1. 

Toutes les entreprises commerciales comportent un élément de risque. Même les entreprises les plus sûres peuvent parfois sombrer, entraînées dans la tourmente d’une crise économique ou emportées par la débâcle d’un partenaire ou d’un client essentiel. Dans la présente affaire, la Cour est appelée à examiner une situation dans laquelle un projet cofinancé par le Fonds européen de développement régional (FEDER) n’a pas atteint certains objectifs parce que le partenaire unique du bénéficiaire était devenu insolvable. Dans une telle situation, le bénéficiaire doit-il être obligé de rembourser l’intégralité du financement accordé par le FEDER, même si son incapacité à réaliser ces objectifs était la conséquence de circonstances indépendantes de sa volonté ?

2. 

Plus précisément, la question posée par le Rēzeknes tiesa (tribunal de Rēzekne, Lettonie) en l’espèce donne à la Cour l’opportunité de clarifier la portée de la notion d’« irrégularité » au sens de l’article 2, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1083/2006 ( 2 ). La juridiction de renvoi souhaite savoir, en substance, si la situation en cause au principal constitue une « irrégularité » au sens de ce règlement, à l’égard de laquelle un État membre doit opérer une correction financière et recouvrer tout ou partie du financement concerné.

3.

Le règlement (CE, Euratom) no 2988/95 ( 3 ) fixe les règles générales concernant le contrôle et les sanctions visant à préserver les intérêts financiers de l’Union européenne. L’article 1er, paragraphe 2, de ce règlement énonce ce qui suit :

« Est constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles‑ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue. »

4.

Le règlement (CE) no 1080/2006 ( 4 ), qui établit les tâches du FEDER, l’étendue de son intervention en ce qui concerne les objectifs définis à l’article 3, paragraphe 2, du règlement no 1083/2006 ainsi que les règles d’éligibilité à cette intervention, prévoit à son article 2 ce qui suit :

« Conformément à l’article 160 du traité et au règlement (CE) no 1083/2006, le FEDER contribue au financement de l’intervention visant à renforcer la cohésion économique et sociale en corrigeant les principaux déséquilibres régionaux par le biais d’un soutien au développement et à l’ajustement structurel des économies régionales, y compris la reconversion des régions industrielles en déclin et des régions en retard de développement, et en soutenant la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale.

Ce faisant, le FEDER donne effet aux priorités de la Communauté, et en particulier à la nécessité de renforcer la compétitivité et l’innovation, de créer et de sauvegarder des emplois durables et d’assurer un développement durable. »

5.

Le règlement no 1083/2006 établissait les règles générales régissant le FEDER, ainsi que le Fonds social européen et le Fonds de cohésion (désignés conjointement comme « les Fonds »), pour la période 2007‑2013. Il fixait, entre autres, les principes et les règles de gestion financière, de suivi et de contrôle sur la base d’un partage de responsabilités entre les États membres et la Commission européenne.

6.

Les considérants 22, 28, 60 et 61 du règlement no 1083/2006 expliquent ce qui suit :

[…]

[…]

7.

L’article 2, paragraphe 7, du règlement no 1083/2006 définit une « irrégularité » (en des termes analogues à ceux de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement no 2988/95) comme « toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général de l’Union européenne par l’imputation au budget général d’une dépense indue ».

8.

Conformément à l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 1083/2006, l’action menée par l’Union au titre de l’article 174 TFUE doit viser à renforcer la cohésion économique et sociale de l’Union élargie afin de promouvoir un développement harmonieux, équilibré et durable de cette dernière. Cette action doit viser à réduire les disparités économiques, sociales et territoriales qui se sont créées en particulier dans les pays et les régions en retard de développement et en liaison avec la restructuration économique et sociale et le vieillissement de la population ( 7 ).

9.

Aux termes de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1083/2006, la Commission et les États membres doivent veiller à la cohérence des interventions des Fonds avec les actions, politiques et priorités de l’Union. Conformément à l’article 9, paragraphe 5, les opérations financées par les Fonds sont conformes aux dispositions du traité et des actes arrêtés en vertu de celui‑ci.

10.

L’article 56 du règlement no 1083/2006, intitulé « Éligibilité des dépenses », énonce ce qui suit :

« 1.   Une dépense, y compris pour des grands projets, est éligible à une contribution des Fonds si elle a été effectivement payée entre la date à laquelle les programmes opérationnels ont été présentés à la Commission, ou le 1er janvier 2007 si cette date est antérieure à la première, et le 31 décembre 2015. Les opérations ne doivent pas être achevées avant la date à laquelle commence l’éligibilité.

[…]

3.   Une dépense n’est éligible à une contribution des Fonds que si elle a été encourue pour des opérations décidées par l’autorité de gestion du programme opérationnel concerné ou sous sa responsabilité, selon des critères fixés par le comité de suivi.

[…]

4.   Les règles d’éligibilité des dépenses sont établies au niveau national, sous réserve des exceptions prévues dans les règlements spécifiques à chaque Fonds. Elles concernent l’intégralité des dépenses déclarées au titre des programmes opérationnels.

[…] »

11.

En vertu de l’article 57 du règlement no 1083/2006, intitulé « Pérennité des opérations » :

« 1.   L’État membre ou l’autorité de gestion s’assure que la contribution des Fonds reste acquise à l’opération comprenant un investissement dans une infrastructure ou un investissement productif uniquement si, dans un délai de cinq ans à compter de son achèvement, l’opération cofinancée ne connaît pas de modification importante causée par un changement dans la nature de la propriété d’un élément d’infrastructure ou l’arrêt d’une activité de production et affectant sa nature ou les conditions de sa mise en œuvre ou procurant un avantage indu à une entreprise ou à un organisme public.

[…] »

12.

Conformément à l’article 60 du règlement no 1083/2006 :

« L’autorité de gestion est chargée de la gestion et de la mise en œuvre du programme opérationnel conformément au principe de bonne gestion financière, et en particulier :

13.

L’article 70 du règlement no 1083/2006, intitulé « Gestion et contrôle », énonce :

« 1.   Les États membres assument la responsabilité de la gestion et du contrôle des programmes opérationnels, en particulier au travers des mesures suivantes :

2.   Lorsque des montants indûment payés à un bénéficiaire ne peuvent pas être recouvrés, l’État membre est responsable du remboursement des montants perdus au budget général de l’Union européenne, lorsqu’il est établi que la perte résulte de sa propre faute ou négligence.

[…] »

14.

L’article 88, paragraphe 1, du règlement no 1083/2006 dispose, entre autres, qu’« est considérée comme achevée au sens du présent règlement, une opération dont les activités ont été effectivement réalisées et pour laquelle toutes les dépenses des bénéficiaires et la participation publique correspondante ont été payées ».

15.

Conformément à l’article 98, paragraphe 1, dudit règlement, il incombe en premier lieu aux États membres de rechercher les irrégularités, d’agir lorsque est constaté un changement important affectant la nature ou les conditions de mise en œuvre ou de contrôle des opérations ou des programmes opérationnels, et de procéder aux corrections financières nécessaires ( 8 ). Aux termes de l’article 98, paragraphe 2, les États membres procèdent aux corrections financières requises en rapport avec les irrégularités individuelles ou systémiques détectées dans les opérations ou les programmes opérationnels. Ces corrections consistent à annuler tout ou partie de la participation publique pour le programme opérationnel, en tenant compte de la nature et de la gravité des irrégularités et de la perte financière qui en résulte pour le Fonds.

16.

Le règlement (CE) no 1828/2006 ( 9 ) fixe certaines modalités d’application du règlement no 1083/2006 et du règlement no 1080/2006 concernant, entre autres, les systèmes de gestion et de contrôle et les irrégularités.

17.

Conformément à l’article 13 du règlement no 1828/2006, intitulé « Autorité de gestion » :

« 1.   Aux fins de la sélection et de l’approbation des opérations en application de l’article 60, point a), du règlement (CE) no 1083/2006, l’autorité de gestion veille à ce que les bénéficiaires soient informés des conditions spécifiques concernant les produits ou services à fournir dans le cadre de l’opération, le plan de financement, le délai d’exécution, ainsi que les données financières et autres informations à conserver et à transmettre.

Avant de rendre une décision d’approbation, elle vérifie que le bénéficiaire est à même de remplir ces conditions. »

18.

L’article 27 du règlement no 1828/2006, figurant dans la section 4 de celui‑ci, intitulé « Irrégularités », définit un « opérateur économique » comme « toute personne physique ou morale ainsi que les autres entités qui participent à la mise en œuvre de l’intervention des Fonds, à l’exception d’un État membre dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique ».

19.

L’article 28 du règlement no 1828/2006 dispose que les États membres communiquent à la Commission un état indiquant les cas d’irrégularités qui ont fait l’objet d’un premier acte de constat administratif ou judiciaire, en précisant, entre autres, la disposition qui a été violée, les pratiques utilisées pour commettre l’irrégularité et, le cas échéant, si ces pratiques donnent lieu à un soupçon de fraude.

20.

L’article 16.1 du décret du conseil des ministres no 200 relatif à la première phase de sélection des propositions de projets concernant l’activité « Investissements à forte valeur ajoutée » de l’annexe 2.1.2.4 du programme opérationnel « Esprit d’entreprise et innovation », prévoit que « les investissements à long terme sont éligibles seulement s’ils sont utilisés sur le lieu d’exécution du projet indiqué dans la proposition et dans le cadre de l’activité économique du bénéficiaire du financement ».

21.

L’article 17.1 de ce décret dispose que « dans le cadre de l’activité, les dépenses suivantes sont considérées comme éligibles : les coûts d’acquisition de nouveaux équipements (et installations) qui contribuent directement au processus de production ou de prestation de services dans le secteur d’exécution du projet ».

22.

L’article 2.1 du décret du conseil des ministres no 740 relatif aux procédures de signalement des irrégularités détectées dans la mise en œuvre des fonds structurels et du Fonds de cohésion de l’Union européenne, de prise de décision relative à l’utilisation du financement accordé et de recouvrement des versements irréguliers dispose que « constitue une irrégularité toute violation d’une disposition du droit letton ou du droit de l’Union ».

23.

L’article 1774 du code civil letton prévoit que « [l]e dommage accidentel ne doit pas être réparé. Par conséquent, si un cas fortuit fait obstacle à l’exécution d’une obligation, celle‑ci est réputée exécutée, sauf si le débiteur de l’obligation a accepté dans un contrat le risque de cas fortuit ».

24.

Le 7 avril 2010, la requérante au principal, Elme Messer Metalurgs SIA (ci‑après « EMM »), a conclu un contrat avec la Latvijas Investīciju un attīstības aģentūra (Agence d’investissement et de développement de la Lettonie, ci‑après l’« Agence »), qui prévoyait l’octroi d’un cofinancement du FEDER pour un projet destiné à créer un nouveau site de production de certains gaz industriels (ci‑après le « contrat »). Il était prévu que ce site ferait partie de l’exploitation de l’usine de métallurgie détenue par Liepājas Metalurgs AS (ci‑après « LM »), qui était également partie au contrat ( 10 ).

25.

La mise en œuvre du projet a commencé le même jour et devait se dérouler jusqu’au 6 décembre 2012. L’équipement nécessaire a été acheté et installé, des experts ont été engagés et formés, et le site de production a commencé à fonctionner. Pour cette réalisation, EMM a investi 12283579,00 euros de ses propres fonds ainsi que l’aide financière du FEDER, qui lui avait été accordée sous forme de paiements intermédiaires, qui s’élevait à 2212511,14 euros.

26.

Le 3 janvier 2013, EMM a rendu à l’Agence un rapport d’achèvement du projet, qu’elle a complété le 7 février 2013, et a demandé que le solde de 737488,86 euros dû au titre du concours du FEDER lui soit viré conformément au contrat.

27.

Au début de l’année 2013, LM a commencé à avoir des problèmes de liquidités. Étant donné que l’exécution par EMM des engagements pris dans son plan d’entreprise dépendait directement des activités commerciales de LM, l’Agence s’est inquiétée qu’EMM puisse se trouver dans l’incapacité de remplir ses obligations contractuelles et manquer à ces engagements – à savoir maintenir la production au moins à environ 50,5 millions de m3 par an et assurer une augmentation moyenne du chiffre d’affaires d’au moins 20 % au cours des deux premières années suivant l’achèvement du projet. Par conséquent, l’Agence a suspendu le paiement de l’aide financière.

28.

Le 12 novembre 2013, l’engagement d’une procédure d’insolvabilité à l’encontre de LM a été annoncée.

29.

Par lettre du 28 juillet 2014, l’Agence a demandé à EMM de fournir des documents comportant des données relatives à l’exécution du projet et a évoqué la possibilité de résilier le contrat.

30.

L’usine de métallurgie appartenant à LM a ensuite été rachetée par Liepājas Metalurgs KVV. Par conséquent, EMM a pu reprendre son activité économique. Elle en a informé l’Agence et a proposé des options de restructuration commerciale.

31.

Le 31 mars 2016, l’Agence a écrit à EMM. Après avoir évoqué certains problèmes avec l’usine de métallurgie de Liepājas Metalurgs, elle a signifié à EMM qu’elle résiliait le contrat unilatéralement. L’Agence a justifié la résiliation en indiquant que, durant la mise en œuvre du projet, EMM avait commis des manquements graves, notamment en s’écartant substantiellement des engagements pris dans le plan d’entreprise d’EMM.

32.

EMM a formé un recours contre l’Agence devant la juridiction de renvoi, en demandant que la résiliation du contrat soit déclarée inopposable. Elle soutient qu’en résiliant unilatéralement le contrat, l’Agence a violé le principe de bonne foi, puisque EMM n’a pas manqué à ses obligations contractuelles et qu’il n’est pas contesté qu’elle a utilisé l’aide financière reçue pour réaliser des missions liées à l’exécution du projet.

33.

L’Agence soutient que les problèmes financiers de LM et l’interruption de son activité économique ne doivent pas être considérés comme un cas fortuit au sens de l’article 1774 du code civil letton. La situation en cause au principal devrait plutôt s’analyser comme une « irrégularité » au sens de l’article 2, paragraphe 7, du règlement no 1083/2006 et de l’article 2.1 du décret du conseil des ministres no 740. Par conséquent, l’Agence était fondée à recouvrer le financement déjà accordé, conformément aux procédures prévues par le décret du conseil des ministres no 740.

34.

L’Agence a donc introduit une demande reconventionnelle contre EMM, en demandant le remboursement de l’intégralité de l’aide financière déjà versée à cette dernière, à savoir 2212511,14 euros, ainsi que les intérêts moratoires échus au titre de la période allant du 18 avril 2016 au 14 février 2017, s’élevant à 670390,53 euros.

35.

EMM affirme que le règlement no 1083/2006, qui indique que constitue une irrégularité « toute violation d’une disposition du droit [de l’Union] résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique », n’est pas applicable en l’espèce. La situation qui a placé EMM dans l’incapacité d’utiliser le site de production dans le cadre de son activité économique n’est pas le résultat d’un acte ou d’une omission imputable à EMM, mais est due au fait que l’usine de Liepājas Metalurgs avait cessé de fonctionner.

36.

La juridiction de renvoi considère que l’issue de la procédure au principal dépend dans une large mesure du point de savoir s’il y a eu « irrégularité » au sens de l’article 2, paragraphe 7, du règlement no 1083/2006. Selon elle, c’est uniquement si une telle irrégularité est établie que l’Agence pourra valablement refuser de poursuivre le financement et recouvrer le financement déjà accordé.

37.

Dans ces conditions, le Rēzeknes tiesa (tribunal de Rēzekne, Lettonie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« L’article 2, point 7, du règlement no 1083/2006 doit-il être interprété en ce sens que la situation dans laquelle le bénéficiaire de la subvention n’est pas en mesure d’atteindre le niveau de chiffre d’affaires prévu pour la période pertinente, au motif que l’insolvabilité ou l’interruption des activités de son partenaire unique est survenue lors de cette période, doit être considérée comme un acte ou une omission d’un opérateur économique (bénéficiaire d’une subvention) qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget de l’Union européenne ? »

38.

Des observations écrites ont été déposées par EMM, l’Agence, les gouvernements letton et estonien et par la Commission. Lors de l’audience qui s’est tenue le 11 décembre 2019, ces parties, ainsi que le gouvernement tchèque, ont présenté des observations orales et répondu aux questions posées par la Cour.

39.

Tant la Commission que le gouvernement estonien soutiennent que certains éléments du contexte factuel et juridique de l’affaire au principal ne ressortent pas clairement de la décision de renvoi. Cela soulève la question de la recevabilité de la demande de décision préjudicielle.

40.

En vertu d’une jurisprudence constante, dans le cadre de la coopération instaurée à l’article 267 TFUE, le juge national doit respecter scrupuleusement les exigences concernant le contenu d’une demande de décision préjudicielle et figurant de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure de la Cour, de manière à permettre à la Cour de fournir des réponses utiles, mais également à donner aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres intéressés la possibilité de présenter des observations conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ( 11 ). Dans ce contexte, étant donné que la demande de décision préjudicielle sert de fondement à la procédure devant la Cour, il est indispensable que le juge national explicite, dans cette demande, notamment le cadre factuel et réglementaire du litige au principal ( 12 ).

41.

Toutefois, en vertu de l’esprit de coopération qui préside aux rapports entre les juridictions nationales et la Cour dans le cadre de la procédure préjudicielle, l’absence de certaines constatations préalables par la juridiction de renvoi ne conduit pas nécessairement à l’irrecevabilité de la demande de décision préjudicielle si, malgré ces défaillances, la Cour, eu égard aux éléments qui ressortent du dossier, estime qu’elle est en mesure de donner une réponse utile à la juridiction de renvoi ( 13 ).

42.

Il est vrai que les informations fournies dans la décision de renvoi sont peu exhaustives à certains égards, en particulier concernant le contenu et la nature exacts des obligations contractuelles d’EMM. Cela étant, je considère que la décision de renvoi contient suffisamment d’éléments factuels et juridiques pour permettre à la Cour de donner une réponse utile à la juridiction de renvoi afin de trancher le litige qui lui est soumis. En particulier, il ressort clairement des éléments dont la Cour dispose que l’issue du litige au principal dépend effectivement du point de savoir s’il y a eu une « irrégularité ». C’est pourquoi l’interprétation de cette notion, entendue au sens de l’article 2, paragraphe 7, du règlement no 1083/2006, est essentielle pour permettre à la juridiction de renvoi de trancher le litige dont elle est saisie.

43.

Par sa question, la juridiction de renvoi souhaite essentiellement savoir si une situation telle que celle en cause au principal – dans laquelle le bénéficiaire d’une aide financière accordée par le FEDER n’est pas en mesure d’atteindre certains objectifs de l’opération en cause parce que son seul partenaire commercial ou client a cessé son activité économique ou est devenu insolvable – constitue une irrégularité au sens de l’article 2, paragraphe 7, du règlement no 1083/2006.

44.

Une irrégularité, telle que définie dans cette disposition, comporte trois éléments. Il doit y avoir i) une violation d’une disposition du droit de l’Union, ii) résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique, iii) qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général de l’Union par l’imputation d’une dépense indue à ce budget.

45.

Pour établir l’existence d’une irrégularité au sens de l’article 2, paragraphe 7, du règlement no 1083/2006, il convient donc de déterminer si chacune de ces trois conditions (cumulatives) est remplie.

46.

La Cour a déjà jugé que « toute violation d’une disposition du droit [de l’Union] » doit être interprétée comme se rapportant non seulement aux violations du droit de l’Union, mais également aux violations des dispositions du droit national applicables aux opérations soutenues par les Fonds ( 14 ).

47.

Cette interprétation est corroborée tant par le contexte législatif que par les objectifs du règlement no 1083/2006. En particulier, l’article 60, sous a), du règlement no 1083/2006 impose à l’autorité de gestion de veiller à ce que les opérations sélectionnées en vue d’un financement « soient conformes, pendant toute la durée de leur exécution, aux règles [de l’Union] et nationales applicables » (mise en italique par mes soins). Si les violations des dispositions du droit national qui contribuent à assurer la bonne application du droit de l’Union relatif à la gestion des projets financés par les fonds de l’Union ne pouvaient pas constituer une « irrégularité » au sens de l’article 2, paragraphe 7, du règlement no 1083/2006, cela risquerait de remettre en cause l’un des principaux objectifs poursuivis par le législateur de l’Union dans ce domaine, visant à garantir l’utilisation régulière et efficace des fonds de l’Union afin de protéger les intérêts financiers de l’Union ( 15 ).

48.

Il appartient à la juridiction nationale de déterminer s’il y a eu, en l’espèce, violation du droit de l’Union ou des dispositions du droit national relatives à l’application des financements du FEDER ( 16 ). En particulier, il incombe à cette juridiction de déterminer si, comme l’Agence l’affirme dans ses observations écrites, EMM a violé le contrat et plusieurs dispositions du droit national en n’exerçant pas d’activité économique avec l’équipement acheté dans le cadre de l’opération en question et en n’atteignant pas les objectifs de cette opération.

49.

À cet égard, il convient de rappeler que le système de subventions élaboré par la réglementation de l’Union repose notamment sur le respect par le bénéficiaire d’une série d’obligations lui donnant droit à la perception du concours financier prévu. Si le bénéficiaire ne remplit pas toutes les conditions auxquelles l’octroi de l’assistance était subordonné, il ne peut pas se prévaloir des principes de protection de la confiance légitime et des droits acquis en vue d’obtenir le paiement du solde du montant total du concours initialement accordé ( 17 ).

50.

Cela étant, la juridiction nationale doit apprécier si les éléments du contrat qu’EMM aurait violés étaient effectivement i) des clauses formelles du contrat et non des déclarations d’intention, et ii) (le cas échéant) s’il s’agissait de clauses essentielles au regard de la garantie de l’utilisation régulière et efficace des fonds de l’Union afin de protéger les intérêts financiers de l’Union. Une irrégularité n’aurait pu se produire que si les deux conditions sont remplies ( 18 ).

51.

La juridiction nationale doit également vérifier si le bénéficiaire a été suffisamment informé par l’Agence de ses obligations concernant l’opération en question. Conformément à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1828/2006, l’autorité de gestion veille à ce que les bénéficiaires soient informés, entre autres, des conditions spécifiques concernant les produits ou services à fournir dans le cadre de l’opération et du délai d’exécution. Si le bénéficiaire d’un concours financier des Fonds n’est pas en mesure de connaître sans ambiguïté ses droits et obligations et de prendre ses dispositions en conséquence, le principe de sécurité juridique s’oppose à ce que ces obligations soient invoquées à l’encontre de ce dernier, à condition que soit établie la bonne foi dudit bénéficiaire ( 19 ).

52.

L’Agence soutient également qu’EMM n’a pas respecté l’exigence de pérennité visée à l’article 57, paragraphe 1, du règlement no 1083/2006, violant ainsi le droit de l’Union ainsi que le droit national. Sur la base du dossier soumis à la Cour, il ne me semble pas que cette disposition puisse être invoquée en l’espèce.

53.

Comme cela ressort du considérant 61 du règlement no 1083/2006, l’exigence de pérennité visée à l’article 57, paragraphe 1, de ce règlement vise à garantir la pérennité des investissements réalisés à l’aide des Fonds dans les régions en question et que lesdits Fonds ne soient utilisés pour produire des avantages indus.

54.

C’est pourquoi l’article 57, paragraphe 1, du règlement no 1083/2006 prévoit que l’État membre ou l’autorité de gestion s’assure que la contribution des Fonds reste acquise aux opérations impliquant un investissement dans une infrastructure ou un investissement productif uniquement si, dans un délai de cinq ans à compter de leur achèvement, ces opérations ne connaissent pas de modification importante remplissant les conditions mentionnées dans cette disposition. Dès lors, l’article 57, paragraphe 1, ne s’applique qu’une fois qu’une opération est juridiquement « achevée ».

55.

L’article 88, paragraphe 1, du règlement no 1083/2006 dispose qu’est considérée comme achevée au sens de ce règlement « une opération dont les activités ont été effectivement réalisées et pour laquelle toutes les dépenses des bénéficiaires et la participation publique correspondante ont été payées ».

56.

Ainsi, une opération ne sera pas considérée comme « achevée » au sens de ce règlement si d’autres activités sont nécessaires à l’achèvement de l’opération, ou si d’autres paiements doivent être effectués au bénéficiaire ( 20 ).

57.

Comme la Commission l’a souligné dans ses observations écrites, la décision de renvoi n’indique pas clairement si EMM avait effectivement réalisé les activités dans le cadre de l’opération en cause. Cette question relevant de l’appréciation de la juridiction nationale, je ne me prononcerai ni dans un sens ni dans l’autre. Ce qui ressort clairement des documents soumis à la Cour c’est que la participation publique n’a pas été intégralement payée. Comme l’Agence l’a indiqué dans ses observations écrites, elle n’a pas versé à EMM le solde prévu au contrat s’élevant à 737488,86 euros.

58.

Étant donné que la participation publique n’a pas été intégralement versée, l’opération n’a pas été achevée au sens de l’article 88, paragraphe 1, du règlement no 1083/2006. L’article 57, paragraphe 1, de ce règlement n’est dès lors pas applicable, car l’exigence de pérennité qu’il fixe s’applique à la période comprise « dans un délai de cinq ans à compter de [l’]achèvement [de l’opération] » ( 21 ).

59.

J’ajouterais qu’il est non seulement contraire aux textes applicables, mais qu’il me semble également déraisonnable d’imposer une telle exigence à un bénéficiaire qui n’a pas reçu l’entière participation publique correspondant aux dépenses éligibles qu’il a exposées au titre de l’opération en question. S’il n’a pas accès à l’intégralité de ce concours financier, le bénéficiaire pourrait ne pas avoir les moyens de garantir la pérennité de cette opération.

60.

Selon la deuxième condition cumulative énoncée dans la définition d’une « irrégularité » à l’article 2, paragraphe 7, du règlement no 1083/2006, la violation doit résulter d’« un acte ou d’une omission d’un opérateur économique » ( 22 ).

61.

Une situation dans laquelle le bénéficiaire d’une aide accordée par les Fonds enfreint une disposition du droit de l’Union ou une disposition pertinente du droit national, parce que son unique partenaire ou client cesse son activité ou devient insolvable, constitue-t-elle un « acte ou une omission de [cet] opérateur économique » ?

62.

Contrairement à la position adoptée par EMM dans ses observations écrites, la notion d’« acte ou d’omission » au sens de l’article 2, paragraphe 7, du règlement no 1083/2006 n’est pas limitée aux actes délibérés de fraude. La législation dans ce domaine établit une distinction claire entre la catégorie générale des irrégularités, qui implique simplement l’adoption d’une mesure administrative retirant l’avantage indûment obtenu, et la sous-catégorie plus restreinte des irrégularités intentionnelles ou causées par négligence, pouvant entraîner des sanctions administratives ou – en cas d’irrégularités frauduleuses – donner lieu à une procédure pénale ( 23 ). En particulier, comme l’Agence l’a souligné à juste titre lors de l’audience, l’exigence de notification visée à l’article 28 du règlement no 1828/2006 oblige l’État membre concerné à préciser à la Commission si une irrégularité donne lieu à un soupçon de fraude ( 24 ). Cela ne serait pas nécessaire si la fraude constituait un élément essentiel d’une irrégularité. Par conséquent, une irrégularité peut être établie même si l’acte ou l’omission en question est dénué de toute intention frauduleuse ( 25 ).

63.

Cependant, en incluant les mots « résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique » dans la définition d’une irrégularité, le législateur a imposé une condition selon laquelle la violation en question doit être imputable à un acte ou une omission de l’opérateur économique lui‑même. En d’autres termes, il doit exister un lien de causalité suffisant entre la violation et un acte ou une omission imputable à l’opérateur ( 26 ). Ainsi, dans l’arrêt Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, la Cour a jugé qu’une situation dans laquelle une restitution à l’exportation avait été payée à tort à un opérateur en raison d’une erreur des autorités nationales ne constituait pas une « irrégularité » au sens du règlement no 2988/95 puisque l’excédent de paiement ne résultait pas d’un acte ou d’une omission de cet exportateur ( 27 ).

64.

Par conséquent, je ne pense pas qu’une violation puisse être considérée comme découlant d’un acte ou d’une omission imputable à l’opérateur lorsque sa cause essentielle réside dans des circonstances extérieures indépendantes de la volonté de cet opérateur, telles que l’insolvabilité de son partenaire commercial unique. Il n’en irait autrement que si, en dépit de l’existence de ces circonstances extérieures, la violation pouvait néanmoins être imputée à bon droit au comportement de l’opérateur – notamment si ce dernier n’avait pas agi avec toute la diligence nécessaire pour éviter les conséquences de ces circonstances. Dans une telle situation, la violation résulte en fait du comportement de l’opérateur (de son action ou de son omission) et non des circonstances extérieures en tant que telles.

65.

Cette interprétation est conforme à l’objectif général des Fonds, et du FEDER en particulier. L’article 3 du règlement no 1083/2006 indique que celui‑ci vise à réduire les disparités qui se sont créées en particulier dans les pays et les régions en retard de développement, notamment en favorisant la croissance et l’emploi dans ces pays et régions. L’un des moyens de réaliser cet objectif consiste à promouvoir l’esprit d’entreprise et l’innovation dans ces domaines. En effet, en l’espèce, le programme opérationnel au titre duquel le concours a été accordé était intitulé « Esprit d’entreprise et innovation ».

66.

Il serait contraire à cet objectif de promotion de la croissance et de l’emploi, et en particulier de soutien à l’esprit d’entreprise et à l’innovation, d’interpréter la notion « d’un acte ou d’une omission » visée à l’article 2, paragraphe 7, du règlement no 1083/2006 comme couvrant une situation dans laquelle le bénéficiaire d’une aide financière provenant des Fonds n’est pas en mesure, en raison de circonstances extérieures indépendantes de sa volonté et malgré toute la diligence nécessaire, d’atteindre tous les objectifs de l’opération. Les entrepreneurs pourraient raisonnablement hésiter à solliciter l’aide des Fonds s’ils risquaient de devoir rembourser l’intégralité de l’aide reçue dans l’hypothèse où des circonstances extérieures indépendantes de leur volonté les placeraient dans l’impossibilité de réaliser les objectifs déclarés, malgré toute la diligence nécessaire. Une telle interprétation « d’un acte ou d’une omission » pourrait donc avoir un effet dissuasif sur la croissance et l’emploi dans les pays et les régions en question.

67.

Toutefois, l’objectif de promotion de la croissance et de l’emploi au niveau régional doit être concilié avec l’objectif visant à garantir l’utilisation régulière et efficace des fonds de l’Union afin de protéger les intérêts financiers de l’Union. Ce dernier objectif serait compromis si un opérateur pouvait justifier, par des circonstances extérieures, des violations qui sont en réalité le résultat de sa négligence ou de son inaction.

68.

Par conséquent, une violation qui survient en raison de circonstances extérieures indépendantes de la volonté de l’opérateur en question peut néanmoins être imputée à bon droit à un acte ou une omission que cet opérateur a commis en laissant cette situation se produire par négligence, ou en ne prenant pas les mesures appropriées et raisonnables pour y remédier. En particulier, tel sera le cas si l’opérateur a omis de faire preuve de toute la diligence nécessaire en ne prévoyant pas cette situation et en ne prenant pas les mesures permettant d’en atténuer les conséquences, ou en ne prenant pas, après coup, les mesures appropriées et raisonnables pour remédier à la situation et remplir ses obligations relatives à l’opération en question.

69.

On pourrait peut-être établir une analogie utile avec la situation dans laquelle les compagnies aériennes sont exonérées de leur obligation d’indemnisation, en vertu de l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) no 261/2004 ( 28 ), lorsque l’annulation d’un vol est due à des circonstances extraordinaires qui n’auraient pas pu être évitées même si toutes les mesures raisonnables avaient été prises. Dans son arrêt Wallentin-Hermann, la Cour a jugé en substance que, pour que l’exonération soit accordée, il doit être établi que les circonstances extraordinaires en question n’auraient pas pu être évitées par « des mesures adaptées à la situation, c’est‑à‑dire par celles qui, au moment où ces circonstances extraordinaires surviennent, répondent notamment à des conditions techniquement et économiquement supportables pour le transporteur aérien concerné » ( 29 ). De même, lorsqu’il est confronté à des circonstances extérieures indépendantes de sa volonté qui menacent sa capacité à respecter ses obligations concernant l’opération en question, le bénéficiaire d’un concours financier des Fonds doit, à mon avis, prendre toutes les mesures raisonnables adaptées à la situation au moment où ces circonstances surviennent afin de respecter ces obligations et d’éviter une violation. Dans le cas contraire, cela constituerait une omission de sa part et une violation au sens de l’article 2, paragraphe 7, du règlement no 1083/2006 serait établie.

70.

Dans ses observations écrites, l’Agence affirme qu’EMM n’a pas atteint les objectifs du projet en question ici, non pas en raison de l’insolvabilité de LM, mais d’un acte délibéré et d’une omission subséquente d’EMM. Elle soutient, premièrement, qu’EMM a choisi librement de baser son modèle économique sur la fabrication de produits revêtant une forme unique, adaptés à un client unique (LM), sans évaluer les risques commerciaux liés à la possibilité que ce client connaisse des difficultés financières. L’Agence ajoute qu’EMM l’a trompée en affirmant que l’acquisition d’une installation supplémentaire lui permettrait à l’avenir de fabriquer des produits gazeux liquéfiés et de vendre sa production à un autre client en cas de diminution de la demande de LM. Deuxièmement, l’Agence soutient qu’EMM a omis de restructurer ses activités, d’élaborer un plan d’action et de commencer à vendre ses produits à d’autres clients en dépit des demandes répétées de l’Agence dans ce sens.

71.

Il appartient à la juridiction nationale d’examiner ces arguments en détail et de vérifier si les violations alléguées dans la procédure au principal peuvent, en définitive, être imputées à un acte ou une omission d’EMM. En particulier, cette juridiction nationale doit déterminer si EMM a omis de faire preuve de toute la diligence nécessaire en choisissant de compter sur LM en tant que client unique ou en n’anticipant pas l’insolvabilité de LM, ou si, après l’apparition des problèmes financiers de LM, EMM a omis de prendre toutes les mesures raisonnables adaptées à la situation afin de respecter ses obligations et d’éviter une violation.

72.

Cela étant, il ne me semble pas par principe que, en basant son modèle économique sur la fourniture de produits gazeux à LM en tant que client unique, EMM ait nécessairement fait preuve d’un manque de diligence tel que les violations alléguées pourraient être imputées à ce choix. Le fait de compter sur un client unique comporte incontestablement certains risques commerciaux. Cela ne démontre cependant pas nécessairement un manque de diligence, en particulier dans des industries dans lesquelles le nombre de clients potentiels est limité, ou dans lesquelles la méthode de production et de fourniture impose un lien fort avec un client unique. À cet égard, EMM a expliqué à l’audience que les produits gazeux tels que ceux qu’elle fournissait à LMM ne pouvaient être ni stockés ni transportés. C’est pourquoi les sites de production sont normalement installés à proximité des clients importants. Par ailleurs, comme cela est indiqué dans la décision de renvoi, en 2008, l’État letton s’est porté garant d’un prêt accordé à LM d’un montant avoisinant les 160 millions d’euros, après une évaluation approfondie du ministère des Finances et du Trésor public lettons. Dans ce contexte, il ne me semble pas évident – bien qu’il appartienne à la juridiction nationale de vérifier ce point – qu’EMM ait omis d’agir avec toute la diligence nécessaire en comptant sur LM comme seul client ou qu’elle aurait pu raisonnablement prévoir, au moment de la conclusion du contrat, que la situation financière de LM se détériorerait au point que cette dernière deviendrait insolvable.

73.

Je rappelle également que l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 1828/2006 impose à l’autorité de gestion de veiller, avant d’approuver une opération prévue, à ce que le bénéficiaire soit à même de remplir les conditions spécifiques concernant, entre autres, les produits ou services à fournir dans le cadre de l’opération et le délai d’exécution. Il me semble que la forte dépendance du modèle économique d’EMM à l’égard de la fourniture de produits gazeux sous une forme unique pour un client unique devait être évidente d’après la proposition qu’elle avait soumise à l’Agence. En particulier, il ressort clairement de la décision de renvoi que le site de production envisagé devait faire partie de l’exploitation de l’usine de métallurgie de Liepājas Metalurgs et fournirait les gaz nécessaires au fonctionnement de cette dernière. Dans ces conditions, je ne vois pas comment l’Agence pouvait avoir le moindre doute, lorsqu’elle a approuvé l’opération, quant au fait que la réussite de l’opération d’EMM était intrinsèquement liée à la poursuite de l’exploitation de l’usine de Liepājas Metalurgs. En approuvant l’opération prévue, l’Agence devait donc être convaincue qu’EMM était à même, en utilisant ce modèle, de réaliser les objectifs de l’opération.

74.

L’Agence ne peut pas affirmer ensuite qu’EMM a omis d’évaluer les risques commerciaux de ce modèle économique, sans laisser entendre que l’Agence a omis d’évaluer ces risques en approuvant l’opération.

75.

À cet égard, peu importe que, conformément aux dires de l’Agence, EMM ait modifié sa proposition initiale pour préciser qu’elle ne serait plus en mesure de produire du gaz liquéfié avec l’équipement qu’elle devait acheter. Étant donné que l’Agence a approuvé la proposition modifiée, elle devait être convaincue que, même en tenant compte de ces changements, EMM serait toujours à même de réaliser les objectifs de l’opération.

76.

Je vais maintenant examiner l’argument de l’Agence selon lequel les violations alléguées peuvent être imputées à une omission d’EMM dans la mesure où, lorsqu’elle était confrontée aux difficultés financières de LM, elle a omis de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer qu’elle pourrait continuer à réaliser les objectifs de l’opération.

77.

Lorsque le seul partenaire commercial ou client d’un opérateur devient insolvable, ou que son insolvabilité est raisonnablement prévisible, le fait pour cet opérateur de ne pas prendre toutes les mesures appropriées et raisonnables pour remédier à la situation et éviter une violation constituerait effectivement une « omission » au sens de l’article 2, paragraphe 7, du règlement no 1083/2006. La question de savoir s’il existait, en l’espèce, des mesures appropriées et raisonnables qu’EMM aurait pu prendre pour remédier à la situation relève, en définitive, de l’appréciation de la juridiction nationale.

78.

Au vu des éléments dont la Cour dispose, il ne me semble pas évident que les mesures qui, selon l’Agence, auraient dû être prises par EMM, à savoir la restructuration de ses activités afin de produire du gaz liquéfié susceptible d’être vendu à d’autres clients, étaient des mesures appropriées et raisonnables qui auraient permis à EMM d’atteindre les objectifs de l’opération. Le site de production d’EMM était adjacent à l’exploitation de l’usine de Liepājas Metalurgs et en faisait partie. EMM a déclaré, sans être contredite par l’Agence, que son site de production était relié à celle‑ci par un réseau de canalisations fixe. Si EMM avait pu raisonnablement s’attendre à ce que cette usine reprenne ses activités, il n’est pas certain que le fait de se lancer dans une restructuration radicale et coûteuse de ses activités aurait été raisonnable ou approprié.

79.

À la lumière des considérations qui précèdent, je conclus qu’une situation dans laquelle le bénéficiaire d’une aide financière du FEDER n’est pas en mesure d’atteindre le niveau de chiffre d’affaires prévu au cours de la période pertinente au motif que les activités de son unique partenaire ont été interrompues ou que ce partenaire est devenu insolvable ne constitue pas un acte ou une omission d’un opérateur économique au sens de l’article 2, paragraphe 7, du règlement no 1083/2006, dès lors que :

80.

Selon le troisième élément constitutif d’une irrégularité au sens de l’article 2, paragraphe 7, du règlement no 1083/2006, la violation en question doit être telle qu’elle « a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général de l’Union européenne par l’imputation au budget général d’une dépense indue ».

81.

À cet égard, il n’est pas nécessaire que l’existence d’une incidence financière précise soit démontrée ; la violation doit simplement être susceptible, en tant que telle, d’avoir une incidence budgétaire ( 30 ).

82.

Comme je l’ai déjà expliqué, je doute que les violations alléguées dans la procédure au principal puissent être imputées à un acte ou une omission d’EMM. Si la juridiction de renvoi devait néanmoins conclure que les violations en question ont été établies et qu’elles peuvent être imputées à un acte ou à une omission d’EMM, il appartient à cette juridiction de déterminer si ces violations peuvent avoir une incidence sur le budget de l’Union.

83.

Dans ses observations écrites, EMM fait valoir que, pour remplir la condition tirée d’un préjudice ou d’un préjudice potentiel au budget général de l’Union, la charge imposée au budget de l’Union en raison de l’octroi du financement en question doit avoir été injustifiée dès le départ (c’est‑à‑dire depuis l’octroi du financement). Ainsi, le financement accordé à EMM en 2010 ayant été dûment octroyé et, effectivement, dûment utilisé jusqu’en 2013, date à laquelle LM a cessé son activité économique, aucune dépense injustifiée n’aurait pu être imposée au budget de l’Union.

84.

Je ne suis pas de cet avis.

85.

J’estime qu’une charge injustifiée peut être imposée au budget de l’Union même si le financement est dûment octroyé et dûment utilisé au départ. En particulier, le budget de l’Union subira un préjudice s’il doit supporter des dépenses liées à un projet qui n’est pas complètement mis en œuvre ou qui, s’il est achevé, ne respecte pas l’exigence de pérennité visée à l’article 57, paragraphe 1, du règlement no 1083/2006 ( 31 ).

86.

Il appartient à la juridiction nationale de déterminer, compte tenu de l’ensemble des éléments qui précèdent, si les trois éléments constitutifs d’une irrégularité sont établis dans l’affaire au principal. Ces éléments étant cumulatifs, c’est uniquement si les trois sont établis qu’une correction financière peut être opérée sur le fondement de l’article 98, paragraphe 2, du règlement no 1083/2006.

87.

Dans sa question, la juridiction de renvoi ne fait pas expressément référence à la manière dont la correction financière applicable doit être calculée dans l’hypothèse où une irrégularité serait établie. En l’espèce, l’Agence demande l’application d’une correction de 100 % couvrant l’intégralité du financement accordé à EMM pour l’opération en question. Par conséquent, la question mérite d’être examinée.

88.

Conformément à l’article 98, paragraphe 2, du règlement no 1083/2006, les États membres procèdent aux corrections financières requises en rapport avec les irrégularités détectées dans les opérations ( 32 ). Pour calculer une telle correction financière, ils sont tenus de prendre en compte trois critères, à savoir i) la nature des irrégularités, ii) leur gravité et iii) la perte financière qui en résulte pour le Fonds. Lorsqu’il s’agit d’une irrégularité ponctuelle, et non systémique, cette exigence implique nécessairement un examen au cas par cas, « en tenant compte de toutes les circonstances concrètes qui sont pertinentes au regard [de ces] critères » ( 33 ).

89.

En outre, les corrections financières doivent respecter le principe de proportionnalité. Cela découle explicitement de l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 2988/95, qui exige des contrôles et des mesures et sanctions administratives qu’ils soient institués « dans la mesure où ils sont nécessaires pour assurer l’application correcte du droit [de l’Union] », et qu’ils revêtent un « caractère effectif, proportionné et dissuasif, afin d’assurer une protection adéquate des intérêts financiers [de l’Union] ». Les corrections financières devraient donc se limiter à ce qui est effectivement nécessaire compte tenu de la nature et de la gravité des manquements constatés ( 34 ) ( 35 ).

90.

Enfin, si la correction appliquée ne doit pas obligatoirement correspondre précisément à l’incidence financière sur le budget, cette incidence doit toutefois être prise en compte, en particulier s’il n’existe qu’un faible risque d’incidence financière ( 36 ).

91.

Si une irrégularité est établie et qu’une correction financière s’impose, il convient dès lors, pour calculer cette correction, de tenir compte de toutes les circonstances concrètes qui sont pertinentes au regard des critères tirés de la nature et de la gravité des irrégularités, de la perte financière qui en résulte pour le Fonds, ainsi que du principe de proportionnalité. Les facteurs pertinents dans une telle évaluation incluraient en l’espèce l’étendue de la responsabilité du bénéficiaire dans l’irrégularité ainsi que toute responsabilité éventuelle de l’autorité de gestion, l’incidence financière sur le budget de l’Union (qu’elle soit réelle ou potentielle) et la mesure dans laquelle l’irrégularité a invalidé l’opération (par exemple si l’opération a été correctement mise en œuvre et initialement réussie et si tout ou partie des objectifs ont été réalisés).

92.

Il incombera à la juridiction nationale de déterminer, le cas échéant, si la correction financière en cause dans l’affaire au principal, à savoir une correction de 100 %, est appropriée à la lumière de ces considérations.

93.

Dès lors, je propose à la Cour de répondre comme suit à la question déférée par le Rēzeknes tiesa (tribunal de Rēzekne, Lettonie) :

Une situation dans laquelle le bénéficiaire d’une aide financière du Fonds européen de développement régional n’est pas en mesure d’atteindre le niveau de chiffre d’affaires prévu pendant la période pertinente, au motif que, pendant cette période, les activités de son partenaire unique ont été interrompues ou que le partenaire est devenu insolvable, ne constitue pas un acte ou une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget de l’Union européenne au sens de l’article 2, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil, du11 juillet 2006, portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999, dans la version modifiée par le règlement (UE) no 539/2010 du 16 juin 2010, dès lors que :