Mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de son implication dans l’agression menée par la Russie contre l’Ukraine

POINTS CLÉS

Les traités de l’Union européenne (UE) fournissent les bases juridiques permettant à l’UE d’imposer des sanctions à l’encontre de pays tiers.

Mesures restrictives (sanctions)

La décision 2012/642/PESC et le règlement (CE) n^o 765/2006 établissent ce qui suit:

• une interdiction des exportations d’armements et d’équipements susceptibles d’être utilisés à des fins de répression à l’intérieur du pays (l’annexe III de ce règlement énumère ces équipements);
• une interdiction de la vente, de la fourniture, du transfert ou de l’exportation, directement ou indirectement, d’armes à feu, de leurs pièces et éléments essentiels et de munitions, tels qu’énumérés à l’annexe I du règlement (UE) 2025/41 mettant en œuvre le protocole des Nations unies contre la fabrication et le trafic illicites d’armes à feu, ainsi que d’armes à feu et d’autres armes telles qu’énumérées à l’annexe XVI du règlement (CE) n^o 765/2006 à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme en Biélorussie ou aux fins d’une utilisation en Biélorussie.
• une interdiction de fournir une assistance technique, une assistance financière ou des services de courtage concernant ces équipements.
• un gel des avoirs [le gel des fonds (avoirs financiers et avantages de toute nature) et des ressources économiques] et une interdiction de voyage (limitant l’entrée des personnes dans les États membres de l’UE) pour celles:
  • responsables de violations graves des droits de l’homme;
  • exerçant une répression à l’égard de représentants de la société civile et de l’opposition démocratique;
  • responsables d’autres activités portant gravement atteinte à la démocratie ou à l’état de droit en Biélorussie;
  • profitant du régime de Lukashenko ou le soutenant.

Une liste mise à jour des personnes soumises à un gel de leurs avoirs et à une interdiction de voyage est annexée à cette décision et à ce règlement.

Conclusions du Conseil d’octobre 2020

• Les élections qui se sont tenues en Biélorussie en août 2020 n’ont été déclarées «ni libres ni régulières» par le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Outre le gel des avoirs et les interdictions de voyage supplémentaires établis par la décision d’exécution (PESC) 2020/1388 et par le règlement d’exécution (UE) 2020/1387, l’UE a indiqué qu’elle était prête à:
  • prendre des mesures restrictives supplémentaires à l’encontre de hauts fonctionnaires, y compris Alexander Lukashenko;
  • limiter sa coopération avec les autorités centrales de Biélorussie;
  • renforcer son soutien au peuple et à la société civile de Biélorussie, en modifiant son appui financier en conséquence.
• La décision d’exécution (PESC) 2020/1650 et le règlement d’exécution (UE) 2020/1648 mettent à jour la liste des hauts fonctionnaires soumis aux mesures restrictives de l’UE, dont Alexander Lukashenko.
• En réponse à la brutalité des autorités biélorusses et en soutien aux droits démocratiques du peuple biélorusse, le 19 novembre 2020, le Conseil a convenu de procéder à la préparation d’une nouvelle série de sanctions. Face à la répression de la société civile en Biélorussie, la décision d’exécution (PESC) 2020/2130 ajoute 29 personnes et sept entités à la liste figurant à l’annexe de la décision 2012/642/PESC, et le règlement d’exécution (UE) 2020/2129 ajoute ces 29 personnes et ces sept entités à la liste des personnes physiques et morales, des entités et des organismes faisant l’objet de mesures restrictives figurant à l’annexe I du règlement (CE) n^o 765/2006.

Conclusions du Conseil européen de mai 2021

• À la suite de l’atterrissage forcé illégal d’un vol Ryanair à Minsk en mai 2021, le Conseil européen a demandé:
  • la libération immédiate du journaliste Raman Pratassevitch et de sa compagne Sofia Sapega ainsi que des garanties quant à leur liberté de circulation;
  • à l’Organisation de l’aviation civile internationale d’enquêter de toute urgence sur l’incident.
• En juin 2021, le Conseil a adopté les actes juridiques suivants:
  • la décision (PESC) 2021/908 et le règlement (UE) 2021/907 afin de modifier la décision 2012/642/PESC et le règlement (CE) n^o 765/2006 interdisant à tout aéronef exploité par des compagnies aériennes biélorusses d’atterrir sur le territoire de l’UE, d’en décoller ou de le survoler, sauf en cas d’autorisation spéciale dans certaines circonstances.
  • la décision (PESC) 2021/1001 et le règlement (UE) 2021/996 modifiant davantage la décision 2012/642/PESC et le règlement (CE) n^o 765/2006 afin d’autoriser le déblocage de certains fonds ou de ressources économiques gelés et d’ajouter une personne biélorusse à la liste des personnes sanctionnées.
  • la décision d’exécution (PESC) 2021/1002 et le règlement d’exécution (UE) 2021/997 modifiant, respectivement, l’annexe de la décision 2012/642/PESC et l’annexe I du règlement (CE) n^o 765/2006 pour inclure 78 personnes physiques et sept personnes morales à la liste des personnes sanctionnées.
  • la décision (PESC) 2021/1031 et le règlement (UE) 2021/1030 modifiant, respectivement, la décision 2012/642/PESC et le règlement (CE) n^o 765/2006 établissant les définitions des technologies et biens à double usage, des services d’investissement, des valeurs mobilières, des instruments du marché monétaire et des établissements de crédit, et introduisant une interdiction de vendre, fournir ou transférer des équipements, des technologies et des logiciels destinés à être utilisés par les autorités biélorusses pour la surveillance ou l’interception des communications téléphoniques.
• En novembre 2021, le Conseil a adopté les actes juridiques suivants:
  • la décision (PESC) 2021/1989 qui modifie la décision 2012/642/PESC et introduit certaines exceptions à l’interdiction de fournir des produits d’assurance et de réassurance au gouvernement biélorusse et aux organismes et agences publics biélorusses, afin d’éviter des conséquences imprévues. Le règlement (UE) 2021/1986 modifie le règlement (CE) n^o 765/2006 afin de refléter ce changement.
  • la décision (PESC) 2021/1990 introduit un nouveau critère afin de permettre l’application de mesures restrictives ciblées à l’encontre de ceux qui organisent les activités du régime de Lukashenko qui facilitent le franchissement illégal des frontières extérieures de l’UE, le transfert de marchandises interdites ou le transfert illégal de marchandises faisant l’objet de restrictions, y compris des marchandises dangereuses, sur le territoire de l’UE, ou de ceux qui y contribuent. Le règlement (UE) 2021/1985 modifie le règlement (CE) n^o 765/2006 afin de refléter ce changement.

Sanctions imposées en raison de la guerre d’agression à grande échelle menée par la Russie contre l’Ukraine

• Le 24 février 2022, à la suite de l’invasion non provoquée de l’Ukraine par les forces armées russes et de l’implication de la Biélorussie dans cette agression contre l’Ukraine, le haut représentant a indiqué que la réponse de l’UE comprendrait des mesures restrictives sectorielles et individuelles. Le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/337 modifiant la décision 2014/145/PESC (voir la synthèse) et le règlement d’exécution (UE) 2022/336 mettant en œuvre le règlement d’exécution (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.
• Le 2 mars 2022, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/354 modifiant la décision 2014/145/PESC, le règlement d’exécution (UE) 2022/353 mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014, la décision (PESC) 2022/356 modifiant la décision 2014/145/PESC, et le règlement (UE) 2022/355 modifiant le règlement (CE) n^o 765/2006. Ces actes contiennent des restrictions ciblées:
  • eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, à l’encontre de 22 officiers supérieurs biélorusses en raison de leur rôle dans la prise de décision et la planification stratégique qui a mené à l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine;
  • sur le commerce de biens utilisés pour la production ou la fabrication de produits du tabac, de combustibles minéraux, de matières bitumineuses et de produits hydrocarbures gazeux, de produits à base de chlorure de potassium (potasse), de produits du bois, de produits de ciment, de produits sidérurgiques et de produits en caoutchouc;
  • sur les exportations de biens et technologies à double usage, et de certains biens et technologies avancés susceptibles de contribuer au développement de la Biélorussie dans les domaines militaire, technologique, de la défense et de la sécurité, et sur la fourniture de services connexes.
• Le 9 mars 2022, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/399 et le règlement (UE) 2022/398. Ces actes:
  • interdisent la cotation et la fourniture de services relatifs aux actions d’entités publiques biélorusses sur les plates-formes de négociation de l’UE;
  • limitent les entrées financières dans l’UE en provenance de Biélorussie;
  • interdisent les transactions avec la Banque centrale de Biélorussie;
  • limitent la fourniture de services spécialisés de messagerie financière à certains établissements de crédit biélorusses et à leurs filiales biélorusses;
  • dans le contexte du ciel unique européen, obligent le gestionnaire de réseau chargé de la gestion du trafic aérien de rejeter tous les plans de vol présentés par les exploitants d’aéronefs indiquant leur intention d’exercer des activités sur le territoire de l’UE ou sur le territoire de la Biélorussie qui constituent une violation du règlement (CE) n^o 765/2006, de sorte que le pilote n’est pas autorisé à voler.
• Le 8 avril 2022, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/579 et le règlement (UE) 2022/577, marquant une nouvelle étape dans les sanctions économiques en réponse à l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine, dans le but de limiter efficacement les capacités de la Russie à poursuivre l’agression:
  • une interdiction de vendre des valeurs mobilières libellées dans n’importe quelle monnaie officielle d’un État membre émises après le 12 avril 2022, ou des parts d’organismes de placement collectif offrant une exposition à ces valeurs, à tout ressortissant biélorusse ou à toute personne physique résidant en Biélorussie ou à toute personne morale, toute entité ou tout organisme établi en Biélorussie;
  • une interdiction de vendre, de fournir, de transférer ou d’exporter des billets de banque libellés dans n’importe quelle monnaie officielle d’un État membre à la Biélorussie ou à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme en Biélorussie, y compris le gouvernement et la Banque centrale de Biélorussie, ou aux fins d’une utilisation dans ce pays, avec quelques exceptions;
  • une interdiction pour toute entreprise de transport routier établie en Biélorussie de transporter des marchandises par route sur le territoire de l’UE, y compris en transit, avec quelques exceptions et dérogations.
• Le 3 juin 2022, en réponse à l’implication continue de la Biélorussie dans l’invasion russe de l’Ukraine, l’UE a également adopté de nouvelles sanctions contre la Biélorussie. La décision (PESC) 2022/882 étend la liste des entités faisant l’objet de restrictions en ce qui concerne les autorisations applicables à la vente, à la fourniture, au transfert ou à l’exportation de biens et de technologies à double usage et de biens et de technologies susceptibles de contribuer au renforcement militaire et technologique de la Biélorussie ou au développement de son secteur de la défense et de la sécurité. La décision (PESC) 2022/882 étend également la liste des banques biélorusses et de leurs filiales faisant l’objet de mesures restrictives en ce qui concerne la fourniture de services spécialisés de messagerie financière utilisés pour l’échange de données financières (exclusion du système SWIFT). Le règlement (UE) 2022/877 modifie le règlement (CE) n^o 765/2006 afin de refléter ces changements.

  Le même jour, le Conseil a adopté la décision d’exécution (PESC) 2022/881 et le règlement d’exécution (UE) 2022/876, ajoutant 12 nouvelles personnes et huit entités à la liste des personnes, des entités et des organismes faisant l’objet de mesures restrictives eu égard à la gravité de la situation en Biélorussie ainsi qu’aux violations persistantes des droits de l’homme et à la répression de la société civile et de l’opposition démocratique.

• En août 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/1601, le règlement d’exécution (UE) 2023/1591 et le règlement (UE) 2023/1594. Ces actes ajoutent 38 personnes et trois entités responsables de graves violations des droits de l’homme et de la répression de la société civile et de la démocratie à la liste des sanctions, ce qui la porte à un total de 233 personnes et 37 entités. Les interdictions d’exportation s’appliquent désormais aux biens et technologies utilisés dans les industries de l’aviation et de l’espace; aux armes à feu, à leurs parties et éléments essentiels ainsi qu’aux munitions; et aux biens et technologies à double usage. Cette interdiction d’exportation vise à lutter contre le contournement en contrant le soutien continu de la Biélorussie à l’agression militaire russe contre l’Ukraine et renforce ainsi l’impact et la portée des sanctions de l’UE.
• Le 29 juin 2024, en adoptant la décision (PESC) 2024/1864 et le règlement (UE) 2024/1865, le Conseil a introduit des sanctions exhaustives visant le commerce, les services, le transport et la lutte anticontournement. Ces mesures comprennent:
  • une interdiction d’exporter des biens et technologies à double usage et avancés et des biens susceptibles de renforcer les capacités industrielles de la Biélorussie, ainsi que des biens et technologies de navigation maritime et des produits de luxe;
  • une interdiction d’importer de l’or, des diamants, de l’hélium, du charbon et des produits minéraux, y compris du pétrole brut;
  • une interdiction de fournir divers services à la Biélorussie (tels que des services de comptabilité, de fiscalité et de conseil en gestion, d’ingénierie, d’architecture, d’informatique, de droit, de publicité, d’étude de marché, d’essai de produits et d’inspection technique);
  • une interdiction plus large du transport routier dans l’UE par des remorques et semi-remorques biélorusses, y compris par des camions immatriculés dans l’Union européenne;
  • l’obligation pour les exportateurs de l’UE d’inclure dans leurs contrats une clause de non-réexportation vers la Biélorussie de biens et technologies sensibles, de matériel de combat, d’armes à feu et de munitions;
  • pour empêcher le contournement, l’interdiction du transit par le territoire biélorusse de tout bien ou technologie susceptible d’améliorer le secteur de la défense et de la sécurité de la Biélorussie, ou ses capacités dans le domaine de l’aviation et de l’industrie spatiale;
  • l’obligation pour les sociétés mères de l’UE de s’assurer que leurs filiales basées en dehors de l’UE ne prennent pas part aux activités que les sanctions visent à empêcher.
• Le 5 août 2024, le Conseil a adopté la décision d’exécution (PESC) 2024/2116 et le règlement d’exécution (UE) 2024/2113 imposant des sanctions à 28 personnes pour leur rôle dans la répression interne et les violations des droits de l’homme en cours. Il s’agit notamment de fonctionnaires du ministère de l’intérieur, de membres du pouvoir judiciaire et d’un groupe de partisans de Loukachenko liés aux médias qui ont retiré un bénéfice du régime.
• En décembre 2024, le Conseil a adopté la décision d’exécution (PESC) 2024/3175 et le règlement d’exécution (UE) 2024/3177 imposant des mesures restrictives à 26 autres personnes. Des sanctions ont été imposées à des membres de l’appareil judiciaire qui avaient prononcé des condamnations pour des motifs politiques, aux directeurs et aux directeurs adjoints de plusieurs établissements pénitentiaires, ainsi qu’au responsable d’une unité médicale dans l’un de ces établissements, où les détenus sont soumis à des conditions inhumaines et font l’objet d’abus. Des sanctions ont également été imposées à deux entreprises qui avaient retiré un bénéfice du régime de Loukachenko et contribué à contourner les sanctions de l’UE.
• Le 24 février 2025 a été adoptée la décision (PESC) 2025/391 imposant de nouvelles sanctions en raison de la complicité de la Biélorussie dans l’agression russe en Ukraine. Ces sanctions concernent, entre autres, les exportations de biens et technologies à double usage et de biens et technologies susceptibles de contribuer au renforcement du secteur de la défense et de la sécurité de la Biélorussie. La liste des exportations qui pourraient favoriser la capacité militaire et industrielle de la Biélorussie a été élargie afin d’inclure, par exemple, des éléments tels que les précurseurs chimiques des agents anti-émeutes, les logiciels liés aux machines à commande numérique, les minerais et composés de chrome, les contrôleurs utilisés pour guider les drones, les produits pyrotechniques et les matériaux combustibles.
• Le 14 mars 2025, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2025/528 modifiant la décision 2014/145/PESC, la prorogeant pour une nouvelle période de six mois et mettant à jour les informations qu’elle contient concernant 126 personnes et 36 entités, et supprimant les entrées en double et les entrées relatives à des personnes décédées.
• Le 27 mars 2025, à la suite des élections dites présidentielles en Biélorussie, le règlement d’exécution (UE) 2025/631 de l’UE a étendu les sanctions à d’autres personnes et entités responsables de la répression interne et de la violation des droits de l’homme. Ces sanctions prennent la forme d’un gel des avoirs et d’une interdiction de voyager pour les individus, ainsi que d’une interdiction pour les entreprises de l’UE de mettre des fonds à la disposition des entités commerciales.