COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 30.9.2020

SWD(2020) 306 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Rapport 2020 sur l'état de droit

Chapitre consacré à la situation de l'état de droit en Irlande

accompagnant le document:

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Rapport 2020 sur l'état de droit
La situation de l'état de droit dans l'Union européenne

{COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 316 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}

I. Système de justice 

L’Irlande est un pays de common law, dont le pouvoir judiciaire est divisé en une branche civile et une branche pénale. L'ordre juridictionnel se compose d’une cour suprême (Supreme Court), d'une cour d’appel (Court of Appeal) et de tribunaux de première instance, qui comprennent la High Court, dotée de la pleine compétence en matière pénale et civile, et des tribunaux à compétence limitée: la Circuit Court et la District Court, organisées à l’échelon régional. Deux juridictions pénales spéciales (Special Criminal Courts) traitent les affaires pénales relatives au domaine paramilitaire, aux actes de subversion et à la criminalité organisée 1 . Par ailleurs, plusieurs tribunaux spécialisés traitent différents domaines, notamment les relations professionnelles 2 . Depuis décembre 2019, tous les titulaires de fonctions juridictionnelles sont membres du conseil de la magistrature (Judicial Council) nouvellement créé. Le Président de l’Irlande procède à la nomination des juges, sur avis du gouvernement. La commission consultative pour la nomination des magistrats (Judicial Appointments Advisory Board ou JAAB) est chargée de sélectionner les candidats appropriés. Le ministère public ne fait pas partie de la branche judiciaire. Le Director of Public Prosecutions (DPP - directeur des poursuites) fait appliquer le droit pénal en toute indépendance devant les tribunaux. Les procédures par mise en accusation sont confiées à des avocats (barristers), qui sont désignés au cas par cas par le DPP et exercent l’action publique conformément aux instructions de ce dernier. L'Attorney General est le conseiller juridique du gouvernement. La profession d'avocat comprend deux branches, les solicitors, représentés par la Law Society, et les barristers, représentés par le Bar of Ireland 3 . L’autorité de réglementation des services juridiques (Legal Services Regulatory Authority), organisme indépendant créé en 2016, est l’autorité nationale de réglementation pour les deux branches de la profession d'avocat en Irlande.

Indépendance

Un conseil de la magistrature (Judicial Council) indépendant, chargé de préserver l’indépendance de la justice, a été créé à la fin de l’année 2019. Un long processus de réforme a débouché sur la création du premier conseil permanent du pouvoir judiciaire irlandais. Ses principales fonctions, en vertu de la loi qui l'institue (Judicial Council Act), consistent à examiner les plaintes relatives aux manquements professionnels des juges, à assurer l’éducation et la formation continues des juges 4 et à élaborer des lignes directrices sur certains thèmes, notamment les dommages-intérêts pour les préjudices corporels. À cette fin, le conseil de la magistrature a mis en place plusieurs comités, dont un comité de déontologie judiciaire (Judicial Conduct Committee), un comité des études judiciaires (Judicial Studies Committee), un comité des préjudices corporels (Personal Injuries Committee) et un comité des lignes directrices sur les peines (Sentencing Guidelines Committee). Le conseil de la magistrature est composé de tous les membres en exercice du pouvoir judiciaire (environ 160 juges), et d’un bureau comprenant 11 juges: cinq membres de droit [le Chief Justice (président de la Supreme Court) et quatre présidents de juridictions], cinq juges élus par leurs pairs, et un juge coopté par les autres membres du bureau 5 . La création de ce conseil de la magistrature pourrait contribuer à garantir l’indépendance et la qualité du système de justice, conformément aux recommandations du Groupe d’États contre la corruption («GRECO») 6 .

La perception de l’indépendance des tribunaux et des juges par l’opinion publique et les entreprises est bonne. Le degré d’indépendance des juridictions et des juges est perçu comme «plutôt bonne ou très bonne» par 74 % de la population et par 76 % des entreprises 7 . Cette perception positive de l’indépendance de la justice est demeurée stable au cours des dernières années.

Une réforme visant à réorganiser le système de nomination et de promotion des juges est prévue. Les discussions au sujet de cette réforme sont en cours depuis plusieurs années. En 2017, le gouvernement avait présenté au parlement un projet de loi en la matière, qui est devenu caduc au terme de la législature de cette époque. Dans le système actuel, pour la première nomination d'un juge, la commission consultative pour la nomination des magistrats (JAAB) 8 recommande au ministre de la justice et de l'égalité au moins sept candidats pour chaque poste vacant 9 . Les candidats figurant sur la liste ne sont pas classés par ordre de priorité et le gouvernement n’est pas tenu de sélectionner un candidat sur cette seule liste. Les promotions des juges 10 sont attribuées par le Président de l’Irlande, sur avis du gouvernement, et ne sont pas soumises à la procédure suivie par la JAAB 11 . Le GRECO 12 a exprimé des inquiétudes quant à l’étendue du pouvoir discrétionnaire laissé au pouvoir exécutif. Le projet de loi relative à la commission de nomination des juges (Judicial Appointments Commission) prévoyait la création d’une nouvelle commission composée d’un président n'appartenant pas au pouvoir judiciaire et d’une majorité de membres qui ne seraient pas juges. Ce projet de loi visait à réduire à trois le nombre maximal de candidats proposés, classés par ordre de préférence de la commission, pour chaque poste de juge vacant. Il proposait également que toutes les nominations de juges soient soumises à cette procédure (alors que la procédure actuelle s’applique uniquement à la première nomination). Les dispositions proposées pourraient limiter le pouvoir discrétionnaire politique dans la nomination des juges. Toutefois, la composition envisagée pour la nouvelle commission a suscité des inquiétudes 13 , 14 car elle prévoyait une majorité de membres non juges. Dans son programme, le nouveau gouvernement irlandais formé en juin 2020 s’est engagé à adopter le projet de loi relative à la commission de nomination des juges dans les six premiers mois de son mandat. Il s’est engagé à dialoguer avec les parties prenantes afin d’apporter des modifications pertinentes au projet de loi actuel, afin qu’il bénéficie d’un large soutien. Il s’agirait notamment de faire en sorte que cette instance soit présidée, de droit, par le Chief Justice (président de la Supreme Court). Il importe que cette réforme tienne compte des recommandations du Conseil de l’Europe relatives à la composition de l’autorité compétente en matière de sélection et de carrière des juges, et à son rôle dans la procédure de nomination 15 .

Un nouvel organisme chargé des procédures disciplinaires à l’encontre des juges a été créé, ce qui a permis de renforcer leur obligation de rendre des comptes. Le Judicial Council a mis en place un comité de déontologie judiciaire (Judicial Conduct Committee) chargé d’examiner les plaintes relatives aux manquements professionnels des juges, et d’élaborer des projets de lignes directrices en matière de conduite et d’éthique des magistrats, en vue de leur adoption par le conseil. Le comité formule également des conseils et des recommandations sur la conduite et l’éthique des juges. Il est composé des cinq présidents de juridictions, membres de droit, de trois juges choisis par leurs pairs, et de cinq membres non juges désignés par le gouvernement parmi les personnes recommandées par le Public Appointments Service (service de nomination des fonctionnaires). Avant cette réforme, la seule sanction disciplinaire applicable aux juges était la révocation par résolution adoptée par les deux chambres du Parlement, en cas de «faute ou incompétence avérée» 16 . Une telle sanction n’a toutefois jamais été appliquée. La réforme du régime de sanctions disciplinaires pourrait améliorer l’obligation pour les juges de rendre des comptes; elle doit préserver l’indépendance de la justice, conformément au droit de l’Union 17 et suivant les recommandations du Conseil de l’Europe 18 . La révocation pour motifs disciplinaires reste l’une des sanctions possibles. Lorsqu’une telle sanction sera envisagée, le comité de déontologie judiciaire sera chargé de demander au ministre de la justice et de l’égalité de présenter des motions au Parlement en vue d’obtenir la révocation du juge. La décision de révocation des juges reste toutefois entre les mains du Parlement et celui-ci conserve son pouvoir d’appréciation à cette fin 19 , ce qui pourrait susciter des inquiétudes quant à la politisation du processus. Enfin, la portée du contrôle juridictionnel ouvert en cas de sanctions disciplinaires ou de révocation est limitée à la seule régularité de la procédure, sans possibilité d’en contester le fond 20 .

Le Personal Injuries Guidelines Committee (comité des lignes directrices sur les préjudices corporels ) nouvellement créé est chargé d’établir des orientations générales concernant le niveau des dommages-intérêts pouvant être accordés par les tribunaux. La création de ce comité 21 fait suite à une recommandation figurant dans le rapport de la Personal Injuries Commission (commission des préjudices corporels) 22 , et vise à favoriser la cohérence en matière de dommages-intérêts. Par ailleurs, le Sentencing Guidelines and Information Committee (comité des lignes directrices et de l’information sur les peines) 23 est chargé d’élaborer des lignes directrices sur les peines. Bien que les lignes directrices ne soient pas contraignantes, la Judicial Council Act impose aux juridictions d’en tenir compte et de motiver tout écart par rapport à ces lignes directrices 24 . Cette disposition permet d’évaluer dans quelle mesure les lignes directrices sont suivies, et les juridictions d’appel pourraient s'y référer pour déterminer si les raisons invoquées pour cet écart sont justifiées. Lors de l'application de ces lignes directrices, il convient de tenir dûment compte du respect de l’indépendance de la justice, non seulement vis-à-vis d’ingérences extérieures indues, mais aussi d’ingérences au niveau interne 25 .

Qualité

Le budget du système de justice et le nombre de juges demeurent inférieurs à la moyenne de l’Union européenne. Alors que le budget par habitant du système de justice, qui s’élevait à 55,7 EUR en 2018, a augmenté régulièrement ces dernières années, le budget en pourcentage du PIB est resté stable 26 . En outre, une nouvelle loi sur les juridictions a porté de neuf à quinze le nombre maximal de juges ordinaires de la Court of Appeal. Cependant, selon les données de 2018, l’Irlande comptait 160 juges, soit le nombre de juges par habitant le plus faible de l’Union 27 . Dans son programme annoncé en juin 2020, le gouvernement s’est engagé à mettre en place un groupe de travail chargé d’examiner le nombre et le type de juges nécessaires pour garantir une administration efficiente de la justice au cours des cinq prochaines années.

Un groupe d'examen a été mis en place pour évaluer l’administration de la justice civile, en vue notamment d’améliorer l’accès à la justice et de réduire les frais de procédure 28 . Le groupe d'examen fera rapport et adressera des recommandations au ministre de la justice et de l’égalité dans le courant de l’année 2020. Cet examen pourrait permettre de dissiper les inquiétudes exprimées au sujet des ressources allouées au système d’aide juridictionnelle en matière civile et du temps nécessaire au service de l’aide juridictionnelle (Legal Aid Board) pour apprécier l’admissibilité à l’aide juridictionnelle en matière civile 29 . En outre, les procédures devant les tribunaux spéciaux [par exemple, devant la commission des relations professionnelles (Workplace Relations Commission) et le tribunal du travail (Labour Court)] sont exclues de l’aide juridictionnelle, sauf lorsqu’il s’agit d’affaires en rapport avec l’asile. Ce point a été jugé préoccupant par la commission irlandaise à l’égalité et aux droits de l’homme (Irish Human Rights and Equality Commission) en 2019 30 . Le groupe d'examen explorera également les moyens de promouvoir les modes extrajudiciaires de règlement des litiges, qui pourraient inciter à recourir davantage à ces modes actuellement très peu utilisés en Irlande 31 . Sur la base du rapport du groupe d'examen, le gouvernement s’engage dans son programme à entreprendre des réformes dans l’administration de la justice civile, parmi lesquelles une utilisation plus efficiente et efficace des ressources affectées aux juridictions et à la magistrature. En outre, les travaux d’élaboration d’un nouveau projet de loi sur la justice pénale (Legal Aid Bill) sont à un stade avancé. Cette nouvelle législation vise à mettre à jour et à renforcer le système d’octroi de l’aide juridictionnelle en matière pénale, notamment en transférant la responsabilité de l’administration du régime du ministère de la justice et de l’égalité au service de l’aide juridictionnelle.

L’autorité de réglementation des services juridiques (Legal Services Regulatory Authority) prend des mesures pour lever les obstacles qui subsistent sur le marché des services juridiques. Depuis l’adoption de la loi de 2015 réglementant les services juridiques (Legal Services Regulation Act 2015), des restrictions subsistent dans la prestation de services juridiques, ce qui a pour effet d’entraver la concurrence et, partant, d’augmenter les frais juridiques 32 . En 2019, l’autorité de réglementation des services juridiques a mis en place un nouveau cadre régissant les modèles économiques, destiné aux sociétés à responsabilité limitée. Il est prévu d’introduire en 2020 un nouveau cadre pour les Legal Partnerships (sociétés d'avocats), qui peuvent être des associations entre barristers ou entre barristers et solicitors. Une nouvelle disposition intégrée en 2019 dans la Legal Services Regulation Act renforce l'obligation des solicitors de fournir à leurs clients des informations précises concernant les frais de justice 33 . L’autorité de réglementation réexaminera également la question des cabinets pluridisciplinaires (associant des praticiens du droit et d’autres professions) et a lancé une consultation publique sur une éventuelle fusion des professions de barrister et de solicitor.

Des travaux en vue de la numérisation du système de justice sont en cours 34 . L’Irlande se situe en-dessous de la moyenne de l’Union en ce qui concerne la disponibilité de solutions électroniques et de technologies de l’information et de la communication pour la gestion des dossiers et l'établissement de statistiques sur l’activité des juridictions 35 . Le Courts Service (service des cours et tribunaux) a élaboré un document stratégique 36 en vue de la numérisation et pour aider le pouvoir judiciaire pendant le processus Cette stratégie consiste à réduire au minimum le nombre d’affaires que le système juridictionnel doit traiter, en n’exigeant la présence aux audiences qu’en cas de nécessité, en tenant et gérant les audiences et les informations relatives aux affaires sous forme numérique, et en adoptant un modèle numérique pour l’archivage des documents judiciaires. Le projet Courts Service Online (CSOL) a pour but la mise en place d’un système unique de gestion des affaires civiles, afin de créer une plateforme commune pour les procédures civiles de toutes les juridictions. Le nouveau système comprend une fonction permettant d’introduire des requêtes et d’effectuer des paiements en ligne, de collecter des commandes et de déposer certains documents par voie électronique. Les domaines d’activité qui bénéficieront de la nouvelle plateforme seront, entre autres, les faillites et les petits litiges, ainsi que les procédures devant la Supreme Court et la Court of Appeal. En 2019, le CSOL a été étendu afin de faciliter le dépôt en ligne des requêtes auprès de l’Office of the Legal Costs Adjudicator. La révision du système de justice civile menée actuellement porte également sur l’utilisation des moyens de communication électroniques, notamment les procédures contentieuses en ligne et la mesure dans laquelle les mémoires, conclusions et autres documents de procédure devraient être accessibles en ligne.

Des mesures ont été prises pour faciliter la poursuite des activités des juridictions durant la pandémie de COVID-19. Concrètement, un programme visant à faciliter les audiences à distance a été lancé en avril 2020, et le nombre d’audiences virtuelles n’a cessé de croître depuis lors. En outre, la Supreme Court et la Court of Appeal ont recouru abondamment aux audiences virtuelles dans les procédures d'appel et de cassation. On a également observé une augmentation des requêtes introduites à distance en matière pénale. Les audiences à distance sont utilisées de plus en plus souvent pour les audiences dans le cadre d’une détention provisoire, les demandes de libération sous caution et les ajournements lorsque l’accusé est en détention provisoire 37 . Une nouvelle loi adoptée en août 2020 permet de recourir davantage aux audiences à distance tant en matière civile que pénale. Elle étend également la possibilité d'introduire une instance et de transmettre des documents par la voie électronique en matière civile, ainsi que la possibilité de tenir des réunions à distance 38 . Les infractions mineures sont toujours jugées par le tribunal de district (District Court), mais la capacité du palais de justice est réduite. Priorité est donnée aux affaires dans lesquelles l’accusé est en détention provisoire. Le Courts Service a également produit une vidéo d’information à destination du public dans laquelle il explique les modalités d'accès à ses locaux durant la période de restrictions liées à la COVID-19.

Efficience

La révision du système de justice civile menée actuellement a pour but d’améliorer les procédures et les pratiques afin de garantir la tenue d’audiences dans des délais raisonnables. La durée moyenne des procédures en première instance devant la High Court et le Circuit Court était d’environ 750 jours en 2018, soit une augmentation d’environ 70 jours par rapport à 2017 en ce qui concernait le Circuit Court 39 . La durée moyenne des procédures devant la High Court, qui connaît des litiges commerciaux en première instance, est passée de 287 jours en 2017 à 321 jours en 2018, tandis que la durée des affaires relatives à des préjudices corporels était d’environ 980 jours en 2018 40 . Le gouvernement s’est également engagé à revoir le nombre et le type de juges nécessaires pour permettre la tenue des audiences dans des délais raisonnables, afin de résoudre certains problèmes d’efficience 41 .

La procédure pénale est en cours de révision. Une révision du régime général du projet de loi sur la procédure pénale a été approuvée par le gouvernement en juin 2015, mais la publication du projet de loi lui-même a été reportée à plusieurs reprises depuis lors. L’objectif premier de cette législation serait d’améliorer l’efficience et l’équité des procès, et de réduire les retards du système de justice pénale en général. Dans la mesure du possible, toutes les questions litigieuses concernant le déroulement du procès et les preuves pouvant être admises seraient réglées avant le début de la procédure devant le jury, afin de réduire le risque d’interruptions inutiles du procès pour des raisons juridiques. Ces changements pourraient également servir la lutte contre la corruption.

Aucun régime d’indemnisation en cas de durée excessive d’une procédure judiciaire n’a encore été mis en place. Bien qu’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme («CouEDH») 42 exige l’adoption d’une législation établissant un régime d’indemnisation pour octroyer des dommages-intérêts en cas de procédure judiciaire prolongée, aucun texte de ce type n’a encore été présenté au Parlement. Le gouvernement a approuvé le projet de loi prévoyant un mécanisme d’indemnisation sous la forme d’un recours extrajudiciaire 43 . En mai 2019, la commission mixte de la justice et de l’égalité (Joint Committee on Justice and Equality) du Parlement a salué la tentative d’établir cette voie de recours, mais a indiqué douter que le modèle extrajudiciaire soit la solution la plus efficace à cet égard. Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe surveille de près l’exécution de l’arrêt de la CouEDH 44 .

II.Cadre de lutte contre la corruption

Les compétences et responsabilités relatives à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de lutte contre la corruption, ainsi qu’en ce qui concerne sa prévention, sa détection, les enquêtes et les poursuites en la matière, sont réparties entre plusieurs autorités. Les enquêtes sur les délits de corruption sont confiées au Garda National Economic Crime Bureau (Bureau national de lutte contre la criminalité économique de la Garda), qui a mis sur pied une unité anticorruption spécialisée. Le projet de loi instituant des normes pour le secteur public (Public Sector Standards Bill) de 2015 est devenu caduc à la suite de la dissolution, en janvier 2020, de la chambre basse du Parlement (Dáil). Dans son programme, le nouveau gouvernement s’engage à réformer et à consolider la législation en matière d’éthique dans les fonctions publiques. La commission des normes d'exercice des fonctions publiques (Standards in Public Office Commission – SIPO) est chargée de faire respecter les lois électorales (Electoral Acts), les lois sur l’éthique (Ethics Acts) et la loi de 2015 sur la réglementation du lobbying (Regulation of Lobbying Act 2015). Une révision complète du cadre anticorruption de l’Irlande est en cours. Le gouvernement a annoncé récemment dans son programme son intention de s'attaquer à la corruption, à la suite d’une révision complète du cadre anticorruption, et d’accroître l’efficacité des mesures anticorruption.

Dans l’indice de perception de la corruption 2019 de Transparency International, l’Irlande a obtenu une note de 74/100 et occupait la huitième place dans l’Union européenne et la 18e place dans le monde 45 . 68 % des Irlandais ayant répondu à la dernière enquête Eurobaromètre 46 estiment que la corruption est très répandue dans leur pays (moyenne de l’Union européenne: 71 %), et 25 % des citoyens considèrent qu’ils sont personnellement touchés par la corruption dans leur vie quotidienne (moyenne de l’Union européenne: 28 %). 33 % des entreprises estiment que la corruption est très répandue (moyenne de l’Union européenne: 63 %). 11 % des entreprises considèrent que la corruption est une source de problèmes dans les affaires (moyenne de l’Union européenne: 37 %). 35 % des personnes interrogées estiment que suffisamment de poursuites sont menées avec succès pour dissuader leurs concitoyens de pratiquer la corruption (moyenne de l’Union européenne: 36 %), tandis que 26 % des entreprises estiment que les personnes et les entreprises poursuivies pour corruption d’un haut fonctionnaire sont sanctionnées de manière appropriée (moyenne de l’Union européenne: 31 %) 47 .

Plusieurs modifications importantes ont été apportées récemment au cadre juridique et institutionnel de lutte contre la corruption. La dernière révision concerne la loi anticorruption [Criminal Justice (Corruption Offences) Act] 48 , qui a été promulguée le 5 juin 2018 et est entrée en vigueur le 30 juillet 2018. Cette loi a abrogé et remplacé la précédente législation anticorruption, et a également introduit de nouvelles infractions et des sanctions plus lourdes pour les délits de corruption. À la suite de recommandations formulées par le tribunal d’enquête Mahon 49 , la loi a introduit de nouvelles infractions, telles que le versement de sommes d'argent à un tiers en sachant que ces paiements seront utilisés à des fins de corruption. Elle prévoit également un élargissement des présomptions de corruption qui avaient été incluses dans la loi modificative de 2001 sur la prévention de la corruption. La responsabilité pénale des entreprises a été instaurée dans la législation révisée en 2018, et aucun bilan n’a encore été dressé. La législation relative à la procédure pénale a également fait l’objet d’une révision (voir section «Justice»). Il convient de souligner que le gouvernement a annoncé, en juin 2020, qu’une révision de la loi anticorruption de 2018 [Criminal Justice (Corruption Offences) Act 2018] est envisagée, afin d’accroître l’efficience des poursuites contre la criminalité en col blanc 50 .

Les compétences et les responsabilités relatives à l’élaboration et à la mise en œuvre de politiques de lutte contre la corruption, ainsi qu’à sa prévention, sa détection, aux enquêtes et aux poursuites en la matière, sont réparties entre plusieurs autorités irlandaises. An Garda Síochána (la police irlandaise) exerce toutes les fonctions de police dans l’État d’Irlande, y compris les enquêtes pénales dans le cadre de la lutte contre la corruption. Afin d’appuyer et de coordonner le travail d’enquête sur la délinquance financière, elle a également détaché certains membres auprès de services extérieurs, parmi lesquels l’Office of the Director of Corporate Enforcement (chargé de l’application du droit des sociétés), la Competition and Consumer Protection Commission (commission de concurrence et de protection des consommateurs) et le Department of Employment Affairs and Social Protection (ministère de l’emploi et de la protection sociale). Les enquêtes sur les délits de corruption sont confiées à la police nationale, An Garda Síochána. Son Garda National Economic Crime Bureau (GNECB) a créé une unité anticorruption spécialisée qui a la responsabilité exclusive de mener des enquêtes sur la corruption transnationale ainsi que sur le trafic d'influence et la corruption d’importance nationale commis en Irlande. Cette unité anticorruption constitue un centre d’excellence pour l'investigation, la prévention et la désorganisation de la corruption et, à cet égard, apporte une assistance aux autres unités nationales et locales, si nécessaire. Elle a été créée pour être le chef de file des enquêtes sur la corruption et le trafic d'influence. Sa mission consiste notamment à prévenir, détecter, désorganiser la corruption et le trafic d'influence et à enquêter sur ces derniers. L’unité recherche les actes délictueux de façon proactive et recueille du renseignement sur la corruption. En ce qui concerne les ressources globales consacrées à la lutte contre la corruption, l’unité anticorruption au sein de la GNECB fonctionne actuellement à capacité réduite, puisque seuls trois des six postes sont pourvus 51 .

À l’issue des enquêtes sur la corruption menées par An Garda Síochána, un dossier est transmis à l'Office of the Director of Public Prosecutions (parquet général), à moins que l’enquête n’ait été interrompue en raison de l’insuffisance de preuves. Les enquêtes sur la corruption menées par le GNECB bénéficient de l’appui des unités opérationnelles nationales compétentes, notamment la Financial Intelligence Unit (cellule de renseignement financier) et, en ce qui concerne la saisie de biens considérés comme des produits du crime, le Criminal Assets Bureau (bureau des avoirs criminels), un organisme indépendant réunissant plusieurs agences. Une fois achevées, les enquêtes sur la corruption menées par An Garda Síochána sont transmises à l'Office of the Director of Public Prosecutions (DPP). Bien que le DPP n’exerce pas de fonctions d’enquête à proprement parler, il coopère régulièrement avec An Garda Síochána et d’autres services d'investigation dans le cadre des enquêtes pénales, notamment en fournissant ses conseils en matière juridique et d’action publique. Dans certaines enquêtes complexes sur la corruption, un dossier est transmis au DPP pour assistance juridique, généralement à la Special Financial Crime Unit (unité spéciale de lutte contre la criminalité financière), avant la fin de l’enquête. En juin 2019, le Garda Inspectorate (comité d’inspection de la police) a entamé un examen de la façon dont la police nationale traite les cas de corruption dans ses propres rangs.

Une évaluation des structures et des procédures de lutte contre la corruption dans le domaine répressif est en cours. En 2018, le ministre de la justice et de l’égalité a désigné un ancien DPP et un expert de la lutte contre la corruption pour présider l’examen visant à déterminer si les différents organismes publics associés aux mesures anticorruption coopèrent de façon efficace, afin de mettre en évidence d’éventuels obstacles ou lacunes. Le groupe d'examen doit présenter ses conclusions à l’automne 2020. Dans son programme adopté en juin 2020, le gouvernement a annoncé son intention de lutter contre la corruption, d’assurer le suivi de l’examen et d’accroître l’efficacité des mesures de lutte contre la corruption.

Certaines affaires de corruption à haut niveau ont été traitées dans le cadre de tribunaux spéciaux d’enquête (tribunals of inquiry). Ces procédures sont généralement très longues et, dans certains cas, les juridictions ont considéré les preuves comme irrecevables. Selon Transparency International Ireland, ces tribunaux spéciaux sont «un moyen long, coûteux mais peu satisfaisant de mettre au jour la corruption» 52 . Dix tribunaux spéciaux ont été mis en place depuis 1991. L'enquête du «Moriarty Tribunal», portant sur des paiements à des responsables politiques, et celle du «Mahon Tribunal», portant sur des affaires d’urbanisme, ont duré, respectivement, quatorze et seize ans.

Des mesures de prévention de la corruption et de promotion de l’intégrité ont été mises en place. Ces mesures sont énoncées dans plusieurs textes législatifs, notamment les lois sur l’éthique (Ethics Acts) 53 et la loi de 2015 sur la réglementation du lobbying (Regulation of Lobbying Act 2015) 54 . La loi sur la réglementation du lobbying a instauré l’obligation de publier les informations relatives aux activités de lobbying et aux contacts avec des mandataires publics dans un registre en ligne du lobbying. La Standards in Public Office Commission (SIPO), établie par les lois sur l’éthique, est une autorité de surveillance indépendante dotée de compétences en matière de prévention de la corruption et des conflits d’intérêts. Elle est notamment chargée de gérer les cadres déontologiques applicables au secteur public et de réglementer le lobbying. En vertu de la loi sur la réglementation du lobbying, la SIPO est compétente pour enquêter sur les infractions à la loi et pour réprimer d’autres manquements plus généraux, tels que le défaut de présentation d’une déclaration dans le délai fixé par la loi. La partie de la loi contenant les dispositions en matière d’enquête et de contrôle de l’application est entrée en vigueur le 1er janvier 2017. Le registre du lobbying est supervisé par la SIPO.

Les règles et procédures générales relatives aux conflits d’intérêts sont énoncées dans les lois sur l’éthique (Ethics Acts). La SIPO publie des lignes directrices sur la mise en conformité avec les dispositions de ces lois. Elle est également chargée de gérer les régimes relatifs à la déclaration des intérêts et à l’attestation de paiement des impôts, ainsi que d’enquêter sur les éventuels manquements à la législation en matière d’éthique et de faire rapport à ce sujet. Ces fonctions de la SIPO concernent les titulaires d’une fonction publique (y compris les ministres et les ministres d’État), l’Attorney General, les conseillers spéciaux ainsi que les titulaires de certains postes d’administrateur et de certains postes de la fonction publique. La loi protégeant les divulgations (Protected Disclosures Act), qui fixe un cadre juridique global pour la protection des lanceurs d’alerte et la protection contre les représailles, existe depuis 2014. Selon Transparency International, bien que l’adoption de la législation protégeant les lanceurs d’alerte, en 2014, ait été suivie d’une augmentation de 115 % du nombre de personnes ayant sollicité des avis ou des conseils juridiques spécialisés depuis 2011, certains problèmes subsistent en ce qui concerne le suivi 55 . Les résultats d’une enquête Eurobaromètre montrent que 32 % des personnes interrogées pensent qu’il n’existe aucune protection pour les personnes qui signalent des cas de corruption 56 .

Le travail d’enquête et de contrôle du respect de l’éthique se heurte à des obstacles législatifs et structurels. Les lois sur l’éthique autorisent la SIPO à nommer un enquêteur afin qu’il procède à un examen préliminaire de la plainte, ce qui permet d’éviter d’entacher une réputation lorsque les allégations se révèlent être sans fondement. Toutefois, la SIPO ne peut pas nommer un tel enquêteur lorsqu’elle lance une enquête de sa propre initiative. Dans la pratique, cela signifie que les conditions pour pouvoir ouvrir une enquête approfondie de sa propre initiative sont relativement strictes. En outre, une audition dans le cadre d'une enquête approfondie ne peut avoir lieu que lorsque les six membres de la SIPO sont présents, alors qu’un quorum de trois membres suffit pour les autres activités de la commission. Par ailleurs, les ressources sont relativement limitées par apport à l’étendue des compétences de la SIPO.

III.Pluralisme des médias

La Constitution irlandaise désigne l’État comme garant de l’exercice des droits fondamentaux, parmi lesquels la liberté d’expression et la liberté de la presse, sous réserve du respect de l’ordre public et de la moralité 57 . L’Autorité irlandaise de radiodiffusion (Broadcasting Authority of Ireland) a été instituée par la loi de 2009 sur la radiodiffusion (Broadcasting Act). L’accès à l’information est régi par les lois de 1997, 2003 et 2014 sur la liberté de l’information (Freedom of Information Acts), et la protection des lanceurs d’alerte est prévue par une loi de 2014 (Protected Disclosures Act). Une consultation sur la révision de la législation irlandaise sur la diffamation a été organisée fin 2016, et le gouvernement qui a pris ses fonctions en 2020 s’est engagé à mener des réformes dans ce domaine 58 .

L’autorité de réglementation des services de médias audiovisuels, la Broadcasting Authority of Ireland (BAI), est considérée comme efficace, transparente et indépendante 59 . La loi de 2009 sur la radiodiffusion 60 contient plusieurs dispositions visant à faire de la BAI une entité juridiquement distincte du gouvernement, et fonctionnellement indépendante de ce dernier et de tout autre organisme. Selon le rapport sur le pluralisme des médias en Irlande pour la période 2018-2019 (Media Pluralism Monitor Report on Ireland in 2018-2019 – MPM 2020), les risques pour son indépendance sont extrêmement faibles. La BAI se compose de neuf membres. Cinq d’entre eux, dont le président, sont nommés par le gouvernement sur désignation du ministre des communications, et les quatre autres sont nommés par le gouvernement sur désignation de ce même ministre, mais en tenant compte de l’avis d’une commission parlementaire. La loi fixe des conditions très strictes pour la révocation d’un membre de la BAI par le gouvernement, en ce qu’elle exige que des «résolutions soient adoptées par chacune des chambres du Parlement pour demander sa révocation».

En janvier 2020, le ministre des communications a présenté un projet de loi sur la sécurité en ligne et la réglementation des médias, en vue de la transposition de certaines parties de la directive «Services de médias audiovisuels» révisée. Dans son programme, le nouveau gouvernement prévoit d’adopter le projet de loi. La directive «Services de médias audiovisuels» (SMA) révisée établit une série de garanties spécifiques destinées à préserver l’indépendance et l’efficacité des organismes nationaux de réglementation des médias. Le processus de transposition de la directive SMA révisée est en cours en Irlande. Le nouveau projet de loi prévoit également la création d’un poste de commissaire à la sécurité en ligne (Online Safety Commissioner), et transforme la BAI existante en une commission des médias compétente pour l’ensemble du secteur audiovisuel (radiodiffusion, services audiovisuels à la demande et plateformes en ligne, y compris les médias sociaux).

Le Press Council of Ireland (PCI) et le médiateur de la presse (Office of the Press Ombudsman – PO) examinent les plaintes liées à la presse 61 . Ils couvrent les journaux (imprimés et en ligne), les revues et magazines et les sites d'information exclusivement en ligne qui sont membres du Press Council. Le PCI compte 13 membres. Sept, dont le président, sont des membres indépendants nommés à l’issue d’un concours public. Les six autres membres sont issus du monde de la presse. Le PCI nomme le médiateur à l’issue d’un concours public. Le médiateur reçoit les plaintes du public et tente de les régler par la conciliation ou la médiation. Si cela n’est pas possible, il prend une décision sur la base du code de bonnes pratiques (Code of Practice). Le PCI statue sur les recours formés contre des décisions du médiateur ainsi que sur les plaintes qui lui sont adressées directement par ce dernier.

En 2019, la BAI a conclu un contrat avec l’Université de la ville de Dublin (Dublin City University) en vue de la mise à jour et de la publication annuelles des informations relatives à la propriété des médias et aux accords de contrôle, ainsi qu’aux modifications qui y sont apportées. Le droit irlandais des sociétés n'impose pas aux entreprises, qu’elles aient ou non un lien avec les médias, de divulguer publiquement l’identité des détenteurs de droits de participation bénéficiaire dans leurs actions 62 . En ce qui concerne les médias de radio et de télévision sous licence BAI, le public peut consulter (dans les bureaux de la BAI) tous les contrats signés par cette dernière, qui contiennent des informations relatives à la structure de propriété des entreprises de médias. En outre, la loi de 2014 sur la concurrence et la protection des consommateurs (Competition and Consumer Protection Act) prévoit qu'en cas de fusion ou d’acquisition de médias, les entreprises concernées informent le ministre des Communications des détails relatifs à leur actionnariat. Cette loi impose également à la BAI d’établir et de publier un rapport décrivant l'actionnariat et les accords de contrôle des entreprises actives dans le secteur des médias en Irlande. Le rapport doit, en outre, décrire les modifications apportées à l'actionnariat et aux accords de contrôle de ces entreprises au cours des trois années précédentes, et fournir une analyse des effets de ces modifications sur le pluralisme des médias en Irlande. Deux de ces rapports ont déjà été publiés: l’un couvrant la période 2012-2014, et l’autre la période 2015-2017 63 . La directive SMA révisée encourage les États membres à adopter des mesures législatives prévoyant que les fournisseurs de services de médias relevant de leur compétence rendent accessibles des informations relatives à leur structure de propriété, y compris les bénéficiaires effectifs. Selon le rapport MPM 2020 concernant l’Irlande, le risque pour la transparence de la propriété des médias est moyen, et en légère amélioration par rapport aux évaluations précédentes, en raison des changements opérés à la suite de la transposition de la directive anti-blanchiment de l’Union européenne (novembre 2018) et de la loi sur la concurrence et la protection des consommateurs mentionnée plus haut.

Il n’existe pas de règles spécifiques pour la publicité d’État dans les médias. Le rapport MPM 2017 concernant l’Irlande 64 soulevait le problème de l’absence de règles spécifiques autres que les dispositions standard en matière de marchés publics, en ce qui concerne le placement de la publicité d’État dans les médias. Le cadre juridique demeure inchangé. Il semble néanmoins que le seul problème notable signalé depuis lors soit la controverse liée à la demande faite à des journaux locaux et régionaux de publier des articles promouvant un plan de développement du gouvernement intitulé «Ireland 2040» d’une manière qui tendait à brouiller la frontière entre contenu éditorial et contenu publicitaire 65 .

Le gouvernement irlandais a pris un certain nombre de mesures afin d’éviter les intimidations et les représailles à la suite d’enquêtes journalistiques. Bien que l’Irlande ne dispose d’aucun mécanisme national spécifiquement destiné à garantir la sécurité des journalistes, le cadre de protection des journalistes semble solide. Ainsi, une loi de 2014 (Protected Disclosures Act) protège les travailleurs qui révèlent des actes répréhensibles commis sur le lieu de travail. Aucune alerte concernant l’Irlande n’a été postée sur la plateforme du Conseil de l’Europe pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes depuis sa création en 2015.

Le nouveau gouvernement s’est engagé à réformer les lois sur la diffamation. L’objectif serait d’adopter une approche équilibrée de la liberté d’expression, du droit à la protection de la réputation et du droit d’accès à la justice. Les fréquents procès en diffamation, les frais de défense élevés et le montant élevé des dommages-intérêts octroyés par les juridictions irlandaises sont perçus comme autant d’incitations à l’autocensure et comme une entrave à la liberté des médias, également au détriment de la lutte contre la corruption. Une consultation sur la révision de la législation irlandaise sur la diffamation a été organisée fin 2016 et début 2017, et est en passe d’être finalisée, en vue d’une réforme de la législation prévue pour début 2021 66 . En 2017, la Cour européenne des droits de l’homme avait estimé, au sujet d’une condamnation s’élevant à 1,25 million d’euros dans une affaire de diffamation en Irlande, que l’octroi de montants élevés imprévisibles à titre de dommages-intérêts dans des affaires de diffamation peut, en principe, avoir un effet dissuasif sur le droit des médias à la liberté d’expression et nécessite dès lors un examen particulièrement minutieux. L’affaire avait été portée en justice et jugée au titre de la loi de 1961 sur la diffamation 67 .

L’accès à l’information est globalement garanti 68 . Les lois sur la liberté d’information de 1997, 2003 et 2014 obligent les ministères et les autres organismes publics à publier des informations sur leurs activités et à rendre les informations qu’ils détiennent accessibles aux citoyens. La conformité à la loi est globalement satisfaisante. L’imposition de frais pour les demandes d’accès à des informations, en 2003, a eu pour effet de réduire le nombre de demandes, mais ces frais ont été supprimés à la suite de l’adoption de la loi de 2014.

IV.Autres questions institutionnelles en rapport avec l’équilibre des pouvoirs

L’Irlande est dotée d’un régime parlementaire bicaméral: le Parlement (Oireachtas) est composé d’une chambre basse (Dáil Éireann) et d’une chambre haute (Seanad Éireann). Les ministres et les parlementaires ont le droit d’initiative législative. La Constitution dispose que le gouvernement est responsable devant la chambre basse. Le contrôle constitutionnel est exercé par la High Court, et des recours sont possibles devant la Court of Appeal et la Supreme Court. Le Président peut, après concertation avec le Council of State 69 , soumettre un projet de loi à la Supreme Court en vue d’un contrôle constitutionnel. La Irish Human Rights and Equality Commission (commission irlandaise à l’égalité et aux droits de l’homme) est l’institution nationale irlandaise des droits de l’homme et de l’égalité.

Il existe une pratique de consultation sur les projets de loi et les lois. Bien que le Parlement ne soit pas tenu de procéder à des consultations publiques lorsqu’il examine des projets de textes législatifs, il choisit souvent de le faire, soit par un appel à contributions général, soit par un dialogue avec les acteurs les plus concernés. Un processus de consultation est généralement engagé avant que le gouvernement ne dépose un projet de loi. Le ministère compétent peut publier un livre vert dans lequel il expose les idées du gouvernement et il sollicite l’avis des citoyens et d’organisations. Un plan général du projet de loi peut être publié avant que la touche finale soit apportée au texte. Le plan général d’un projet de loi du gouvernement est soumis à l’examen d’une commission parlementaire avant que le texte ne prenne sa forme définitive. La commission compétente peut associer les parties prenantes au processus en les invitant à assister à des réunions afin de discuter du plan général du projet de loi. Au terme de cet examen législatif préliminaire, la commission établit un rapport qu’elle présente devant les chambres du Parlement. Dans ce rapport, elle formule des recommandations sur le projet de loi, sur la base de l’examen effectué. Les documents présentés devant les chambres du Parlement sont publiés en ligne. Les initiatives parlementaires ne sont soumises à un processus similaire d'examen parlementaire que si elles passent la deuxième étape devant la chambre basse 70 . Dans le cadre de ses briefings thématiques, le service de recherche du Parlement procède également à une appréciation de l’analyse d’impact ex ante préparée par le gouvernement. Le service de recherche rédige également une analyse des politiques en lien avec les initiatives parlementaires 71 .

Des mesures législatives de lutte contre la pandémie de COVID-19 ont été adoptées par la procédure législative ordinaire, avec une discussion ciblée. Ces mesures législatives comprennent le projet de loi de 2020 sur la santé (préservation, protection et autres mesures d’urgence d’intérêt public) 72 et le projet de loi de 2020 sur les mesures d’urgence d’intérêt public (COVID-19) 73 , qui accordent au ministre de la santé des pouvoirs étendus lui permettant de restreindre la liberté de l’ensemble des citoyens afin d’empêcher la propagation de la COVID-19 en Irlande. Ces pouvoirs spéciaux restent en vigueur jusqu’au 9 novembre 2020, date à laquelle ils cesseront de produire leurs effets, à moins qu’une résolution en faveur du maintien des mesures ne soit adoptée par les deux chambres du Parlement La High Court a rejeté un recours contre ces lois qui les déclarait disproportionnées et inconstitutionnelles 74 . Les deux lois ont été soumises à la «guillotine». Il est recouru à la «guillotine» en cas d’urgence, lorsque les chambres décident de raccourcir le délai imparti pour déposer des amendements, débattre d’un projet législatif et voter sur toutes les autres étapes. En 2019, la «guillotine» a été utilisée pour deux questions, sur un total de 53 lois/projets de loi adoptés la même année. Il existe également des procédures d’urgence, mais elles n’ont pas été utilisées récemment 75 .

La commission irlandaise à l’égalité et aux droits de l’homme (Irish Human Rights and Equality Commission – IHREC) est accréditée avec le statut A 76 . Dans ses recommandations, l’Alliance mondiale des institutions nationales de défense des droits de l’homme des Nations unies a encouragé la Human Rights and Equality Commission à plaider en faveur d’un financement adéquat tout en préservant son autonomie financière.

La société civile irlandaise est active et diversifiée, mais les restrictions en matière de financement sont source d’inquiétude. En Irlande, l'espace civique est ouvert 77 , mais les organisations de la société civile ont exprimé des inquiétudes face aux entraves auxquelles sont soumises les actions de la société civile du fait d’une interdiction, édictée par les lois électorales, des donations faites à des fins politiques à un candidat, à un parti politique/une division comptable, à un élu ou à un tiers, par une personne n'ayant pas la nationalité irlandaise, qui n’a pas sa résidence habituelle sur l’île d’Irlande, ou par une personne morale ou un organisme sans personnalité morale qui ne possède pas, sur l’île d’Irlande, un établissement à partir duquel au moins l'une de ses activités principales est exercée. Cette interdiction s’applique quel que soit le montant de la donation. La SIPO a interprété la législation concernée comme s'appliquant également à certaines activités menées par des organisations de la société civile, notamment le travail de sensibilisation qu’elles effectuent également en dehors des périodes électorales, ce qui a suscité des inquiétudes chez les organisations de la société civile 78 . En janvier 2019, l'Irish Human Rights and Equality Commission a publié une déclaration sur les lois électorales et l’espace dévolu à la société civile en Irlande 79 . Dans cette déclaration, elle a dit craindre que la définition des termes «à des fins politiques» et «tiers» figurant dans la loi électorale soit trop large et qu’elle englobe une série d’organisations de la société civile irlandaise, qui sont ainsi limitées dans leurs activités de sensibilisation. L’Irish Human Rights and Equality Commission était d’avis que ces mesures réglementaires ne devraient pas restreindre indûment les activités de la société civile en général qui constituent un travail de sensibilisation légitime et visent à influencer la prise des décisions politiques, notamment en matière de droits de l’homme et d’égalité. La SIPO a déclaré 80 qu’elle examinerait ces questions dans le contexte d’un lien établi avec des élections ou un référendum, par exemple des dons en faveur d’organisations en vue de faire pression pour l’organisation d’un référendum. Il convient de tenir dûment compte des exigences du droit de l’Union 81 et des normes du Conseil de l’Europe 82 en ce qui concerne l’accès des organisations de la société civile au financement.

Annexe: liste des sources par ordre alphabétique*

* La liste des contributions reçues dans le cadre de la consultation préalable à l’établissement du rapport 2020 sur l’état de droit peut être consultée sur (site web de la Commission).

Amnesty International Ireland, Front Line Defenders, The Wheel, Transparency International Ireland, Uplift et Irish Council for Civil Liberties (2020), communication au Rapporteur spécial sur les droits à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, M. Clément Nyaletsossi Voule.

Centre pour le pluralisme et la liberté des médias, 2020 Media Pluralism Monitor, 2020: https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2020 .

CIVICUS, Monitor tracking civic space: Irlande. https://monitor.civicus.org/country/ireland/ .

Conseil de l’Europe: Comité des Ministres, Résolution CM/ResDH(2016)358 du Comité des Ministres relative à la durée excessive des procédures pénales et civiles et à l’absence de recours effectifs, 2019.

Conseil de l’Europe: Comité des Ministres, Recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des Ministres aux États membres sur les juges: indépendance, efficacité et responsabilités, 2010.

Conseil de l’Europe: Comité des Ministres, Recommandation CM/Rec(2016)4 du Comité des Ministres aux États membres sur la protection du journalisme et la sécurité des journalistes et autres acteurs des médias, 2016.

Conseil de l’Europe: Comité des Ministres, Recommandation du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe CM/REC(2017)14 sur le statut juridique des organisations non gouvernementales en Europe, 2017.

Conseil de l’Europe, Plateforme pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes, 2020.

Conseil de l’Europe: Commission de Venise, Rapport sur l’indépendance du système judiciaire. Partie I: l’indépendance des juges. Adopté par la Commission de Venise lors de sa 82e session plénière, 2010, CDL‑AD(2010)004‑e.

Conseil de l’Europe: Commission de Venise et Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’OSCE (2014), Lignes directrices conjointes sur la liberté d’association.

Council of the Bar of Ireland, Submission to the Joint Committee on Justice and Equality on Access to Justice and Legal Costs of 25 November 2019, 2019.

Cour de justice de l’Union européenne, arrêt du 25 juillet 2018, LM, C‑216/18 PPU.

Cour de justice de l’Union européenne, arrêt du 19 novembre 2019, AK, affaires jointes C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18.

Cour de justice de l’Union européenne, arrêt du 18 juin 2020, Commission européenne/Hongrie, C‑78/18.

Courts Service, «Long-Term Strategic Vision to 2030: Supporting Access to Justice in a modern, digital Ireland».

Direction générale de la communication, Eurobaromètre 502 sur la corruption, 2020.

Direction générale de la communication, Eurobaromètre Flash 482 sur les entreprises et la corruption dans l’UE, 2019.

Observatoire européen de l’audiovisuel, L’indépendance des autorités de régulation des médias en Europe, 2019.

Centre européen pour la liberté de la presse et des médias, Mapping Media Freedom, 2020.

Commission européenne, Tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE.

Commission européenne, Rapport pour l’Irlande, 2018, SWD (2018) 206 final.

Commission européenne, Rapport pour l’Irlande, 2019, SWD (2019) 1006 final.

Commission européenne, Rapport pour l’Irlande, 2020, SWD (2020) 506 final.

Cour européenne des droits de l’homme, arrêt du 22 décembre 2009, Parlov-Tkalčić c. Croatia, requête nº 24810/06.

Cour européenne des droits de l’homme, arrêt du 10 septembre 2010, McFarlane c. Irlande, requête nº 31333/06.

Cour européenne des droits de l’homme, arrêt du 15 juin 2017, Independent Newspapers (Ireland) Limited c. Irlande, requête nº 28199/15.

Cour européenne des droits de l’homme, arrêt du 6 novembre 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, requête nos 55391/19, 57728/13 et 74041/13.

Cour européenne des droits de l’homme, arrêt du 5 mai 2020, Kövesi c. Roumanie, requête nº 3594/19.

Réseau européen des Conseils de la justice, Contribution du Réseau européen des Conseils de la justice à la consultation des parties prenantes pour le rapport 2020 sur l’état de droit, 2020.

Parlement européen, A comparative analysis of media freedom and pluralism in the EU Member States, 2016.

Service de recherche du Parlement européen, Better Regulation Practices in National Parliaments.

Freedom House, Freedom in the World 2020, 2020.

GRECO, Quatrième cycle d’évaluation – Prévention de la corruption des parlementaires, juges et procureurs – Rapport d’évaluation Irlande, 2014.

GRECO, Quatrième cycle d’évaluation – Prévention de la corruption des parlementaires, juges et procureurs – Rapport de conformité intérimaire Irlande, 2018.

High Court, arrêt du 13 mai 2020, O’Doherty & Waters v. Minister for Health & Attorney General.

Gouvernement irlandais, contribution de l’Irlande au rapport 2020 sur l’état de droit, 2020.

Irish Human Rights and Equality Commission, Ireland and the Convention on the Elimination of Racial Discrimination, Submission to the United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination on Ireland’s Combined 5th and 6th Report, octobre 2019, 2019.

Commission irlandaise des droits de l’homme et de l’égalité (2019), Déclaration politique sur les lois électorales et l’espace civil en Irlande, janvier 2019.

Irish Law Society, Contribution to the Review of the Administration of Civil Justice of February 2018, 2018: https://cadmus.eui.eu/handle/1814/61144 .

Irish Times, Regional newspapers reject claims about Government ‘advertorials’, 2018: https://www.irishtimes.com/news/politics/regional-newspapers-reject-claims-about-government-advertorials-1.3408081 .

Personal Injuries Commission, Second and Final Report, Department of Business, Enterprise and Innovation of Ireland, juillet 2018.

Reporters sans frontières, Irlande: https://rsf.org/en/ireland .

Transparency International, Speak up report, 2017. https://transparency.ie/sites/default/files/17.12.13_speak_up_report_ie_final.pdf .

Transparency International, Indice 2019 de perception de la corruption: https://www.transparency.org/en/cpi .

Transparency International Ireland, Submission to the Department of Justice and Equality Review Group consultation on anti-fraud and anti-corruption structures and procedures, 2019: https://www.transparency.ie/sites/default/files/19.04.26_ti_ireland_wcc_submission_final.pdf .

Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l’homme des Nations unies, Rapport du Sous-comité d’accréditation, novembre 2015.

Visite virtuelle en Irlande dans le cadre du rapport 2020 sur l’état de droit.

Annexe II: visite en Irlande

Les services de la Commission ont tenu des réunions virtuelles en juin 2020 avec:

·Bar of Ireland

·Broadcasting Authority of Ireland

·le président du groupe d'examen des structures et stratégies de prévention, d’enquête et de sanction de la criminalité économique et de la corruption, et l'ancien Director of Public Prosecutions

·Department of Justice and Equality

·Garda Economic Crime Bureau

·Garda Síochána Ombudsman Commission

·Irish Council for Civil Liberties

·Judicial Appointments Advisory Board

·Judicial Council

·Law Society of Ireland

·Legal Services Regulatory Authority

·National Union of Journalists

·Office of the Director of Corporate Enforcement (ODCE)

·Office of the Director of Public Prosecution

·Public Appointments Service

·Standards in Public Office Commission (SIPO)

·Supreme Court of Ireland

·Transparency International Ireland

* La Commission a également rencontré les organisations suivantes lors de plusieurs réunions transversales:

·Amnesty international

·Civil Liberties Union for Europe

·Civil Society Europe

·la Conférence des Églises européennes

·EuroCommerce

·European Center for Not-for-Profit Law

·le Centre européen pour la liberté de la presse et des médias

·le Forum civique européen

·Free Press Unlimited

·Front Line Defenders

·ILGA-Europe

·la Commission internationale de juristes

·la Fédération internationale pour les droits de l’homme

·l’Institut international de la presse

·Lifelong learning Platform

·Open Society Justice Initiative/Open Society European Policy Institute

·Reporters sans frontières

·Transparency International UE

(1)      La Special Criminal Court est constituée d'un collège de juges siégeant à la High Court, à la Circuit Court et à la District Court.

(2)      Des tribunaux spéciaux connaissent également des recours en matière d’impôt sur le revenu, des plaintes au titre de la législation relative à l’égalité, des demandes d’immigration, et des affaires liées à l’urbanisme et à l’emploi. Ils sont présidés par des spécialistes qualifiés et l’exécutif est souvent associé à leurs procédures de nomination. Leurs décisions peuvent faire l’objet d’un recours ou d’un contrôle de légalité par la Circuit Court ou la High Court.

(3)      La plupart des solicitors travaillent dans des cabinets privés offrant directement leurs services au public. D'autres sont des solicitors «internes» employés, par exemple, par l’État ou par une entreprise. La plupart des barristers ont pour activité principale la plaidoirie et la prestation de conseils et d’avis juridiques, mais ils peuvent également travailler en tant qu’avocats «internes».

(4)      Également pour donner suite aux recommandations du GRECO Quatrième cycle d’évaluation du GRECO – Rapport d’évaluation, point 161; Quatrième cycle d’évaluation du GRECO – Rapport de conformité intérimaire, points 48 à 51.

(5)      D’après les données du Réseau européen des conseils de la justice (RECJ), les ressources dont dispose le Judicial Council sont relativement faibles. Contribution du RECJ au rapport 2020 sur l’état de droit.

(6)      Quatrième cycle d’évaluation du GRECO – Rapport d’évaluation, point 124; Quatrième cycle d’évaluation du GRECO – Rapport de conformité intérimaire,

(7)      Graphiques 44, 46 et 48 du tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE. Le degré perçu d’indépendance du système de justice est ventilé comme suit: très mauvaise (moins de 30 % des personnes interrogées perçoivent l’indépendance de la justice comme plutôt bonne ou très bonne); mauvaise (entre 30 % et 39 %), moyenne (entre 40 % et 59 %), satisfaisante (entre 60 % et 75 %), très satisfaisante (plus de 75 %).

(8)      La JAAB est composée des cinq présidents de juridictions, de l’Attorney General, d’un représentant de la Law Society et du Bar Council, ainsi que de trois personnes nommées par le ministre de la justice et de l’égalité.

(9)      Article 16, paragraphe 4, de la Courts and Court Officers Act 1995 (loi de 1995 relative aux juridictions et aux auxiliaires de justice).

(10)      Ce processus est appelé «elevation».

(11)      Les membres du pouvoir judiciaire peuvent écrire à l'Attorney General pour demander à être promus à une juridiction supérieure. Ces manifestations d’intérêt sont prises en considération par le gouvernement lors de la nomination d’un candidat à un poste de juge vacant dans la juridiction concernée.

(12)      Dans une de ses recommandations, qui n’est pas encore mise en œuvre, le GRECO a souligné la nécessité de réexaminer l’actuel système de sélection, de recrutement, de promotion et de mutation des juges afin que les nominations retiennent les candidats les mieux qualifiés et les plus compétents et se fassent en toute transparence, sans ingérence indue du pouvoir exécutif. Il a également évoqué la nécessité de doter la JAAB de ressources suffisantes. Quatrième cycle d’évaluation du GRECO – Rapport d’évaluation, point 132; quatrième cycle d’évaluation du GRECO – Rapport de conformité intérimaire, point 37.

(13)      Commission européenne, Rapports pour l’Irlande, 2018 [SWD(2018)206 final], 2019 [SWD(2019)1006 final], et 2020 [SWD(2020)506 final].

(14)      Quatrième cycle d’évaluation du GRECO – Rapport de conformité intérimaire, points 35 et 36.

(15)      Voir recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, points 46 et 47. La Cour de justice de l’Union européenne a indiqué, dans le contexte de la nomination des juges par le pouvoir exécutif à la demande d’un conseil de la magistrature, que pour que ce conseil contribue à une objectivation de ce processus, il doit être lui-même suffisamment indépendant des pouvoirs législatif et exécutif et de l’autorité à laquelle il est appelé à soumettre une telle proposition de nomination. Arrêt de la Cour de justice du 19 novembre 2019 dans les affaires jointes C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18, A.K., points 137 et 138.

(16)      Article 35, paragraphe 4, point 1, de la Constitution.

(17)      Arrêt de la Cour de justice du 25 juillet 2018 dans l’affaire C‑216/18 PPU, LM, point 67. Voir note de bas de page 18.

(18)      Voir recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, point 69. Une recommandation du GRECO, non encore mise en œuvre, mentionne la nécessité d’établir formellement un code de déontologie de la magistrature et d'associer cet instrument à une obligation de rendre des comptes. Quatrième cycle d’évaluation du GRECO, point 146; Quatrième cycle d’évaluation du GRECO — Rapport de conformité intérimaire, point 43.

(19)      Article 89 de la Judicial Council Act 2019.

(20)      Dans ce contexte, la Cour de justice a jugé que «la possibilité de contester en justice les décisions des organes disciplinaires constitue un ensemble de garanties essentielles aux fins de la préservation de l’indépendance du pouvoir judiciaire» (arrêt de la Cour de justice du 25 juillet 2018 dans l’affaire C‑216/18 PPU, LM, point 67). Par ailleurs, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que le contrôle juridictionnel des sanctions disciplinaires à l’encontre des juges «doit être adapté à l’objet du litige, c’est-à-dire [...] au caractère disciplinaire des décisions administratives en question. Cette considération vaut a fortiori pour des procédures disciplinaires dirigées contre des juges, ceux-ci devant jouir du respect nécessaire à l’exercice de leurs fonctions» (arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 6 novembre 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, nos 55391/19, 57728/13 et 74041/13, point 196; voir également points 176 à 186. Voir également l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 5 mai 2020, Kövesi c. Roumanie, requête nº 3594/19, point 154).

(21)      Le Personal Injuries Guidelines Committee se compose de sept juges nommés par le Chief Justice (président de la Supreme Court).

(22)      Second and Final Report of the Personal Injuries Commission, Department of Business, Enterprise and Innovation, juillet 2018.

(23)      Le Sentencing Guidelines Committee se compose de huit juges nommés par le président de la Cour suprême et de cinq membres non juges nommés par le gouvernement parmi les personnes recommandées par le Public Appointment Service.

(24)      Articles 92 et 99, qui modifient l’article 22 de la loi de 2004 sur la responsabilité civile et les tribunaux (Civil Liability and Courts Act 2004).

(25)      Normes du Conseil de l’Europe exigeant le respect de l’indépendance de la justice, non seulement vis-à-vis d’ingérences extérieures indues, mais aussi d’ingérences au niveau interne. Arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 22 décembre 2009, Parlov-Tkalčić c. Croatie, point 86: «[...] Cette indépendance de la justice au niveau interne exige qu’ils ne soient soumis à aucune directive ou pression de la part d’autres juges ou des personnes investies de responsabilités administratives au sein de la juridiction, telles que le président du tribunal ou de l’une de ses chambres. L’absence de garanties suffisantes préservant l’indépendance des juges au sein du pouvoir judiciaire et, en particulier, vis-à-vis de leur hiérarchie, peut amener la Cour à conclure que les doutes d’un requérant quant à (l’indépendance et à) l’impartialité d’une juridiction peuvent être considérés comme objectivement justifiés.» Selon la Commission de Venise, l’adoption par la Cour suprême ou une autre instance supérieure de lignes directrices contraignantes pour les juridictions inférieures pose problème par rapport à l’indépendance interne [avis de la Commission de Venise, CDL-AD(2010)004-e, point 70].

(26)      Graphique 33 du tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE.

(27)      Graphique 35 du tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE.

(28)      Le groupe d'examen souhaite également améliorer les procédures et les pratiques afin de garantir la tenue des audiences dans des délais raisonnables; supprimer les règles de procédure obsolètes, superflues ou trop complexes; revoir la législation en matière d’enquête; promouvoir les modes extrajudiciaires de règlement des litiges; revoir l’utilisation des modes de communication électroniques, y compris les procédures contentieuses en ligne; examiner la mesure dans laquelle les mémoires, conclusions et autres documents de procédure devraient être disponibles ou accessibles sur l’internet; définir des mesures permettant d’obtenir de meilleurs résultats pour les usagers de la justice, en accordant une attention particulière aux usagers vulnérables.

(29)      Irish Law Society, contribution de février 2018 au «Review of the Administration of Civil Justice»; Council of the Bar of Ireland, communication du 25 novembre 2019 au Joint Committee on Justice and Equality on Access to Justice and Legal Costs.

(30)      Irish Human Rights and Equality Commission (IHREC), Ireland and the Convention on the Elimination of Racial Discrimination, novembre 2019, p. 142.

(31)      Graphique 30 du tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE. La création du Mediation Council, prévue par la loi de 2017 sur la médiation (Mediation Act 2017), avance, pour le rendre opérationnel dans les plus brefs délais.

(32)      Commission européenne, Rapport pour l’Irlande, SWD(2020)506 final.

(33)      En outre, le 7 octobre 2019, l'Office of the Taxing Master a été remplacé par l'Office of the Legal Costs Adjudicators, comme le prévoit l’article 10 de la Legal Services Regulation Act 2015. Cette loi prévoit un régime nouveau et amélioré pour les frais de justice, permettant une plus grande transparence, et elle a modernisé et réformé l’ancien système d’attribution des frais de justice. Un Chief Legal Cost Adjudicator et un Legal Cost Adjudicator ont été nommés en octobre 2019. Le deuxième Legal Cost Adjudicator a été nommé et entrera en fonction en octobre 2020.

(34)      Il convient également de souligner que les statistiques sur le système de justice actuellement disponibles ne permettent pas de communiquer, dans le tableau de bord de la justice dans l’UE, des données relatives à la durée d’écoulement du stock de procédures civiles et pénales pendantes.

(35)      Graphiques 27 et 40 du tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE.

(36)      Courts Service, «Long-Term Strategic Vision to 2030: Supporting Access to Justice in a modern, digital Ireland».

(37)      En juillet 2020, environ 400 audiences se sont tenues à distance. En outre, il y a eu jusqu'à 3 000 demandes de liaison par vidéo à partir des prisons par mois. Les procès devant jury, qui ont été en grande partie suspendus de mars à juin, ont repris.

(38)      Civil Law and Criminal Law (Miscellaneous Provisions) Act 2020.

(39)      749 jours devant la High Court en 2018 (753 jours en 2017) 749 jours devant la Circuit Court en 2018 (678 jours en 2017); et 163 jours devant la District Court en 2018 (120 jours en 2017).

(40)      La durée moyenne des affaires portant sur des préjudices corporels était de 983 jours en 2018 et de 994 jours en 2017.

(41)      Commission européenne, Rapport pour l’Irlande, SWD(2020)506 final.

(42)      Arrêt de la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme du 10 septembre 2010, McFarlane c. Irlande, requête nº 31333/06.

(43)      Indemnisation en cas de retard prévue dans le projet de loi sur la procédure judiciaire (Court Proceedings Bill).

(44)      Dernière résolution du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, CM/Del/dec(2019)1362/H46-13, 3 au 5 décembre 2019.

(45)      Transparency International, Indice de perception de la corruption 2019.

(46)      Eurobaromètre spécial 502 (2019).

(47)      Eurobaromètre Flash 482 (2019).

(48)      La loi a été promulguée le 5 juin 2018.

(49)      Le Mahon Tribunal a enquêté sur certaines affaires d’urbanisme et des paiements en faveur de responsables politiques, et a formulé six recommandations relatives à la lutte contre la corruption: https://planningtribunal.ie/.

(50)      Programme du gouvernement de juin 2020.

(51)      La question des ressources a été considérée comme problématique en ce qui concerne les enquêtes, de même qu'il peut être difficile d’obtenir une surveillance électronique pour les affaires de corruption car les affaires liées au terrorisme ou aux organisations criminelles sont considérées comme davantage prioritaires.

(52)      Transparency International Ireland, «Submission to the Department of Justice and Equality Review Group consultation on anti-fraud and anti-corruption structures and procedures», 2019.

(53)      La loi de 1995 sur la déontologie dans les fonctions publiques (Ethics in Public Office Act 1995) et la loi de 2001 sur les normes d'exercice des fonctions publiques (Standards in Public Office Act 2001).

(54)      La loi de 2015 sur la réglementation du lobbying (Regulation of Lobbying Act 2015).

(55)      Transparency International, Speak up report 2017.

(56)      Eurobaromètre spécial 502 (2019).

(57)      Droits de la personne, article 40, paragraphe 6, point 1.

(58)      L’Irlande occupe la 13e place dans le classement mondial de la liberté de la presse 2020, soit un gain de deux places par rapport à 2019. Reporters sans frontières, Irlande. En vertu de la loi de 2009 sur la diffamation (Defamation Act 2009), le ministre de la justice peut accorder une reconnaissance officielle à un organisme d’autorégulation de la presse écrite, appelé «Press Council», pour autant qu’il réponde aux critères d’indépendance et à d’autres critères, énoncés à l’annexe 2 de ladite loi. En 2010, le ministre de la justice a adopté une ordonnance au titre de la loi de 2009 pour reconnaître le Press Council of Ireland comme «Press Council» aux fins de la loi sur la diffamation. Le Press Council est donc un organisme non créé par une loi, mais reconnu par la loi.

(59)      2020 Media Pluralism Monitor, p. 10, confirmé par les informations reçues dans le cadre de la visite dans le pays.

(60)      Broadcasting Act 2009.

(61)      Le PCI et le médiateur de la presse ont été créés à l'issue d’un processus entamé en 2004, lorsque le secteur de la presse a mis en place un comité de pilotage de la presse (Press Industry Steering Committee) composé de représentants des éditeurs et des journalistes. Ce processus a conduit à l’établissement du PCI en 2007 et du poste de médiateur en 2008, ainsi qu’à l’élaboration d’un code de bonnes pratiques (https://www.pressombudsman.ie/).

(62)      Un registre des bénéficiaires effectifs a été créé en Irlande. Le public peut demander à avoir accès à certaines informations limitées sur les bénéficiaires effectifs.

(63)      Les deux rapports peuvent être consultés à l’adresse suivante: https://www.bai.ie/en/news-and-information/publications/.

(64)      2020 Media Pluralism Monitor, p. 10.

(65)      Irish Times, «Regional newspapers reject claims about Government “advertorials”», 27 février 2018.

(66)      Il convient également de rappeler que «[l]es États membres devraient mettre en place un cadre législatif complet qui permette aux journalistes et aux autres acteurs des médias de contribuer au débat public de manière effective et sans crainte» [Recommandation (CM/Rec(2016)4) du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe].

(67)      Arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 15 juin 2017, Independent Newspapers (Ireland) Limited c. Irlande, requête nº 28199/15.

(68)      L’indicateur «Protection du droit à l’information» du rapport MPM 2020 montre un risque faible (p. 10).

(69)      Instance composée des actuels et anciens titulaires de fonctions publiques représentant les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, et de personnes nommées par le Président, qui conseillent celui-ci sur l’exercice de ses pouvoirs discrétionnaires.

(70)      Contribution de l’Irlande au rapport 2020 sur l’état de droit, et informations reçues dans le cadre de la visite dans le pays.

(71)      Service de recherche du Parlement européen, Better Regulation practices in national parliaments, p. 27.

(72)      La Health (Preservation and Protection and other Emergency Measures in the Public Interest) Act 2020 a été promulguée par le Président de l’Irlande le 20 mars 2020. Elle confère au ministre de la santé des pouvoirs lui permettant d’arrêter des règlements afin d’introduire des mesures destinées à ralentir la propagation du virus. Il s'agit notamment des pouvoirs de: restreindre les déplacements à destination et en provenance de l’Irlande, ainsi qu’à l'intérieur du pays; restreindre les rassemblements de personnes; veiller à ce que les entreprises appliquent les mesures de protection du personnel et des clients; et fermer des établissements, tels que les écoles.

(73)      L’Emergency Measures in the Public Interest (COVID-19) Act 2020 a été promulguée le 27 mars 2020 par le Président de l’Irlande. Elle donne au gouvernement les moyens de mettre en place une série de mesures et de protections extraordinaires afin de prévenir, de réduire au minimum, de limiter ou d'atténuer le risque que des personnes soient infectées par la COVID-19. En vertu de cette loi, des mesures peuvent être prises dans des domaines tels que le logement et l’urbanisme, les soins de santé et l’aide sociale, la santé mentale, la défense, les subventions salariales temporaires, les licenciements et d’autres domaines.

(74)      Arrêt de la High Court du 13 mai 2020, O’Doherty & Waters v. Minister for Health & Attorney General.

(75)      La Constitution prévoit un mécanisme par lequel le Premier ministre peut demander au Parlement de réduire la durée de l’examen d’un projet de loi par la chambre haute lorsque la législation est considérée comme «urgente et immédiatement nécessaire au maintien de la paix et de la sécurité publiques, ou en raison de l’existence d’une situation d’urgence publique, au niveau national ou international». Cette demande doit être approuvée par la chambre basse et le Président. Toutefois, toute législation adoptée en vertu de cette disposition ne resterait en vigueur que pendant 90 jours, à moins que les deux chambres ne conviennent qu’elle doit demeurer en vigueur pendant une période plus longue déterminée. Ce mécanisme n’a jamais été utilisé. La Constitution permet également au Parlement de décider qu’une situation constitue un «temps de guerre ou de rébellion armée» et, pendant cette période, une petite catégorie de lois adoptées (très peu appliquées) peut être soustraite au contrôle juridictionnel. La dernière utilisation de ce pouvoir a pris fin en 1995.

(76)      L'Irish Human Rights and Equality Commission a été accréditée avec le statut «A» en novembre 2015 par l’Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l’homme des Nations unies (GANHRI). Rapport du Sous-comité d’accréditation (SCA), novembre 2015.

(77)      Selon la classification CIVICUS en cinq catégories: ouvert, rétréci, obstrué, réprimé et fermé.

(78)      Amnesty International Ireland, Front Line Defenders, The Wheel, Transparency International Ireland, Uplift et Irish Council for Civil Liberties (2020), communication au Rapporteur spécial sur les droits à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, M. Clément Nyaletsossi Voule.

(79)      IHREC, Policy Statement on the Electoral Acts and Civil Society Space in Ireland, janvier 2019.

(80)      SIPO, Rapport annuel de 2019.

(81)      Arrêt de la Cour de justice du 18 juin 2020, Commission/Hongrie, C‑78/18.

(82)      Recommandation CM/Rec(2017)14 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe; Lignes directrices conjointes sur la liberté d’association adoptées en 2014 par la Commission de Venise et le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’OSCE.