30.4.2021   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 155/31


Avis du Comité économique et social européen sur

la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les marchés de crypto-actifs, et modifiant la directive (UE) 2019/1937

[COM(2020) 593 final — 2020/0265 (COD)]

la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur un régime pilote pour les infrastructures de marché reposant sur la technologie des registres distribués

[COM(2020) 594 final — 2020/0267 (COD)]

(2021/C 155/05)

Rapporteur:

Giuseppe GUERINI

Consultation

Parlement européen, 13.11.2020

Conseil de l’Union européenne, 18.11.2020

Base juridique

Articles 114 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

Compétence

Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»

Adoption en section

12.2.2021

Adoption en session plénière

24.2.2021

Session plénière no

558

Résultat du vote

(pour/contre/abstentions)

235/1/8

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE soutient les deux initiatives de la Commission européenne à l’examen, à savoir la proposition de règlement sur les marchés de crypto-actifs, et modifiant la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil (1), et la proposition de règlement sur un régime pilote pour les infrastructures de marché reposant sur la technologie des registres distribués (DLT).

1.2.

Le CESE considère que l’intervention de la Commission est nécessaire et urgente pour encadrer un phénomène technologique qui, en plus des évolutions constantes et rapides dont il est l’objet, connaît une diffusion sans cesse croissante et une multiplication de ses applications pratiques.

1.3.

Le CESE convient dès lors de l’opportunité de mettre en œuvre rapidement les diverses mesures prévues par la Commission pour adapter la réglementation, qui sont nécessaires pour moderniser les services financiers, sans perdre de vue la protection des consommateurs ni les règles prudentielles.

1.4.

Il est urgent d’agir au niveau européen car plusieurs États membres ont adopté dans les mois qui viennent de s’écouler des instruments de réglementation nationale, qu’il s’agisse d’actes législatifs ou de recommandations et lignes directrices émises par les régulateurs du secteur. Ces mesures risquent de créer un cadre réglementaire fragmenté et, partant, de compromettre la consolidation du marché intérieur et d’augmenter les coûts de mise en conformité supportés par les entreprises.

1.5.

Le CESE soutient donc les objectifs poursuivis par la Commission avec un cadre réglementaire unique, à savoir: i) protéger les utilisateurs finaux de la finance numérique, ii) garantir la stabilité financière, iii) préserver l’intégrité du secteur financier de l’Union; iv) assurer des conditions égales aux différents opérateurs du système économique et financier.

1.6.

Le CESE souscrit aussi à l’objectif de veiller à ce que les émetteurs de cryptomonnaies stables («stablecoins») de portée mondiale soient soumis à des exigences plus rigoureuses en matière de capital, de droits des investisseurs et de surveillance, compte tenu de l’importance systémique potentielle de ces instruments.

1.7.

Le CESE appelle de ses vœux des mesures concrètes en faveur d’une information et d’une sensibilisation adéquates des consommateurs et des petits investisseurs, afin de réduire l’asymétrie des informations qui pourrait leur être particulièrement préjudiciable dans les domaines nouveaux et hautement techniques qui font l’objet du présent avis.

1.8.

Le CESE recommande de porter une attention particulière aux contrôles précédant les autorisations d’exploitation envisagées dans les propositions à l’examen, concernant surtout la fiabilité des opérateurs soumis à l’obligation d’obtenir un tel agrément, afin de prévenir les conséquences néfastes de comportements opportunistes et dommageables.

1.9.

Puisque que le niveau de normalisation et d’interopérabilité de la technologie DLT ne permet pas encore d’évaluer avec certitude le degré de fiabilité technologique et de cyberrésilience des infrastructures adoptées par les opérateurs, le CESE recommande de préciser aussi clairement que possible le cadre réglementaire applicable à ces instruments, lesquels sont en constante évolution, dès lors que des changements apportés à leur nature pourraient nécessiter l’application de dispositions réglementaires différentes.

1.10.

Compte tenu des risques technologiques qui subsistent, le CESE porte un regard optimiste sur le régime pilote pour les infrastructures de marché reposant sur la technologie des registres distribués. Ce système ouvre en effet un espace d’expérimentation dans un environnement contrôlé qui autorise des dérogations temporaires aux règles en vigueur, permettant ainsi aux autorités de réglementation et aux opérateurs d’acquérir progressivement de l’expérience dans l’utilisation de la technologie des registres distribués au sein des infrastructures de marché, l’objectif étant de préserver l’intégrité du marché lui-même et la stabilité financière.

1.11.

Néanmoins, aussi louable que soit la proposition de régime pilote, le CESE estime que le délai de cinq ans fixé pour que l’AEMF fasse rapport à la Commission est trop long compte tenu de la vitesse à laquelle évoluent les technologies de la finance numérique. Il convient par ailleurs de prêter attention aux modalités de la sortie du régime pilote d’expérimentation, afin de garantir la protection des utilisateurs qui y auront participé lors de cette phase.

1.12.

Enfin, s’agissant de l’application du règlement sur les marchés de crypto-actifs, le CESE exprime sa vive préoccupation au sujet des «mesures transitoires» qui prévoient que les crypto-actifs circulant déjà sur le marché avant l’entrée en vigueur dudit règlement soient exemptés à titre permanent de ses dispositions. Une telle exemption risque en effet d’aboutir, dans le cas des crypto-actifs déjà émis, à une forme d’exonération de la réglementation dérogeant au principe d’égalité de traitement, qui veut que pour un même risque et une même activité, ce soit le même traitement qui s’applique.

2.   Propositions de la Commission

2.1.

Le présent avis porte sur deux initiatives de la Commission européenne: 1) la proposition de règlement sur les marchés de crypto-actifs, et modifiant la directive (UE) 2019/1937; ii) la proposition de règlement sur un régime pilote pour les infrastructures de marché reposant sur la technologie des registres distribués (DLT). Ces propositions s’inscrivent dans un train de mesures de la Commission incluant la communication sur la stratégie en matière de finance numérique et la proposition de règlement sur la résilience opérationnelle numérique, lesquelles ont fait l’objet de deux avis du CESE, intitulés respectivement «Une stratégie en matière de finance numérique» (2) et «Résilience opérationnelle numérique» (3).

2.2.   Proposition de règlement sur les marchés de crypto-actifs, et modifiant la directive (UE) 2019/1937

2.2.1.

Le règlement sur les marchés de crypto-actifs vise à garantir la sécurité juridique des crypto-actifs qui ne sont pas couverts par la législation en vigueur de l’Union ainsi qu’à établir des règles uniformes pour les émetteurs de crypto-actifs et les prestataires de services connexes (prestataires de services d’actifs virtuels). Il a vocation à remplacer les cadres nationaux existants, lesquels se trouvent actuellement hors du périmètre d’application de la législation européenne en vigueur, de manière à assurer l’égalité des conditions de concurrence souhaitée.

2.2.2.

La Commission a souligné dans les motifs de sa proposition la nécessité d’«une approche commune avec les États membres sur les cryptomonnaies pour garantir que nous saurons tirer le meilleur parti des opportunités qu’elles offrent et parer aux nouveaux risques qu’elles peuvent poser».

2.2.3.

Cette proposition pose quatre objectifs: i) garantir la sécurité juridique; ii) soutenir l’innovation dans un secteur à haut potentiel; iii) instaurer des niveaux appropriés de protection des consommateurs et des investisseurs ainsi que d’intégrité du marché; iv) garantir la stabilité financière.

2.2.4.

La proposition ne couvre pas uniquement les émetteurs de crypto-actifs, mais aussi les entreprises fournissant des services liés à ces instruments, par exemple celles qui conservent les crypto-actifs des clients, celles qui permettent à ces derniers d’acquérir ou de vendre des crypto-actifs contre de la monnaie fiduciaire et celles qui gèrent des plateformes de négociation. C’est pourquoi les garanties mises en place incluent notamment des exigences en matière de fonds propres, de gouvernance et de droits des investisseurs vis-à-vis des émetteurs.

2.2.5.

Les opérateurs émetteurs seront en particulier soumis à des exigences plus strictes dans les cas où certains jetons se référant à des actifs et certains jetons de monnaie électronique sont considérés comme revêtant une importance «significative» (du fait des volumes concernés, de leur contre-valeur ou du nombre de clients, qui les rendent assimilables à des «stablecoins de niveau mondial»).

2.2.6.

Puisqu’il est donc très possible que, à l’avenir, les «stablecoins» soient susceptibles d’être massivement acceptés et de devenir systémiques, la proposition de la Commission contient aussi des garanties afin de faire face aux risques potentiels pour la stabilité financière et pour la conduite d’une politique monétaire ordonnée qui pourraient résulter des «stablecoins».

2.2.7.

Ces instruments sont des «crypto-actifs» qui, à la différence du fameux bitcoin par exemple, affichent un prix relativement stable car ils sont adossés à un instrument d’échange également stable (c’est-à-dire une monnaie institutionnelle) et pourraient dès lors devenir, à brève échéance désormais, des systèmes de paiement et d’investissement très courants.

2.2.8.

Plus spécifiquement, le titre II de la proposition réglemente les offres et la commercialisation auprès du public de crypto-actifs autres que des jetons se référant à des actifs et des jetons de monnaie électronique, indiquant qu’un émetteur est autorisé à offrir ce type de crypto-actifs au public dans l’Union ou à demander leur admission à la négociation sur une plateforme de négociation de crypto-actifs à condition de satisfaire aux exigences suivantes: i) les exigences de l’article 4, telles que l’obligation d’être établi sous la forme d’une personne morale; ii) l’obligation d’élaborer un document d’information sur les crypto-actifs, ou «livre blanc» (article 5); iii) l’obligation de notifier ensuite ce livre blanc aux autorités compétentes et de le publier (articles 7 et 8).

2.2.9.

Le document d’information (livre blanc) ne sera pas nécessaire si le montant total de l’offre de crypto-actifs n’excède pas 1 000 000 EUR sur une période de 12 mois, afin d’éviter d’imposer une charge administrative excessive aux petites et moyennes entreprises (PME).

2.2.10.

La Commission propose aussi de clarifier la définition existante des «instruments financiers» — qui délimite le champ d’application de la directive sur les marchés d’instruments financiers (MiFID) — afin de préciser qu’elle recouvre également les instruments financiers reposant sur la DLT; elle propose en outre de mettre en place un régime sur mesure pour les crypto-actifs qui ne sont pas couverts par la législation existante en matière de services financiers ainsi que pour les jetons de monnaie électronique.

2.2.11.

La réglementation porte également sur l’émission de crypto-actifs (ou de jetons) par des opérateurs qui souhaitent les offrir dans le marché unique européen, et qui devront respecter les dispositions suivantes:

des exigences de transparence et de publicité concernant l’émission des crypto-actifs concernés et leur admission à la négociation,

le régime d’autorisation et de surveillance applicable aux prestataires de services et aux émetteurs de «stablecoins»,

les exigences opérationnelles, organisationnelles et relatives à la gouvernance qui sont applicables aux émetteurs de «stablecoins» (là aussi, il convient de noter que ce point ne couvre pas les autres jetons, à savoir essentiellement les jetons utilitaires) et aux prestataires de services,

les règles de protection des consommateurs dans le cadre de l’émission, de la négociation et de la conservation des crypto-actifs,

des mesures visant à prévenir les abus de marché et à garantir l’intégrité des marchés où sont négociés les crypto-actifs.

2.3.   Proposition de règlement sur un régime pilote pour les infrastructures de marché reposant sur la technologie des registres distribués (DLT)

2.3.1.

La proposition relative au régime pilote pour les infrastructures de marché reposant sur la DLT pose quatre objectifs généraux: i) apporter de la sécurité juridique; ii) soutenir l’innovation, en levant les obstacles à l’application des nouvelles technologies DLT dans le secteur financier; iii) garantir la protection des consommateurs et des investisseurs, ainsi que l’intégrité du marché; iv) assurer la stabilité financière.

2.3.2.

Pour atteindre ces objectifs, le régime pilote introduit des garanties adéquates, en limitant par exemple les types d’instruments financiers admis à la négociation, grâce à des dispositions qui visent spécifiquement à garantir la stabilité financière ainsi que la protection des consommateurs et des investisseurs.

2.3.3.

Avec la mise en place d’un régime pilote pour l’expérimentation par les infrastructures de marché DLT, la proposition de règlement a pour objectif de mettre les entreprises de l’Union en position d’exploiter tout le potentiel du cadre existant, ce qui permettra aux autorités de surveillance et aux législateurs de recenser les obstacles dans la réglementation pendant que les régulateurs et les entreprises elles-mêmes pourront acquérir progressivement de précieuses connaissances sur l’application de la DLT.

2.3.4.

C’est pour cette raison précisément, et eu égard à la nécessité d’une approche graduelle, que l’instrument du régime pilote doit être considéré à ce stade comme le mieux proportionné aux objectifs, car on ne dispose pas à l’heure actuelle d’éléments suffisants pour justifier l’introduction de modifications réglementaires à visée permanente plus substantielles et plus étendues.

2.3.5.

La proposition vise à apporter de la sécurité juridique et de la flexibilité aux acteurs du marché qui souhaitent exploiter une infrastructure de marché DLT, en fixant des exigences uniformes pour l’exploitation de ces infrastructures. Les autorisations accordées au titre de ce règlement permettraient également aux acteurs du marché d’exploiter une infrastructure de marché DLT et de proposer leurs services dans tous les États membres, moyennant une surveillance appropriée.

2.3.6.

Plus spécifiquement, l’article premier définit l’objet et le champ d’application de la proposition, tandis que l’article 2 contient des termes et leurs définitions, concernant entre autres les concepts d’«infrastructure de marché DLT», de «système multilatéral de négociation DLT» ou «MTF DLT», de «système de règlement de titres DLT» et de «valeurs mobilières DLT».

2.3.7.

L’article 3 décrit dans quelles limites des valeurs mobilières reposant sur la technologie des registres distribués (ci-après «valeurs mobilières DLT») peuvent être admises à la négociation ou inscrites sur des infrastructures de marché DLT. Pour les actions, la capitalisation boursière ou la capitalisation boursière approximative de l’émetteur des valeurs mobilières DLT doit être inférieure à 200 millions d’EUR; pour les obligations publiques autres que les obligations souveraines, pour les obligations garanties et pour les obligations d’entreprises, la limite est fixée à 500 millions d’EUR. Les obligations souveraines ne devraient pas être admises à la négociation ni inscrites sur des infrastructures de marché DLT.

2.3.8.

L’article 4 fixe les exigences applicables à un système multilatéral de négociation reposant sur la technologie des registres distribués (ci-après «MTF DLT»), qui sont les mêmes que celles applicables à un MTF au titre de la directive 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil (4), et précise quelles exemptions sont possibles au titre du règlement. L’article 7 et l’article 8 présentent la procédure d’octroi de l’autorisation spécifique d’exploiter, respectivement, un MTF DLT et un système de règlement de titres DLT, et précisent les informations qui doivent être transmises à l’autorité compétente. L’article 9 définit la coopération entre l’infrastructure de marché DLT, les autorités compétentes et l’AEMF. L’article 10 dispose que, au plus tard après cinq ans, l’AEMF devra présenter à la Commission un rapport détaillé sur le régime pilote.

3.   Observations générales et particulières

3.1.

Le CESE souscrit aux objectifs de la Commission européenne et se rallie, par le présent avis, à l’opportunité de mettre en œuvre, d’ici la mi-2022, les divers ajustements de la réglementation nécessaires pour moderniser les services financiers, sans jamais perdre de vue la protection des consommateurs ni l’intégrité du marché.

3.2.

Plus spécifiquement, les règles proposées visent à garantir la sécurité juridique dans le traitement réglementaire des crypto-actifs. La clarté du cadre réglementaire applicable à tous les types de crypto-actifs, ainsi qu’à toutes les entités offrant des services connexes, représente la condition indispensable à la création de solutions innovantes et porteuses de valeur ajoutée sur ce marché. Le choix d’agir par voie de règlement plutôt que par une directive contribue en particulier à assurer la bonne uniformité des nouvelles règles au sein du marché unique, du point de vue de leur contenu et de leur application.

3.3.

Le CESE constate que l’intervention législative de la Commission est attendue de longue date, et souhaite à ce titre souligner à quel point elle apparaît désormais nécessaire et urgente pour encadrer un phénomène technologique dont les évolutions sont constantes et rapides.

3.4.

Le CESE juge utiles les mesures prévues en réponse aux objectifs suivants: i) protéger les utilisateurs finaux de la finance numérique, ii) garantir la stabilité financière, iii) préserver l’intégrité du secteur financier de l’Union; iv) assurer des conditions égales aux différents acteurs du système économique et financier.

3.5.

Le CESE adhère et souscrit à la proposition visant à faire en sorte que les émetteurs de cryptomonnaies d’importance significative, désignées comme des «stablecoins» de niveau mondial, soient soumis à des exigences plus rigoureuses en matière de capital, de droits des investisseurs et de surveillance. Une intervention réglementaire est indispensable pour éviter l’apparition de flux de blanchiment échappant à la surveillance des banques centrales, des autorités sectorielles et des institutions démocratiques.

3.6.

Le CESE apprécie l’effort de classification consenti par la Commission dans sa définition des concepts de «crypto-actifs» et de «technologie des registres distribués» afin d’y inclure les différents types de crypto-actifs, permettant ainsi d’adapter ces définitions aux futures évolutions possibles des technologies et des marchés.

3.7.

Il considère néanmoins qu’un exposé plus détaillé des différentes sous-catégories de crypto-actifs et de leur domaine d’application aurait permis de gagner en clarté. L’on pourrait ainsi se prémunir des risques liés à l’interprétation du traitement réservé aux types de crypto-actifs inclus dans la catégorie résiduelle de ceux «autres que des jetons se référant à des actifs ou des jetons de monnaie électronique».

3.8.

Le CESE approuve les précautions prises dans la proposition de règlement sur les marchés de crypto-actifs pour éviter que ses règles ne fassent double emploi, comme en témoignent les exemptions de son champ d’application prévues à l’article 2, paragraphe 2, de la proposition. Ces mesures sont appropriées et pertinentes, car il apparaît nécessaire d’éviter que les règles ne se superposent et que la réglementation proposée au titre dudit règlement ne fasse double emploi, par exemple, avec celle relevant de la directive MiFID.

3.9.

Il est en effet nécessaire de parer à toute incompatibilité entre les cadres réglementaires dans la mesure où celle-ci augmenterait l’incertitude réglementaire, ce qui soumettrait les opérateurs à des coûts de mise en conformité et à des charges d’un niveau excessif et risquerait de brider l’innovation. Afin de délimiter nettement les deux périmètres d’application et, partant, d’assurer la sécurité juridique voulue, il conviendrait d’élaborer une définition des «jetons représentatifs d’instruments financiers», et ce faisant de préciser clairement les caractéristiques qui les distinguent des crypto-actifs assimilables à des instruments financiers.

3.10.

Pour ces raisons, le CESE salue la participation institutionnelle et l’expertise opérationnelle de l’ABE (5) et de l’AEMF (6), que ce soit lors de la phase qui a précédé la publication des propositions à l’examen ou dans le cadre de la coopération administrative attendue entre ces autorités sectorielles européennes et les autorités nationales compétentes durant la phase de mise en œuvre des nouvelles règles.

3.11.

En choisissant de limiter essentiellement aux jetons utilitaires et aux «stablecoins» le champ d’application de sa proposition, la Commission circonscrit l’intervention réglementaire aux actifs autres que les instruments financiers et les produits d’investissement pouvant être définis comme des «représentations numériques» de droits dérivés d’investissements et d’activités commerciales, gérés au moyen de technologies reposant sur les registres distribués. Ainsi, les jetons ou crypto-actifs doivent être adossés à des valeurs concrètes et sont dès lors moins exposés au risque d’une utilisation opportuniste qui pourrait priver les flux d’épargne des garanties indispensables aux investisseurs.

3.12.

Le CESE juge en réalité nécessaire d’apporter une plus grande clarté à la classification des «jetons hybrides». Certains crypto-actifs peuvent en effet, après la phase d’émission, remplir des fonctions diverses et ainsi changer de nature dans certaines conditions prédéfinies. C’est pourquoi le cadre réglementaire applicable à ces instruments hybrides et évolutifs doit être rendu plus clair, dès lors qu’un changement apporté à leur nature pourrait nécessiter l’application de dispositions réglementaires différentes.

3.13.

Le CESE soutient également l’action de l’Union visant à lever les obstacles potentiels à l’innovation liée aux nouvelles technologies numériques qui sont imputables à la législation en matière de services financiers, laquelle ne semble pas toujours à même de suivre le rythme des innovations technologiques qui se succèdent.

3.14.

Parmi les potentielles innovations de rupture dans les secteurs financier et monétaire, une attention particulière doit sans doute être portée à la technologie des registres distribués (DLT), à laquelle appartient par exemple la fameuse chaîne de blocs, qui est l’infrastructure à l’origine du succès rencontré par le bitcoin et d’autres formes de crypto-actifs.

3.15.

Le CESE considère que l’Union sera en mesure d’assurer l’application efficace des règles existantes dans ce contexte nouveau grâce aux modifications proposées en vue d’adapter la directive (UE) 2019/1937. La mise au point de règles européennes peut aussi garantir le développement en toute sécurité d’un nouveau cadre réglementaire, comme c’est le cas de la proposition pilote de règlement sur les infrastructures de marché reposant sur la technologie des registres distribués.

3.16.

De telles mesures doivent garantir des règles claires, permettant au secteur financier institutionnel de gagner en efficacité grâce à une plus large utilisation de la technologie des registres distribués (DLT), y compris en réponse à la diffusion, parfois incontrôlée, des cryptomonnaies alternatives ou des systèmes de paiement mis au point par des opérateurs qui échappent à la réglementation.

3.17.

S’il est urgent d’agir au niveau européen, c’est aussi parce que plusieurs États membres ont commencé à adopter des instruments de réglementation nationale, qu’il s’agisse d’actes législatifs ou de recommandations et lignes directrices émises par les autorités ou institutions de réglementation dérivée, comme les banques centrales ou les autorités de surveillance et de contrôle des marchés financiers.

3.18.

Aussi louables que soient les visées et les objectifs de fond, ces mesures risquent de créer un cadre réglementaire fragmenté et hétérogène dans le marché intérieur. Certains États n’ont par ailleurs pris aucune initiative à ce jour, ce qui contribue au caractère hétérogène et fragmenté d’un paysage réglementaire où coexistent des mesures d’encadrement diverses et une absence de réglementation.

3.19.

Le CESE considère qu’il faut assurer la plus grande cohérence possible entre l’interprétation du règlement et les décisions prises par les autorités nationales compétentes dans le processus d’autorisation, afin de garantir des conditions égales et d’éviter un arbitrage législatif entre les différents États membres, en envisageant la possibilité pour les entités ayant reçu l’agrément requis de faire valoir la transférabilité de l’autorisation dans toute l’Union.

3.20.

De ce point de vue, le CESE soutient le choix de la Commission d’agir par voie de règlement, afin de garantir l’uniformité et la simultanéité des règles dérivées du droit européen, sachant qu’une réglementation unique et uniforme est sans nul doute plus efficace que des mesures prises en ordre dispersé par les États, conformément au principe de subsidiarité énoncé par les traités.

3.21.

Le CESE apprécie aussi que la réglementation proposée ait pour objectifs essentiels la transparence des informations et la mise en place d’un régime d’autorisation approprié. Le cadre réglementaire antérieur aux propositions à l’examen était en effet dépourvu d’un dispositif permettant de filtrer l’autorisation des actifs reposant sur la technologie DLT, et d’assurer une surveillance efficace de leur exploitation.

3.22.

Le CESE appelle de ses vœux des mesures concrètes en faveur d’une information et d’une sensibilisation adéquates des consommateurs et des petits investisseurs concernant les nouvelles règles qui seront bientôt approuvées, afin de mettre en évidence les risques aussi bien que les avantages et les possibilités découlant des nouvelles technologies appliquées au secteur financier et aux investissements. Cette démarche permettra de réduire l’asymétrie des informations qui caractérise déjà le secteur financier et qui pourrait porter un préjudice particulièrement grave et disproportionné aux consommateurs et aux petits épargnants dans les domaines qui font l’objet du présent avis, lesquels sont nouveaux et difficiles à appréhender vu leur haute technicité.

3.23.

Le CESE recommande de porter une attention particulière aux contrôles précédant les autorisations, concernant surtout la fiabilité commerciale des acteurs soumis à l’obligation d’obtenir un tel agrément, afin de prévenir les comportements opportunistes et dommageables.

3.24.

De fait, le niveau de normalisation et d’interopérabilité de la technologie DLT ne semble toujours pas permettre, à l’heure actuelle, d’évaluer avec certitude le degré de fiabilité technologique et de cyberrésilience des infrastructures adoptées par les opérateurs. Il convient donc de s’attacher à garantir un niveau élevé de protection des consommateurs et des investisseurs.

3.25.

Le CESE espère des avancées concrètes dans le domaine de la résilience opérationnelle numérique, qui fait l’objet d’une proposition de règlement spécifique, incluse dans le train de mesures en matière de finance numérique, lequel traite d’aspects critiques signalés par le secteur financier et vise à clarifier, sur le plan juridique, les dispositions concernant les risques liés aux technologies de l’information et de la communication (TIC), en réduisant la complexité des règles et en allégeant la charge administrative pesant sur les entreprises, comme le CESE l’a souligné dans son avis sur la «Résilience opérationnelle numérique» (7).

3.26.

De ce point de vue, le CESE voit d’un œil optimiste la proposition de règlement sur un régime pilote pour les infrastructures de marché reposant sur la technologie des registres distribués, dans laquelle la Commission se penche sur les infrastructures de marché visant à permettre la négociation d’instruments financiers qui revêtent la forme de crypto-actifs et le règlement de transactions sur ces instruments, et dans laquelle elle précise les exigences et les conditions préalables pour obtenir l’autorisation spécifique de gérer un système multilatéral de négociation DLT, et inscrit ces exigences dans un cadre de surveillance par les autorités sectorielles.

3.27.

En outre, avec ce régime pilote, il a été décidé d’adopter une approche de type «bac à sable», offrant un espace d’expérimentation à l’environnement contrôlé qui autorise des dérogations temporaires aux règles en vigueur. Cette approche permettra aux autorités de réglementation et aux opérateurs d’acquérir de l’expérience dans l’utilisation de la technologie des registres distribués au sein des infrastructures de marché, garantissant ainsi un délai suffisant afin de gérer convenablement les risques qui se posent pour les investisseurs, l’intégrité du marché et la stabilité financière.

3.28.

L’adoption du «régime pilote» (ou «bac à sable») permettra ainsi de poursuivre une démarche empirique fondée sur des expérimentations concrètes et limitées dans le temps, de manière à pouvoir, dans un deuxième temps et à la lumière de l’expérience acquise, adapter plus vigoureusement la réglementation sans faire obstacle à l’introduction et à l’essor de la technologie des registres distribués, ni aux innovations susceptibles d’émerger de son application. Une attention toute particulière devra être portée à la phase de sortie de l’expérimentation dans le cadre du régime pilote, afin de garantir la protection des utilisateurs et des entités qui y auront participé.

3.29.

Aussi louable que soit la proposition de la Commission concernant le régime pilote, le CESE estime que le délai de cinq ans fixé pour que l’AEMF fasse rapport à la Commission est trop long compte tenu de la vitesse à laquelle évoluent les technologies de la finance numérique.

3.30.

L’on devrait en outre considérer la possibilité de mettre un terme au régime pilote à la suite du rapport de l’AEMF, et de prévoir une sortie progressive qui permettrait aux opérateurs d’abandonner graduellement le régime pilote en recouvrant autant que possible les coûts induits par l’expérimentation. Le CESE considère par ailleurs que le modèle du régime pilote pourrait également être appliqué afin de reconnaître le rôle joué par les entreprises d’investissement et les banques qui exercent des activités liées au fonctionnement des infrastructures DLT dans le cadre de services de négociation, de conservation et de gestion des titres.

3.31.

Enfin, s’agissant de l’application générale du règlement sur les marchés de crypto-actifs, le CESE ne peut qu’exprimer sa vive préoccupation quant à l’application de «mesures transitoires» qui prévoient que les crypto-actifs circulant déjà sur le marché avant l’entrée en vigueur dudit règlement soient exemptés à titre permanent de ses dispositions et soient inclus dans la catégorie résiduelle de ceux «autres que des jetons se référant à des actifs ou des jetons de monnaie électronique» (article 123).

3.32.

Par conséquent, le CESE préconise un examen attentif de la possibilité d’accorder une telle exemption à titre permanent aux crypto-actifs déjà émis, afin de ne pas compromettre le principe garantissant l’égalité de traitement, qui veut que pour un même risque et une même activité, ce soit le même traitement qui s’applique. Il serait à vrai dire plus opportun de rendre les dispositions en question effectivement transitoires, en fixant un délai d’adaptation pour les crypto-actifs relevant de cette catégorie qui circulent déjà sur le marché.

Bruxelles, le 24 février 2021.

La présidente du Comité économique et social européen

Christa SCHWENG


(1)  Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union (JO L 305 du 26.11.2019, p. 17).

(2)  Avis du CESE sur «Une stratégie en matière de finance numérique» (ECO/534) (voir page 27 du présent Journal officiel).

(3)  Avis du CESE sur la «Résilience opérationnelle numérique» (ECO/536) (voir page 38 du présent Journal officiel).

(4)  Directive 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers et modifiant la directive 2002/92/CE et la directive 2011/61/UE (JO L 173 du 12.6.2014, p. 349).

(5)  Autorité bancaire européenne.

(6)  Autorité européenne des marchés financiers.

(7)  Avis du CESE sur la «Résilience opérationnelle numérique» (ECO/536) (voir page 38 du présent Journal officiel).