Système des perspectives financières et du cadre financier pluriannuel

Les priorités budgétaires encadrées par des accords interinstitutionnels

Au cours des années 80 l'équilibre politique et institutionnel du régime financier de la Communauté était marqué par des tensions de plus en plus vives. Ce climat conflictuel dans les relations entre les deux branches de l'autorité budgétaire (le Parlement européen et le Conseil) se traduisait par un fonctionnement de plus en plus difficile de la procédure budgétaire annuelle, des déséquilibres budgétaires et une inadaptation croissante des ressources aux besoins communautaires. C'est la raison pour laquelle la Communauté a mis en place un système destiné à améliorer le déroulement de la procédure budgétaire.

En concluant un accord interinstitutionnel (AII), le Parlement européen, le Conseil et la Commission s'accordent à l'avance sur les grandes priorités budgétaires d'une période pluriannuelle. Ces priorités budgétaires se traduisent par la mise en place d'un encadrement des dépenses communautaires (le cadre financier pluriannuel), sous la forme de perspectives financières. Le système des perspectives financières améliore ainsi le déroulement de la procédure budgétaire et garantit le respect de la discipline budgétaire. Le cadre financier pluriannuel n'est pas mentionné dans les traités.

Perspectives financières et cadre financier pluriannuel: assurer la discipline budgétaire

Le cadre financier pluriannuel indique l'ampleur maximale et la composition des dépenses prévisibles de la Communauté. Le premier AII a été conclu en 1988 pour permettre l'application des perspectives financières 1988-1992 (« Paquet Delors I ») destinées à dégager les ressources nécessaires pour accompagner la mise en œuvre budgétaire de l'Acte unique. Depuis lors, les perspectives financières sont renouvelées en 1992 pour la période 1993-1999 (« Paquet Delors II »), en 1999 pour la période 2000-2006 (« Agenda 2000 ») et en 2006 pour la période 2007-2013.

Le système des perspectives financières vise donc à renforcer la discipline budgétaire, à maîtriser l'augmentation totale des dépenses et à assurer un déroulement harmonieux de la procédure budgétaire. Le cadre financier introduit un double plafonnement: celui de la dépense totale d'une part et celui de chaque catégorie de dépenses d'autre part.

Structure du cadre financier

Pour chaque période de programmation, le cadre financier définit les « plafonds » (les montants maximaux en crédits d'engagement et en crédits de paiement) par « rubrique » (les catégories de dépense) pour chaque année. La procédure budgétaire annuelle détermine le niveau exact des dépenses et leurs répartition entre les différentes lignes budgétaires pour l'année concernée.

La répartition des dépenses selon les rubriques s'articule autour des priorités politiques de l'Union pour la période concernée. La structure du cadre financier pour 2007-2013 s'établit ainsi:

1.	Croissance durable
1 a.	Compétitivité pour la croissance et l'emploi
1 b.	Cohésion pour la croissance et l'emploi
2.	Conservation et gestion des ressources naturelles (y compris dépenses de marché et paiements directs)
3.	Citoyenneté, liberté, sécurité et justice
3 a.	Liberté, sécurité et justice
3 b.	Citoyenneté
4.	L'UE acteur mondial
5.	Administration
6.	Compensations

L'étanchéité entre les rubriques signifie qu'une ligne budgétaire est financée dans le cadre d'une rubrique déterminée. Chaque rubrique doit donc être suffisamment dotée pour permettre un éventuel redéploiement des dépenses entre les différentes actions d'une même rubrique en fonction des nécessités, ou faire face à des dépenses imprévues.

La "marge pour imprévus" entre le plafond des ressources propres et le plafond des crédits pour paiements a comme fonction de:

permettre de procéder à une révision du cadre financier, en cas de besoin, pour faire face à des dépenses imprévues lors de l'adoption des perspectives financières ;
contribuer à absorber les conséquences d'une croissance économique plus faible que prévu. Dans une telle circonstance où le RNB effectif est moins élevé que prévu, le plafond des crédits pour paiements, qui est un montant absolu, peut être financé dans les limites du plafond des ressources propres exprimé en pourcentage du PNB, en utilisant la marge.

Lien avec le système des ressources propres

Le plafond global des crédits d'engagement est obtenu par addition des différents plafonds par rubrique. Afin de vérifier la compatibilité des perspectives financières avec le plafond des ressources propres qui constitue la limite absolue des ressources pouvant être mises à disposition de l'Union par les États membres, un plafond annuel est également établi pour les crédits de paiement. Ce plafond est global et n'est pas réparti par rubrique. Il est aussi exprimé en pourcentage du revenu national brut (RNB) estimé de la Communauté.

Les modalités d'application du cadre financier

Les modalités d'application du cadre financier sont prévues dans l'accord interinstitutionnel, qui contient les règles et les procédures en ce qui concerne la gestion annuelle du cadre financier (comme les ajustements techniques, les adaptations liées aux conditions d'exécution ou à un élargissement de l'Union et les procédures de révision des perspectives financières). Cela permet d'améliorer la procédure budgétaire annuelle.

La Commission procède chaque année, sous sa propre responsabilité à l'ajustement technique du cadre financier pour l'année à venir. Cet ajustement porte sur les opérations suivantes:

le cadre financier étant exprimé à prix constants, il est nécessaire de l'ajuster chaque année à l'inflation, de manière à maintenir au plafond de chaque rubrique son pouvoir d'achat initial. L'ajustement technique intervient généralement à la fin de l'année n-2 pour une année n donnée, sur la base des dernières données et prévisions économiques disponibles. Aucun ajustement technique ultérieur n'intervient pour l'année considérée;
le plafond des ressources propres est exprimé en pourcentage du RNB. La traduction de ce plafond en valeur absolue implique que l'on se fonde, lors de l'ajustement technique, sur les dernières données disponibles relatives au RNB de l'Union. C'est à cette occasion qu'est vérifiée la compatibilité entre le total des crédits de paiement et les ressources propres disponibles.

La Commission peut aussi proposer aux deux branches de l'autorité budgétaire de procéder à l'adaptation du cadre financier dans deux cas de figure:

un rééchelonnement des crédits de paiement disponibles au titre des actions structurelles en cas de retard constaté dans la programmation de ces interventions;
une réévaluation des besoins dans certaines rubriques en fonction de l'adhésion de nouveaux États membres.

Les deux branches de l'autorité budgétaire peuvent enfin réviser le cadre financier, sur proposition de la Commission. Il s'agit par-là de permettre à la Communauté de faire face, dans le respect du plafond des ressources propres, à la nécessité d'engager des actions non prévues lors de l'établissement des perspectives financières.

See also