COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 23.3.2022
COM(2022) 138 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
Sécurité de l'approvisionnement et prix de l'énergie abordables:
options pour des mesures immédiates et la préparation de l'hiver prochain
INTRODUCTION
Au cours des 12 derniers mois, les prix de détail du gaz naturel et de l’électricité ont augmenté respectivement de 65 % et de 30 %. L’invasion de l’Ukraine par la Russie ajoute à cette situation difficile des préoccupations au sujet de l’approvisionnement et a exacerbé la volatilité des prix. Les prix élevés de l’énergie alimentent l’inflation, portent préjudice à l’économie européenne et pourraient avoir une incidence sur sa reprise après la crise de la COVID-19.
Dans le cadre de sa réponse à cette situation exceptionnelle, la Commission européenne a adopté, en octobre 2021, une panoplie d'instruments d'action et de soutien 1 visant à atténuer les effets sur les consommateurs et les entreprises aux niveaux de l’UE et des États membres. Des mesures de soutien ciblées destinées à réduire les coûts de l’énergie pour les consommateurs, les ménages et les industries ont contribué à alléger la pression.
Le 8 mars 2022, la communication REPowerEU 2 de la Commission a fourni des orientations supplémentaires aux États membres sur la manière d’atténuer la hausse des prix de l’électricité pour les ménages et les entreprises, et sur la manière d’utiliser les bénéfices importants réalisés par certains producteurs d’électricité pour financer ces mesures. Afin de garantir un système énergétique plus durable, la Commission proposera en mai un plan visant à éliminer progressivement la dépendance de l’Europe à l’égard des combustibles fossiles provenant de Russie, tout en renforçant la résilience du système énergétique à l’échelle de l’UE.
À Versailles, les 10 et 11 mars 2022, les dirigeants de l’UE sont convenus 3 de se défaire progressivement de la dépendance aux importations russes de gaz, de pétrole et de charbon, et ce dès que possible, invitant la Commission à présenter d’ici la fin du mois de mars un plan destiné à garantir la sécurité de l’approvisionnement et des prix de l’énergie abordables au cours de la prochaine saison hivernale. Dans le même temps, les dirigeants de l’UE se sont engagés à examiner et prévoir d’urgence des solutions concrètes, s’appuyant sur la communication du 8 mars 2022, pour faire face aux effets de la hausse des prix de l’énergie sur nos citoyens et nos entreprises, en particulier nos citoyens vulnérables et nos PME, notamment lors de la prochaine réunion du Conseil européen des 24 et 25 mars 2022.
La présente communication répond à l’appel lancé par les dirigeants. Elle présente les avantages et les inconvénients d’options concrètes exceptionnelles à court terme visant à modérer les hausses de prix. Elle propose également des mesures européennes collectives pour s’attaquer aux causes profondes du problème sur le marché du gaz en vue de garantir la sécurité de l’approvisionnement à des prix raisonnables pour l’hiver prochain et au-delà. À cette fin, des partenariats de l’UE avec des pays tiers permettraient des achats collectifs de gaz et d’hydrogène. Enfin, une proposition relative à une politique de l’UE en matière de stockage du gaz vise à améliorer la résilience du système énergétique à l’échelle de l’UE.
OPTIONS POUR FAIRE FACE AUX EFFETS DES PRIX ÉLEVÉS DE L’ÉLECTRICITÉ SUR LES CITOYENS ET LES ENTREPRISES
Plusieurs options ont été proposées par les États membres, par les parties prenantes et dans le débat universitaire, concernant des mesures d’urgence destinées à limiter l’effet des prix élevés de l’électricité. Ces mesures visent à soutenir les consommateurs finaux, sans altérer pour autant les objectifs généraux à long terme du pacte vert, notamment en termes de décarbonation et d’efficacité énergétique. Pour produire des effets, ces options exceptionnelles temporaires et ciblées doivent être gérables sur le plan budgétaire et ne devraient compromettre ni la sécurité de l’approvisionnement, ni les conditions d'une concurrence équitable dans le marché intérieur.
Les options à court terme concernant le prix de l’électricité peuvent se répartir globalement en deux catégories:
Options d’intervention comprenant une compensation financière
Ces options ont pour but de faire baisser les prix de l’électricité, soit directement sur le marché de détail, soit indirectement sur le marché de gros.
Marché de détail
Ces options visent à atténuer les effets des prix élevés sur les consommateurs finaux tout en laissant les marchés européens de l’électricité et du gaz fixer le prix de gros. Conformément à la panoplie d’outils présentée par la Commission en octobre 4 , 26 États membres ont introduit des mesures de crise ce type.
Parmi ces mesures, le soutien direct apporté aux utilisateurs finaux vulnérables est principalement axé sur l’aide à ceux qui en ont le plus besoin, et les aides d’État peuvent soutenir les entreprises mises en difficulté par des prix de l’énergie excessifs. Ces dernières seront soutenues par le nouvel encadrement temporaire de crise pour les aides d’État 5 , adopté le 22 mars, qui permet de soutenir les entreprises directement ou indirectement touchées, au moyen de subventions directes limitées, d'un soutien à la liquidité et d'aides pour faire face aux coûts supplémentaires de gaz et d’électricité.
Une majorité d’États membres ont mis en place des taux réduits de TVA pour le gaz, l’électricité et/ou le chauffage urbain. Cependant, de nombreuses possibilités, notamment dans le cadre de la directive sur la taxation de l’énergie 6 , y compris des taux réduits ou des exonérations pour les ménages, ne sont pas encore pleinement exploitées.
La Commission envisage de fournir aux États membres des orientations sur la manière d’utiliser au mieux ce cadre légal, notamment des dérogations ciblées par pays au titre de la directive relative à la taxation de l’énergie 7 , de façon à éviter des distorsions sur le marché unique.
Toutes les options liées au marché de détail visent à apporter un soutien direct aux citoyens et aux entreprises. Il est possible de contribuer au financement de ces mesures ciblées et temporaires pour soutenir les ménages et les entreprises vulnérables en utilisant les bénéfices exceptionnels provenant de la taxation de l’énergie et de la tarification du carbone perçus par certaines entreprises du secteur de l’énergie 8 .
Marché de gros
Les États membres peuvent envisager de mettre en place un modèle d’agrégateur permettant à une entité d’acheter de l’électricité à des conditions commerciales favorables et de la mettre à la disposition de certaines catégories de consommateurs en dessous du prix du marché, transférant ainsi un avantage aux consommateurs, essentiellement en subventionnant la différence entre des prix de détail bas et des prix de gros plus élevés.
D’autres options consisteraient à intervenir directement dans le fonctionnement des marchés de gros de l’électricité. Il s'agirait soit de compenser financièrement une partie des coûts de combustibles exceptionnellement élevés pour que les producteurs de l’électricité d’origine fossile réduisent le prix proposé sur le marché de gros, soit de plafonner directement le prix de l’électricité sur le marché de gros en définissant une valeur de référence et en compensant la différence par rapport au prix proposé.
Le but de ces options serait de réduire les effets négatifs des prix très élevés du gaz sur le marché de gros de l’électricité. Leurs inconvénients majeurs seraient leur coût budgétaire, des distorsions potentielles de concurrence, des risques pour les échanges transfrontières et donc pour la sécurité de l’approvisionnement en électricité, dans une mesure qui serait fonction de la conception de telles options.
Options réglementaires sans compensation budgétaire
Ces options consistent à fixer un plafond réglementaire pour le prix maximal que certains producteurs d’électricité de base peuvent facturer. Même si cette option réduit les coûts à long terme, sa valeur ajoutée à court terme est de réguler les bénéfices excessifs liés à certaines technologies.
Les principaux inconvénients de ces options sont des difficultés de mise en œuvre, car il faudrait avoir accès à des informations sur les coûts et les recettes des producteurs, qui pourraient ne pas être accessibles pour les entités publiques, et faire face à d’éventuelles complications juridiques. Elles feraient également naître une incertitude réglementaire, car ces options pourraient supprimer quelques incitations aux investissements privés dans les énergies renouvelables, qui sont essentielles pour atteindre nos objectifs à long terme, axés sur un système énergétique résilient, durable et sûr.
Toutes les options sont présentées et analysées plus en détail dans l’annexe.
Sur la base de cette évaluation, la Commission estime qu’il n’existe pas de réponse unique et simple pour faire face aux prix élevés de l’électricité, étant donné la diversité des situations que connaissent les États membres. Certaines options ne conviennent qu’à des contextes nationaux spécifiques. Par ailleurs, certaines interventions nécessiteraient une législation de l’Union et/ou une approche commune au niveau de l’UE pour être efficaces sans nuire au marché intérieur et à la sécurité de l’approvisionnement. Toutes ces options ont un coût et des inconvénients, y compris pour le fonctionnement du marché unique.
ASSURER L’APPROVISIONNEMENT EN GAZ À UN COÛT RAISONNABLE POUR L’HIVER PROCHAIN ET AU-DELÀ
Bien que de nombreuses options abordées dans le débat public portent sur les symptômes, la cause profonde du niveau élevé des prix actuels de l’électricité est le marché du gaz. Si l’électricité est chère aujourd’hui c’est parce que le gaz est cher; en effet, les producteurs d’électricité d’origine gazière sont encore souvent les fournisseurs d’énergie qui arrivent les derniers sur le marché de l’électricité afin de répondre à la demande réelle. Sur le marché du gaz au comptant, la volatilité est élevée et n’est pas totalement liée aux fondamentaux.
Le plafonnement ou la modulation du prix du gaz par des moyens réglementaires est une option qui peut être envisagée, car elle aurait une incidence immédiate sur les niveaux de prix. De telles mesures peuvent envoyer un signal important, à savoir que l’UE n’est pas disposée à payer n'importe quel prix pour le gaz, mais une telle intervention ne devrait être envisagée qu’en dernier ressort, car elle comporte des risques en termes de sécurité d’approvisionnement en flux de gaz.
Avec la période de reconstitution des stocks de gaz qui commence maintenant, il est urgent de s’accorder sur une stratégie commune. Le contexte actuel de prix élevés et de marchés du gaz tendus rend la reconstitution des stocks pour l’hiver prochain plus problématique qu’au cours des années normales. Il est essentiel d’utiliser l’effet de levier collectif de l’Union pour contribuer à sécuriser les importations de gaz dans les meilleures conditions possibles et ainsi éviter que les États membres ne soumissionnent les uns contre les autres pour les mêmes approvisionnements.
L’UE est plus forte quand nous agissons ensemble. Il convient que l’UE agisse de concert pour exploiter son pouvoir de marché au travers de partenariats négociés avec les fournisseurs.
La Commission est prête à créer un groupe de travail sur les achats conjoints de gaz au niveau de l’Union. En mutualisant la demande, le groupe de travail faciliterait et renforcerait le rayonnement international de l’UE auprès des fournisseurs de GNL et de gaz, dans le but de garantir des importations de GNL et de gaz à des prix intéressants avant l’hiver prochain. L’UE pourra mieux garantir à court terme son approvisionnement en GNL, en gaz et en hydrogène à des prix abordables depuis des pays tiers, si elle s’engage sur le long terme avec ces pays, en mettant en place des partenariats durables pour le gaz d’origine renouvelable qui jetteraient également les bases des futures importations d’hydrogène.
Ainsi, le groupe de travail préparera le terrain en vue de partenariats énergétiques avec les principaux fournisseurs de GNL, de gaz et d’hydrogène de la Méditerranée, avec nos partenaires en Afrique, mais aussi avec le Moyen-Orient et les États-Unis.
Le groupe de travail serait soutenu par des représentants des États membres au sein d’un comité directeur. Une équipe conjointe de négociation dirigée par la Commission s’entretiendrait avec les fournisseurs de gaz. Elle s’inspirerait de l’expérience acquise lors de la pandémie de COVID-19, où une action à l’échelle de l’UE a été capitale pour garantir un approvisionnement suffisant en vaccins pour tous.
Le groupe de travail encouragerait également l’utilisation efficiente des infrastructures gazières de l’UE, notamment des terminaux GNL, mais aussi des installations de stockage et des gazoducs.
Si les installations de stockage de gaz sont suffisamment remplies, les clients européens seront quelque peu protégés contre les risques de pénuries d’approvisionnement et de perturbations potentielles grâce à la stabilité apportée. C’est la raison pour laquelle la Commission propose une politique européenne de stockage du gaz, commune et stratégique, mise en œuvre au moyen d’une action conjointe coordonnée et d’une répartition des charges entre les 27 États membres de l’UE. Au cours des prochains mois, le groupe de travail contribuera à promouvoir le remplissage des installations de stockage avant l’hiver, en étroite coopération avec le groupe de coordination pour le gaz.
Des efforts communs sont nécessaires pour optimiser l’utilisation des infrastructures de stockage existantes. Des mesures de stockage prises conjointement plutôt qu’individuellement permettent d’éviter les investissements excessifs, étant donné que le gaz est une source d’énergie transitoire et que toute nouvelle infrastructure devrait pouvoir être utilisée pour des sources d’énergie plus propres à plus long terme, notamment pour l’hydrogène.
Pour garantir un niveau de remplissage suffisamment élevé, la Commission a présenté une proposition législative sur le stockage de l’énergie afin que les infrastructures de stockage existantes soient remplies à au moins 90 % de leur capacité avant le 1er novembre de chaque année; cet objectif pourra être ajusté au fil du temps en cas d’évolution des réalités économiques et géopolitiques, ainsi que de la donne en matière de sécurité de l’approvisionnement énergétique. Compte tenu de la situation particulière que nous connaissons cette année, un objectif abaissé à 80 % et une approche flexible seront mis en place pour assurer une transition sans heurts. Les États membres devraient d’ores et déjà prendre des mesures pour garantir un remplissage adéquat des installations de stockage pour l’hiver prochain, anticipant ainsi la proposition législative.
La solidarité est fondamentale. Le stockage conjoint du gaz est une assurance qui profite à tous et à laquelle chacun devrait contribuer de manière équitable. Il convient donc que les États membres qui ne disposent pas d’installations de stockage contribuent aux niveaux de remplissage dans d’autres États membres et bénéficient en échange d’une plus grande sécurité d’approvisionnement. Le mécanisme de partage des charges inscrit dans la proposition garantit une répartition équitable des coûts de sécurité d’approvisionnement entre tous les États membres. En effet, grâce au marché de l’énergie de l’UE, tous les États membres bénéficient de la réduction des risques de rupture d’approvisionnement, quel que soit le lieu de stockage dans l’UE. Ce mécanisme repose sur les accords en matière de solidarité qui devraient être conclus sans retard pour permettre un partage efficace du gaz en cas d’urgence, comme proposé en décembre 2021 9 . La transparence et le suivi des progrès accomplis dans la réalisation de l’objectif de remplissage des installations de stockage sont tout aussi importants. Le groupe de coordination pour le gaz suivra les progrès accomplis dans la réalisation de l’objectif en matière de remplissage et envisagera des mesures appropriées pour soutenir l’effort de remplissage des installations de stockage si nécessaire.
Enfin, étant donné que les infrastructures de stockage de gaz sont essentielles pour la sécurité de l’UE, la certification des opérateurs de stockage fournira les garanties nécessaires contre les risques liés au fait que ces installations appartiennent à des opérateurs de pays tiers, et ce dans l'optique de la sécurité d’approvisionnement.
CONCLUSION
Les options exposées dans le présent document pour faire face aux répercussions de la hausse des prix de l’énergie sur nos citoyens et nos entreprises couvrent des interventions d’urgence assorties d’échéances limitant la hausse des prix de l’énergie qui ne devraient pas mettre en péril les objectifs à long terme du pacte vert ni le fonctionnement du marché unique. Aucune de ces options ne constitue une solution miracle et toutes présentent des avantages et des inconvénients.
Il est urgent de contenir la hausse des prix de l’énergie et de garantir un approvisionnement en gaz adéquat pour l’hiver prochain et au-delà. La meilleure option consiste à agir en tant qu’EU27, dans le cadre d’une approche coordonnée, afin de réduire les coûts et d’utiliser l’effet de levier de notre force commune.
À moyen terme, des solutions plus structurelles sont nécessaires, notamment des interconnexions pour intégrer pleinement le marché de l’énergie, des énergies renouvelables beaucoup plus nombreuses, des mesures en matière d’efficacité énergétique et la diversification de l’approvisionnement énergétique afin d’éviter les dépendances. Le plan REPowerEU accélérera l’introduction de mesures sur tous ces fronts. La Commission présentera son plan REPowerEU détaillé en mai. Dans ce contexte, la Commission est également prête à proposer un plan en matière d’économies d’énergie à l’échelle de l’Union.
Avec le déploiement de REPowerEU, le cadre réglementaire de l’UE doit être adapté pour accueillir une part nettement plus importante d’énergies renouvelables dans le bouquet énergétique, conformément aux objectifs ambitieux de décarbonation de l’UE. La Commission évaluera les possibilités d’optimiser l’organisation du marché de l’électricité d’ici au mois de mai. Cet exercice tiendra compte de l’évaluation finale de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) sur les avantages et les inconvénients de l’organisation du marché de l’électricité de l’UE, ainsi que d’autres contributions sur le fonctionnement du marché de l’électricité 10 .
À terme, l’accélération de l’utilisation des sources d’énergie renouvelables et la promotion d’une consommation énergétique plus efficace, ainsi qu’une politique européenne de stockage et une diversification de l’approvisionnement grâce à un engagement plus coordonné avec des fournisseurs fiables, apporteront des solutions structurelles pour garantir l’accès à une énergie abordable.
Les options et propositions présentées dans le présent document invitent tous les États membres à s’appuyer sur l’atout majeur de l’Europe: son unité et sa solidarité.
Les dirigeants présents au Conseil européen de mars 2022 sont invités à donner l’impulsion nécessaire pour poursuivre les travaux au niveau de la Commission et au niveau législatif afin de garantir la sécurité de l’approvisionnement et des prix de l’énergie abordables aujourd’hui, l’hiver prochain et au-delà.
Communication sur la lutte contre la hausse des prix de l’énergie: une panoplie d’instruments d’action et de
soutien [COM(2021) 660 final du 13.10.2021].
Communication sur REPowerEU: Action européenne conjointe pour une énergie plus abordable, plus sûre et plus durable [COM(2022) 108 final du 8.3.2022].
COM(2021) 660 final du 13.10.2021.
Communication sur un encadrement temporaire de crise pour les mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie à la suite de l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine [C(2022) 1890 final du 23.3.2022].
Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (JO L 283 du 31.10.2003, p. 51).
Conformément à l'article 19, paragraphe 1.
Certains producteurs d’électricité (infra-marginaux) tirent actuellement des bénéfices excessifs des prix très élevés de l’électricité. Ces rentes excessives peuvent être taxées ou récupérées temporairement, conformément aux orientations présentées par la Commission le 8 mars [voir COM(2022) 108 final du 8.3.2022].
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les marchés intérieurs des gaz naturel et renouvelable et de l’hydrogène (refonte) [COM(2021) 804 final du 15.12.2021].
Certains éléments des options envisagées pour des interventions à court terme, tels que l’acquisition de nouvelles capacités au moyen de contrats d’écart compensatoire bidirectionnels ou l’utilisation du modèle d’agrégateur, pourraient contribuer à ouvrir la voie à de futures modifications de l’organisation du marché européen à long terme, aidant ainsi à protéger les consommateurs contre une volatilité élevée des prix à l’avenir et à accroître la résilience du marché européen de l’énergie.
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 23.3.2022
COM(2022) 138 final
ANNEXE
de la
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
Sécurité de l'approvisionnement et prix de l'énergie abordables:
options pour des mesures immédiates et la préparation de l'hiver prochain
ANNEXE
Aperçu des options
Plusieurs options ont été proposées par les États membres, les parties prenantes et le débat universitaire, concernant des mesures d’urgence destinées à limiter l’effet des prix élevés de l’électricité. Elles visent à soulager les consommateurs finaux, sans pour autant altérer l’ambition globale à long terme du pacte vert, notamment les objectifs de décarbonation et d’efficacité énergétique. Pour que ces mesures exceptionnelles, temporaires et ciblées, soient efficaces, il importe qu’elles soient acceptables sur le plan budgétaire et qu’elles ne compromettent ni la sécurité de l’approvisionnement ni l’égalité des conditions de concurrence au sein du marché intérieur. L’ampleur des avantages et des inconvénients décrits pour chaque option dépendra des caractéristiques de conception de l’option en question. I — Interventions sur le marché de l’électricité impliquant une compensation financière pour les consommateurs
A.Interventions au niveau du marché de détail: soutien direct aux consommateurs en ayant recours à des bons à valoir, à des réductions de taxes ou à un «modèle d’agrégateur»
La communication REPowerEU annonce un nouvel encadrement temporaire de crise des mesures d’aides d’État. Cet encadrement permettra d’octroyer des subventions directes limitées et un soutien à la liquidité à toutes les entreprises touchées directement ou indirectement par l’agression russe contre l’Ukraine, par les sanctions infligées ou par les contre-mesures de rétorsion, ainsi que de l’aide aux entreprises, notamment celles dont la consommation énergétique est élevée, afin de compenser une partie de l’augmentation de leurs coûts énergétiques. La communication précise également que, dans les circonstances actuelles, les États membres ont la possibilité de réglementer les prix de détail pour tous les clients résidentiels et toutes les microentreprises.
Un autre moyen de protéger les clients résidentiels, en particulier ceux qui sont pauvres et vulnérables (mais aussi les entreprises) consisterait, pour les États membres, à avoir recours à un «modèle d’agrégateur», en vertu duquel une entité contrôlée par l’État achète l’électricité sur le marché et la met à la disposition de certaines catégories de consommateurs — directement ou par l’intermédiaire de fournisseurs — à des prix inférieurs aux prix courants du marché, par exemple sur la base d’un prix d’exercice. Afin d’éviter toute distorsion au sein du marché unique, il convient d’examiner soigneusement toute extension de cette approche au-delà de ce que prévoient l’actuel article 5 de la directive sur l’électricité et les règles en matière d’aides d’État.
La plupart de ces mesures pourraient être prises au niveau national.
Avantages
Ces options qui ciblent directement les consommateurs sont particulièrement efficaces pour atténuer l’incidence des prix élevés pour les utilisateurs finaux. Elles laissent aux États membres une marge de manœuvre en ce qui concerne les catégories de clients résidentiels et professionnels à soutenir, compte tenu des situations nationales spécifiques et des règles de concurrence. Les États membres souhaitant mettre en place un modèle d’agrégateur devraient décider de ses caractéristiques, notamment des volumes vendus et des catégories de consommateurs/fournisseurs qui bénéficieraient de cette option. La Commission pourrait fournir des orientations sur la manière de mettre en œuvre un tel modèle afin de garantir l’égalité des conditions de concurrence et une concurrence loyale au sein du marché unique.
Inconvénients
Cette option pourrait entraîner une limitation de la concurrence sur les marchés de détail, qu’il conviendrait d’atténuer en garantissant un traitement équitable et non discriminatoire de tous les fournisseurs. . Les orientations sur les prix réglementés figurant en annexe de la communication REPowerEU illustrent les possibilités d'atteindre cet objectif pour le modèle d’agrégateur.
Si une grande partie des consommateurs bénéficient d’une aide qui compense la totalité de l’augmentation des prix, les incitations à réduire leur consommation seront moindres. Comme toutes les options qui réduisent les coûts pour les consommateurs, cette option pourrait accroître le recours aux combustibles fossiles, aggraver la dépendance de l’UE à l’égard des importations et aviver les inquiétudes quant à la sécurité d’approvisionnement. La disponibilité de cette option dépend des moyens budgétaires des États membres.
Coûts
Les coûts et la manière de les couvrir dépendraient des choix nationaux en ce qui concerne la couverture de certaines catégories de consommateurs et la mesure dans laquelle la charge financière pesant sur les consommateurs est allégée. Ces choix seront également guidés par la marge de manœuvre budgétaire des États membres.
II – Interventions sur le marché de l’électricité au niveau des prix de gros: fixation des prix associée à une compensation financière au profit des producteurs
B. Intervention au niveau des prix de gros sur le prix des combustibles au profit des producteurs de combustibles fossiles
Cette option suppose d’introduire une compensation sur le prix payé par les producteurs d’électricité d’origine fossile pour leur combustible (charbon, gaz, pétrole, diesel). Étant donné que cette mesure protégerait les producteurs de combustibles fossiles de l’effet des hausses de prix actuelles sur les marchés internationaux des matières premières, ils seraient en mesure d’offrir leur électricité à un prix inférieur au prix actuel. Cette option serait mise en œuvre en payant aux producteurs d’électricité la différence entre les coûts réels de leur approvisionnement en combustibles (gaz, charbon) et un prix de référence préétabli pour ces matières premières.
Avantages
Cette option devrait influencer la stratégie d’offre des centrales électriques utilisant des combustibles fossiles dans l’UE et entraîner une réduction du coût de l’électricité vendue par ces centrales, et partant une baisse du prix marginal sur le marché de gros. Celle-ci devrait à son tour conduire à une baisse des prix de détail.
En fonction des caractéristiques de conception, cela n’affecterait pas l’ordre de préséance des centrales électriques et n’influerait donc pas sur le fonctionnement du marché.
Inconvénients
Si cette mesure était introduite au niveau national, elle pourrait fausser les flux d’électricité dans les pays voisins (États membres de l’UE et pays tiers) et déclencher des flux depuis les pays où un prix de référence a été fixé vers ceux où ce n’est pas le cas, sans que les facteurs de rareté, de sécurité d’approvisionnement ou de coûts relatifs entrent en ligne de compte.
Comme c’est le cas pour toutes les options qui ont une incidence sur la compétitivité-prix relative des combustibles fossiles, cette option pourrait entraver les efforts visant à réduire l’utilisation des combustibles fossiles.
Coûts
Les coûts et la manière de les couvrir dépendraient des choix effectués. Le coût pourrait être financé par des contributions des consommateurs d’électricité. Bien que ce coût puisse en principe être compensé par la réduction des prix de gros de l’électricité entraînée par la mesure évoquée, l’incidence nette sur les consommateurs dépendra de l’évolution des prix des combustibles fossiles, des quantités de combustibles fossiles importées et des volumes d’électricité exportés vers les pays voisins. L’introduction d’une telle mesure réduirait les recettes provenant de l’imposition des bénéfices excédentaires.
C.Intervention au niveau des prix de gros instaurant un plafond tarifaire sur le marché de gros de l’électricité
Cette option consisterait à plafonner les prix de l’électricité à un niveau préétabli.
Afin de maintenir à flot les producteurs qui utilisent des combustibles dont les coûts empêchent actuellement une production rentable au prix plafond (tels que le gaz ou le charbon), une compensation financière serait nécessaire pour couvrir la différence entre le prix du marché de l’électricité produite et le plafond préétabli. Une réglementation stricte peut être nécessaire pour faire en sorte que les offres de production d’électricité dépassant le plafond (déterminant le droit à une compensation financière) soient «raisonnables». De même, une réglementation peut être nécessaire pour faire en sorte que les producteurs dont les coûts sont inférieurs au plafond ne remettent pas d’offres supérieures au plafond (pour obtenir un prix plus élevé). Une telle situation peut nécessiter en fin de compte une réglementation stricte des offres, qui peut être source de complexité.
Avantages
Cette option plafonnerait les prix de gros, ce qui devrait à son tour entraîner une baisse des prix de détail. Cela se traduirait par une réduction des rentes infra-marginales pour les producteurs qui ne sont pas directement affectés par le plafond.
Inconvénients
Cette option requiert que l’administration connaisse dans le détail les structures de coûts et les modes de fonctionnement des différentes centrales électriques.
Quant à l’option B, si elle n’est pas déployée au niveau de l’UE, elle pourrait fausser le flux d’électricité sur le marché intérieur et déclencher des flux depuis les pays où un plafond a été fixé vers ceux où ce n’est pas le cas, sans que le facteur de rareté soit pris en compte.
Cette option B profiterait indûment aux voisins de l’UE, qui recevraient de l’électricité subventionnée par les États membres.
Enfin, cette option pourrait, faute de signal de prix, dénaturer le flux d’électricité sur le marché intérieur et mettre en péril la sécurité d’approvisionnement.
Comme toutes les options qui réduisent les coûts pour les consommateurs, elle pourrait accroître le recours aux combustibles fossiles, aggraver la dépendance de l’UE à l’égard des importations et aviver les inquiétudes quant à la sécurité d’approvisionnement.
Coûts
Un financement serait nécessaire pour combler l’écart entre le prix du marché et le prix plafond. Les États membres disposant d’une marge de manœuvre budgétaire plus limitée auraient davantage de difficultés à supporter ce coût.
La sécurité d’approvisionnement pourrait être graduellement mise à mal du fait de l’absence de signaux de prix différenciés sur le marché de l’UE et en raison de l’incertitude réglementaire. De même, les projets non subventionnés portant sur les énergies renouvelables seraient découragés car les recettes de marché seraient plus faibles (également parce que les consommateurs seraient moins incités à signer des contrats d’achat d’électricité à long terme avec les énergies renouvelables puisque le plafonnement des prix réduirait leur besoin de se prémunir contre des prix élevés).
D.Intervention réglementaire sur le marché de l’électricité: limiter les bénéfices de certains acteurs du marché
Sur les marchés de gros de l’électricité, le prix est fixé par la dernière source nécessaire pour satisfaire l’ensemble de la demande. Les producteurs d’électricité d’origine fossile sont actuellement confrontés aux coûts extrêmement élevés des combustibles fossiles ainsi qu’à une hausse des droits exigibles pour l’émission de CO2. Par conséquent, les prix marginaux de l’électricité sont élevés. Les producteurs de base qui ne dépendent pas des combustibles fossiles n’ont pas une structure de coûts similaire dans la situation actuelle et obtiennent des bénéfices supplémentaires dépassant sensiblement leurs attentes lorsqu’ils décident d’investir.
L’annexe 2 de la communication REPowerEU indique que les États membres peuvent, à titre exceptionnel, prendre des mesures fiscales visant à récupérer une partie de ces bénéfices.
Le même objectif que celui poursuivi par ces mesures fiscales peut être atteint au moyen d’une intervention réglementaire. Celle-ci peut consister à autoriser temporairement les États membres à instaurer un prix d’exercice ou un mécanisme de récupération («clawback») limitant les bénéfices excessifs de producteurs. Le prix d’exercice pertinent peut devoir varier pour prendre en compte les caractéristiques des différents acteurs du marché et devrait être fixé par les autorités de régulation nationales. En pratique, cette option s’apparente à un contrat d’écart compensatoire unidirectionnel, les paiements ne devenant exigibles que lorsque le prix de référence (prix du marché) est supérieur au prix d’exercice. À l’instar de l’impôt sur les bénéfices excédentaires mentionné dans la communication REPowerEU, un mécanisme distinct serait nécessaire pour redistribuer aux consommateurs les recettes d’une intervention réglementaire de ce type.
Les États membres pourraient transformer leurs régimes d’aide pour les nouvelles unités de production en systèmes de contrats d’écart compensatoire bidirectionnels. En demandant aux producteurs d’électricité de rembourser leur soutien à l’investissement lorsque les prix sont élevés, ce mécanisme empêcherait que de nouvelles unités de production construites à l’heure actuelle bénéficient à l’avenir de subventions également dans des situations où les prix du marché sont très élevés et volatils.
Lorsque les acteurs des marchés du gaz naturel engrangent des recettes excessives en raison de la situation de crise actuelle, par exemple du fait qu’ils sont en mesure de vendre des volumes contractés à long terme à des prix sensiblement plus élevés sur le marché au comptant, les recettes pourraient faire l’objet d’interventions fiscales similaires.
Prestations
Si elle est bien conçue, cette option n’interfère pas avec la formation des prix sur les marchés de gros de l’électricité, préservant dès lors les signaux pour les échanges intra-UE et extra-UE et la sécurité d’approvisionnement. Elle n’a pas d’incidences sur les échanges d’électricité à l’échelle de l’UE.
La réforme de la conception des régimes d’aide pour les nouveaux investissements pourrait ouvrir la voie à d’éventuelles modifications à plus long terme de l’organisation du marché.
Inconvénients
Cette option ne fera pas en elle-même baisser les prix pour les consommateurs, mais les recettes générées pourront être utilisées pour aider directement les consommateurs d’énergie les plus touchés par les prix élevés, par exemple au moyen de bons à valoir destinés aux ménages et d’un soutien financier aux entreprises conformément aux règles en matière d’aides d’État et de concurrence.
Afin de déterminer avec exactitude l’existence de bénéfices infra-marginaux excessifs, les autorités nationales devraient disposer d’informations détaillées sur les coûts des producteurs, auxquelles ils n’ont pas toujours accès. Une mise en œuvre rapide pourrait donner lieu à des difficultés juridiques dans la mesure où les acteurs du marché seront diversement touchés.
Les questions de concurrence devraient être soigneusement évaluées et réglées en suivant les orientations de la Commission sur les prix de détail réglementés et les mesures fiscales concernant les rentes infra-marginales, ainsi qu’en se conformant aux règles en matière d’aides d’État.
La mise en œuvre d’une taxation des bénéfices exceptionnels est susceptible d’avoir une incidence sur la sécurité des investisseurs, ce qui pourrait rendre nécessaire de soutenir toute future production d’électricité. Ce risque réglementaire se traduira par une augmentation des coûts du capital et une diminution du déploiement des énergies renouvelables à l’avenir.
III- Interventions sur les marchés du gaz
E.Limites de prix pour les échanges de gaz dans l’UE
Cette option repose sur la fixation d’un prix maximal à l’échelle de l’UE auquel le gaz peut être échangé entre les opérateurs de tous les États membres de l’UE ou, à défaut, sur la fixation de limites de prix à l’intérieur desquelles le prix du gaz peut évoluer. Ce plafond ou ces fourchettes de prix limiteraient les offres sur les bourses européennes. Le prix plafonné du gaz deviendrait le nouveau prix de référence pour les contrats à long terme et les contrats dérivés.
Pour être efficace, cette option devrait être mise en œuvre dans tous les États membres.
Avantages
Un plafond de prix pour les échanges de gaz dans toute l’Europe réduirait la volatilité excessive des prix du gaz et entraînerait directement leur diminution. Il en résulterait également une réduction des coûts de l’électricité produite par les centrales au gaz et une diminution des prix à la consommation, tant pour le gaz que pour l’électricité.
Inconvénients
Il sera impératif de fixer le plafond au bon niveau. Si le plafond de prix du gaz est trop bas, il sera difficile d’attirer davantage de gaz vers l’Europe. Cela pourrait même inciter les entreprises européennes à exporter du gaz vers des pays où les prix sont plus élevés. Un prix trop bas favoriserait une plus grande consommation de gaz, ce qui accroîtrait la demande en Europe. Afin d’atténuer ce risque, cette option devrait s’accompagner d’une gestion rigoureuse de la demande. La combinaison de tous ces facteurs pourrait entraîner des tensions supplémentaires sur le marché du gaz et présenter des risques pour la sécurité d’approvisionnement en gaz.
Si le même prix plafond s’appliquait dans l’ensemble de l’UE, il deviendrait difficile d’assurer que le gaz soit acheminé vers les destinations où il est nécessaire et que le réseau fonctionne en toute sécurité, en maintenant l’équilibre entre l’offre et la demande.
Les consommateurs ayant acheté leur gaz dans le cadre de contrats à long terme, à un prix supérieur au plafond, ne bénéficieraient pas du plafond de prix avant l’expiration de leur contrat.
En fonction du niveau du plafond et de la période pendant laquelle ce dernier serait appliqué, il pourrait inciter nos partenaires commerciaux à assurer l’approvisionnement. Cependant, leur réaction à un prix fixé administrativement est incertaine et ne peut être anticipée. Ils pourraient contester cette option en justice et/ou restreindre ou suspendre l’approvisionnement.
Coûts
Les coûts sont liés à une éventuelle rupture d’approvisionnement, qui dépendra de la réaction des fournisseurs au plafond de prix.
F.Volume et prix négociés avec les fournisseurs internationaux
Une option consisterait à fixer des objectifs plus précis en matière de volume et de prix du gaz, en fonction des différentes voies d’approvisionnement et des différents fournisseurs, et à discuter lesdits objectifs en s’appuyant sur une stratégie de négociation commune, coordonnée au niveau de l’Union, à l’égard des partenaires commerciaux de l’UE. Les prix cibles en question concerneraient les contrats d’approvisionnement avec les pays tiers mais n’affecteraient pas les transactions ayant lieu au sein de l’Union (par exemple, pour un équilibrage sur le marché intérieur).
Afin de garantir des importations de GNL et de gaz à des prix intéressants, l’UE devrait adopter une perspective à plus long terme pour les partenariats gaziers avec ses fournisseurs et élargir le champ des négociations pour y inclure la garantie des importations d’hydrogène à long terme.
Ces partenariats pourraient concerner:
·des contrats à long terme prévoyant une augmentation de l’approvisionnement en GNL et par gazoduc;
·des investissements de l’UE dans des capacités d’importation de GNL supplémentaires, compatibles avec l’hydrogène;
·un partenariat H2, avec un horizon de 5 à 10 ans pour créer les infrastructures et un cadre solide pour un partenariat en matière d’investissement (un cadre commun qui assurerait la prévisibilité et la stabilité des investissements et de la demande dans l’UE, ainsi que des conditions d’investissement stables dans les pays partenaires).
Les perspectives de réussite d’une telle stratégie de négociation dépendraient d’une approche commune au niveau européen.
Avantages
En cas de succès, un prix négocié inférieur dans toute l’Europe entraînerait une baisse sensible des prix du gaz, conjuguée aux volumes d’importation de gaz convenus. Il en résulterait également une réduction des coûts de l’électricité produite par les centrales au gaz et une diminution des prix à la consommation, tant pour le gaz que pour l’électricité.
Étant donné que l’option reposerait sur des négociations et n’imposerait aucune restriction aux échanges de gaz à l’intérieur de l’UE (par exemple, pour un équilibrage), les ruptures de flux de gaz intra-UE seraient évitées.
Inconvénients
Le succès de cette option dépend, en définitive, de l’issue des négociations y afférentes avec les fournisseurs de pays tiers.
Coûts
En cas de succès, cette option entraînerait une réduction durable des coûts d’approvisionnement en gaz naturel.