COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 29.9.2021
COM(2021) 612 final
2021/0311(NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la suspension partielle de l’application de l’accord entre l’Union européenne et la République de Biélorussie visant à faciliter la délivrance de visas
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
L’accord entre l’Union européenne et la République de Biélorussie visant à faciliter la délivrance de visas (ci-après l’«accord visant à faciliter la délivrance de visas») est entré en vigueur le 1er juillet 2020 1 , parallèlement à l’accord de réadmission 2 . L’accord visant à faciliter la délivrance de visas a pour objet de faciliter, sur la base de la réciprocité, la délivrance de visas aux citoyens de l’Union et de la Biélorussie pour des séjours dont la durée prévue n’excède pas 90 jours sur toute période de 180 jours.
L’accord visant à faciliter la délivrance de visas contribue à améliorer les contacts interpersonnels et le partage de valeurs, y compris les droits de l’homme et les valeurs démocratiques de l’UE. L’importance des principes fondamentaux régissant la coopération entre l’UE et la Biélorussie ainsi que des obligations et responsabilités, dont le respect des droits de l’homme et des principes démocratiques, découlant des instruments internationaux pertinents auxquels les parties sont liées, est soulignée dans le préambule de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas.
Le 12 octobre 2020, le Conseil a adopté des conclusions relatives à la réponse de l’UE face à l’évolution de la situation en Biélorussie 3 . Dans ses conclusions, la Conseil a réaffirmé que l’élection présidentielle du 9 août 2020 n’avait été ni libre ni régulière et que le régime biélorusse ne disposait d’aucune légitimité démocratique. Le Conseil a réaffirmé son soutien sans faille à la souveraineté et à l’indépendance de la Biélorussie, et a insisté sur le droit démocratique des citoyens de Biélorussie d’élire leur président dans le cadre d’une nouvelle élection, libre et régulière, sans ingérence extérieure. Dans ses conclusions, le Conseil a également rappelé les mesures restrictives, qui consistent en une interdiction de pénétrer sur le territoire de l’Union européenne et un gel des avoirs, imposées à l’encontre de quarante personnes responsables de la nature frauduleuse de l’élection présidentielle et de la répression violente des manifestations pacifiques, et il a indiqué que l’UE était prête à prendre d’autres mesures restrictives à l’encontre d’entités et de responsables de haut rang, dont Alexandre Loukachenko 4 .
L’Union a réduit sa coopération bilatérale avec les autorités biélorusses au niveau central, augmenté son soutien au peuple et à la société civile biélorusses, et réajusté son aide financière bilatérale en conséquence. Conformément à ces mesures, l’Union a immédiatement mis des ressources financières supplémentaires à la disposition des victimes d’actes de violences, des organisations de la société civile et des médias indépendants.
La répression à l’encontre des militants de l’opposition, des organisations de la société civile, des défenseurs des droits de l’homme et des médias indépendants se poursuit. À la mi-septembre 2021, l’on recensait plus de 670 prisonniers politiques, et leur nombre augmente chaque semaine. Ces personnes font l’objet de procès politiques, souvent menés à huis clos de manière précipitée et débouchant sur de honteuses condamnations à de nombreuses années d’emprisonnement.
L’application de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas s’est poursuivie, tandis que la mise en place du comité mixte sur la facilitation de la délivrance des visas, censé suivre la mise en œuvre de l’accord, a été reportée.
En réaction à la répression brutale et persistante exercée contre toutes les composantes de la société biélorusse, et en particulier au détournement d’un vol de passagers le 23 mai 2021, l’Union a interdit aux transporteurs biélorusses de survoler son espace aérien et d’accéder à ses aéroports 5 , et elle a adopté une quatrième série de sanctions établissant une liste de personnes et entités concernées 6 ainsi que des sanctions économiques ciblées 7 .
À la suite de ces mesures, les autorités biélorusses ont riposté en annonçant le 28 juin 2021 la suspension de leur participation au Partenariat oriental ainsi que la suspension de l’accord de réadmission conclu avec l’Union européenne. En outre, la Biélorussie a rappelé son ambassadeur auprès de l’UE pour consultations, elle a demandé le rappel à Bruxelles de l’ambassadeur de l’UE pour consultations et elle a annoncé qu’elle refuserait l’entrée sur le territoire biélorusse de représentants des institutions européennes et de personnes originaires de l’UE ayant contribué à la préparation des sanctions. Les autorités biélorusses ont exigé la suspension des activités des instituts culturels des États membres. La Biélorussie a également déclaré qu’elle envisagerait d’éventuelles mesures de rétorsion supplémentaires. En outre, le 8 septembre 2021, un projet de loi portant sur la suspension de l’accord de réadmission avec l’Union européenne a été soumis au Parlement biélorusse.
Si la situation aux frontières extérieures de l’UE avec la Biélorussie s’est stabilisée en termes d’arrivées, notamment en raison de la suspension des vols directs reliant Bagdad à Minsk, elle reste tendue et la pression migratoire persiste dès lors que le nombre de tentatives de franchissement irrégulier de la frontière qui ont été empêchées reste élevé. Au 19 septembre 2021, 4 145 personnes avaient franchi illégalement la frontière entre la Lituanie et la Biélorussie, soit 56 fois plus qu’en 2020. Plus de la moitié des ressortissants de pays tiers ayant franchi la frontière lituanienne avec la Biélorussie étaient originaires d’Iraq (2 805); venaient ensuite des ressortissants du Congo-Brazzaville, du Cameroun et une faible proportion de ressortissants syriens, iraniens et afghans. En ce qui concerne la Pologne, au cours de la même période, 1 493 ressortissants de pays tiers ont franchi sa frontière avec la Biélorussie. Ce nombre est 23 fois supérieur à celui enregistré en 2020. Comme pour la frontière avec la Lituanie, il s’agit principalement de ressortissants irakiens, mais les ressortissants afghans y sont plus nombreux. En termes relatifs, cependant, la Lettonie a enregistré la plus forte augmentation: alors que trois franchissements irréguliers avaient été détectés à la frontière en 2020, il y en a eu 377 en 2021. On observe la même tendance pour ce qui est des demandes d’asile. Par rapport à la même période de l’année dernière, la Lituanie a enregistré jusqu’à présent quatorze fois plus de demandes d’asile en 2021 (2 399), principalement de ressortissants iraquiens (50 % des demandes). La Pologne a enregistré une hausse de 131 % des demandes d’asile (4 109), ces demandes étant principalement présentées par des ressortissants afghans (33 %), suivis par les Biélorusses (29 %) et les Russes (18 %). De même, la Lettonie a reçu 465 demandes d’asile, soit près de six fois plus qu’en 2020.
Cette augmentation soudaine donne à penser que le régime encourage la migration irrégulière à des fins politiques, notamment à titre de représailles contre la Lituanie, la Pologne et la Lettonie en raison de la position que ces pays ont adoptée à l’égard de la Biélorussie. L’action menée par la Biélorussie à l’encontre des États membres de l’UE exige une réponse unie.
2.MESURES PROPOSÉES
L’accord visant à faciliter la délivrance de visas a été conclu en partant du postulat selon lequel le respect des droits de l’homme et des principes démocratiques est l’un des principes fondamentaux régissant la coopération entre l’Union et la Biélorussie ainsi que leurs obligations et responsabilités 8 . Tant l’Union que la Biélorussie ont reconnu que l’accord visant à faciliter la délivrance de visas ne devrait pas favoriser l’immigration irrégulière, les deux parties prêtant une attention particulière aux questions de sécurité et de réadmission 9 .
Compte tenu du contexte décrit ci-dessus, ces principes sont violés par la Biélorussie. La Biélorussie met non seulement en péril les relations mutuelles entre l’Union et ses États membres, mais elle a aussi donné une ampleur accrue aux violations des droits de l’homme qui sont contraires à ses obligations internationales 10 .
Par conséquent, une mesure appropriée consiste à suspendre l’application de certains articles de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas, qui prévoient des mesures visant à faciliter la délivrance de visas pour certaines catégories spécifiques de demandeurs, à savoir:
i) les membres de délégations officielles biélorusses, y compris les membres permanents de ces délégations, qui, à la suite d’une invitation officielle adressée à la Biélorussie, devraient participer à des réunions officielles, des consultations, des négociations ou des programmes d’échange ainsi qu’à des événements ayant lieu sur le territoire de l’un des États membres à l’initiative d’organisations intergouvernementales;
ii) les membres des gouvernements et parlements nationaux et régionaux biélorusses, de la Cour constitutionnelle de Biélorussie et de la Cour suprême de Biélorussie, dans l’exercice de leurs fonctions.
Il convient dès lors de suspendre l’application des articles ci-après de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas: l’article 4, paragraphe 1, point a), concernant les «Preuves documentaires de l’objet du voyage», l’article 5, paragraphe 1, points a) et b), et paragraphe 2, point a), concernant la «Délivrance de visas à entrées multiples», ainsi que l’article 6, paragraphe 3, points a) et b), concernant les «Droits prélevés pour le traitement des demandes de visa».
Dès l’entrée en vigueur de la décision du Conseil, l’application des règles spécifiques prévues par ces dispositions sera suspendue. Les règles générales du code des visas s’appliqueront par conséquent en lieu et place 11 .
L’application des autres dispositions de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas n’est pas suspendue, et les mesures visant à faciliter la délivrance de visas que ces dispositions prévoient à l’égard des citoyens biélorusses ordinaires continueront de s’appliquer. Cela permettra de maintenir des «contacts interpersonnels». Les dispositions non suspendues de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas ne devraient toutefois pas être utilisées pour contourner l’objet de la décision du Conseil relative à la suspension partielle de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas. Les États membres devraient informer la Commission des tentatives de contournement ou de contournement présumé de la suspension partielle de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas.
3.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Base juridique
La base juridique procédurale de la proposition est l’article 218, paragraphe 9, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). La base juridique matérielle de la proposition est l’article 77, paragraphe 2, point a), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
En outre, l’article 14, paragraphe 5, de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas dispose ce qui suit: «[c]haque partie peut suspendre l’application de tout ou partie du présent accord. La décision de suspension est notifiée à l'autre partie au plus tard 48 heures avant son entrée en vigueur. Dès que les raisons ayant motivé la suspension sont devenues caduques, la partie qui a suspendu l’application du présent accord en informe immédiatement l’autre partie.»
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
Sans objet
•Proportionnalité
La présente proposition ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi, à savoir suspendre certaines mesures existantes, visant à faciliter la délivrance de visa, pour les fonctionnaires biélorusses, tout en continuant à soutenir les citoyens biélorusses ordinaires, en facilitant les procédures de délivrance de visas.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
La présente proposition n’entraîne pas de coût additionnel pour le budget de l’Union.
2021/0311 (NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la suspension partielle de l’application de l’accord entre l’Union européenne et la République de Biélorussie visant à faciliter la délivrance de visas
LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 77, paragraphe 2, point a), et son article 218, paragraphe 9,
vu la proposition de la Commission européenne,
considérant ce qui suit:
(1)L’accord entre l’Union européenne et la République de Biélorussie visant à faciliter la délivrance de visas 12 (ci-après l’«accord») est entré en vigueur le 1er juillet 2020, parallèlement à l’accord entre l’Union européenne et la République de Biélorussie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier 13 (ci-après l’«accord de réadmission»).
(2)L’accord a pour objet de faciliter, sur la base de la réciprocité, la délivrance de visas aux citoyens de l’Union et de la Biélorussie pour des séjours dont la durée prévue n’excède pas 90 jours sur toute période de 180 jours. L’accord contribue à améliorer les contacts interpersonnels et le partage des valeurs, y compris les droits de l’homme et les principes démocratiques.
(3)Au titre de l’article 14, paragraphe 5, de l’accord, chaque partie peut suspendre l’application de tout ou partie dudit accord. La décision de suspension doit être notifiée à l’autre partie au plus tard 48 heures avant son entrée en vigueur. Dès que les raisons ayant motivé la suspension sont devenues caduques, la partie qui a suspendu l’application de l’accord doit en informer immédiatement l’autre partie.
(4)En réaction à la répression brutale et persistante exercée contre toutes les composantes de la société biélorusse, et en particulier au détournement d’un vol de passagers le 23 mai 2021, l’Union a interdit aux transporteurs biélorusses de survoler son espace aérien et d’accéder à ses aéroports, et elle a adopté une quatrième série de sanctions établissant une liste de personnes et entités concernées ainsi que des sanctions économiques ciblées, au moyen du règlement (CE) nº 765/2006 du Conseil 14 et de la décision 2012/642/PESC du Conseil 15 .
(5)À la suite de ces mesures, la Biélorussie a riposté en annonçant le 28 juin 2021 la suspension de sa participation au Partenariat oriental ainsi que la suspension de l’accord de réadmission. Le 8 septembre 2021, un projet de loi portant sur la suspension de l’accord de réadmission avec l’Union européenne a été soumis au Parlement biélorusse.
(6)Dans le même temps, la Lituanie et, plus récemment, la Pologne et la Lettonie ont enregistré une augmentation sans précédent des flux migratoires irréguliers en provenance de la Biélorussie. Cette augmentation soudaine donne à penser que le régime encourage la migration irrégulière à des fins politiques, notamment à titre de représailles contre la Lituanie, la Pologne et la Lettonie en raison de la position que ces pays ont adoptée à l’égard de la Biélorussie.
(7)Les actions susmentionnées de la Biélorussie violent les principes fondamentaux sur la base desquels l’accord a été conclu et vont à l’encontre des intérêts de l’Union et de ses États membres. En particulier, les actions de la Biélorussie ne respectent pas les droits de l’homme et les principes démocratiques et elles entraînent une migration irrégulière au départ du territoire biélorusse vers l’Union.
(8)Par conséquent, il convient de suspendre l’application de certaines dispositions de l’accord prévoyant des mesures visant à faciliter la délivrance de visas pour certaines catégories de demandeurs de visa de court séjour, à savoir les membres de délégations officielles biélorusses, les membres des gouvernements et parlements nationaux et régionaux de Biélorussie, les membres de la Cour constitutionnelle de Biélorussie et de la Cour suprême de Biélorussie, dans l’exercice de leurs fonctions,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L’application des dispositions ci-après de l’accord est suspendue:
(a)l’article 4, paragraphe 1, point a), en ce qui concerne tout demandeur de visa qui est membre d’une délégation officielle biélorusse, y compris un membre permanent d’une telle délégation, et qui, à la suite d’une invitation officielle adressée à la Biélorussie, doit participer à des réunions officielles, des consultations, des négociations ou des programmes d’échange ainsi qu’à des événements ayant lieu sur le territoire de l’un des États membres à l’initiative d’organisations intergouvernementales;
(b)l’article 5, paragraphe 1, points a) et b), en ce qui concerne tout demandeur de visa qui, dans l’exercice de ses fonctions, est un membre d’un gouvernement ou d’un parlement national ou régional de Biélorussie, de la Cour constitutionnelle de Biélorussie ou de la Cour suprême de Biélorussie, ainsi que tout demandeur de visa qui est un membre permanent d’une délégation officielle biélorusse, et qui, à la suite d’une invitation officielle adressée à la Biélorussie, doit participer régulièrement à des réunions, des consultations, des négociations ou des programmes d’échange ainsi qu’à des événements ayant lieu sur le territoire de l’un des États membres à l’initiative d’organisations intergouvernementales;
(c)l’article 5, paragraphe 2, point a), en ce qui concerne tout demandeur de visa qui est membre d’une délégation officielle biélorusse et qui, à la suite d’une invitation officielle adressée à la Biélorussie, doit participer régulièrement à des réunions, des consultations, des négociations ou des programmes d’échange ainsi qu’à des événements ayant lieu sur le territoire de l’un des États membres à l’initiative d’organisations intergouvernementales;
(d)l’article 6, paragraphe 3, points a) et b), en ce qui concerne tout demandeur de visa qui est membre d’un gouvernement ou d’un parlement national ou régional de Biélorussie, de la Cour constitutionnelle de Biélorussie ou de la Cour suprême de Biélorussie, ainsi que tout demandeur de visa qui est membre d’une délégation officielle biélorusse et qui, à la suite d’une invitation officielle adressée à la Biélorussie, doit participer à des réunions, des consultations, des négociations ou des programmes d’échange ainsi qu’à des événements ayant lieu sur le territoire de l’un des États membres à l’initiative d’organisations intergouvernementales.
Article 2
La présente décision entre en vigueur le deuxième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président