La réforme de la Politique agricole commune (PAC)

Tout au long de son histoire la PAC a dû beaucoup évoluer pour faire face aux nouveaux défis auxquels elle était confrontée: d'abord atteindre les objectifs de l'article 33 (ex - article 39) du Traité, améliorer la productivité, assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, garantir la sécurité des approvisionnements à des prix raisonnables, ensuite maîtriser les déséquilibres quantitatifs. Enfin, elle a pris une direction nouvelle fondée sur la combinaison de baisses de prix et d'aides compensatoires. La nouvelle réforme de la PAC a pour but d'approfondir et d'étendre la réforme de 1992, en remplaçant les mesures de soutien des prix par des aides directes et en accompagnant ce processus d'une politique rurale cohérente.

Les nouveaux défis

De nouveaux défis, internes et externes sont apparus:

• le marché mondial agricole présente des perspectives d'une croissance forte avec des prix rémunérateurs. Les prix de la PAC frisent des niveaux trop élevés pour tenir compte des engagements internationaux et tirer parti de l'expansion du marché mondial avec en conséquences le risque de voir réapparaître des excédents avec les coûts budgétaires insupportables et le risque de perdre des parts du marché mondial et communautaire;
• le soutien agricole est réparti de façon inégale selon les producteurs et les régions avec comme conséquence un mauvais aménagement de l'espace rural: déclin de l'activité agricole dans certaines régions, dans d'autres pratiques agricoles excessivement intensives entraînant pollution, maladies animales, une moindre sécurité alimentaire;
• réconcilier le citoyen, le consommateur avec la PAC représente une tâche essentielle;
• la force de l'agriculture européenne repose sur sa diversité: ressources naturelles, modes d'exploitation, compétitivité, revenus et traditions. Avec les élargissements successifs, la gestion de la PAC est devenue trop complexe et bureaucratique, voire parfois difficilement compréhensible. Il faut donc mettre au point un nouveau modèle décentralisé, accordant un degré accru de liberté aux États membres sans distorsion de concurrence, sans risque de nationalisation de la PAC mais avec des critères communs clairs et des mécanismes de contrôle rigoureux;
• l'Union doit préparer son agriculture aux négociations internationales et définir les limites de ce qu'elle pourra accepter;
• l'élargissement rend encore plus nécessaire les mesures concernant le marché et la simplification puisque les économies des pays candidats reposent principalement sur le secteur de l'agriculture.

Les réponses

L'accord réalisé au Conseil européen de Berlin apporte une réponse aux objectifs essentiels proposés par l'Agenda 2000 en donnant un contenu concret à ce qui doit être, pour les années à venir, le modèle agricole européen.

Le Conseil européen de Berlin a réaffirmé que le contenu de la réforme garantira une agriculture multifonctionnelle, durable, compétitive, répartie sur tout le territoire européen, y compris les régions ayant des problèmes spécifiques. D'ailleurs, elle sera capable d'entretenir le paysage, de maintenir l'espace naturel et d'apporter une contribution essentielle à la vitalité du monde rural et de répondre aux préoccupations et exigences des consommateurs en matière de qualité et de sûreté des denrées alimentaires, de protection de l'environnement et de préservation du bien-être des animaux.

Les propositions de la Commission adoptées par le Conseil européen étaient fondées sur les réformes de 1992 qui sont parvenues à réduire les excédents, contenir les dépenses sans compromettre une augmentation moyenne du revenu de 4,5 %. A cet égard, cette orientation générale se trouve confirmée par le Conseil européen selon les lignes directrices suivantes.

• la compétitivité doit être assurée par une baisse des prix suffisante pour assurer la croissance des débouchés intérieurs et une participation au marché accrue au marché mondial. Cette baisse des prix est compensée par un accroissement des aides directes de façon à préserver le niveau;
• la répartition des tâches entre la Commission et les États membres est redéfinie, qu'il s'agisse de la compensation sous forme d'aides directes ou des mesures de développement rural dans le cadre d'une programmation d'ensemble;
• ce mouvement de décentralisation s'accompagne logiquement d'un grand effort de simplification de la réglementation, qu'il s'agisse du nouveau règlement du développement rural qui conduit à la disparition d'un grand nombre de règlements ou des règlements du marché, notamment celui qui traite des grandes cultures. Désormais la législation est plus claire, plus transparente, plus facile d'accès avec une charge administrative imposée aux agriculteurs réduite au strict minimum;
• le développement rural devient le second pilier de la PAC. Pour la première fois sont jetées les bases d'une politique de développement rural globale et cohérente dont la mission est de compléter la politique du marché en assurant que la dépense agricole participera mieux qu'auparavant à l'aménagement de l'espace et à la protection de la nature, à l'installation de jeunes etc.…Les États membres auront la possibilité de moduler, c'est-à-dire de réduire les aides directes accordées aux exploitations et cela, en fonction de critères liés à l'emploi de la main d'oeuvre sur l'exploitation, le produit de cette modulation conservée par l'État-membre devant être affecté à des mesures de caractère agro-environnemental.

Viande bovine

Les effets du choc de 1996 sur la consommation de la viande bovine devraient s'atténuer. Si la politique de marché ne change pas, après 2001, la production devrait prochainement revenir à son potentiel maximum alors que la consommation devrait continuer à décliner à long terme. Le problème de surproduction ne peut être résolu en abattant les jeunes veaux, ni en imposant des quotas qui limitent le nombre d'animaux ou bien encore par des quotas de production.

Le nouveau règlement prévoit de diminuer l'aide effective au marché. Il devrait être possible de stabiliser les prix de marché à l'aide de mesures de production aux frontières, de mesures touchant les exportations et de l'introduction d'un régime de stockage privé similaire à celui en vigueur pour la viande porcine.

Les agriculteurs devraient certainement subir des pertes de revenus qu'ils devraient pouvoir compenser en adaptant leurs méthodes de production et leurs investissements. En contrepartie, il leur sera versé des aides directes aux revenus, octroyées par tête de bétail, dont le montant sera augmenté graduellement.

Plusieurs mesures de simplification ont été prises dans le secteur de la viande bovine, comme l'abolition du système de commercialisation et de la prime à la transformation des veaux. Le régime d'intervention s'applique seulement dans les cas de crises graves. Enfin, le nouveau règlement abroge plusieurs autres règlements.

Produits laitiers

Le règlement instaure une nouvelle organisation commune des marchés dans le secteur des produits laitiers. L'organisation repose toujours sur l'intervention et le stockage public de beurre et de lait écrémé en poudre, comme d'ailleurs sur certains régimes d'aide et sur des mesures spécifiques en matière de commercialisation. Les prix d'intervention du beurre et du lait écrémé en poudre seront réduits à partir de la campagne 2005/06 pour améliorer la compétitivité sur les marchés intérieurs et extérieurs. En ce qui concerne les mesures d'aide au marché intérieur, plusieurs règlements sont abrogés, ce qui abouti à une simplification notable de la législation à appliquer dans ce secteur.

Le nouveau système prévoit de prolonger le régime des quotas jusqu'à 2007/2008, en vu de la réduction progressive des prix sur la consommation intérieure et extérieure. La quantité totale de référence augmente et la quantité supplémentaire sera répartie en allocations spécifiques pour cinq États membres (Grèce, Italie, Espagne, Irlande et Irlande du Nord).

Vin

En décembre 1996, la Commission a présenté au Conseil et au Parlement européen un rapport sur le régime du tabac qui évalue positivement la réforme de 1992 et propose son prolongement suivant les mêmes orientations. En février 1997, la Commission a présenté un rapport sur le régime de l'huile d'olive. Le rapport suggère de remplacer le régime de soutien des prix par des aides directes et de simplifier ces aides de manière radicale. Le nouveau régime mis en place tient compte des propositions de ces deux rapports.

En ce qui concerne le vin, une proposition de réforme était à l'examen du Conseil depuis 1994. L'évolution du secteur a été largement influencée par l'accord de l'Uruguay Round. Le nouveau règlement suit les orientations qui ont été fixées dans le "Document de stratégie agricole" de 1995. Le nouveau règlement remplace les 23 règlements du Conseil qui étaient en place, ce qui permet de clarifier grandement le système et de faciliter l'accès plus direct à la législation.

L'interdiction de planter des vignes est maintenue et elle sera gérée avec souplesse pour permettre le développement de la production de types des vins dont la demande est forte. Les mesures d'arrachage sont aussi maintenues mais l'accent est mis sur les régions qui connaissent des excédents structurels graves. L'intervention sera éliminée alors qu'un mécanisme de distillation de crise sera instauré pour traiter les cas exceptionnels de perturbation du marché.

Enfin, le règlement officialise le rôle potentiel des groupements de producteurs et des organisations interprofessionnelles et il prévoit des adaptations importantes en matière de désignation et de présentation des produits du secteur pour permettre une meilleure information des consommateurs.

Cultures arables

Le prix d'intervention pour les cultures arables est réduit. Le règlement prévoit que l'aide directe pour les céréales et le maïs à ensiler sera portée en deux étapes de 54 à 63 euros. Les aides directes pour les graines oléagineuses et les graines de lin non textile seront progressivement réduites, pour être ramenées en trois étapes au même niveau que les céréales. Les cultures de protéagineux font l'objet d'une aide directe plus élevée (72,5 euros par tonne), de manière à ce que leur rentabilité par rapport aux autres cultures arables soit garantie. En ce qui concerne le régime spécifique pour le blé dur, celui-ci est perpétué.

La mise en jachère obligatoire est maintenue, quant à la mise en jachère volontaire, elle reste autorisée, mais son efficacité et son incidence positive sur l'environnement sont améliorées. Le niveau d'aide pour le gel, tant obligatoire que volontaire, est identique à celui des céréales.

Bien que les éléments essentiels du régime en place (en particulier les superficies de base, le système de régionalisation, le lien avec les rendements historiques et les dispositions en matières de mise en jachère) aient été maintenus, des simplifications importantes ont été effectuées.

Politique rurale

Les mesures d'accompagnement financées précédemment par le FEOGA-section Garantie (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole) sont complétées par les aides en faveur des régions défavorisées et les zones en retard de développement. Toutes ces mesures sont appliquées horizontalement et mises en oeuvre de manière décentralisée. Les zones rurales qui sont éligibles au titre de l'objectif n°1 des Fonds structurels et le système actuel sera maintenu. Quant aux zones rurales éligibles au nouvel objectif n°2 (ex-objectifs 5a et 5b), les mesures prises sont financées par le FEOGA section Garantie. Le financement de l'objectif n° 2 se fait par l'intermédiaire du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds Social Européen (FSE) et de l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP). Toutes mesures prises en faveur des régions rurales non éligibles pour les Fonds structurels sont cofinancées par le FEOGA-Garantie.

Dans le but de mieux intégrer les questions liées à l'environnement aux organisations communes de marchés, la nouvelle réforme autorise les États membres à conditionner les paiements directs au respect de la législation environnementale.

Plus précisement les mesures visent:

• un renforcement du secteur agricole et forestier en essayant de promouvoir des produits agricoles de qualité. Il prévoit des mesures concernant l'établissement des jeunes agriculteurs et les conditions de départ en retraite anticipée;
• une amélioration de la compétitivité des zones rurales ayant surtout comme but une meilleure qualité de vie de la communauté rurale et des nouvelles sources de revenus pour les agriculteurs et leurs familles;
• la préservation de l'environnement et du patrimoine rural européen via des mesures agri-environnementales telles que l'agriculture biologique. Afin de renforcer l'intégration des questions environnementales dans la PAC, il a été également prévu d'étendre les paiements compensatoires, traditionnellement en faveur des zones moins favorisées, aux zones où l'agriculture est limitée du fait de contraintes environnementales spécifiques.

Les États membres doivent s'assurer, pourtant, que les agriculteurs peuvent prouver qu'ils n'exercent pas uniquement les activités dans le but de bénéficier des aides versées uniquement dans le cadre des régimes de soutien.

Le cadre financier

Le nouveau cadre financier doit couvrir de façon cohérente, dans les limites budgétaires raisonnables, l'évolution de la PAC et les incidences de l'élargissement, une période suffisamment longue. En même temps, il doit financer des besoins essentiels et assurer une gestion saine des finances publiques. Désormais une politique agricole simplifiée, compréhensive est capable d'expliquer clairement que les dépenses qu'elle entraîne sont justifiées parce qu'elles permettent d'assurer les fonctions que la société attend des agriculteurs.

Le Conseil européen de Berlin a estimé que cette réforme peut être mise en oeuvre dans un cadre financier d'un niveau moyen de 40,5 milliards d'euros plus 14 milliards d'euros sur la période concernée pour le développement rural ainsi que pour les mesures vétérinaires et phytosanitaires. La réforme vise à stabiliser les dépenses au cours de la période tout en tenant davantage compte des niveaux réels des dépenses.

A la lumière de ces décisions, le Conseil européen a estimé que les montants à inscrire sous la rubrique 1 des perspectives financières sont les suivants, l'accord interinstitutionnel s'assurant que toutes les parties respecteront le protocole.

Par ailleurs la ligne directrice agricole restera inchangée. Elle sera réexaminée, sur la base d'un rapport qui sera soumis au Conseil par la Commission avant le premier élargissement de l'Union, afin de procéder à toute adaptation qui sera jugée nécessaire. Le montant prévu dans les perspectives financières pour l'instrument agricole de pré-adhesion (250 millions d'euros - prix de 1999) entre dans le cadre du plafond établi par la ligne directrice.

Le Conseil européen a reconnu l'ampleur des efforts de maîtrise budgétaire de régime dans la mise en oeuvre de la politique agricole commune décidée dans le cadre de l'Agenda 2000: la réduction des prix de soutien étant largement compensée par les dépenses en matière de l'enveloppe rurale et autres mesures d'accompagnement (aides directes aux revenus, préretraite, aides aux jeunes agriculteurs, etc.…).

Préparer l'adhésion des pays candidats conformément aux conclusions du Conseil européen de Luxembourg dans le respect du cadre horizontal de pré-adhésion fourni par un règlement de coordination générale. Les pays candidats sont confrontés aux difficultés importantes de s'adapter à la reprise d'un acquis communautaire complexe, d'achever le processus institutionnel de privatisation et de transformation des structures agricoles.

Centrés sur les besoins prioritaires d'une agriculture demeurant une source d'emploi importante, les mesures de pré-adhésion ont trait en particulier au soutien à l'efficacité des exploitations et groupements de producteurs, à la transformation et à la distribution, à la promotion de produits de qualité, aux contrôles vétérinaires et phytosanitaires, au remembrement des terres, à la gestion de l'eau, à la formation professionnelle, à l'environnement, à la préservation du patrimoine rural etc.…

Répondre au défi de l'élargissement, c'est donner un nouvel élan au développement et à l'intégration de l'économie européenne dans son ensemble.

Les efforts consentis, notamment en termes de réduction des prix de soutien, constituent une contribution essentielle de la Communauté européenne à la stabilisation des marchés agricoles mondiaux. Le Conseil européen considère que les décisions adoptées en matière de réforme de la PAC dans le cadre de l'Agenda 2000 constitueront des éléments essentiels pour la définition du mandat de négociation de la Commission en vue des futures négociations commerciales multilatérales dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

See also

Pour plus d'informations sur l'Agenda 2000 et la réforme de la politique agricole commune:

[Agenda 2000 sur EUROPA] (EN)

[site de la direction générale de l'agriculture]