année où la Commission a formulé ses propositions.

24.

Si l'on répartit le budget total, qui s'élève à environ 1 000 millions d'euros par an, entre les quelque 72 000 travailleurs à temps plein, l'aide représente 13 653 euros par personne. La différence avec le montant de 7 600 euros cité par la Commission tient au fait que cette dernière se fonde sur un nombre d'unités de travail provenant d'une source différente de celle de la Cour, qui utilise un nombre basé sur des chiffres vérifiés par le consultant externe engagé par la Commission.

25.

Enfin, la Commission estimait que la production de tabac était importante pour la subsistance de toute la population de certaines régions productrices. Cette conclusion était basée sur des déclarations des États membres. Lorsque les représentants de ceux-ci ont été interrogés dans le cadre de l'audit, ils n'ont pas été en mesure de fournir d'éléments probants à l'appui de leurs déclarations.

26.

Lors de l'élaboration de sa nouvelle politique, la Commission est arrivée à la conclusion que si la qualité ne s'améliorait pas, la production de l'Union européenne était appelée à disparaître à moyen terme. Elle estimait que l'Union européenne était néanmoins capable de produire du tabac de meilleure qualité et, par suite, a décidé d'encourager l’amélioration de la qualité en établissant un lien entre le paiement de la prime et la qualité du tabac produit. La Commission supposait que le prix du marché refléterait la qualité du tabac. Cela ne correspondait cependant pas aux réalités du marché et d'autres erreurs ont été commises dans l'interprétation des données utilisées.

27.

Tout d'abord, la Commission a fondé sa politique sur l'hypothèse selon laquelle la production de certains groupes de variétés pourrait répondre à la demande de l'Union européenne si une quantité plus importante de tabac de meilleure qualité était produite, ce qui aurait pour effet de réduire l'inadéquation entre la production et la demande. Cependant, la Commission n'a pas suffisamment tenu compte du fait que les préférences du consommateur au sein de l'Union européenne sont passées de cigarettes brunes, produites à partir de tabac noir séché à l’air, à des cigarettes au goût américain ou anglais à base de tabac qui ne peut pas être produit dans l'Union européenne. Seules les variétés de tabac importées offrent les qualités requises en termes d'arôme et de goût. Ces qualités résultent des conditions agronomiques et climatiques qui prévalent dans les pays d'origine. L’Union européenne n'étant pas en mesure de produire certaines variétés de tabac demandées, la production n'a pu être mise en adéquation avec la demande du marché domestique que de manière limitée.

28.

Ensuite, la Commission était arrivée à la conclusion que la modulation des primes en fonction du prix permettrait d'améliorer la qualité en s'appuyant sur son analyse selon laquelle les prix payés pour le tabac d'origine extracommunautaire étaient plus élevés uniquement en raison de sa qualité supérieure. En conséquence, la Commission a estimé que si le tabac produit au sein de l'Union européenne était de meilleure qualité, les producteurs pourraient le vendre à un meilleur prix. Cependant, la comparaison qu'elle a effectuée entre les prix élevés pratiqués sur le marché extracommunautaire et les prix inférieurs relevés sur le marché intérieur n'était pas fiable pour les raisons suivantes:

29.

Le comité consultatif de la Commission (9) a indiqué que le prix était affecté par d'autres facteurs que la qualité, comme les variations des taux de change, le niveau des stocks et les écoulements importants de stocks sur le marché mondial par des producteurs extracommunautaires. En outre, le comité avait informé la Commission que l'absence de système de classement objectif en fonction de la qualité constituait un obstacle à la mise en œuvre d'une politique reposant sur l'évaluation de la qualité.

30.

En raison de ces déficiences, l'étude de marché réalisée par la Commission n'a pas fourni aux décideurs politiques une vision suffisamment globale et équilibrée du marché qui aurait pu les guider dans le choix des mesures.

31.

La Commission a fait valoir que, dans certains cas, le remplacement du tabac par d'autres cultures n'était pas possible. En Grèce, par exemple, les variétés séchées au soleil étaient cultivées dans des conditions rendant impossible le passage à d'autres cultures. Un projet pilote (10) réalisé pour la Commission en 1995 indiquait toutefois que plusieurs cultures de substitution pourraient donner de bons résultats (11).

32.

Après 1998, l'OCM a continué de s'appuyer sur le principe selon lequel les entreprises de première transformation étaient libres de fixer les conditions (en ce qui concerne les prix) des contrats de culture négociés avec les producteurs. Ce principe n'était plus réaliste, car la situation avait changé. En effet, les achats ont été concentrés entre les mains d'un petit nombre d'entreprises multinationales de première transformation, de négociants et de fabricants, et l'influence de ces derniers est devenue prédominante en matière de fixation des prix.

33.

Le manque de concurrence sur le marché fausse les prix et risque de compromettre la stratégie de primes établie dans le cadre de l'OCM. Les directions générales de l'agriculture et de la pêche ont reçu en février 1997 une lettre conjointe d'unions de producteurs et de coopératives indiquant que le problème de la faiblesse des prix était dû à la structure oligopolistique du marché de la transformation. À l'époque, cette question n'a cependant fait l'objet d'aucune enquête. Par la suite, l'audit de la Cour a mis au jour l'existence de pratiques anticoncurrentielles (voir points 6 à 71). Dans son rapport spécial no 8/1993, la Cour avait déjà souligné que le rôle de plus en plus important joué par les groupements de producteurs dans le secteur de la première transformation leur avait permis de limiter l'influence des fabricants sur les prix. Dans l'analyse réalisée en 1996, la Commission n'a pas reconnu que l'interdiction faite, en 1993, aux groupements de producteurs d'exercer l'activité de première transformation avait eu une incidence négative sur la concurrence (12).

34.

L'OCM dans le secteur du tabac comporte des objectifs et des mesures stratégiques ayant une incidence sur d'autres domaines des politiques communautaires. Il importe de veiller à ce qu'ils soient cohérents entre eux; cet objectif est généralement atteint grâce à une concertation entre les services. Cependant, tous les services concernés n’ont pas été consultés lors de l'élaboration des propositions de la Commission (notamment les directions générales du développement et de la concurrence).

35.

L'effet potentiellement négatif de l'exportation d'une part importante du tabac subventionné par l'Union européenne à des prix très bas sur les exportations des pays en développement n'a fait l'objet d'aucun échange de vues avec la direction générale du développement et de l'aide humanitaire. Ces exportations sont au cœur des efforts déployés par l'Union européenne pour améliorer la situation économique de ces pays. Par exemple, la Commission accorde une aide au développement aux petits producteurs de tabac au Malawi où le tabac brut représente 70 % de l'ensemble des recettes d'exportation. D'autre part, l'OCM soutient la production communautaire, dont la majeure partie ne correspond pas à la demande au sein de l'Union européenne et est donc exportée, ce qui limite les possibilités d'exportation des pays en développement.

36.

Un rapport établi en 1994 à l'intention de la direction générale de l'environnement et intitulé «Écoresponsabilité et politique agricole commune» soulignait que, selon la variété, le tabac avait des besoins différents en matière d'irrigation et de fumure à l'azote et que son incidence sur l'environnement était par conséquent variable. Le régime de primes de l'OCM encourage l'abandon de la production des variétés de tabac séché au soleil et de tabac brun séché à l’air au profit de variétés de tabac séché à l’air chaud et de tabac clair séché à l’air, ce qui a des effets indésirables sur l'environnement, puisque ces types de culture nécessitent une irrigation et/ou un apport d'engrais plus importants. En outre, la consommation d'énergie résultant du séchage à l'air chaud est plus élevée. Ces changements sont incompatibles tant avec les objectifs environnementaux globaux de la Commission qu'avec les objectifs spécifiques de l'OCM dans le secteur du tabac. La Cour a constaté que, lors de la réforme de 1998, la Commission n'avait pas pleinement tenu compte des réserves exprimées par la direction générale de l'environnement. Pourtant, ces dernières constituaient le principal argument à l'appui de la proposition de la Commission de supprimer progressivement les subventions à la production du tabac brut, présentée à l'occasion du Conseil européen de Göteborg en 2001.

37.

La Commission n'a pas réussi à attirer l'attention du Conseil sur l'avis de la direction générale de la fiscalité et de l'Union douanière selon lequel les subventions ont une incidence sur les prix de détail (elles les font baisser). Cet effet est amplifié par la politique adoptée par la plupart des États membres producteurs de tabac en matière de droits indirects, qui appliquent un taux de taxation moins élevé à leur propre tabac. Par exemple, la France appliquait le taux d'accise minimal aux cigarettes de tabac brun produites dans le pays. Ce taux est de 20 % inférieur à celui appliqué aux cigarettes blondes importées. De cette manière, les États membres favorisent leurs propres marques de cigarettes, qui contiennent une proportion élevée de tabac subventionné (13). En conséquence, les prix au détail ont été abaissés. Des sources faisant autorité, comme l'Organisation mondiale de la santé et la Banque mondiale (14), considèrent que la baisse des prix entraîne une augmentation de la consommation et, par suite, une recrudescence des maladies liées au tabac.

38.

La Cour a examiné si, dans l'ensemble, les mesures instaurées depuis la réforme de 1998 avaient atteint les objectifs fixés. Elle a constaté que soit ces mesures n'avaient pas donné, à de nombreux égards, les résultats escomptés, soit qu'il était impossible de déterminer si elles avaient été couronnées de succès, faute de pouvoir en évaluer l'incidence.

39.

En compensant les coûts plus élevés, le régime de primes visait à faciliter la commercialisation du tabac communautaire et à assurer ainsi aux producteurs un revenu équitable. La Commission n'a pas défini ce qu'était un revenu équitable tiré de la culture du tabac, n'a fixé aucun objectif chiffré en termes d'amélioration ni veillé à recevoir, de sources fiables, des informations pertinentes sur les coûts de production, les prix et les revenus afin d'évaluer l'incidence de l'aide. Elle n'a donc été en mesure d'apprécier l'effet des primes ni sur le revenu global des producteurs ni sur leur niveau de vie (15).

40.

La prime représente environ 75 % des revenus que les producteurs tirent de la production de tabac; ce taux a même été proche de 95 % pour la production d'une certaine variété en Italie. L'élément variable de la prime était destiné à inciter les producteurs à améliorer la qualité de manière à augmenter la valeur de leur production et, par suite, à réduire leur dépendance à l'égard de l'aide. La Commission estimait que les coûts supportés par le producteur pour améliorer la qualité seraient couverts par l'élément variable de la prime et par la hausse des prix de vente, ce qui permettrait de diminuer la dépendance à l'égard des subventions. Les éléments probants dont disposait la Commission indiquaient cependant le contraire.

41.

Les informations disponibles auprès de la Commission en 1998 faisaient apparaître que, même pour le tabac de qualité supérieure, la somme des prix de vente communiqués par les États membres et des primes versées par l'Union européenne ne permettait pas de couvrir les coûts de production (voir également point 48). En outre, on ne dispose d'aucune information permettant de déterminer dans quelle mesure les différentes dispositions de l'OCM auraient pu entraîner une réduction de la dépendance à l'égard des subventions. Les informations sur les marchés les plus récentes indiquent que les prix de vente moyens au sein de l'Union européenne étaient moins élevés en 2003 qu'en 2002; les producteurs ont donc été davantage tributaires des subventions en 2003 qu'en 2002.

42.

La direction générale de l'agriculture a considéré que l'amélioration de la qualité pouvait être mesurée dans chaque groupe de variétés à l'aune de l'augmentation des quantités de tabac de qualité supérieure produites. Cela supposait cependant que les normes de qualité soient clairement définies et que la performance puisse être mesurée de manière constante.

43.

Plusieurs facteurs allaient à l'encontre de cette interprétation. Premièrement, il n'existe aucun système de classement normalisé et la manière dont le classement est établi varie, pour les mêmes variétés de tabac, d'un État membre à l'autre. Deuxièmement, pour mesurer l'amélioration de la qualité dans le temps, la composition des groupements de producteurs et les caractéristiques de leur production doivent être prises en considération. Le départ d'un producteur de tabac de faible qualité aurait pour effet d'augmenter la qualité moyenne du tabac produit par le groupement auquel il appartenait, alors même que la production globale ne serait pas de meilleure qualité. Il n'a pas été possible d'apprécier la hausse de la qualité en raison des modifications intervenues au sein des groupements en question. Par exemple, la réforme de 1998 a imposé une taille minimale aux groupements de producteurs, ce qui s'est traduit par une réorganisation de grande ampleur. En outre, les membres de la plupart des groupements de producteurs changent d'une année à l'autre.

44.

Le mode d'organisation des groupements de producteurs peut aller à l'encontre d'une modulation de la partie variable de la prime. La partie variable de la prime est destinée à inciter les producteurs à produire un tabac de meilleure qualité; cependant, il en va parfois tout autrement dans la réalité. Si tous les producteurs au sein d'un groupement produisent un tabac de même qualité (classement) d'une variété donnée, le montant total de la partie variable de la prime allouée au groupement pour la variété en cause sera réparti de manière égale entre eux (voir également point 9). La même remarque s'applique si des producteurs d'un tabac de moindre qualité d'une même variété se regroupent. Les membres des deux groupements recevront le même montant au titre de la partie variable de la prime, même si la qualité de leur tabac est différente. Ces observations montrent que, contrairement à son objectif, le régime de primes n'incite pas nécessairement à améliorer la qualité; il permet aux producteurs de percevoir une aide maximale sans améliorer la qualité. Comme le montrent certains exemples relevés par la Cour et par les services de la Commission, les primes octroyées aux bons et aux mauvais producteurs ne présentent aucune différence.

45.

La différenciation des primes en fonction des groupes variétaux visait à encourager la culture des variétés de tabac de qualité supérieure; le tabac de meilleure qualité bénéficierait de primes plus élevées, puisqu'il est plus cher à produire. Cela aurait nécessité des ajustements annuels des primes au regard de l'évolution des coûts et des revenus. Cependant, depuis 1993, les taux de primes fixés par le Conseil sont restés pratiquement inchangés.

46.

La Commission n'ayant pas fourni d'informations suffisamment précises sur les coûts et les revenus, la Cour a réalisé sa propre analyse afin de vérifier la corrélation entre le niveau des primes versées, la qualité du tabac produit et les coûts de production. Pour la campagne 1998, elle a utilisé des données obtenues notamment de la Grèce en ce qui concerne les coûts de production et, dans la mesure où elles étaient disponibles, des données communiquées par la Commission et relatives aux prix de vente. Cette analyse ne s'est appuyée que sur le cas de la Grèce, car celle-ci a fourni les données les plus complètes pour les variétés de tabac éligibles à l'aide dans le cadre de l'OCM.

47.

Compte tenu du fait que le régime de primes était destiné à récompenser la qualité ainsi qu'à couvrir la hausse des coûts de production correspondante, la Cour a cherché à comparer la qualité du tabac (dont la Commission estimait qu'elle était reflétée par les prix de vente) aux coûts de production et à la prime payée. La comparaison figurant à l'annexe 2 montre que la prime octroyée au producteur représentait 47 % des coûts de production pour un tabac de qualité élevée comme le Basmas contre 87 % pour un tabac de moindre qualité comme le Katerini. Cela allait à l'encontre de l'objectif visé, à savoir s'efforcer de rembourser une partie plus importante des surcoûts liés à la production de variétés de qualité supérieure et accorder une marge que les producteurs considéreraient comme une incitation.

48.

Le remboursement d'une partie plus importante des coûts de production devait avoir une incidence positive sur les revenus. Les résultats montrent qu'en Grèce, pour la plupart des variétés, le revenu était négatif. La Cour a également examiné la fiabilité des prix de vente communiqués à la Commission par les États membres. Il ressort des audits effectués par la Cour dans plusieurs États membres, notamment en Grèce, que les prix de vente moyens communiqués à la Commission ne comprenaient en effet pas toujours les montants supplémentaires payés par les entreprises de première transformation aux producteurs ni les services en nature dont bénéficiaient ces derniers (voir point 28). Cela peut représenter une source importante de «revenu» supplémentaire pour les producteurs; dans un État membre, ces recettes complémentaires correspondaient à près de 28 % du revenu des producteurs tirés de la production de tabac. Cette constatation semble indiquer que les prix de vente communiqués à la Commission par les États membres pourraient ne pas fournir des informations complètes concernant les revenus des producteurs. La Commission n'a donc pas été en mesure d'obtenir des informations satisfaisantes sur lesquelles elle aurait pu s'appuyer pour gérer l'OCM dans le secteur du tabac.

49.

La Cour a de nouveau examiné la corrélation entre la prime et la qualité du tabac pour l'année 2000. En l'absence de données analogues à celles utilisées pour la campagne 1998, la Cour a comparé la prime moyenne à l'hectare, par variété et par État membre, avec le classement qualitatif des variétés établi par la Commission. Cette comparaison a révélé que, dans quatre États membres sur cinq, la prime ne correspondait pas au classement en cause et que la prime la plus élevée a été octroyée pour des variétés de qualité inférieure. Les résultats sont présentés de manière plus détaillée à l'annexe 3.

50.

Pour stabiliser les marchés et assurer l'approvisionnement, l'OCM a entre autres objectifs d'adapter la production aux besoins du marché communautaire.

51.

L'analyse du bilan d'approvisionnement de l'Union européenne (tableau) fait apparaître que, dans l'ensemble, la consommation intérieure de la production communautaire a peu évolué entre 1996 et 2000, année où elle était de 40 %. Aucune donnée précise par groupe de variétés n'est disponible. Les importations sont restées stables au cours de la même période (65 %). Rien n'indique de manière probante que l'OCM a permis d'influer sur la production de l'Union européenne de manière à pouvoir réduire l'inadéquation entre l'offre et la demande. Certains types de tabac devant être importés, il aurait fallu remplacer, dans une certaine mesure, certains produits issus du marché domestique par du tabac importé, ce qui n'a pas été le cas. La Cour note que la Commission considère que la politique de l'OCM a été couronnée de succès même si elle reconnaît que les données disponibles ne sont pas suffisantes et que le régime prévalant avant la réforme de 1998 n'était pas adapté pour résoudre les problèmes les plus évidents du secteur, à savoir parvenir à produire les variétés de tabac demandées sur le marché (voir également la réponse de la Commission au point 96).

52.

Le Fonds du tabac a été instauré en 1993. Il était à l'origine financé par le biais d'une retenue de 0,5 % sur la prime; par la suite, ce taux a progressivement été porté à 3 %. Le Fonds était destiné à financer des programmes de recherche et des campagnes d'information sur les effets nocifs de la consommation de tabac, ainsi que des mesures préventives et curatives. Il devait également servir à orienter la production vers les variétés et les qualités de tabac les moins nocives. Suivant le type d'activité financé, les projets concernés ont été gérés par la direction générale de l'agriculture ou la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs. Dans le cadre des réformes de 1998, les crédits alloués au Fonds ont doublé en dépit du faible volume d'activité.

53.

La Cour a analysé l'utilisation du Fonds. L'annexe 4 montre que, durant les cinq premières années, les paiements se sont élevés en moyenne à 18 % des crédits disponibles et que le taux d'utilisation n'a cessé d'augmenter au cours des trois dernières années pour atteindre 65 % en 2003. Le solde inutilisé s'élevait à quelque 68 millions d'euros.

54.

Bien que de faible portée, la Cour a relevé des insuffisances affectant la gestion des projets: dépenses inéligibles; paiements effectués avant la date de conclusion du contrat ou en dehors des périodes stipulées dans les contrats; avances versées sans constitution d'une garantie; affectation de crédits a posteriori; contrats non signés par l'une des deux parties.

55.

La Cour a constaté que, dans son rapport annuel d'activité 2002, le directeur général de l'agriculture avait émis une déclaration assortie de réserves indiquant qu'il n'avait pu obtenir une assurance suffisante que les ressources allouées au Fonds depuis 1993 avaient été utilisées conformément aux principes de régularité et de bonne gestion financière.

56.

Après avoir évalué les déficiences affectant la gestion des projets dont il était responsable, le directeur général de la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs a par contre conclu, dans son rapport d'activité relatif à 2001, que la gravité des problèmes n'était pas de nature à justifier des réserves formelles. La Cour a cependant constaté que les insuffisances relevées (voir point 55) concernaient principalement la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs.

57.

Comme cela est indiqué au point 14, l'aide spécifique aux groupements de producteurs a notamment été instaurée pour financer des activités environnementales. Cependant, la part de l'aide qui devait être affectée à ces dernières n'était pas précisée et l'octroi de ce soutien n'était pas subordonné à son affectation à ces activités. Les dépenses effectivement consacrées à des activités de protection de l'environnement ont été très limitées. S'agissant de la campagne de récolte pour laquelle des informations complètes étaient disponibles au moment de l'audit (1999), un seul des 20 groupements de producteurs audités avait affecté une partie de l’aide reçue à des activités de protection de l'environnement, à concurrence de 1 % seulement (soit 2 648 euros) du montant total de l'aide spécifique qu’il avait reçue.

58.

Afin d'encourager les producteurs à quitter volontairement le secteur du tabac, un système de rachat des quotas a été établi. Il offre la possibilité aux producteurs individuels qui souhaitent cesser la production de tabac, de vendre leurs quotas. Ce mécanisme devait permettre de réaffecter les ressources au sein du secteur et d'augmenter la part des crédits consacrée à l'ajustement structurel. Le succès d'un tel régime dépend de l'attrait de la compensation financière accordée aux participants. La Commission a estimé qu'il était prudent de fixer le montant de cette compensation à un pourcentage de la prime pour une période donnée. Le taux a finalement été fixé à quelque 23 % de la prime par tonne pour une période de trois ans.

59.

La Commission a retenu comme indicateur de performance les quantités proposées à la vente, mais elle n'a pas précisé les niveaux globaux auxquels elle souhaitait parvenir. En 2001, elle a toutefois jugé que le niveau des quotas rachetés dans le cadre des récoltes 1999 et 2000, en l'occurrence à peine 729 tonnes, soit 0,20 % des quantités garanties, était trop faible. Elle a donc porté le niveau de la compensation à quelque 25 % de la prime. Pour le tabac séché au soleil (groupe V), qui était confronté à des problèmes de commercialisation, le prix de rachat a été relevé à 75 % de la prime pendant les deux premières années et à 50 % la troisième année. En 2002, la Commission a estimé que, même si les rachats étaient beaucoup plus importants que les années précédentes, le mécanisme n'avait toujours pas produit l'effet escompté, car les quotas rachetés ne représentaient qu'environ 1 % (3 626 tonnes sur 348 844 tonnes) des quantités garanties. La Commission a de nouveau augmenté le niveau de la compensation, qui peut se monter à 100 % dans certains cas. Elle a étendu la période de référence de trois à cinq ans et offert la possibilité d'un financement complémentaire par l'intermédiaire du Fonds du tabac. En 2003, la quantité rachetée a représenté 7 228 tonnes, soit 2 % des quantités garanties. En s'abstenant de fixer dès le départ un niveau de compensation adéquat, la Commission a retardé la réalisation des objectifs du régime.

60.

Afin d'encourager les producteurs de tabac à envisager d'autres activités, la réforme de l'OCM du tabac de 1998 a permis pour la première fois que les programmes de développement rural incluent des mesures de reconversion des régions tabacoles à d'autres activités (16). L'audit a montré que les mesures adoptées dans le secteur du tabac en Extremadure (Espagne) et en Ombrie (Italie) ont permis d'améliorer la productivité et la commercialisation au lieu de favoriser la reconversion. Dans les régions de Grèce (Aetoloakamania, Thrace et Macédoine orientale) et d'Italie (Campanie) qui avaient le plus besoin d'une reconversion, aucune mesure n'a été orientée vers le secteur du tabac. Cela montre que l'initiative n'avait pas atteint son objectif.

61.

La réforme de 1998 visait à assouplir le système des quotas en facilitant les transferts des quantités garanties entre les groupes variétaux au niveau national, ainsi que les transferts de quotas de production entre les producteurs individuels. Un autre volet de la réforme prévoyait également un système de réserves nationales de quotas consistant à imposer des réductions annuelles pouvant atteindre jusqu'à 2 % sur les quotas attribués aux producteurs. L'objectif était d'encourager les producteurs à une reconversion au profit d'autres cultures et/ou d'autres groupes de variétés, ainsi qu'à une restructuration de leurs exploitations. Les réserves devaient être réparties entre les producteurs existants ou nouveaux selon des critères nationaux objectifs.

62.

Avant l'entrée en vigueur de la nouvelle mesure, les producteurs ont amélioré leur efficacité en procédant à des restructurations par le rachat direct de quotas à d'autres producteurs. La constitution de réserves nationales de quotas ayant été rendue obligatoire et n'ayant été assortie d'aucune compensation financière, les producteurs ont été réticents à poursuivre la restructuration de leurs exploitations en rachetant des quotas supplémentaires parce qu'ils les auraient en partie perdus par le biais des réductions annuelles sans compensation.

63.

La Commission a estimé que, malgré ces diverses mesures, la majorité des producteurs ne disposaient toujours pas de quotas suffisants pour assurer la viabilité de leurs exploitations. Les réductions imposées sur ces quotas pour créer des réserves nationales ont aggravé la situation. De la même façon, le niveau des quotas attribués dans le cadre de la réserve nationale ne suffisait pas non plus à assurer la viabilité des nouveaux producteurs. En 2001, la Commission a reconnu que la mise en œuvre de cette mesure au niveau national n'avait pas permis d'atteindre les objectifs fixés, et elle en a proposé l'abolition. En dépit de l'échec avéré de ce dispositif, le Conseil a rejeté l'idée de le supprimer et a décidé de laisser le choix de son application aux États membres. Seuls la Belgique, le Portugal et l'Autriche mettent en œuvre le système actuellement.

64.

Afin d'accroître la concurrence, considérée comme insuffisante, et de s'assurer que les prix contractuels reflètent les conditions du marché, la Commission a prévu, à titre facultatif, un système d'enchères aux contrats de culture destiné aux États membres. Ce système permettait aux producteurs de proposer leurs contrats de culture existants sur le marché de la première transformation en vue d'obtenir le meilleur prix, qui devait être supérieur d'au moins 10 % au prix contractuel pour être éligible. Dans le cadre de ce dispositif, les contrats de culture doivent mentionner les prix à payer aux producteurs et être conclus avant la production des feuilles de tabac, soit, dans certains cas, près d'un an avant la livraison. Les entreprises de première transformation font généralement preuve d’une grande prudence en matière de fixation des prix. Dès lors, les contrats prévoient souvent des paiements supplémentaires, parfois non chiffrés, après livraison. Or, un système d'enchères qui impose de fixer longtemps à l'avance les conditions du paiement intégral et définitif rend impossible une approche prudente.

65.

Ce système a été mal accueilli par le secteur. Aucun État membre n'y a encore eu recours. La mesure n'a donc pas atteint son objectif.

66.

Dans le but de simplifier la gestion administrative, la réforme de 1998 a remplacé l'attribution annuelle de quotas aux producteurs individuels par une répartition des quotas tous les trois ans entre les groupements de producteurs et les producteurs individuels. La mise en place d'une réserve nationale de quotas par le biais de retenues annuelles sur les quotas des producteurs a cependant nécessité des modifications annuelles de quotas ainsi que la publication de relevés actualisés des quotas. La Cour a constaté lors de ses enquêtes dans les États membres que ces derniers avaient été confrontés en pratique à une augmentation de leur charge de travail par rapport à la situation antérieure à la réforme.

67.

L'article 81 du traité CE définit les principes de maintien de la concurrence. Il interdit d'une manière générale tous accords entre entreprises et toutes pratiques concertées qui ont pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché commun. En septembre 2003, la Cour de justice a confirmé que «le maintien d'une concurrence effective sur les marchés des produits agricoles fait partie des objectifs de la politique agricole commune» (17). Le marché devrait garantir en conséquence que les prix obtenus par les producteurs traduisent une concurrence normale.

68.

Dans les principaux États membres producteurs, la Cour a mis au jour des documents qu'elle considère comme des accords abusifs sur les prix conclus entre des entreprises de première transformation et/ou des groupements de producteurs. Les accords examinés prévoyaient un plafond de prix incompatible avec le traité dans la mesure où ce plafond restreignait la concurrence.

69.

En Espagne, par exemple, outre l'existence d'accords sur les prix, les autorités nationales ont confirmé à la Cour que, après la fin du monopole de l'État, tous les premiers transformateurs ont passé avec les producteurs des contrats portant sur des quantités correspondant à leur capacité de production. La Cour en conclut que les relations contractuelles entre les groupements de producteurs et les premiers transformateurs sont basées sur les capacités de production de ces derniers et non sur la concurrence en matière de prix.

70.

En Italie, les producteurs et les premiers transformateurs entretiennent traditionnellement d'étroites relations. La Cour a constaté qu'il existait un accord global de trois ans sur les prix entre certains groupements de producteurs et certaines associations d'entreprises de première transformation, portant sur quelque 85 % de la production de tabac brut. Ces accords fixent des prix sans que s'exerce une libre concurrence entre les parties concernées. En Grèce, les autorités nationales, les groupements de producteurs et les associations de premiers transformateurs ont informé la Cour et la Commission de l'existence d'accords collectifs sur les conditions de prix des contrats de culture, qui s'appliquent à l'ensemble du secteur.

71.

Les pratiques mentionnées ci-dessus peuvent restreindre voire même annihiler la concurrence sur les prix. La Cour a communiqué à la Commission ses constatations concernant ces accords. La direction générale de la concurrence enquête sur l'ensemble des cas en cause.

72.

Les contrôles auxquels sont tenus les États membres visent à s'assurer que les objectifs de l'OCM sont atteints et que les dépenses encourues sont conformes à la réglementation. Afin de corriger les irrégularités relevées précédemment par la Commission dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes, notamment en Grèce et en Italie, la réforme a prévu de nouvelles procédures destinées à renforcer les moyens de contrôle. L'agrément préalable des entreprises de première transformation a été institué pour s'assurer de leur viabilité financière mais aussi de la réalité de leurs activités de première transformation, et pour éviter ainsi que des intermédiaires se livrent à des opérations spéculatives au détriment des revenus des producteurs. Un contrôle spécifique, par variété et par culture, des surfaces de tabac déclarées par les producteurs a également été prévu de manière à s'assurer que les demandeurs avaient cultivé eux-mêmes le tabac pour lequel l'aide était demandée. L'examen portant sur l'application de ces procédures et des autres contrôles imposés par l'OCM a révélé un certain nombre d'insuffisances, qui sont décrites ci-après.

73.

L'annexe 5 présente une synthèse des cas de non-respect des obligations en matière de vérification et de contrôle, relevés par la Cour lors des audits réalisés dans les cinq États membres visités. Les principales constatations sont exposées ci-après et renvoient aux différentes colonnes de l'annexe:

74.

La Cour note qu'en juin 2004 la Commission n'avait pas encore mené ses travaux à leur terme ni imposé, le cas échéant, de corrections financières (Grèce, Espagne et Italie).

75.

La Cour a examiné les travaux réalisés en matière d'aide au tabac dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes, qui prévoit que la Commission vérifie si les États membres ont interprété et appliqué correctement les règlements relatifs aux programmes d'aide (19). Suite à la réforme de 1998, la direction chargée de l'audit au sein de la direction générale de l'agriculture a effectué des visites de contrôle concernant le secteur du tabac dans quatre États membres, qui ont porté sur les contrôles clés mentionnés à l'annexe 6.

76.

La Cour considère toutefois que, conformément aux lignes directrices de la Commission en matière de calcul des conséquences financières, un certain nombre d'autres contrôles auraient dû être envisagés et considérés comme des «contrôles clés» (voir annexe 7) lors de l'élaboration des décisions relatives à l'apurement des comptes du FEOGA-Garantie. Ces contrôles clés devraient être examinés à l'occasion de l'audit relatif à l'apurement des comptes afin d'obtenir une assurance raisonnable quant à l'exactitude des comptes.

77.

En vertu des modalités d'application, les États membres sont tenus de vérifier le taux d'humidité du tabac pour lequel une aide est demandée. Cela est nécessaire au contrôle des niveaux autorisés pour les différentes variétés de tabac, ainsi qu'au calcul du poids du tabac éligible à l'aide. L'examen des relevés en Grèce a permis à la Cour de constater que les tests d'humidité portant sur les récoltes 1999-2001 n'ont pas été effectués conformément à la réglementation et qu'aucune correction du poids n'a eu lieu. D'autres investigations menées par la Cour ont montré qu'aucun contrôle conforme à la réglementation n'avait été réalisé depuis 1993. Cela explique pourquoi les vérifications effectuées par la Commission n'ont pas permis de mettre à jour le problème. La direction chargée de l'audit au sein de la direction générale de l'agriculture avait été informée de cette carence par différentes sources, mais elle a décidé de n'appliquer aucune correction financière malgré un non-respect systématique de la réglementation. Si des corrections avaient été imposées, leur niveau se serait situé entre 2 et 10 % (20) et elles auraient été applicables à toutes les aides demandées pendant cette période.

78.

Dans le cadre des propositions formulées en vue de la réforme de 1998, la Commission a proposé de supprimer l'obligation de contrôle sous prétexte qu'elle était imprécise et compliquée. Les réformes finalement adoptées par le Conseil ont néanmoins maintenu et renforcé cette obligation. En 2000, la Commission a manifesté son intention de poursuivre les corrections en cas de non-respect de la réglementation, mais uniquement pour les manquements à venir. La Cour note que les exercices FEOGA 1997 et suivants ne sont pas clôturés et que, dès lors, ils peuvent encore faire l'objet de mesures correctrices.

79.

En vertu du règlement financier, la procédure budgétaire annuelle doit garantir que la «mobilisation des ressources communautaires doit être précédée d'une évaluation visant à assurer que les bénéfices qui en résulteront sont à la hauteur des moyens mis en œuvre». Le règlement impose également que toutes les opérations en cours «soient soumises à une révision régulière» afin de s'assurer qu'elles restent justifiées.

80.

L'examen des propositions budgétaires de la Commission pour le secteur du tabac entre 1999 et 2002 (21) a montré qu'elles étaient répétitives et ne comportaient aucune évaluation fondée sur les critères exposés ci-dessus.

81.

Afin d'assurer un suivi efficace et efficient du marché, la Commission a besoin, en temps utile, d'informations pertinentes, précises, complètes et objectives. Ces données sont importantes non seulement lorsqu'elle doit, en tant qu'autorité gestionnaire, déterminer si une modification des mesures s'impose, mais également lorsqu'elle doit publier des informations à l'usage des parties intéressées. Cet objectif n'a pas été atteint, comme cela est expliqué ci-après.

82.

Les règlements (22) relatifs à l'OCM font obligation aux États membres de communiquer des données sur les zones cultivées, le nombre de contrats, les quantités, les producteurs et les entreprises de première transformation, ainsi que sur les productions estimées et réelles, afin que la Commission puisse suivre le marché du tabac. Cette obligation a généralement été remplie de façon satisfaisante. Les États membres sont également tenus de fournir des informations relatives aux contrats de culture, à savoir les prix, les entreprises de première transformation, les producteurs, les quotas et les surfaces en cause. Après la récolte, des données complémentaires sur les livraisons, les ventes et les stocks de tabac doivent également être transmises. En ce qui concerne la récolte 1999, seule l'Allemagne, qui est un petit producteur, a fourni ces informations en temps voulu. S'agissant de la récolte 2000, les informations en question ont été communiquées par tous les États membres, à l'exception de l'Italie. Pour les campagnes 2001 et 2002, la situation s'est détériorée et seuls trois et quatre États membres respectivement ont transmis ces informations en temps opportun.

83.

La Commission est tenue de publier en temps utile la liste actualisée des entreprises de première transformation habilitées à passer des contrats de culture (23). L'audit a révélé que la Commission n'a publié les listes en question qu'après le délai fixé pour la conclusion des contrats, d'où le risque pour les producteurs et les groupements de producteurs de passer des contrats avec des entreprises de première transformation non agréées et de perdre le droit à une aide.

84.

L'une des dispositions de la réforme de 1998 faisait obligation à la Commission de présenter au Parlement européen et au Conseil, avant le 1er avril 2002, un rapport sur le fonctionnement de l'OCM dans le secteur du tabac brut. Considérant que les informations qu'elle avait demandées seraient insuffisantes pour établir le rapport requis, la Commission a sollicité des données complémentaires des États membres et elle a effectué des travaux supplémentaires pour obtenir les informations factuelles nécessaires. Celles-ci ont été traitées, puis portées à la connaissance du Parlement et du Conseil dans un rapport présenté en novembre 2002 (24).

85.

La Commission a recruté des experts externes pour procéder à une analyse/évaluation du marché portant sur la période 1993-2001. Leur rapport, publié en octobre 2003 (25), comporte des constatations similaires à celles de la Cour. Il consistait en une évaluation approfondie de l'OCM, en particulier de son incidence.

86.

Dans ses conclusions, le rapport indiquait que:

87.

La Cour estime que le message général qui se dégage de ce rapport est que l'OCM n'a apporté aucun changement positif majeur dans la plupart des domaines (ou qu'elle ne peut parvenir à une conclusion en l'absence de données pertinentes), même si la continuité du soutien apporté par le biais des aides a permis aux producteurs de survivre. Même à l'heure actuelle (26), la production de tabac sans aide n'est pas viable pour les producteurs.

88.

En juillet 2002, la Commission a publié son évaluation à mi-parcours de la PAC dans son ensemble. À cette occasion, elle a proposé une nouvelle stratégie en matière de développement durable dans le secteur agricole consistant à découpler l'aide de la production et à soutenir les exploitants agricoles par le biais d'un régime de soutien établi sur la base des aides perçues antérieurement par l'exploitant concerné au cours d'une période de référence. Le Conseil a demandé à la Commission de formuler une proposition spécifique concernant le tabac avant fin septembre 2003, qui soit conforme à la nouvelle stratégie. Afin d'étayer sa proposition, la Commission a réalisé une analyse d'impact approfondie portant sur les différentes options de réforme du marché. La Commission a pris en considération les trois options suivantes:

89.

Elle est arrivée à la conclusion que ni l'option a) ni l’option c) ne permettrait d'atteindre les nouveaux objectifs de la PAC ou de résoudre les problèmes inhérents à l'actuelle OCM. Elle a estimé par contre que l'option b) permettrait de soutenir les revenus agricoles de façon plus simple et plus efficace tout en évitant les effets indésirables du régime couplé actuel, tels que le maintien de productions n'ayant aucun débouché sur le marché de l'Union européenne et d'éventuelles complications lors des négociations avec l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

90.

Elle a envisagé un découplage graduel entre les primes existantes et la production sur une période de trois ans, assorti de la suppression progressive du Fonds du tabac (qui continuerait entre-temps à financer des campagnes d'information antitabac). Une enveloppe financière destinée à la restructuration des zones tabacoles serait également constituée.

91.

La réforme adoptée commencera, en 2006, par la transformation de tout ou partie des primes actuelles au tabac en droits à un paiement unique par exploitation. Une fois pleinement mise en œuvre, la réforme permettra le transfert de 50 % de la prime actuelle à la production de tabac vers le système de paiement unique par exploitation et de 50 % vers l'enveloppe financière pour la restructuration. À court terme, la culture de variétés moins rentables devrait cesser et les producteurs seront encouragés à s'orienter vers d'autres formes d'utilisation des sols.

92.

La réforme offre la possibilité de réduire l'inadéquation entre la production et la demande communautaires. En effet, le producteur ne serait plus incité à cultiver du tabac dans le but premier d'obtenir la prime, mais serait encouragé à répondre aux demandes du marché. Dès lors, il ne sera plus nécessaire de mettre en œuvre un système de seuil de production pour orienter cette dernière. La réforme mettra également un terme au système de quotas de production, rendant ainsi superflus les transferts, les rachats et les réserves de quotas.

93.

Le renforcement des actions structurelles peut également permettre de mieux assurer la viabilité des exploitations tabacoles. Jusqu'à présent, cette possibilité a été entravée par la rigidité du système de quotas de production. En l'occurrence, il conviendrait également d'améliorer la formation professionnelle des producteurs afin qu'ils puissent optimiser les techniques de production et la qualité de celle-ci.

94.

Le passage à un régime de paiement unique par exploitation et au système d'écoconditionnalité aura pour effet de subordonner les paiements au respect d'obligations environnementales. Ce dispositif remplacera le système actuel d'aide spécifique aux groupements de producteurs, qui s'est révélé inefficace.

95.

Enfin, la réforme entraînera la suppression d'un des systèmes de contrôle des régimes d'aide à l'agriculture les plus complexes et les plus coûteux.

96.

La Cour regrette que les réponses de la Commission présentent entre elles des contradictions qui rendent la lecture du présent rapport plus difficile.

97.

Les propositions de réforme formulées par la Commission en 1998 étaient fondées sur des données qui n'étaient pas fiables et son analyse du marché n'était pas satisfaisante. L'importance de la production de tabac pour l'emploi était déterminée sur la base de données dépassées et incompatibles. Par ailleurs, aucun élément ne permettait d'établir que le régime de primes avait une incidence sur la qualité du tabac produit et sur la réduction de l'inadéquation entre l'offre et la demande, même si les possibilités de réduire cette inadéquation étaient limitées. La Commission n'a produit aucun élément probant à l'appui de son affirmation selon laquelle l'amélioration de la «qualité» entraînerait une augmentation des prix de marché et rendrait les producteurs moins dépendants des subventions. L'opinion selon laquelle des cultures de remplacement n'étaient pas possibles a été contredite par une étude réalisée dans un grand pays producteur. Enfin, la coopération entre services au sein de la Commission a été insuffisante, à tel point que la mise en conformité de l'OCM avec les politiques de l'Union européenne en matière de développement, d'environnement et de taxation n'a pas été satisfaisante. En raison de ces déficiences, des mesures largement inadaptées au secteur du tabac ont été adoptées et le système (mesures) d'aide existant a été maintenu sans aucune justification (voir points 20 à 37).

98.

Dès le départ, les mesures prévues par l'OCM étaient largement inadaptées en raison des déficiences mentionnées ci-dessus, et elles se sont révélées inefficaces dans la plupart des domaines. Indépendamment du fait que les conditions climatiques empêchent de répondre à tous les besoins de l'Union européenne, le régime de primes n'a pas permis d'accroître la production de tabac communautaire de qualité que le marché demande actuellement. Il n'a donc pas rendu les producteurs moins dépendants de l'aide (celle-ci représente quelque 75 % de leurs revenus). En outre et contrairement à ses objectifs, le régime a encouragé la production de tabac de qualité inférieure qui, dans certains cas, a bénéficié de subventions excessives alors même qu'elle ne disposait d'aucun débouché dans l'Union européenne.

99.

En l'absence de mesures d'incitation, le régime de rachat destiné à encourager les départs volontaires du secteur du tabac a été un échec (quelque 1 % de la quantité garantie en 2002 et 2 % en 2003). Faute d'être utilisé, le système d'enchères aux contrats de culture n'a pas accru la concurrence sur le marché. En outre, la libre concurrence a été mise en péril par des accords abusifs sur les prix dans les trois plus grands États membres producteurs. Peu de progrès ont été réalisés en ce qui concerne la réalisation des objectifs consistant à orienter la production vers des variétés de tabac moins nocives, à encourager des activités économiques de remplacement et à protéger l'environnement. Le Fonds du tabac a été sous-utilisé durant les premières années de son existence. De plus, bien que réduites, ses dépenses ont été affectées par des insuffisances dans la gestion des projets (voir points 38 à 73).

100.

La Commission a effectué des audits pour s'assurer que les États membres appliquaient et interprétaient correctement les dispositions du régime de soutien. La Cour estime que ces travaux auraient dû être étendus afin de couvrir les contrôles clés mentionnés à l'annexe 7. Au mois de juin, aucune décision concernant l'apurement des comptes n'avait encore été prise. La Commission n'a donc adopté aucune mesure correctrice lorsque cela était nécessaire.

101.

Le suivi, par la Commission, de la mise en œuvre de l'OCM a été déficient en raison de l'insuffisance des informations disponibles. Par ailleurs, les révisions effectuées au cours de la procédure budgétaire annuelle, qui sont indispensables pour justifier le maintien des mesures de marché, se sont avérées inadéquates (voir points 74 à 83).

102.

La Commission a tardé à établir les rapports d'évaluation des réformes de 1998, demandés par le Parlement et le Conseil. Les résultats de ces travaux ont été communiqués en novembre 2002 et en septembre 2003. Une nouvelle réforme a maintenant été adoptée. Le 22 avril 2004, le Conseil des ministres de l'agriculture a pris la décision de réformer en profondeur le soutien au secteur du tabac. La réforme prévoit de découpler totalement l'aide au tabac de la production à partir de 2010 (voir points 84 à 99).

103.

S'agissant de la production de tabac, la situation n'a pas sensiblement évolué au fil des ans (déséquilibre du marché, exploitations non viables, etc.). Il conviendrait dès lors que la Commission poursuive sa stratégie consistant à donner la priorité à la santé publique et au développement durable par rapport (dans ce cas) à la production de tabac dont la viabilité est douteuse. La Cour estime que ses observations montrent qu'en 1998 la Commission a manqué l'occasion de proposer une réforme du marché allant dans le sens envisagé aujourd'hui.

104.

La Commission devrait s'employer à corriger les déficiences détectées dans la préparation de la réforme de 1998. Elle devrait également s'assurer que tout projet de réforme sera étayé par des données suffisantes, pertinentes et fiables, et que l'incidence des propositions sur le secteur sera analysée.

105.

Avec la réforme adoptée en 2004, le Conseil a choisi de maintenir un soutien partiel au secteur du tabac entre 2006 et 2009. L'enveloppe globale de l'aide sera toutefois répartie d'une manière différente. Nonobstant les améliorations que devrait apporter la réforme, il conviendrait que la Commission suive et prenne en considération les éléments suivants: le tabac produit dans l'Union européenne ne peut satisfaire toutes les demandes; la production de l'Union européenne n'est pas viable sans aide; l'OCM du tabac est l'une des organisations de marché les plus coûteuses; elle n'est pas conforme aux objectifs communautaires en matière de santé publique et de développement durable; enfin, des pratiques anticoncurrentielles ont faussé les prix du marché.

106.

C'est à ces conditions que la Cour accueille favorablement le projet de réforme de la Commission, adopté par le Conseil. La Cour souligne cependant que, dans la mesure où les aides basées sur la production vont être progressivement supprimées, il convient de remédier aux déficiences mentionnées dans le présent rapport. En outre, la coexistence de producteurs recevant une aide liée à la production et d'autres bénéficiant d'une somme forfaitaire découplée pourrait entraîner le risque que des producteurs s'entendent pour maximiser les aides disponibles dans le cadre des deux systèmes et pour se les partager.

107.

La Cour recommande à la Commission d'assurer le suivi des enquêtes relatives aux pratiques anticoncurrentielles et, si celles-ci se confirment, de prendre les mesures nécessaires. Le non-respect, par les États membres, de l'obligation de vérification et de contrôle devrait également faire l'objet d'un suivi et, le cas échéant, de mesures correctrices.

17.2.2005   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 41/35

1

2-6

3

4-6

7-16

1.

L'Agence européenne pour la reconstruction (ci-après dénommée «l'Agence») a été créée en vertu du règlement (CE) no 1628/96 du Conseil (1). Ledit règlement a été remplacé par le règlement (CE) no 2667/2000 du Conseil (2). L'Agence mise en place en février 2000 avait initialement pour mission de gérer les programmes d'aide de l'Union européenne au Kosovo. À la suite de deux extensions de son mandat en 2001 puis en 2002, ses opérations couvrent également la Serbie-et-Monténégro et l'ancienne République yougoslave de Macédoine. L'Agence, dont le siège est fixé à Thessalonique, dispose de centres opérationnels à Belgrade, Podgorica, Pristina et Skopje. Elle met en œuvre des programmes pour promouvoir les institutions et leur bonne administration, pour soutenir le développement de l'économie de marché et des infrastructures vitales, ainsi que pour renforcer la société civile. Le tableau 1 présente de manière synthétique les compétences et activités de l'Agence sur la base d'informations qu'elle a transmises.

2.

La Cour a examiné les comptes annuels de l'Agence pour l'exercice clos le 31 décembre 2003 et les transactions sous-jacentes. Elle a conduit son examen conformément à ses politiques et normes d'audit. Celles-ci s'appuient sur les normes internationales adaptées au contexte communautaire. La Cour a ainsi obtenu une assurance raisonnable pour étayer l'opinion exprimée ci-après.

3.

De l'avis de la Cour, les comptes de l'Agence ne donnent pas une image fidèle de la situation économique et patrimoniale de l'Agence (points 8 et 10).

4.

En raison de l'absence d'informations nécessaires sur l'utilisation finale des fonds confiés par l'Agence à des organismes tiers nationaux et internationaux, la Cour n'est pas en mesure de donner une opinion sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes à des paiements de 21,4 millions d'euros exécutés en 2003 (point 15). Pour le reste et sous réserve des qualifications formulées aux points 5 et 6, la Cour estime que les opérations sous-jacentes aux comptes annuels de l'Agence sont légales et régulières.

5.

À propos des paiements, la Cour a constaté des erreurs en ce qui concerne la validité des pièces justificatives, le respect des dispositions contractuelles et des délégations de puissance publique (point 13).

6.

À propos de la passation des marchés, la Cour a constaté, pour un cas sur cinq des opérations qu'elle a examinées, des anomalies de procédure propres à remettre en question le respect du principe de l'égalité des chances entre les soumissionnaires (point 14).

7.

L'exécution des crédits de l'exercice 2003 et des crédits reportés de l'exercice précédent est présentée au tableau 2. Le compte de gestion et le bilan de l'Agence pour l'exercice 2003 sont présentés sous une forme synthétique dans les tableaux 3 et 4  (3).

8.

L'article 1er du règlement financier de l'Agence dispose que son budget doit être autorisé selon le principe des crédits dissociés, qui distingue des crédits d'engagement et des crédits de paiement. L'article 3 de ce même règlement établit que le total des recettes doit couvrir le total des paiements, ce qui implique que le budget doit être présenté en équilibre pour une exécution aussi proche que possible de l'équilibre. Toutefois, en pratique, le budget de l'Agence adopté par le conseil de direction ne respecte pas le principe des crédits dissociés, ce qui conduit l'Agence à présenter comme des dépenses, non seulement les paiements de la période imputés aux crédits de l'exercice, mais aussi tous les restes à liquider sur engagements de l'exercice (4), quel que soit le degré d'exécution de ces engagements. Dès lors, le résultat comptable de l'exercice est sans rapport avec la réalité économique des opérations de l'Agence. Le déficit cumulé au 31 décembre 2003, soit 140,95 millions d'euros, est ainsi largement artificiel puisqu'il est dû à des engagements restant à payer et concernant des opérations économiques non encore exécutées.

9.

En 2003, le système comptable de l'Agence présentait encore des faiblesses sérieuses. Ainsi, la comptabilité générale était-elle tenue en partie simple malgré les risques que cela comporte pour l'intégrité des données et alors que l'article 55 du règlement financier de l'Agence prévoit qu'elle le soit selon la méthode de la partie double.

10.

Malgré l'observation formulée par la Cour dans son rapport relatif à l'exercice 2002 (5), des fonds versés à des intermédiaires financiers au titre de programmes de prêts n'ont pas été comptabilisés à l'actif du bilan de l’Agence. L'utilisation de ces fonds ne fait l'objet que d'une information dans le rapport annexé aux comptes (6). Depuis sa création, l'Agence a versé 52,4 millions d'euros (7) pour ces programmes. De plus, divers programmes encore en cours d'exécution en 2003 prévoient la gestion de fonds par des contractants de l'Agence. Les fonds ainsi versés et qui ont été identifiés par la Cour se sont élevés à 43,38 millions d'euros. Dans les deux cas, les soldes encore disponibles à la fin de l'exercice 2003 auraient dû figurer à l'actif du bilan de l'Agence.

11.

Les efforts entrepris par l'Agence pour renforcer la gestion budgétaire, financière et comptable devraient être intensifiés dans la perspective de la consolidation des comptes de l'Agence avec ceux des institutions communautaires à compter de l'exercice 2005 (8). Il est en effet nécessaire que le budget de l'Agence soit adopté dans les formes prévues par son règlement financier (point 8) et que les règles comptables régissant les recettes comme les dépenses soient rendues conformes aux principes gouvernant la comptabilité patrimoniale.

12.

La gestion d'un organisme financier créé par l'Agence au Kosovo dont la gestion avait été confiée à un consultant externe présentait des déficiences importantes (comptabilité lacunaire, analyse des risques de crédit des emprunteurs insuffisante, documentation fournie lors des demandes de prêts inadéquate). L'Agence n'a pas exercé une supervision permettant d'identifier les déficiences et de prendre les mesures correctrices nécessaires dans les meilleurs délais.

13.

Des anomalies ont été constatées à propos des paiements effectués en 2003. Elles relèvent dans certains cas soit de l'absence de respect des dispositions contractuelles, soit des conditions du paiement (pièces justificatives non conformes voire insuffisantes). Dans les autres cas, la majeure partie des anomalies tient au fait que les actes en vertu desquels les paiements ont été effectués ne sont pas conformes aux règles régissant les délégations de puissance publique et/ou à celles régissant les modifications de marchés déjà conclus. Ces anomalies montrent que l’Agence devrait renforcer la surveillance des procédures d’engagement et de liquidation des dépenses.

14.

Des anomalies susceptibles d'affecter les décisions d'attribution de marché ont été également constatées. Ainsi, des soumissionnaires ont été mis à l'écart pour des motifs administratifs ou techniques contestables ou insuffisamment motivés. Dans d'autres cas, des chefs de projet ont été remplacés peu après le début d'exécution du contrat par des personnes ne disposant pas des mêmes qualifications que celles ayant permis au soumissionnaire de remporter le marché. Afin de réduire les risques d'erreurs, l'Agence devrait renforcer son système de contrôle interne en sélectionnant rigoureusement les personnes qui participent à l'évaluation des appels d'offres et en s'assurant que les comités d'évaluation motivent leurs décisions de façon explicite.

15.

Dans plusieurs cas, l'Agence a conclu des conventions avec des organismes tiers, publics ou semi-publics, nationaux ou internationaux. Dans tous ces cas, elle devrait veiller davantage à une application rigoureuse des mécanismes prévus pour que ces organismes lui fournissent les informations nécessaires pour apprécier la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes.

16.

Dans son rapport relatif à l'exercice 2002 (9), la Cour a souligné le nombre excessif d'ordonnateurs délégués et subdélégués. À la fin de 2003, leur nombre s'élève à 45 pour le titre III et à 11 pour les titres I et II, soit 56 comparativement à 67 en juin 2003. Les délégations sont illimitées tant par leur montant que par leur durée. L'Agence devrait poursuivre son effort de réduction du nombre de délégations.