Mesures restrictives de l’Union européenne au regard de la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine

POINTS CLÉS

• Les sanctions initiales contre la Russie, qui datent de 2014, ont été modifiées à de multiples reprises, par exemple pour mettre à jour des listes de personnes ou pour prolonger les sanctions existantes.
• Depuis la décision de la Russie en février 2022 de reconnaître des zones non contrôlées par le gouvernement des oblasts de Donetsk et de Louhansk en Ukraine comme des entités indépendantes et son invasion ultérieure de l’Ukraine, l’UE a adopté le plus vaste ensemble de mesures restrictives jamais adopté, dans une série de décisions comprenant 16 paquets et visant plusieurs secteurs de l’économie russe et des personnes soutenant la guerre d’agression de la Russie.

Sanctions ciblées

L’UE a mis en place différents types de sanctions avec des buts et des objectifs différents.

Sanctions individuelles

Ces sanctions visent des personnes, des entités et des organismes qui ont, entre autres, engagé des actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Ces sanctions comprennent:

• le gel des avoirs détenus dans l’UE;
• l’interdiction aux citoyens et aux entreprises de l’UE de mettre des fonds à leur disposition;
• l’interdiction du déplacement des personnes physiques, leur empêchant de pénétrer sur le territoire de l’UE ou d’y transiter;
• un critère d’inscription unique ciblant les personnes ou les entités non européennes qui facilitent les infractions à l’interdiction de contournement des sanctions de l’UE par des personnes ou entités.

Les listes des personnes, des organismes et des entités sont régulièrement mises à jour. Elles ont également été étendues à certaines entités contrôlées par la Russie, basées dans la Crimée et Sébastopol illégalement annexées, ainsi qu’à des acteurs de pays tiers soutenant directement l’effort de guerre de la Russie.

Le paquet de sanctions de février 2025 liste:

• 48 personnes supplémentaires, y compris des dirigeants d’entreprises actives dans les secteurs de l’exploitation minière et de l’énergie, des hommes politiques et des représentants de zones non contrôlées par le gouvernement ukrainien, des personnes impliquées dans les enlèvements de masse, la rééducation illégale, la déportation et le transfert forcé d’enfants ukrainiens vers la Russie, ainsi que deux officiers supérieurs de l’armée populaire de Corée;
• 35 entités opérant dans le complexe militaro-industriel ou liées à celui-ci, notamment des entités fabriquant des équipements et des technologies militaires (c’est-à-dire des véhicules, des missiles et des armements) et transportant des équipements militaires, des entités transportant du pétrole brut russe et des produits pétroliers, des médias propagandistes (NewsFront et SouthFront, qui présentent des interprétations déformées de l’histoire et des informations manipulées), Garantex (une bourse de crypto-monnaies basée en Russie) et des opérateurs de pays tiers soutenant directement l’effort de guerre de la Russie, tels qu’une société chinoise produisant des images satellitaires.

Ce dernier paquet prévoit que des mesures restrictives de l’UE eu égard aux mesures compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine ciblent désormais plus de 2 400 personnes et entités.

Sanctions économiques

• Sanctions à l’encontre du secteur financier, notamment:
  • des restrictions importantes à l’accès de la Russie au marché des capitaux et aux services de l’UE;
  • la déconnexion des principales banques russes du système SWIFT (Society for World Interbank Financial Telecommunications);
  • l’interdiction de fournir des services de notation de crédit, des crypto‐actifs, des conseils sur les fonds fiduciaires et une aide financière au commerce ou à l’investissement, ainsi qu’une interdiction totale de transaction pour les principales banques russes;
  • une interdiction pour les ressortissants de l’UE d’occuper un poste quelconque au sein des organes de direction de toute personne morale, entité ou organisme appartenant à l’État russe ou contrôlé par lui et établi en Russie;
  • une interdiction pour les ressortissants russes ou les personnes physiques résidant en Russie d’occuper un poste quelconque au sein des organes de direction des propriétaires ou exploitants d’infrastructures critiques¹, d’infrastructures critiques européennes² ou entités critiques;
  • des sanctions à l’encontre des établissements financiers utilisant le SPFS russe (système de transfert de messages financiers) pour contourner les mesures restrictives et l’interdiction pour les banques de l’UE qui utilisent le système et, depuis février 2025, une interdiction de transaction pour les établissements de crédit ou les établissements financiers hors Russie utilisant le SPFS;
  • des sanctions contre Garantex, un échange de crypto-monnaies russe.
• Sanctions à l’encontre du secteur de l’énergie, y compris des interdictions concernant:
  • le charbon russe et d’autres combustibles fossiles solides;
  • l’importation, l’achat ou le transfert depuis la Russie de pétrole brut et de produits pétroliers raffinés, au-delà d’un prix fixe connu sous le nom de plafond des prix du pétrole (avec des exceptions temporaires limitées pour certains États membres de l’UE fortement dépendants);
  • l’exportation de carburéacteur vers la Russie;
  • l’interdiction de nouveaux investissements dans le secteur minier russe;
  • la fourniture d’une capacité de stockage de gaz aux ressortissants russes, aux personnes physiques résidant en Russie ou aux personnes morales, entités ou organismes établis en Russie.
  • la réexportation de gaz naturel liquéfié, ainsi qu’une interdiction d’investir dans des projets de gaz naturel liquéfié russe;
  • l’importation de propane liquéfié, entrée en vigueur le 20 décembre 2024.
• Des sanctions relatives à l’espace aérien, au transport maritime et routier, y compris:
  • une interdiction d’exporter, de vendre, de fournir ou de transférer à la Russie tous les aéronefs, pièces et équipements d’aéronefs, ainsi que des biens utilisés dans le secteur de l’aviation;
  • la fermeture de l’espace aérien de l’UE pour tous les aéronefs appartenant à la Russie, immatriculés ou contrôlés par elle, y compris les jets privés d’oligarques;
  • une interdiction d’exporter des biens de navigation maritime et des technologies de radiocommunications vers la Russie;
  • une interdiction pour les navires russes d’accéder aux ports ou aux écluses de l’UE;
  • l’inscription sur la liste de 27 navires supplémentaires qui ont été interdits d’accéder aux ports et aux écluses de l’UE (y compris aux services connexes) pour lutter contre la flotte fantôme;
  • une interdiction pour les transporteurs routiers russes et biélorusses d’entrer dans l’UE;
  • une interdiction de transport routier pour les opérateurs de l’UE détenus par des personnes russes;
  • une interdiction de transactions avec le Registre maritime russe;
  • une interdiction d’atterrir, de décoller ou de survoler le territoire de l’UE pour les aéronefs russes avec ou sans pilote;
  • une interdiction des exportations directes de moteurs de drones vers la Russie;
  • une obligation pour les exploitants d’aéronefs assurant des vols non réguliers entre la Russie et l’UE ou au-dessus de l’espace aérien de l’UE, directement ou via un pays tiers, de fournir toutes les informations pertinentes concernant le vol à leurs autorités compétentes, à la demande de l’État membre compétent;
  • une interdiction pour les pétroliers de pays tiers faisant partie de la flotte fantôme de la Russie de contourner le mécanisme de plafonnement des prix pétroliers, de soutenir le secteur de l’énergie russe ou de transporter des équipements militaires pour la Russie ou des céréales volées en provenance d’Ukraine.
• Sanctions sur les diamants, y compris:
  • le paquet de mesures de l’UE adopté en décembre 2023 interdisant l’importation, l’achat ou le transfert direct ou indirect de diamants naturels et synthétiques, ainsi que la joaillerie de diamant, en provenance de Russie à partir du 1^er janvier 2024;
  • le paquet de juin 2024 prévoyant une interdiction d’importation indirecte de diamants russes, pour laquelle l’entrée en vigueur doit être coordonnée avec le G7.
• Des sanctions sur le contrôle des exportations et le financement des exportations, y compris:
  • une restriction globale des exportations d’équipements, de technologies et de services destinés à l’industrie énergétique en Russie (avec quelques exceptions);
  • une restriction de l’exportation de billets de banque libellés en euros et de vendre des valeurs mobilières libellées en euros;
  • une restriction des biens qui peuvent contribuer aux secteurs militaire et technologique, de la défense et de la sécurité de la Russie;
  • une obligation pour les sociétés mères de l’UE de tout mettre en œuvre pour garantir que leurs filiales des pays tiers respectent les sanctions de l’UE.
• Un embargo sur les armes, y compris:
  • une interdiction de vendre, de fournir, de transférer ou d’exporter des armes et du matériel connexe de tous types à la Russie;
  • des interdictions d’exportation d’armes à feu civiles;
  • une interdiction de transit par le territoire russe des armes à feu, de leurs pièces et parties essentielles ainsi que des munitions exportées de l’UE.
• Des sanctions sur les biens à double usage et les technologies avancées, y compris ce qui suit.
  • Des interdictions à l’exportation concernant les biens à double usage ainsi que d’autres biens et technologies avancés susceptibles de contribuer au renforcement technologique du secteur russe de la défense et de la sécurité.
  • Une liste des articles faisant l’objet de restrictions comprenant des moteurs de drones, d’autres équipements chimiques et biologiques, des agents anti-émeutes et des composants électroniques, des générateurs, des drones jouets, des ordinateurs portables, des disques durs, des composants informatiques, des équipements de vision nocturne et de radionavigation, des caméras, des lentilles, des terres rares et composés, des circuits intégrés électroniques, des caméras thermographiques, des composants électroniques, des matériaux semi-conducteurs, des équipements de fabrication et d’essai pour les circuits intégrés électroniques et les cartes de circuits imprimés, des précurseurs de matières énergétiques et des précurseurs d’armes chimiques, des composants optiques, des instruments de navigation, des métaux utilisés dans le secteur de la défense et des équipements marins.
  • Des substances chimiques, y compris les minerais de manganèse et les composés de terres rares, les matières plastiques, les excavatrices, les moniteurs et les équipements électriques ont également limités par le 14e paquet.
  • L’introduction d’une clause de non-réexportation vers la Russie pour les exportateurs de l’UE, par laquelle ils interdisent contractuellement la réexportation de biens et de technologies sensibles (y compris des biens servant sur le champ de bataille).
  • Une interdiction de transit par le territoire de la Russie des biens et technologies à double usage exportés depuis l’UE pour minimiser le risque de contournement des sanctions de l’UE, ainsi que des biens et technologies susceptibles de contribuer au renforcement militaire et technologique de la Russie ou au développement de son secteur de la défense et de la sécurité, de biens et technologies propices à une utilisation dans le secteur de l’aviation ou l’industrie spatiale et des carburéacteurs et additifs pour carburants, exportés de l’UE vers des pays tiers. Le paquet de décembre 2023 a étendu l’interdiction de transit à tous les biens destinés au champ de bataille.
  • Le paquet de juin 2023 a ajouté 87 entités à la liste des entités qui soutiennent directement le complexe militaro-industriel de la Russie dans la guerre d’agression de ce pays contre l’Ukraine. La liste comprend des entités dans des pays tiers qui produisent et exportent des drones vers la Russie, ainsi que d’autres parties impliquées dans le contournement des sanctions et la fourniture de composants électroniques à la Russie.
  • Le paquet de décembre 2023 a imposé aux exportateurs de l’UE d’interdire contractuellement la réexportation vers la Russie et la réexportation pour utilisation en Russie de biens et technologies particulièrement sensibles, lors de la vente, de la fourniture, du transfert ou de l’exportation vers un pays tiers, à l’exception des pays partenaires. Cette exigence concerne des biens interdits utilisés dans les systèmes militaires russes qui se trouvent sur le champ de bataille en Ukraine ou qui sont essentiels au développement, à la production ou à l’utilisation de ces systèmes militaires russes, ainsi que des biens aéronautiques et des armes.
  • Le paquet de décembre 2023 a également étendu la liste des biens faisant l’objet de restrictions qui pourraient contribuer à renforcer le secteur de la défense et de la sécurité de la Russie pour couvrir les substances chimiques, les batteries au lithium, les thermostats, les moteurs à courant continu et les servomoteurs destinés aux drones, les machines-outils et les pièces des machines.
• Restrictions et interdictions commerciales sur des produits tels que le fer, l’acier, le charbon, le ciment, le bitume et l’asphalte, le carbone, le caoutchouc synthétique, les fruits de mer, l’hélium, l’or d’origine russe et d’autres produits de luxe.
• Une interdiction d’exportation des produits dans les domaines où la Russie a une grande dépendance à l’égard de l’UE (y compris les semi-conducteurs, les machines sensibles, le transport et les produits chimiques).
• Une interdiction de fournir des services de comptabilité, d’audit, de contrôle légal des comptes, de tenue de livres et de conseil fiscal, de conseil en affaires et en gestion, de relations publiques, d’architecture et d’ingénierie, de conseil en informatique et de conseil juridique au gouvernement russe, ainsi qu’aux personnes morales, aux entités ou organismes établis en Russie. Le paquet de décembre 2023 a étendu cette liste pour y inclure les logiciels destinés à la gestion des sociétés et à la conception et à la fabrication industrielles.
• Une interdiction de fournir des services de publicité, d’étude de marché et de sondage d’opinion, ainsi que des services d’essai de produits et d’inspection technique.
• Une interdiction de transport de marchandises par route vers l’UE via des remorques et semi-remorques immatriculées en Russie, y compris lorsqu’elles sont tractées par des camions immatriculés en dehors de la Russie.
• Une interdiction de l’accès aux ports et aux écluses de l’UE aux navires participant à des transbordements de navire à navire lorsque les autorités compétentes ont des motifs raisonnables de soupçonner qu’un navire enfreint l’interdiction d’importer du pétrole brut russe ou des produits pétroliers russes par voie maritime dans l’UE ou qu’il transporte du pétrole brut russe et des produits pétroliers russes achetés à un prix se situant au-dessus du plafond de prix convenu par la coalition pour le plafonnement des prix.
• Une interdiction d’importer des marchandises provenant de régions d’Ukraine non contrôlées par le gouvernement, notamment les oblasts de Donetsk, Louhansk, Zaporijjia et Kherson, ainsi que de la Crimée et de Sébastopol, illégalement annexées.
• Une interdiction d’importation des biens générant des recettes importantes pour la Russie (permettant ainsi la poursuite de sa guerre d’agression contre l’Ukraine), telles que la fonte brute et le spiegel (un alliage de fer et de manganèse, utilisé dans la fabrication de l’acier), les fils de cuivre, les fils d’aluminium, les feuilles d’aluminium, les tubes et les tuyaux.
• Une interdiction d’acheter, d’importer, de transférer ou d’exporter des biens culturels ukrainiens et d’autres biens d’importance archéologique, historique, culturelle, scientifique ou religieuse rare pour lesquels il existe des motifs raisonnables de soupçonner que ces biens ont été sortis illégalement d’Ukraine.

Un outil anti-contournement

Un outil anti-contournement a été introduit dans le cadre du paquet de sanctions de juin 2023 visant à remédier au contournement croissant des sanctions de l’UE. Pour priver la Russie des ressources qui lui permettent de poursuivre sa guerre d’agression contre l’Ukraine, cet outil prend la forme de mesures individuelles appropriées visant à remédier à la participation d’opérateurs de pays tiers à la facilitation du contournement. Par la suite, si le contournement reste substantiel et systémique, l’UE aura la possibilité de prendre des mesures exceptionnelles de dernier recours. Le cas échéant, le Conseil de l’Union européenne peut décider à l’unanimité de restreindre la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation de biens et de technologies dont l’exportation vers la Russie est déjà interdite à des pays tiers dont il est démontré que le territoire est exposé à un risque constant et très élevé d’être utilisé à des fins de contournement. Afin d’empêcher tout contournement, le paquet de décembre 2023 a également interdit aux ressortissants russes de posséder, de contrôler ou d’occuper un poste au sein des organes de direction de personnes morales, d’entités ou d’organismes fournissant des portefeuilles, des comptes ou des services de garde de crypto‐actifs à des personnes et à des résidents russes.

Restrictions imposées aux médias russes

Ces restrictions comprennent la suspension de la transmission, de la distribution et de la diffusion par un certain nombre d’entités appartenant à l’État russe, afin de mettre un terme à la propagande systématique, à la manipulation des médias et à la désinformation. Le paquet de sanctions de juin 2024 a suspendu les licences de radiodiffusion de quatre autres organisations pour leurs initiatives de propagande continues et concertées ciblant les membres de la société civile de l’UE et de ses voisins, en faussant et manipulant gravement les faits. Le paquet a également introduit des mesures visant à interdire le soutien financier aux partis politiques, aux organisations non gouvernementales, aux groupes de réflexion et aux services de médias en provenance de la Russie et de ses filiales, afin de lutter contre l’ingérence et la propagande russes.

Sanctions à l’encontre de la Biélorussie

Ces sanctions ont été introduites en raison de la situation dans ce pays et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine (voir la synthèse).

• Peu après l’adoption du 14e paquet de sanctions à l’encontre de la Russie, un paquet d’alignement pour la Biélorussie a été adopté le 29 juin 2024. Les sanctions à l’encontre de la Biélorussie ont largement reproduit les mesures sectorielles prises à l’encontre de la Russie afin de combler les lacunes existantes et de limiter les possibilités de contournement. Le paquet comprenait une interdiction d’exportation des biens et technologies à double usage et avancés, ainsi que des interdictions d’importation pour l’or, les diamants, l’hélium, le charbon et les produits minéraux, y compris le pétrole brut. Il élargit également l’interdiction du transport routier et reprend la clause de l’obligation de moyens pour les filiales des opérateurs de l’UE dans des pays tiers. Enfin, il a ajouté une clause de non-réexportation vers la Biélorussie pour les exportateurs de l’UE.
• Un autre paquet de sanctions à l’encontre de la Biélorussie, adopté parallèlement au 16e paquet de sanctions à l’encontre de la Russie, a élargi la liste des exportations qui pourraient favoriser la capacité militaire et industrielle de la Biélorussie afin d’inclure, par exemple, des éléments tels que les précurseurs chimiques des agents anti-émeutes, les logiciels liés aux machines à commande numérique, les minerais et composés de chrome, les contrôleurs utilisés pour guider les drones, les produits pyrotechniques et les matériaux combustibles.

Sanctions à l’encontre de personnes et d’entités iraniennes

Ces sanctions ont été introduites eu égard au rôle des participants dans la mise au point et la livraison de drones utilisés par la Russie dans sa guerre contre l’Ukraine.

• Le 20 juillet 2023, le Conseil a mis en place un nouveau cadre de mesures restrictives en raison du soutien militaire de l’Iran à la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, qui interdit l’exportation de l’UE vers l’Iran de composants utilisés dans la construction et la production de ces drones, et prévoit des restrictions en matière de déplacements et des mesures de gel des avoirs pouvant être imposées à l’encontre des personnes qui sont responsables du programme iranien de drones, qui le soutiennent ou qui y participent (voir la synthèse). Ce nouveau régime de sanctions complète les trois paquets de sanctions liées aux drones adoptés précédemment à l’encontre de personnes et d’entités. Le même jour, le Conseil a également décidé d’inscrire six personnes iraniennes sur la liste de deux régimes de sanctions déjà existants pour le soutien militaire de l’Iran à la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine (drones) et au régime syrien (systèmes de défense aérienne).
• Le 31 mai 2024, le Conseil a adopté des mesures restrictives à l’encontre de six personnes et de trois entités pour leurs rôles dans le transfert de drones à la Russie à l’appui de sa guerre d’agression contre l’Ukraine ou dans le transfert de drones ou de missiles à des groupes armés et à des entités qui portent atteinte à la paix et à la sécurité au Moyen-Orient et dans la région de la mer Rouge, ou pour leur implication dans le programme de drones de l’Iran.
• Le 24 juin 2024, une entité iranienne a été répertoriée en raison de son implication dans les programmes de drones et de missiles de l’Iran et dans le transfert de drones iraniens à la Russie pour soutenir sa guerre d’agression contre l’Ukraine.

Mesures diplomatiques

Ces mesures comprennent la suspension de l’exemption de visa pour les diplomates et la facilitation de l’obtention de visas pour les détenteurs de passeports de service et les hommes d’affaires.

Exemptions

• Afin de sauvegarder la sécurité alimentaire et énergétique mondiale, les sanctions ne visent pas les exportations de produits agricoles et alimentaires de la Russie, y compris de blé et d’engrais, ni la fourniture de pétrole et de produits pétroliers à des pays tiers.
• Les actifs de certaines personnes qui ont un rôle important dans le commerce international de produits agricoles et alimentaires, y compris de blé et d’engrais, peuvent être détournés avant leur inscription; les fonds et les ressources économiques peuvent également leur être mis à leur disposition.
• Les sanctions de l’UE n’empêchent pas les pays tiers ni leurs ressortissants opérant hors de l’UE d’acheter des produits pharmaceutiques ou médicaux à la Russie.
• Une clause d’urgence autorise le transport de pétrole au-delà du plafond des prix, la fourniture d’une assistance technique, de services de courtage ou de financement, ou d’une assistance financière liée à son transport vers des pays tiers, afin de prévenir ou d’atténuer d’urgence des événements susceptibles d’avoir une incidence grave sur la santé et la sécurité humaines ou sur l’environnement, ou en réponse à des catastrophes naturelles.

Les annexes des différentes décisions et règlements comprennent les listes de personnes, d’entités, d’organismes, de biens et de technologies concernés par les mesures restrictives.