(3)Le rapport 2018 pour la France 5 a été publié le 7 mars 2018. Il évaluait les progrès accomplis par la France dans la mise en œuvre des recommandations par pays la concernant adoptées par le Conseil le 11 juillet 2017, les suites données aux recommandations qui lui avaient été adressées les années précédentes et les avancées qu’elle avait réalisées pour atteindre ses objectifs nationaux au titre de la stratégie Europe 2020. Ce rapport comprenait aussi le bilan approfondi effectué en application de l'article 5 du règlement (UE) nº 1176/2011, dont les résultats ont également été publiés le 7 mars 2018 6 . L'analyse de la Commission l'amène à conclure que la France connaît des déséquilibres macroéconomiques. En particulier, les vulnérabilités découlent de la dette publique élevée et d'un dynamisme insuffisant de la compétitivité dans un contexte de faible croissance de la productivité. Le risque de retombées négatives sur l’économie française et, compte tenu de la taille de celle-ci, sur l’Union économique et monétaire, est particulièrement important.

(4)Le 25 avril 2018, la France a présenté son programme national de réforme pour 2018 et son programme de stabilité pour 2018. Afin de tenir compte de l'interdépendance des deux programmes, la Commission les a évalués simultanément.

(5)Les recommandations pertinentes par pays ont été prises en compte dans la programmation des Fonds structurels et d'investissement européens pour la période 2014-2020. Comme le prévoit l'article 23 du règlement (UE) nº 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil 7 , lorsque cela s'avère nécessaire pour soutenir la mise en œuvre de recommandations pertinentes du Conseil, la Commission peut demander à un État membre de revoir son accord de partenariat et les programmes concernés et de proposer des modifications à leur sujet. La Commission a fourni des précisions sur la manière dont elle utiliserait cette disposition dans les lignes directrices relatives à l'application des mesures établissant un lien entre l'efficacité des Fonds structurels et d'investissement européens et une bonne gouvernance économique 8 .

(6)[Suite à la correction durable et en temps voulu de son déficit excessif et à la décision du Conseil du [XX] juin 2018 portant abrogation de la procédure concernant les déficits excessifs, la France relève du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance et est soumise aux dispositions transitoires en matière de dette. Dans son programme de stabilité pour 2018, le gouvernement prévoit une amélioration progressive du solde des administrations publiques, de -2,6 % du PIB en 2017 à +0,3 % du PIB en 2022. L'objectif budgétaire à moyen terme – un déficit structurel de 0,4 % du PIB – ne devrait pas être atteint d'ici à la fin de la période couverte par le programme de stabilité. Selon le programme de stabilité pour 2018, le ratio de la dette publique au PIB devrait diminuer, de 97,0 % en 2017 à 89,2 % en 2022. Le scénario macroéconomique qui sous-tend ces projections budgétaires est plausible. Cependant, les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs fixés en matière de déficit à partir de 2019 ne sont pas suffisamment précisées.

(7)Le 11 juillet 2017, le Conseil a recommandé à la France de veiller à ce que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes 9 ne dépasse pas 1,2 % en 2018, ce qui correspond à un ajustement structurel annuel de 0,6 % du PIB. Il précisait également que l’évaluation du projet de plan budgétaire pour 2018 et l’évaluation ultérieure des résultats budgétaires de 2018 devraient tenir dûment compte de l’objectif consistant à parvenir à une orientation budgétaire qui contribue aussi bien à conforter la reprise actuelle qu’à garantir la soutenabilité des finances publiques. Après avoir évalué, dans le cadre de son avis sur le projet de plan budgétaire de la France, la vigueur de la reprise dans ce pays en prenant dûment en considération les problèmes de soutenabilité budgétaire, la Commission estime qu'aucun autre élément n’est à prendre en compte à cet égard. D'après les prévisions du printemps 2018 de la Commission, il existe un risque d’écart important par rapport à la trajectoire d'ajustement recommandée vers l’objectif budgétaire à moyen terme en 2018.

(8)En 2019, compte tenu du ratio d’endettement public de la France supérieur à 60 % du PIB et d’un écart de production prévu de 0,6 %, il faudrait que le taux de croissance nominale des dépenses publiques primaires nettes ne dépasse pas 1,4 %, pour correspondre à l'ajustement structurel requis de 0,6 % du PIB découlant de la matrice d’exigences prévue dans le pacte de stabilité et de croissance. Selon les prévisions du printemps 2018 de la Commission fondées sur l’hypothèse de politiques inchangées, il existe un risque d’écart important par rapport à cette exigence en 2019 et sur l’ensemble de la période 2018-2019. La France ne devrait pas, à première vue, respecter les dispositions transitoires en matière de dette en 2018 et 2019. D’une manière générale, le Conseil est d’avis que les mesures nécessaires pour respecter les dispositions du pacte de stabilité et de croissance devraient être prises dès 2018. Il serait prudent d’utiliser toutes les éventuelles recettes exceptionnelles pour réduire davantage le ratio d’endettement public.

(9)Le niveau des dépenses publiques en France est le plus élevé de l’Union européenne. Le ratio des dépenses au PIB devrait atteindre 56,0 % en 2018, soit 10,6 points de pourcentage de plus que la moyenne de l’UE. La stratégie d'assainissement mise en œuvre ces dernières années a bénéficié principalement de la baisse des taux d’intérêt et de coupes dans les investissements publics, mais il est peu probable que les taux d'intérêt restent bas à moyen terme, et la réduction des investissements productifs pourrait nuire au potentiel économique futur. Les revues de dépenses menées depuis 2014 n’ont pas engendré d’économies substantielles, et les gains d’efficience obtenus sont restés limités en raison de l'absence de suites appropriées et d’un faible niveau d’adhésion politique. La stratégie la plus récente en matière de revue de dépenses a été abandonnée et sera remplacée par le programme Action publique 2022, dont les principes sont énoncés dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Le Comité Action publique 2022 doit définir une feuille de route avant l’été 2018 et analyser les mesures à prendre. Cela étant, aucune mesure précise n’a encore été proposée, et ce processus ne devrait générer de nouvelles économies qu’à partir de 2020. Une mise en œuvre rapide de mesures de réduction des dépenses profiterait aux efforts déployés pour répondre à la nécessité d’assainissement budgétaire à court et moyen termes.

(10)Actuellement, 37 régimes de retraite coexistent en France. Ils concernent des catégories de travailleurs différentes et fonctionnent selon des règles qui leur sont propres. Une uniformisation progressive de ces règles améliorerait la transparence du système, renforcerait l’équité entre les générations et faciliterait la mobilité de la main-d'œuvre. Une harmonisation des règles de calcul contribuerait également à une meilleure maîtrise des dépenses publiques. Si les réformes des retraites déjà adoptées devraient réduire le ratio des dépenses publiques de retraite à long terme, un système des retraites plus simple et plus efficient générerait des économies plus importantes et contribuerait à atténuer les risques qui pèsent sur la soutenabilité des finances publiques à moyen terme. Selon une étude récente, l’alignement de différents régimes de retraite des secteurs public et privé réduirait de plus de 5 milliards d’EUR les dépenses publiques à l’horizon 2022.

(11)Le taux de chômage a reculé de 10,4 % en 2015 à 9,4 % en 2017 et devrait continuer à diminuer dans les prochaines années, tandis que le taux d’emploi a augmenté pour s’établir à 70,6 % en 2017. Cela étant, les conditions du marché du travail pour les jeunes, les travailleurs peu qualifiés et les personnes issues de l’immigration (de la première comme de la deuxième génération) demeurent relativement plus difficiles. En 2016, seules 54,5 % des personnes nées dans un pays extérieur à l’UE (dans la catégorie des 20-64 ans) occupaient un emploi, soit un taux inférieur de 17,5 points de pourcentage à celui des personnes nées en France. Les habitants des quartiers les plus défavorisés (qui relèvent de la politique de la ville), notamment les personnes issues de l’immigration, restent confrontés à des difficultés sur le marché du travail. En dépit des mesures prises par les pouvoirs publics, l’incidence de l’origine socio-économique et immigrée sur les performances scolaires est relativement élevée et entrave l’intégration sur le marché du travail. Il existe également des preuves de pratiques discriminatoires sur le marché du travail. Un soutien actif en matière d’emploi, englobant une formation linguistique, un programme intensif d’orientation professionnelle et une aide au recrutement ainsi que l’adoption de mesures plus fermes pour lutter contre les pratiques discriminatoires sont essentiels pour favoriser l’égalité des chances sur le marché du travail.

(12)La loi de 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels vise à améliorer la capacité d'adaptation des entreprises aux cycles économiques et à réduire la proportion de travailleurs sous contrat temporaire. Si le nombre des embauches sous contrat à durée indéterminée augmente, la segmentation du marché du travail reste un défi, et la transition vers plus de formes d’emploi à durée indéterminée devrait être encouragée. Dans ce contexte, il importe de mener à son terme l'ambitieux programme de réformes actuellement en cours, qui comprend notamment la réforme récemment adoptée du droit du travail, la refonte prévue de l'assurance chômage et la réforme du système d’enseignement et de formation professionnels, dont l'apprentissage.

(13)La mise en œuvre progressive de mesures de réduction de la pression fiscale sur le travail a permis d’améliorer la compétitivité-coût de la France depuis 2013, mais celle-ci n'a pas encore pleinement récupéré des pertes accumulées dans le passé. En 2016, les cotisations sociales patronales sur le salaire moyen en France restaient parmi les plus élevées de l’Union en pourcentage du coût total de la main-d’œuvre. Les mesures prises pour réduire le coût de la main-d'œuvre devraient être davantage consolidées et renforcées à partir de 2019, avec la transformation annoncée du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en une réduction généralisée des cotisations sociales patronales et la mise en place d’allègements supplémentaires sur les bas salaires en vue de favoriser l’emploi des personnes peu qualifiées.

(14)Depuis 2013, le salaire minimal en France suit la règle d’indexation qui lui est applicable, sans augmentations ad hoc. Il a, de ce fait, augmenté plus lentement que les salaires de référence (1,23 % en 2017, contre 1,31 % pour le salaire moyen), dans un contexte de faible inflation et de croissance modérée des salaires. Si, selon des critères internationaux, le salaire minimal est élevé par rapport au salaire moyen, son coût a été fortement réduit par les réductions de cotisations sociales. Ces réductions seront renforcées et pérennisées à partir de 2019. Si l’indexation du salaire minimal est importante pour préserver le pouvoir d'achat des travailleurs, le mécanisme actuel (qui est unique dans l’UE) est susceptible de limiter l’ajustement des salaires à l’évolution de la conjoncture, ce qui peut avoir des conséquences négatives pour la compétitivité. Un groupe d’experts indépendants évalue chaque année le salaire minimal et fournit des avis non contraignants sur son évolution. En 2017, ce groupe a recommandé une révision de la règle d'indexation, qui consisterait par exemple à ne tenir compte que de l’inflation.

(15)Le système actuel d’enseignement et de formation professionnels initiaux ne favorise pas suffisamment l'intégration sur le marché du travail, notamment parce qu’un grand nombre de jeunes sont orientés vers des filières qui offrent peu de débouchés. De plus, les résultats scolaires des élèves et étudiants français de l’enseignement et de la formation professionnels sont nettement inférieurs à la moyenne de l’UE, alors que ceux des élèves et étudiants de l’enseignement général sont nettement supérieurs. Dans ces conditions, il est essentiel, pour soutenir l’emploi des jeunes et promouvoir l’égalité des chances, d’adopter des mesures en faveur de l’apprentissage, qui offre de meilleures perspectives d’emploi, ainsi que des mesures visant à améliorer les résultats scolaires. Il importe également d’améliorer l’accès des demandeurs d’emploi et des personnes peu qualifiées à la formation continue et d’encourager l'obtention de qualifications plus élevées, au moyen d’une orientation appropriée en matière de formation. Compte tenu de ces défis, et notamment de la nécessité d’améliorer la gouvernance du système, d'assurer l’accès à la formation, la qualité de celle-ci et son adéquation aux besoins du marché du travail, ainsi que d'assurer de bonnes transitions professionnelles, le gouvernement a présenté, le 27 avril 2018, un projet de loi visant à réformer l’apprentissage et le système d’enseignement et de formation professionnels continus. En outre, le programme national de réforme pour 2018 confirme l’intention de mettre en œuvre un plan d’investissement dans les compétences de 14 milliards d’EUR et ouvre la voie à une réforme complémentaire de l’enseignement professionnel initial scolaire.

(16)Dans l’ensemble, le système de protection sociale produit de bons résultats. Les inégalités de revenus après transferts sont inférieures à la moyenne de l’UE et, malgré une augmentation récente, le nombre des personnes exposées au risque de pauvreté et d’exclusion sociale demeure relativement faible. Néanmoins, certains groupes, en particulier les familles monoparentales, les personnes nées dans un pays extérieur à l’UE et les habitants des zones urbaines défavorisées, sont davantage exposés au risque de pauvreté. L’accès à un logement décent pour les personnes vivant dans la pauvreté reste un sujet de préoccupation. En dépit de récentes améliorations, l’on constate encore des pénuries de logements sociaux dans certaines zones.

(17)Malgré les réformes engagées pour réduire la charge fiscale des entreprises et favoriser les investissements productifs, le système fiscal français reste caractérisé par une grande complexité et notamment par des dépenses fiscales, des impôts inefficaces et des impôts sur la production qui font entrave au bon fonctionnement de l’environnement des entreprises. Le grand nombre de dépenses fiscales (crédit d’impôt, exonérations, réductions d’impôt) fait peser une charge supplémentaire sur les entreprises, et sur les PME en particulier, en accroissant les coûts de mise en conformité et l’incertitude. Il crée également des coûts de contrôle supplémentaires pour l'administration fiscale. Les dépenses fiscales augmenteront encore en nombre et en valeur dans le cadre de la loi de finances 2018 et devraient atteindre 99,8 milliards d’EUR en 2018 (4,5 % du PIB), contre 93 milliards d’EUR en 2017. En outre, quelque 192 taxes à faible rendement (moins de 150 millions d’EUR par an) ont été répertoriées, mais seul un très petit nombre d’entre elles a été supprimé depuis 2014 10 . Enfin, par rapport aux autres pays de l’Union, la France applique des impôts très élevés sur la production 11 (3,1 % du PIB en 2016), lesquels se composent principalement d’impôts sur le capital et le travail que les entreprises supportent du fait de leurs activités de production et indépendamment de leurs performances économiques.

(18)Les services marchands ont représenté plus de 50 % de la valeur ajoutée, 40 % de l’emploi et 20 % de la valeur ajoutée des exportations de l’industrie manufacturière en 2016. Toutefois, bien qu'elle ait un impact sur l’ensemble de l’économie, la concurrence dans le secteur des services marchands reste entravée par des exigences réglementaires et des contraintes administratives, qui empêchent aussi les entreprises de se développer. Des réformes dans le secteur des services pourraient, à condition d’être suffisamment ambitieuses et intégralement mises en œuvre, avoir une incidence positive considérable sur l’économie. Il y a lieu, pour prioriser les efforts de réforme, de tenir compte de l’importance et de la performance économiques des sous-secteurs de services. Une approche fondée sur des indicateurs, utilisée pour déterminer les réformes prioritaires dans le secteur des services, a mis en lumière un certain nombre de services aux entreprises (activités d'architecture et d’ingénierie, activités juridiques et comptables, services administratifs et de support), ainsi que le commerce de détail, les services d’hébergement et de restauration et la santé. Dans le domaine spécifique des services professionnels, la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques («loi Macron») du 6 août 2015 a assoupli les restrictions, mais uniquement dans un nombre restreint de professions (juridiques pour la plupart). De plus, des actes ultérieurs ont dilué l’esprit de cette loi et en ont donc limité aussi les effets attendus. Des réformes supplémentaires pourraient cibler des restrictions spécifiques d'accès ou d'exercice jugées excessives (par exemple, les réserves d'activité, les restrictions en matière de droits de vote ou d'actionnariat, les restrictions à l’exercice d’activités pluridisciplinaires et les restrictions sous forme de numerus clausus). Parmi les réformes envisageables pour lever les principaux obstacles au développement des entreprises pourraient figurer la suppression des effets de seuil liés aux critères de taille réglementaires et l’allègement de la charge administrative imposée aux entreprises. Enfin, une meilleure couverture en haut débit permettrait à la France de tirer pleinement profit de l’économie numérique.

(19)Selon le tableau de bord européen de l’innovation, les performances de la France en matière d’innovation restent en deçà de celles des États membres champions de l’innovation dans l’UE, malgré un niveau de soutien public relativement élevé. Pour améliorer les résultats en matière d'innovation, il faudrait notamment rendre plus efficients les dispositifs de soutien public (y compris le crédit d'impôt recherche). À cet égard, les résultats des évaluations en cours devront servir à améliorer la conception du soutien public à l’innovation. Le transfert des connaissances de la recherche publique aux entreprises reste problématique, ce qui restreint l’exploitation commerciale des résultats de la recherche. Par rapport à d'autres États membres de l’UE, la France affiche de piètres résultats en matière de publications conjointes public-privé et de R&D publique financée par les entreprises. Il serait possible de renforcer les mécanismes de transfert entre les universités et les entreprises en simplifiant la recherche en partenariat et en encourageant la mobilité des chercheurs.

(20) Dans le cadre du Semestre européen 2018, la Commission a procédé à une analyse complète de la politique économique de la France, qu’elle a publiée dans son rapport 2018 sur le pays. Elle a également évalué le programme de stabilité pour 2018 et le programme national de réforme pour 2018, ainsi que les suites données aux recommandations adressées à la France les années précédentes. La Commission a tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l’optique d’une politique budgétaire et socio-économique soutenable en France, mais aussi de leur degré de conformité avec les règles et les orientations de l’Union, eu égard à la nécessité de renforcer la gouvernance économique globale de l’Union en permettant à cette dernière de contribuer aux futures décisions nationales.

(21)Eu égard à cette évaluation, le Conseil a examiné le programme de stabilité pour 2018, et son avis 12 se reflète en particulier dans la première recommandation ci-dessous.

(22)À la lumière du bilan approfondi réalisé par la Commission et de cette évaluation, le Conseil a examiné le programme national de réforme et le programme de stabilité. Les recommandations figurant aux points 1 à 3 ci-après reflètent ses recommandations formulées en vertu de l'article 6 du règlement (UE) nº 1176/2011,