Livre blanc sur la sécurité alimentaire

1) OBJECTIF

Décrire un ensemble d'actions nécessaires pour compléter et moderniser la législation de l'Union européenne dans le domaine de l'alimentation, afin de la rendre plus cohérente, plus compréhensible et plus souple, pour assurer une meilleure application de cette législation et pour apporter plus de transparence aux consommateurs. Garantir un haut degré de sécurité alimentaire.

2) ACTE

Livre blanc sur la sécurité alimentaire, du 12 janvier 2000 [COM(1999) 719 final, Non publié à ce jour].

3) SYNTHÈSE

Une série de crises concernant l'alimentation humaine et animale (BSE, dioxine,…) ont mis en évidence les faiblesses dans la conception et l'application de la réglementation alimentaire au sein de l'Union européenne. Cette situation a incité la Commission à inclure la promotion d'un haut niveau de sécurité alimentaire parmi ses priorités politiques pour les prochaines années. Comme l'a souligné le Conseil européen réuni à Helsinki en décembre 1999, il importe en particulier d'améliorer les normes de qualité et de renforcer les systèmes de contrôle sur toute la chaîne alimentaire, de l'exploitation agricole au consommateur.

Le Livre blanc sur la sécurité alimentaire forme un élément essentiel dans cette stratégie. La Commission y propose un ensemble de mesures permettant d'organiser la sécurité alimentaire d'une façon plus coordonnée et intégrée, et comprenant notamment :

• la mise en place d'une Autorité alimentaire européenne indépendante, chargée de l'élaboration d'avis scientifiques indépendants sur tous les aspects touchant à la sécurité alimentaire, la gestion de systèmes d'alerte rapide et la communication des risques;
• un cadre juridique amélioré couvrant tous les aspects liés aux produits alimentaires, "de la ferme à la table";
• des systèmes de contrôle plus harmonisés au niveau national;
• un dialogue avec les consommateurs et les autres parties prenantes.

Avant de présenter ces quatre aspects de façon plus détaillée, la Commission formule les principes généraux sur lesquels devrait reposer la politique européenne en matière de sécurité alimentaire:

• une approche globale, intégrée, s'appliquant à toute la chaîne alimentaire;
• une définition claire des rôles de toutes les parties prenantes à la chaîne alimentaire (fabricants d'aliments pour animaux, exploitants agricoles et opérateurs du secteur alimentaire, les États membres, la Commission, les consommateurs);
• la traçabilité des aliments destinés aux humains et aux animaux et de leurs ingrédients;
• la cohérence, l'efficacité et le dynamisme de la politique alimentaire;
• l'analyse des risques (comprenant l'évaluation, la gestion et la communication des risques);
• l'indépendance, l'excellence et la transparence des avis scientifiques;
• l'application du principe de précaution à la gestion des risques.

Autorité alimentaire européenne

La récolte, l'analyse et la communication de l'information concernant les risques potentiels pour l'alimentation humaine et animale jouent un rôle particulièrement important. Il convient donc d'apporter des améliorations dans les domaines suivants :

• le suivi et la surveillance,
• le système d'alerte rapide,
• la recherche en matière de sécurité alimentaire,
• la coopération scientifique,
• le soutien analytique,
• la formulation d'avis scientifiques,
• l'assurance d'une information rapide et aisément accessible aux consommateurs.

Afin d'atteindre ces objectifs, la Commission envisage la création d'une Autorité alimentaire européenne indépendante, chargée des tâches d'évaluation scientifique et de communication, en étroite coopération avec les agences et les institutions scientifiques nationales. Cette Autorité devrait devenir la référence scientifique pour l'ensemble de l'Union en matière de sécurité alimentaire.

Elle formulera des avis scientifiques, récoltera et analysera les informations nécessaires, réagira aux crises et communiquera avec les consommateurs, en faisant preuve du niveau le plus élevé d'indépendance, d'excellence scientifique et de transparence.

À la différence des tâches d'évaluation et de communication des risques, la troisième composante du processus d'analyse des risques, la gestion des risques, demande une action législative, et donc des décisions politiques fondées non seulement sur des éléments scientifiques mais aussi sur une appréciation plus large des souhaits et des besoins de la société. Elle nécessite également un contrôle de l'application de la législation par les États membres, une fonction qui est actuellement assurée par la Commission en tant que gardienne des traités.

Le transfert de tels pouvoirs de législation et de contrôle à l'Autorité alimentaire entraînerait une dilution injustifiée de la responsabilité démocratique. Il est donc souhaitable que la fonction de gestion des risques continue à être exercée par les institutions européennes et non pas par l'Autorité alimentaire.

Nouveau cadre juridique

Il existe actuellement une vaste législation qui couvre tant la production primaire de produits agricoles que la production industrielle de préparations alimentaires. Les moyens prévus pour réagir à des situations spécifiques sont cependant très divergents. Une autre faiblesse du système réside dans l'absence d'un engagement clair de toutes les parties concernées à donner rapidement l'alerte sur un risque potentiel, ce qui entraîne une approche réactive plutôt que proactive de l'Union face aux crises alimentaires.

La Commission prévoit de remédier à cette situation en proposant un ensemble cohérent et transparent de règles en matière de sécurité alimentaire. Ces règles auront pour but de définir les principes communs de la législation alimentaire, d'instituer la sécurité alimentaire comme le principal objectif du droit communautaire en matière d'alimentation et de fournir le cadre général pour les domaines non couverts par des règles harmonisées spécifiques.

Le nouveau cadre juridique proposé concernera les différents aspects de la chaîne alimentaire:

• les aliments pour animaux:l'utilisation de matériaux et de produits spécifiques dans l'alimentation animale; l'évaluation, l'autorisation et l'étiquetage des aliments pour animaux; l'agrément des installations de production d'aliments pour animaux et les mesures de contrôle; la mise en place d'un système d'alerte rapide;
• la santé et le bien-être des animaux:le renforcement de la lutte contre les zoonoses, l'ESB et les autres encéphalopathies spongiformes transmissibles, l'intégration des questions de bien-être des animaux dans la politique alimentaire;
• l'hygiène des denrées alimentaires:la refonte de toutes les dispositions juridiques existantes afin de garantir cohérence et clarté dans l'ensemble de la chaîne de production alimentaire;
• les limites de contaminants et de résidus de pesticides et de médicaments vétérinaires dans les aliments;
• l'autorisation et l'étiquetage des nouveaux aliments;
• les additifs, les arômes, l'emballage et l'ionisation des denrées alimentaires;
• la possibilité de prendre des mesures de sauvegarde dans des situations d'urgence;
• le processus de décision en matière d'alimentation (celui-ci devra être rationalisé et simplifié pour en garantir la rapidité et la transparence).

Contrôles

La Commission envisage une refonte exhaustive des dispositions en matière de contrôle, afin de garantir que tous les maillons de la chaîne de production alimentaire puissent faire l'objet de contrôles effectifs.

Bien que la responsabilité primaire pour le respect des dispositions législatives incombe actuellement aux opérateurs économiques, les autorités nationales sont chargées de veiller au respect des normes de sécurité par les opérateurs.

Des audits et des inspections effectués par la Commission, en coopération avec l'Office alimentaire et vétérinaire (OAV), ont révélé des lacunes dans les systèmes nationaux de contrôle.

La Commission estime que la conception de systèmes de contrôle harmonisés au niveau européen pourrait contribuer à un renforcement de l'homogénéité et de la qualité des contrôles.

Elle propose donc la définition d'un cadre communautaire pour les systèmes de contrôle nationaux, comprenant trois éléments de base: la définition de critères opérationnels à l'échelon communautaire, la formulation d'orientations communautaires en matière de contrôle et une meilleure coopération administrative dans la conception et la gestion des systèmes de contrôle.

La Commission se demande également si elle doit avoir des compétences supplémentaires, à l'appui des procédures d'infraction en cours, lorsque les contrôles révèlent un non-respect marqué des dispositions communautaires.

Information des consommateurs

En ce qui concerne la communication des risques, celle-ci devrait être interactive et impliquer un dialogue et un retour d'information de tous les intervenants. Chaque phase de prise de décision devrait être totalement transparente.

Les préoccupations des consommateurs devraient notamment être prises en compte en:

• consultant le grand public sur tous les aspects de sécurité alimentaire;
• fournissant un cadre de discussion entre les experts scientifiques et les consommateurs;
• facilitant le dialogue transnational entre les consommateurs à l'échelon européen et mondial.

La Commission préconise une approche davantage proactive pour la communication des risques inévitables pour les groupes les plus vulnérables (femmes enceintes, jeunes enfants, personnes âgées, personnes atteintes d'immunodéficience,…).

Des règles contraignantes en matière d'étiquetage devraient permettre aux consommateurs de choisir leurs denrées alimentaires en toute connaissance de cause.

Outre la codification de la directive relative à l'étiquetage, la Commission souhaite notamment voir une extension de l'obligation de mentionner les composants d'un produit alimentaire à tous ses ingrédients (et non plus seulement aux ingrédients constituant au moins 25 % du produit final).

La Commission examinera également la possibilité d'introduire dans le droit communautaire des dispositions spécifiques régissant les "allégations fonctionnelles" (par exemple les effets bénéfiques d'un nutriment sur les fonctions corporelles normales) et les "allégations nutritionnelles" (qui décrivent par exemple la présence, l'absence ou le niveau d'un nutriment contenu dans un aliment ou sa valeur par rapport à des produits alimentaires analogues), y compris des voies de recours appropriées.

L'information des consommateurs devrait s'étendre au-delà de la composition biologique, chimique et physique des nutriments, et devrait également couvrir la valeur nutritive des aliments. La Commission présentera des propositions visant à établir des critères pour les aliments diététiques, les compléments alimentaires et les aliments enrichis.

Dimension internationale

Les aliments et les aliments pour animaux importés doivent satisfaire à des exigences sanitaires au moins équivalentes à celles applicables à la production interne de la Communauté.

Inversement, le niveau de sécurité pour les produits exportés de la Communauté devrait être au moins équivalent à celui exigé pour les produits mis sur le marché dans la Communauté.

Dans le cadre de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC), la Communauté devra poursuivre ses démarches visant à établir des règles internationales permettant aux pays membres de maintenir des niveaux élevés de santé publique en matière de sécurité alimentaire.

La Commission étudiera également la possibilité de conclure des nouveaux accords bilatéraux avec des pays tiers concernant la reconnaissance de l'équivalence des mesures sanitaires. Elle préconise également la poursuite de la négociation d'accords avec les pays voisins (la Norvège, la Suisse, Andorre), et elle souligne l'importance de l'adoption de l'acquis communautaire en la matière par les pays candidats.

Plan d'action

Un plan d'action en matière de sécurité alimentaire, annexé au Livre blanc, établit la liste des quatre-vingt quatre propositions législatives qui devraient être adoptées avant fin 2002 afin de donner suite au Livre blanc, ainsi que le calendrier correspondant.