Affaire C-263/05
Commission des Communautés européennes
contre
République italienne
«Manquement d’État — Environnement — Directives 75/442/CEE et 91/156/CEE — Notion de 'déchet' — Substances ou objets destinés aux opérations d’élimination ou de récupération — Résidus de production susceptibles de réutilisation»
Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 18 décembre 2007
Sommaire de l'arrêt
1. Environnement — Déchets — Directive 75/442 — Notion de déchet
(Art. 174, § 2, CE; directive du Conseil 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, art. 1er, a))
2. Environnement — Déchets — Directive 75/442 — Notion de déchet
(Directive du Conseil 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, art. 1er, a))
3. Environnement — Déchets — Directive 75/442 — Champ d'application
(Directive du Conseil 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, art. 1er, a), et 2, § 1)
1. La qualification de «déchet» d'une substance ou d'un objet, au sens de l'article 1er, sous a), de la directive 75/442 relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156, résulte avant tout du comportement du détenteur et de la signification des termes «se défaire». Ces termes doivent être interprétés à la lumière non seulement de l'objectif essentiel de la directive, lequel, selon le troisième considérant de celle-ci, est la protection de la santé de l'homme et de l'environnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt des déchets, mais également de l'article 174, paragraphe 2, CE, qui dispose que la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé et est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive. Il s'ensuit que lesdits termes, et donc la notion de déchet, ne sauraient être interprétés de manière restrictive.
(cf. points 32-33)
2. L'existence réelle d'un «déchet» au sens de l'article 1er, sous a), de la directive 75/442 relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156, doit être vérifiée au regard de l'ensemble des circonstances, en tenant compte de l'objectif de celle-ci et en veillant à ce qu'il ne soit pas porté atteinte à son efficacité.
Ainsi, certaines circonstances peuvent constituer des indices de l'existence d'une action, d'une intention ou d'une obligation de «se défaire» d'une substance ou d'un objet, au sens de ladite disposition. Tel est notamment le cas lorsqu'une substance est un résidu de production ou de consommation, c'est-à-dire un produit qui n'a pas été recherché comme tel, la méthode de traitement ou le mode d'utilisation d'une substance n'étant pas déterminants pour sa qualification ou non de déchet.
Outre le critère tiré de la nature de résidu de production ou non d'une substance, le degré de probabilité de réutilisation de cette substance sans opération de transformation préalable constitue un critère pertinent aux fins d'apprécier si ladite substance est ou non un déchet au sens de la directive. Si, au-delà de la simple possibilité de réutiliser la substance concernée, il existe un avantage économique pour le détenteur à le faire, la probabilité d'une telle réutilisation est forte. Dans une telle hypothèse, la substance en cause ne peut plus être analysée comme une charge dont le détenteur chercherait à se défaire, mais comme un authentique produit.
Toutefois, la seule circonstance qu'une substance soit destinée à être réutilisée ou susceptible de l'être ne saurait être déterminante pour sa qualification en tant que déchet ou non. Un bien, un matériau ou une matière première résultant d'un processus de fabrication qui n'est pas destiné à le produire ne peut être considéré comme un sous-produit dont le détenteur ne souhaite pas se défaire que si sa réutilisation, y compris pour les besoins d'opérateurs économiques autres que celui qui l'a produit, est non simplement éventuelle, mais certaine, ne nécessite pas de transformation préalable et intervient dans la continuité du processus de production ou d'utilisation.
(cf. points 34-35, 38, 40, 49-50)
3. Aucun critère déterminant n'étant proposé par la directive 75/442 relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156, pour déceler la volonté du détenteur de se défaire d'une substance ou d'un objet donnés, les États membres, en l'absence de dispositions communautaires, sont libres quant au choix des modes de preuve des différents éléments définis dans les directives qu'ils transposent, pour autant que cela ne porte pas atteinte à l'efficacité du droit communautaire. Ainsi, les États membres peuvent, par exemple, définir différentes catégories de déchets, notamment pour faciliter l'organisation et le contrôle de leur gestion, pourvu que les obligations résultant de la directive ou d'autres dispositions de droit communautaire relatives à ces déchets soient respectées et que les éventuelles catégories exclues du champ d'application des textes pris pour la transposition des obligations issues de la directive le soient conformément à l'article 2, paragraphe 1, de celle-ci.
(cf. point 41)
ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
18 décembre 2007 (*)
«Manquement d’État – Environnement – Directives 75/442/CEE et 91/156/CEE – Notion de ‘déchet’ – Substances ou objets destinés aux opérations d’élimination ou de récupération – Résidus de production susceptibles de réutilisation»
Dans l’affaire C‑263/05,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 23 juin 2005,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. M. Konstantinidis et L. Cimaglia, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par M. I. M. Braguglia, en qualité d’agent, assisté de Me. G. Fiengo, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. U. Lõhmus, J. N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh (rapporteur) et Mme P. Lindh, juges,
avocat général: M. Y. Bot,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 février 2007,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ayant adopté et maintenu en vigueur l’article 14 du décret-loi n° 138 portant des mesures urgentes en matière de fiscalité, de privatisation et de maîtrise des dépenses pharmaceutiques ainsi que de soutien à l’économie dans les zones défavorisées, du 8 juillet 2002 (GURI n° 158, du 8 juillet 2002), devenu, après modification, la loi n° 178, du 8 août 2002 (supplément ordinaire à la GURI n° 187, du 10 août 2002), qui exclut du champ d’application du décret législatif n° 22 portant mise en œuvre des directives 91/156/CEE relative aux déchets, 91/689/CEE relative aux déchets dangereux et 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballage, du 5 février 1997 (supplément ordinaire à la GURI n° 38, du 15 février 1997, ci-après le «décret législatif n° 22/97»), d’une part, les substances, matériaux ou biens destinés aux opérations d’élimination ou de valorisation non expressément mentionnées aux annexes B et C dudit décret et, d’autre part, les substances ou matériaux qui sont des résidus de production et dont le détenteur a l’intention ou l’obligation de se défaire lorsqu’ils peuvent être et sont réutilisés dans un cycle de production ou de consommation sans subir de traitement préalable et sans nuire à l’environnement, ou après avoir subi un traitement préalable lorsqu’il ne s’agit pas de l’une des opérations de valorisation énumérées à l’annexe C de ce même décret, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er, sous a), de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32) et par la décision 96/350/CE de la Commission, du 24 mai 1996 (JO L 135, p. 32) (ci-après la «directive»).
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
2 Aux fins de la directive, l’article 1er, sous a), premier alinéa, de celle-ci définit la notion de «déchet» comme «toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe I [de cette directive], dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire».
3 La Commission a adopté la décision 94/3/CE, du 20 décembre 1993, établissant une liste de déchets en application de l’article 1er, point a), de la directive 75/442 (JO 1994, L 5, p. 15). Cette liste (ci-après la «liste européenne de déchets») a été renouvelée par la décision 2000/532/CE de la Commission, du 3 mai 2000, remplaçant la décision 94/3 et la décision 94/904/CE du Conseil établissant une liste de déchets dangereux en application de l’article 1er, paragraphe 4, de la directive 91/689/CEE du Conseil relative aux déchets dangereux (JO L 226, p. 3). La liste européenne de déchets établie par la décision 2000/532 a été modifiée à plusieurs reprises, en dernier lieu par la décision 2001/573/CE du Conseil, du 23 juillet 2001 (JO L 203, p. 18). L’annexe de la décision 2000/532, qui contient la liste européenne de déchets, débute par une introduction dont le point 1 précise qu’il s’agit d’une liste harmonisée qui sera périodiquement revue. Ledit point 1 énonce également que «l’inscription sur la liste [européenne de déchets] ne signifie pas que la matière ou l’objet en question soit un déchet dans tous les cas. L’inscription ne vaut que si la matière ou l’objet répond à la définition du terme ‘déchet’ figurant à l’article 1er, point a), de la [directive]».
4 L’article 1er, sous e) et f), de la directive définit les notions d’élimination et de valorisation des déchets comme toute opération prévue, respectivement, aux annexes II A et II B de cette même directive. Ces annexes ont été adaptées au progrès scientifique et technique par la décision 96/350.
La réglementation nationale
5 L’article 6, paragraphe 1, sous a), du décret législatif n° 22/97 est libellé comme suit:
«Aux fins du présent décret, on entend par:
a) déchet: toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe A, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire.
[…]»
6 L’annexe A du décret législatif n° 22/97 reprend la liste des catégories de déchets figurant à l’annexe I de la directive. Par ailleurs, les annexes B et C de ce décret législatif énumèrent les opérations, respectivement, d’élimination et de valorisation des déchets de la même façon que les annexes II A et II B de la directive.
7 L’article 14 de la loi n° 178, du 8 août 2002 (ci-après la «disposition litigieuse»), qui a été substituée, après modification, au décret-loi n° 138, du 8 juillet 2002, contient une «interprétation authentique» de la définition de la notion de «déchet» figurant à l’article 6, paragraphe 1, sous a), du décret législatif n° 22/97, qui précise ce qui suit:
«1. Les termes ‘se défait’, ‘a l’intention’ ou ‘a l’obligation de se défaire’ […] s’interprètent comme suit:
a) ‘se défait’: tout comportement par lequel, de façon directe ou indirecte, une substance, un matériau ou un bien sont adressés ou soumis à l’activité d’élimination ou de valorisation, selon les annexes B et C du décret législatif [n° 22/97];
b) ‘a l’intention’: la volonté de destiner des substances, matériaux ou biens à des opérations d’élimination et de valorisation, selon les annexes B et C du décret législatif [n° 22/97];
c) ‘a l’obligation de se défaire’: l’obligation de soumettre un matériau, une substance ou un bien à des opérations de valorisation ou d’élimination, prévue par une disposition légale ou par un acte des autorités publiques, ou imposée par la nature même du matériau, de la substance ou du bien, ou du fait que ceux-ci figurent sur la liste des déchets dangereux visés à l’annexe D du décret législatif [n° 22/97].
2. Les points b) et c) du paragraphe 1 ne s’appliquent pas aux biens, substances ou matériaux qui sont des résidus de production ou de consommation lorsqu’une des conditions suivantes est remplie:
a) ils peuvent être ou sont effectivement et objectivement réutilisés dans le même cycle de production ou de consommation, ou dans un cycle analogue ou différent sans subir aucun traitement préalable et sans nuire à l’environnement;
b) ils peuvent être ou sont effectivement et objectivement réutilisés dans le même cycle de production ou de consommation, ou dans un cycle analogue ou différent après avoir subi un traitement préalable sans nécessiter aucune opération de valorisation parmi celles énumérées à l’annexe C du décret législatif [n° 22/97].»
La procédure précontentieuse
8 Considérant que les règles d’interprétation établies par la disposition litigieuse ne sont pas conformes à la directive, en particulier à l’article 1er, sous a), de celle-ci, la Commission a engagé la procédure en manquement prévue à l’article 226 CE.
9 Les autorités italiennes n’ayant pas répondu dans le délai imparti à une lettre de mise en demeure du 18 octobre 2002, la Commission a, le 3 avril 2003, émis un avis motivé, invitant la République italienne à se conformer à la directive dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis.
10 Toutefois, les autorités italiennes ayant entre-temps répondu – bien qu’après le délai imparti – à la lettre de mise en demeure du 18 octobre 2002, la Commission a estimé que ledit avis motivé devait, à ce stade, être réputé sans effet.
11 Considérant néanmoins que cette réponse n’était pas satisfaisante, la Commission a adressé à la République italienne un avis motivé complémentaire par lettre du 11 juillet 2003, invitant cet État membre à y donner suite dans un nouveau délai de deux mois à compter de la réception de cet avis.
12 Après avoir sollicité une prolongation de deux mois dudit délai, le gouvernement italien a répondu aux remarques formulées par la Commission à propos de la législation nationale par des notes de la représentation permanente des 12 novembre et 19 décembre 2003.
13 Afin de préciser ses conclusions concernant l’infraction reprochée, notamment au regard des conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire Niselli (arrêt du 11 novembre 2004, C‑457/02, Rec. p. I‑10853), présentées le 10 juin 2004, la Commission a émis un second avis motivé complémentaire par lettre du 9 juillet 2004, invitant de nouveau la République italienne à y donner suite dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis.
14 Les autorités italiennes ont répondu à ce dernier avis motivé par note du 29 septembre 2004.
15 Estimant que la situation demeurait insatisfaisante, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
16 Par les deux branches de son grief, la Commission fait valoir que l’interprétation de l’article 6, paragraphe 1, sous a), du décret législatif n° 22/97 donnée par le législateur italien aux paragraphes 1 et 2 de la disposition litigieuse est contraire à l’article 1er, sous a), de la directive.
17 En premier lieu, les références faites au paragraphe 1, sous a) et b), de la disposition litigieuse, respectivement, à «l’activité d’élimination ou de valorisation» et aux «opérations d’élimination et de valorisation», en ce qu’elles sont assorties de la précision «selon les annexes B et C du [décret législatif n° 22/97]», introduiraient une distinction entre, d’un côté, les opérations d’élimination ou de valorisation envisagées de manière générale et, de l’autre, celles expressément prévues aux annexes B et C dudit décret législatif. Ainsi, tous les matériaux, substances ou biens concernés par l’annexe A du décret législatif n° 22/97 que le détenteur soumet, destine ou entend destiner soit à des opérations d’élimination autres que celles énumérées à l’annexe B de ce décret législatif, soit à des opérations de valorisation autres que celles énumérées à l’annexe C de celui‑ci se trouveraient ainsi exclus de la qualification de déchet, et donc de tout assujettissement à la législation sur la gestion des déchets.
18 Par conséquent, cette disposition aurait pour effet de circonscrire illicitement la portée de la notion de déchet, et donc le champ d’application de la législation italienne sur la gestion des déchets.
19 La Commission soutient en deuxième lieu, s’agissant du paragraphe 2 de la disposition litigieuse, que l’exclusion, par celui-ci, des critères d’interprétation de la notion de déchet fixés au paragraphe 1, sous b) et c), de la même disposition, et donc de la qualification de déchet, en ce qui concerne certains résidus de production ou de consommation, sous les conditions énoncées aux points a) et b) dudit paragraphe 2, revient, pour le législateur italien, à admettre implicitement que, dans les circonstances visées, lesdits résidus présentent les caractéristiques de déchets, tout en écartant l’application de la législation sur les déchets en fonction de conditions relatives au traitement de ces résidus.
20 Or, de l’avis de la Commission, il n’est pas admissible d’exclure formellement du champ d’application de la directive les substances ou objets dont le détenteur a l’intention ou l’obligation de se défaire, même s’ils sont réutilisables et réutilisés dans un cycle de production ou de consommation, avec ou sans nécessité de traitement préalable – à la seule condition, dans le premier cas, qu’ils ne subissent pas d’opérations de valorisation mentionnées expressément à l’annexe correspondante –, et s’ils ne nuisent pas à l’environnement en cas d’absence de traitement préalable.
21 En conclusion, contrairement à ce que soutient la République italienne, la disposition litigieuse ne se limiterait pas simplement à fournir les critères d’interprétation permettant de vérifier si les conditions déterminant l’existence d’un déchet sont réunies, mais aurait un effet restrictif quant à la notion de déchet et à son application, notamment en soustrayant une grande partie des déchets valorisables à l’application des dispositions nationales de transposition de la directive.
22 La République italienne considère qu’un matériau réutilisé n’est pas un déchet, y compris lorsque son détenteur envisage une cession à destination d’autres processus de production. En effet, la jurisprudence de la Cour aurait étendu l’exclusion de la notion de déchet, sous certaines conditions, aux matériaux effectivement réutilisés, même par des tiers.
23 Selon cet État membre, la disposition litigieuse identifierait des critères destinés à vérifier si le détenteur d’un matériau s’est défait de celui-ci, a pris la décision de s’en défaire ou en a l’obligation. Ces critères, en étendant le test, en aval, à l’utilisation effective et objective du matériau concerné, permettraient de respecter deux conditions posées par l’arrêt Niselli, précité, à savoir la certitude de réutilisation et l’incorporation des matériaux abandonnés dans la notion de déchet.
24 Ledit État membre soutient que l’abandon est une façon indirecte de destiner une substance ou un objet à une opération d’élimination ou de valorisation, de sorte que le fait d’abandonner une substance ou un objet serait en réalité couvert par le paragraphe 1, sous a), de la disposition litigieuse.
25 Selon la République italienne, le paragraphe 2 de la disposition litigieuse, en conformité avec les principes qui sous-tendent la jurisprudence de la Cour, écarte la qualification de déchet pour les résidus industriels qui, bien qu’ils ne constituent pas l’objet de la production principale, ne peuvent être considérés comme des déchets parce qu’ils seraient réutilisés en l’état, sans aucune opération visant à «s’en défaire», c’est-à-dire sans «transformations préalables» ou après un traitement préalable ne constituant pas une valorisation complète, tel que les opérations de tri, de sélection, de séparation, de compactage ou de criblage.
26 Par la disposition litigieuse, qui devrait être lue dans sa globalité, le législateur italien aurait voulu fournir des critères d’interprétation positifs aux fins de l’incorporation, parmi les déchets, de matériaux dont le détenteur se défait ou a l’intention, ou l’obligation de se défaire. Il serait nécessaire, au moyen de critères d’interprétation certains, de fournir une liste positive des déchets et de ne pas partir du présupposé que tout est déchet excepté la substance ou l’objet dont il peut être démontré que le détenteur ne se défait pas ou n’a pas l’intention, ou l’obligation de se défaire.
27 D’après la République italienne, la thèse de la Commission impliquerait que toute précision relative aux termes «se défaire» aurait pour résultat inévitable une limitation du champ d’application de la directive, ce qui entraverait la faculté dont disposent les État membres de définir les modalités d’application des directives.
28 Enfin, lors de l’audience, la République italienne a indiqué que, en Italie, l’activité de gestion des déchets est parfois exercée par des personnes qui opèrent «à la limite de la légalité», de sorte que cet État membre a préféré se reposer sur les producteurs de déchets pour en assurer la gestion au lieu de voir lesdits producteurs confier cette gestion à des entités tierces.
Appréciation de la Cour
29 Par la première branche de son grief, la Commission fait valoir, en substance, que l’interprétation imposée au paragraphe 1 de la disposition litigieuse a pour effet de circonscrire illicitement la notion de déchet aux fins de l’application de la règlementation italienne en la matière, en limitant cette notion aux matériaux faisant l’objet des opérations d’élimination et de valorisation prévues aux annexes B et C du décret législatif n° 22/97 – lesquelles correspondent textuellement, respectivement, aux annexes II A et II B de la directive –, à l’exclusion des autres opérations d’élimination ou de valorisation, non énumérées auxdites annexes B et C.
30 Par la seconde branche de ce grief, la Commission soutient, en substance, que l’exclusion prévue au paragraphe 2 de la disposition litigieuse a également pour effet de circonscrire illicitement ladite notion de déchet, en ce que cette exclusion concernerait les résidus de production ou de consommation lorsqu’ils peuvent être ou sont réutilisés dans le même cycle de production ou de consommation, ou dans un cycle analogue ou différent sans subir de traitement préalable et sans nuire à l’environnement, ou après avoir subi un traitement préalable sans pour autant nécessiter une opération de valorisation parmi celles énumérées à l’annexe C du décret législatif n° 22/97.
31 Vu la position adoptée par la République italienne, qui considère, en substance, que la disposition litigieuse doit être lue dans sa globalité et vise à clarifier le contenu de la notion de «déchet» telle que définie à l’article 1er, sous a), de la directive, il convient, avant d’examiner ensemble les deux branches du grief de la Commission, de rappeler la jurisprudence de la Cour relative à cette notion.
32 À cet égard, l’article 1er, sous a), premier alinéa, de la directive définit le déchet comme «toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe I [de cette directive], dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention […] de se défaire». Ladite annexe précise et illustre cette définition en proposant une liste de substances et d’objets pouvant être qualifiés de déchets. Cette liste n’a cependant qu’un caractère indicatif, la qualification de déchet résultant avant tout du comportement du détenteur et de la signification des termes «se défaire» (voir, en ce sens, arrêts du 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Rec. p. I‑7411, point 26; du 7 septembre 2004, Van de Walle e.a., C‑1/03, Rec. p. I‑7613, point 42, ainsi que du 10 mai 2007, Thames Water Utilities, C‑252/05, Rec. p. I‑3883, point 24).
33 Lesdits termes «se défaire» doivent être interprétés à la lumière non seulement de l’objectif essentiel de la directive, lequel, selon le troisième considérant de celle‑ci, est «la protection de la santé de l’homme et de l’environnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et le dépôt des déchets», mais également de l’article 174, paragraphe 2, CE. Ce dernier dispose que «[l]a politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la Communauté. Elle est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive […]». Il s’ensuit que les termes «se défaire», et donc la notion de «déchet» au sens de l’article 1er, sous a), de la directive, ne sauraient être interprétés de manière restrictive (voir en ce sens, notamment, arrêts du 15 juin 2000, ARCO Chemie Nederland e.a., C‑418/97 et C‑419/97, Rec. p. I‑4475, points 36 à 40, ainsi que Thames Water Utilities, précité, point 27).
34 Certaines circonstances peuvent constituer des indices de l’existence d’une action, d’une intention ou d’une obligation de «se défaire» d’une substance ou d’un objet, au sens de l’article 1er, sous a), de la directive (arrêt ARCO Chemie Nederland e.a., précité, point 83). Tel est notamment le cas lorsqu’une substance est un résidu de production ou de consommation, c’est-à-dire un produit qui n’a pas été recherché comme tel (voir, en ce sens, arrêts précités ARCO Chemie Nederland e.a., point 84, ainsi que Niselli, point 43).
35 Par ailleurs, la méthode de traitement ou le mode d’utilisation d’une substance ne sont pas déterminants pour sa qualification ou non de déchet (voir arrêts ARCO Chemie Nederland e.a., précité, point 64, et du 1er mars 2007, KVZ retec, C‑176/05, Rec. p. I‑1721, point 52).
36 La Cour a ainsi précisé, d’une part, que la mise en œuvre d’une des opérations d’élimination ou de valorisation mentionnées respectivement aux annexes II A ou II B de la directive ne permet pas, par elle-même, de qualifier de déchet une substance ou un objet impliqué dans cette opération (voir en ce sens, notamment, arrêt Niselli, précité, points 36 et 37) et, d’autre part, que la notion de déchet n’exclut pas les substances et objets susceptibles de réutilisation économique (voir en ce sens, notamment, arrêt du 25 juin 1997, Tombesi e.a., C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94 et C‑224/95, Rec. p. I‑3561, points 47 et 48). Le système de surveillance et de gestion établi par la directive vise en effet à couvrir tous les objets et substances dont le propriétaire se défait, même s’ils ont une valeur commerciale et sont collectés à titre commercial aux fins de recyclage, de récupération ou de réutilisation (voir, notamment, arrêt du 18 avril 2002, Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C-9/00, Rec. p. I-3533, ci-après l’arrêt «Palin Granit», point 29).
37 Toutefois, il ressort également de la jurisprudence de la Cour que, dans certaines situations, un bien, un matériau ou une matière première résultant d’un processus d’extraction ou de fabrication qui n’est pas destiné principalement à le produire peut constituer non pas un résidu, mais un sous-produit dont le détenteur ne cherche pas à «se défaire», au sens de l’article 1er, sous a), de la directive, mais qu’il entend exploiter ou commercialiser – y compris, le cas échéant, pour les besoins d’opérateurs économiques autres que celui qui l’a produit –, dans des conditions avantageuses pour lui, dans un processus ultérieur, à condition que cette réutilisation soit certaine, ne nécessite pas de transformation préalable et se situe dans la continuité du processus de production ou d’utilisation (voir, en ce sens, arrêts Palin Granit, précité, points 34 à 36; du 11 septembre 2003, AvestaPolarit Chrome, C‑114/01, Rec. p. I‑8725, points 33 à 38; Niselli, précité, point 47, ainsi que du 8 septembre 2005, Commission/Espagne, C‑416/02, Rec. p. I‑7487, points 87 et 90, et Commission/Espagne, C‑121/03, Rec. p. I‑7569, points 58 et 61).
38 Dès lors, outre le critère tiré de la nature de résidu de production ou non d’une substance, le degré de probabilité de réutilisation de cette substance sans opération de transformation préalable constitue un critère pertinent aux fins d’apprécier si ladite substance est ou non un déchet au sens de la directive. Si, au-delà de la simple possibilité de réutiliser la substance concernée, il existe un avantage économique pour le détenteur à le faire, la probabilité d’une telle réutilisation est forte. Dans une telle hypothèse, la substance en cause ne peut plus être analysée comme une charge dont le détenteur chercherait à «se défaire», mais comme un authentique produit (voir arrêts précités Palin Granit, point 37, et Niselli, point 46).
39 Toutefois, si une telle réutilisation nécessite des opérations de stockage qui peuvent être durables, et donc constitutives d’une charge pour le détenteur ainsi que potentiellement à l’origine de nuisances environnementales que la directive cherche précisément à limiter, elle ne saurait être qualifiée de certaine et n’est envisageable qu’à plus ou moins long terme, de sorte que la substance en cause doit être considérée, en principe, comme un déchet (voir, en ce sens, arrêts précités Palin Granit, point 38, et AvestaPolarit Chrome, point 39).
40 L’existence réelle d’un «déchet» au sens de la directive doit ainsi être vérifiée au regard de l’ensemble des circonstances, en tenant compte de l’objectif de celle-ci et en veillant à ce qu’il ne soit pas porté atteinte à son efficacité (voir arrêts précités ARCO Chemie Nederland e.a., point 88, et KVZ retec, point 63, ainsi que ordonnance du 15 janvier 2004, Saetti et Frediani, C‑235/02, Rec. p. I‑1005, point 40).
41 Aucun critère déterminant n’étant proposé par la directive pour déceler la volonté du détenteur de se défaire d’une substance ou d’un objet donnés, les États membres, en l’absence de dispositions communautaires, sont libres quant au choix des modes de preuve des différents éléments définis dans les directives qu’ils transposent, pour autant que cela ne porte pas atteinte à l’efficacité du droit communautaire (voir arrêts précités ARCO Chemie Nederland e.a., point 41, ainsi que Niselli, point 34). Ainsi, les États membres peuvent, par exemple, définir différentes catégories de déchets, notamment pour faciliter l’organisation et le contrôle de leur gestion, pourvu que les obligations résultant de la directive ou d’autres dispositions de droit communautaire relatives à ces déchets soient respectées et que les éventuelles catégories exclues du champ d’application des textes pris pour la transposition des obligations issues de la directive le soient conformément à l’article 2, paragraphe 1, de celle-ci (voir, en ce sens, arrêt du 16 décembre 2004, Commission/Royaume-Uni, C‑62/03, non publié au Recueil, point 12).
42 En l’espèce, il est constant, d’une part, que, en vertu du paragraphe 1 de la disposition litigieuse, est seul considéré comme la manifestation de l’acte, de l’intention ou de l’obligation de «se défaire» d’une substance ou d’un objet, au sens de l’article 1er, sous a), premier alinéa, de la directive, le fait que cette substance ou cet objet soit destiné, directement ou indirectement, à des opérations d’élimination ou de valorisation mentionnées aux annexes B et C du décret législatif n° 22/97 et, d’autre part, que lesdites annexes B et C correspondent textuellement aux annexes II A et II B de la directive.
43 Or, ainsi qu’il a été rappelé au point 36 du présent arrêt, la mise en œuvre d’une des opérations d’élimination ou de valorisation mentionnées respectivement aux annexes II A ou II B de la directive ne permet pas, par elle-même, de qualifier de déchet une substance ou un objet impliqué dans cette opération.
44 En effet, d’une part, en définissant l’action de se défaire d’une substance ou d’un objet exclusivement à partir de la mise en œuvre d’une opération d’élimination ou de valorisation mentionnée aux annexes B ou C du décret législatif n° 22/97, l’interprétation imposée par le paragraphe 1 de la disposition litigieuse fait dépendre la qualification de déchet d’une opération qui ne peut elle-même être qualifiée d’opération d’élimination ou de valorisation que si elle concerne un déchet, de sorte que cette interprétation n’apporte en réalité aucune précision sur la notion de déchet. Ainsi, à suivre l’interprétation en cause, toute substance ou tout objet impliqué dans un des types d’opérations mentionnés aux annexes II A et II B de la directive doit être qualifié de déchet, de sorte que cette interprétation conduirait à qualifier comme tel des substances et des objets qui n’en sont pas au sens de ladite directive (voir, en ce sens, arrêt Niselli, précité, points 36 et 37).
45 D’autre part, l’interprétation exposée au point 42 du présent arrêt implique qu’une substance ou un objet dont le détenteur se défait d’une autre façon que celles mentionnées aux annexes II A et II B de la directive ne constitue pas un déchet, de sorte qu’elle restreint également la notion de déchet telle que celle-ci résulte de l’article 1er, sous a), de la directive. Ainsi, conformément à cette interprétation, une substance ou un objet non soumis à une obligation d’élimination ou de valorisation et dont le détenteur se défait par simple abandon, sans la ou le soumettre à une telle opération, ne serait pas qualifié de déchet, alors qu’il en constituerait un au sens de la directive (voir, en ce sens, arrêt Niselli, précité, point 38).
46 À ce sujet, l’argument de la République italienne exposé au point 24 du présent arrêt, suivant lequel le fait d’abandonner une substance ou un objet serait en réalité couvert par le paragraphe 1, sous a), de la disposition litigieuse, ne saurait être retenu. En effet, quand bien même cette lecture dudit point prévaudrait-elle en droit national, la disposition litigieuse, en raison de son manque de clarté et de précision à cet égard, ne saurait assurer la pleine application de la directive.
47 Il est également constant que, selon la précision énoncée au paragraphe 2 de la disposition litigieuse, il suffit, pour qu’un résidu de production ou de consommation échappe à la qualification de déchet, qu’il soit ou puisse être réutilisé dans tout cycle de production ou de consommation soit sans aucun traitement préalable et sans nuisance à l’environnement, soit après avoir subi un traitement préalable lorsqu’il ne s’agit pas de l’une des opérations de valorisation énumérées à l’annexe C du décret législatif n° 22/97, qui correspond textuellement à l’annexe II B de la directive.
48 Or, cette énonciation n’est pas conforme aux exigences de la jurisprudence rappelée aux points 33 à 39 du présent arrêt. En effet, elle conduit à soustraire à la qualification de déchet des résidus de production ou de consommation qui répondent pourtant à la définition de la notion de «déchet» posée à l’article 1er, sous a), premier alinéa, de la directive.
49 En particulier, ainsi qu’il ressort des points 34 à 36 du présent arrêt, le fait qu’une substance soit un résidu de production ou de consommation constitue un indice qu’il s’agit d’un déchet et la seule circonstance qu’une substance soit destinée à être réutilisée ou susceptible de l’être ne saurait être déterminante pour sa qualification en tant que déchet ou non.
50 Par ailleurs, l’argumentation de la République italienne exposée au point 25 du présent arrêt ne saurait être accueillie. En effet, compte tenu de l’obligation, rappelée au point 33 du présent arrêt, d’interpréter largement la notion de déchet et des exigences de la jurisprudence de la Cour mentionnée aux points 34 à 39 du présent arrêt, un bien, un matériau ou une matière première résultant d’un processus de fabrication qui n’est pas destiné à le produire ne peut être considéré comme un sous-produit dont le détenteur ne souhaite pas se défaire que si sa réutilisation, y compris pour les besoins d’opérateurs économiques autres que celui qui l’a produit, est non simplement éventuelle, mais certaine, ne nécessite pas de transformation préalable et intervient dans la continuité du processus de production ou d’utilisation.
51 Enfin, en ce qui concerne les observations émises par la République italienne lors de l’audience quant au fait que des personnes présentées comme agissant «à la limite de la légalité» seraient actives dans le secteur de la gestion des déchets, il suffit de relever que cette circonstance, à la supposer établie, ne saurait justifier la méconnaissance, par cet État membre, de ses obligations découlant de la directive.
52 Au vu de tout ce qui précède, le recours de la Commission doit être accueilli.
53 Il y a lieu dès lors de constater que, en ayant adopté et maintenu en vigueur l’article 14 du décret-loi n° 138, du 8 juillet 2002, devenu, après modification, la loi n° 178, du 8 août 2002, qui exclut du champ d’application du décret législatif n° 22/97, d’une part, les substances, objets ou biens destinés aux opérations d’élimination ou de valorisation non expressément mentionnées aux annexes B et C dudit décret et, d’autre part, les substances ou objets qui sont des résidus de production et dont le détenteur a l’intention ou l’obligation de se défaire lorsqu’ils peuvent être et sont réutilisés dans un cycle de production ou de consommation sans subir de traitement préalable et sans nuire à l’environnement, ou après avoir subi un traitement préalable lorsqu’il ne s’agit pas de l’une des opérations de valorisation énumérées à l’annexe C de ce même décret, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er, sous a), de la directive.
Sur les dépens
54 En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:
1) En ayant adopté et maintenu en vigueur l’article 14 du décret‑loi n° 138 portant des mesures urgentes en matière de fiscalité, de privatisation et de maîtrise des dépenses pharmaceutiques ainsi que de soutien à l’économie dans les zones défavorisées, du 8 juillet 2002, devenu, après modification, la loi n° 178, du 8 août 2002, qui exclut du champ d’application du décret législatif n° 22 portant mise en œuvre des directives 91/156/CEE relative aux déchets, 91/689/CEE relative aux déchets dangereux et 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballage, du 5 février 1997, d’une part, les substances, matériaux ou biens destinés aux opérations d’élimination ou de valorisation non expressément mentionnées aux annexes B et C dudit décret et, d’autre part, les substances ou matériaux qui sont des résidus de production et dont le détenteur a l’intention ou l’obligation de se défaire lorsqu’ils peuvent être et sont réutilisés dans un cycle de production ou de consommation sans subir de traitement préalable et sans nuire à l’environnement, ou après avoir subi un traitement préalable lorsqu’il ne s’agit pas de l’une des opérations de valorisation énumérées à l’annexe C de ce même décret, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1er, sous a), de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, et par la décision 96/350/CE de la Commission, du 24 mai 1996.
2) La République italienne est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.