6.12.2018   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 440/28


Avis Comité économique et social européen sur «L’impact de la subsidiarité et de la surréglementation sur l’économie et l’emploi»

(avis exploratoire à la demande de la présidence autrichienne)

(2018/C 440/05)

Rapporteur:

Dimitris DIMITRIADIS

Corapporteur:

Wolfgang GREIF

Saisine

Présidence autrichienne du Conseil, 12.2.2018

Base juridique

Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

Compétence

Section spécialisée «Marché unique, production et consommation»

Adoption en section spécialisée

4.9.2018

Adoption en session plénière

19.9.2018

Session plénière no

537

Résultat du vote

(pour/contre/abstentions)

192/1/1

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et sociale européen (CESE) se félicite de la demande d’avis exploratoire concernant «L’impact de la subsidiarité et de la surréglementation sur l’économie et l’emploi» introduite par la présidence autrichienne du Conseil de l’Union européenne. Une telle démarche permettra d’enrichir et d’élargir le débat en cours sur une meilleure réglementation, qui vise à «assurer la sécurité juridique, fournir des règles claires et réduire au minimum les contraintes réglementaires pour les entreprises, les citoyens et les administrations publiques» (1). Il convient toutefois de ne pas remettre en question le niveau actuel de protection des citoyens, des consommateurs, des travailleurs, des investisseurs et de l’environnement dans les États membres lors de la mise en œuvre du droit européen.

1.2.

Le CESE demande une nouvelle fois que les questions d’avenir, y compris les débats sur les compétences et sur le niveau de réglementation, soient traitées au niveau national et européen en associant pleinement les partenaires sociaux et les autres organisations de la société civile. Il s’agit là d’un mode d’expression fondamental de la démocratie participative à plusieurs niveaux, qui doit à ce titre être renforcé au niveau de l’Union européenne et des États membres.

1.3.

Le CESE souligne l’importance capitale des principes de subsidiarité et de proportionnalité lorsqu’il s’agit d’assurer l’exhaustivité et la pertinence du processus législatif européen. Il souligne que l’Union européenne devrait se concentrer sur les domaines dans lesquels la législation de l’Union apporte une réelle valeur ajoutée. La Commission européenne devrait donc recenser les questions qui doivent absolument être traitées au niveau de l’Union européenne de la manière la plus efficace possible. Lorsque les décisions nécessitent de tenir dûment compte des spécificités nationales, régionales et locales, les autorités respectives devraient avoir la liberté d’en préciser la nature, en y associant activement les parties prenantes concernées, y compris les partenaires sociaux.

1.4.

Les avis divergent au sein du CESE quant à la notion de «surréglementation», reflétant les différences de points de vue entre les acteurs concernés. Bien qu’il n’en existe pas de définition précise, la «surréglementation» renvoie généralement à une situation dans laquelle les États membres adoptent des exigences plus strictes que les exigences minimales définies dans la législation de l’Union européenne (principalement les directives) lorsqu’ils transposent celle-ci en droit national. La Commission devrait définir des orientations afin d’aider les États membres à transposer correctement les dispositions respectives d’un acte juridique tout en respectant les principes de proportionnalité et de subsidiarité, ainsi que des conditions de concurrence équitables.

1.5.

Le CESE fait observer qu’en vertu notamment des principes de subsidiarité et de proportionnalité, et conformément au droit de l’Union, les États membres sont seuls habilités à introduire des dispositions supplémentaires autres que celles prévues au titre des exigences (minimales) de l’Union européenne, en vue de refléter leurs spécificités. Ces décisions devraient être prises de manière transparente, après consultation des partenaires sociaux et des parties prenantes, et être conformes à la législation de l’Union. À cet égard, le CESE ne remet pas en question la souveraineté des États membres, leur liberté et leur responsabilité en matière d’établissement de lois et de pratiques nationales.

1.6.

Le CESE invite les institutions européennes et les États membres à redoubler d’efforts pour réduire les charges administratives déraisonnables, afin de stimuler la croissance et la création d’emplois durables.

1.6.1.

Dans le cadre de l’élaboration du cadre financier pluriannuel pour la période 2021-2027, le CESE invite instamment la Commission européenne à prendre rapidement des mesures pour lutter contre les charges administratives inutiles qui entravent fortement les investissements au titre des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) — aides d’État, respect des procédures de passation de marché, pratiques en matière d’audit et adoption retardée, voire rétroactive, d’orientations détaillées universelles.

1.6.2.

Le CESE insiste sur le fait qu’une charge réglementaire et administrative inutile constitue un obstacle à la maximalisation des bénéfices et à la réduction maximale des coûts liés à la réglementation pesant sur les entreprises, les citoyens et les pouvoirs publics. Il réaffirme la nécessité d’une réglementation simplifiée, cohérente et de meilleure qualité, qui soit correctement comprise et appliquée, et qui s’accompagne d’une participation, tout aussi indispensable, des quatre niveaux de gouvernance que sont les échelons européen, national, régional et local.

1.6.3.

Comme il l’a fait dans de précédents avis (2), le CESE recommande de réaliser un test «petites et moyennes entreprises» (PME) approfondi dans le cadre des analyses d’impact de la Commission européenne.

1.7.

Le CESE réaffirme que les normes minimales européennes, en particulier dans le contexte des politiques sociale, environnementale et des consommateurs de l’Union européenne, visent un rapprochement des conditions de vie et de travail au sein de l’Union européenne dans la perspective d’une convergence ascendante. Les normes minimales contenues dans les directives de l’Union ne devaient pas être considérées comme un «plafond» ne pouvant en aucun cas être relevé lors de leur transposition dans les systèmes juridiques nationaux. De l’avis du CESE, l’acceptation populaire du processus d’intégration européenne ne devrait pas être mise en péril par une concurrence réglementaire qui prendrait la forme d’un nivellement des normes par le bas. Toutes les décisions doivent être prises de manière transparente et dans le cadre d’un dialogue ouvert avec les partenaires sociaux et les organisations de la société civile.

2.   Introduction

2.1.

La présidence autrichienne du Conseil de l’Union européenne a demandé au CESE un avis exploratoire sur «L’impact de la subsidiarité et de la surréglementation sur l’économie et l’emploi».

2.2.

Le CESE constate que cette demande a trait à la fois au principe de subsidiarité et à la surréglementation et qu’elle élargit le débat actuel sur le thème «Mieux légiférer», à propos duquel il a exprimé son point de vue dans divers avis adoptés récemment (3).

2.3.

La question de la subsidiarité a récemment repris de l’importance, notamment dans le contexte du Livre blanc sur l’avenir de l’Europe. La task-force «Subsidiarité et proportionnalité», créée par le président de la Commission, Jean-Claude Juncker, en novembre 2017, a présenté un rapport contenant des recommandations pour améliorer l’application du principe de subsidiarité (4).

Le CESE estime que la portée du rapport est limitée à certains égards et que cela reflète la composition restreinte de la task-force. Il recommande dès lors vivement d’associer activement des représentants de la société civile aux manifestations de suivi. Le Comité estime qu’il est urgent de s’intéresser à la proportionnalité de l’action européenne et, surtout, aux domaines dans lesquels l’Union devrait intensifier, limiter ou même geler ses actions, conformément aux intérêts des citoyens, de l’économie et des différentes composantes de la société.

2.4.

Le CESE est d’avis que ces questions d’avenir doivent être traitées à l’échelon national et européen, en associant les partenaires sociaux et les autres organisations de la société civile. Leur accorder autant d’importance qu’aux collectivités locales et régionales dans la préparation et la mise en œuvre des politiques nationales et européennes contribuerait directement à appliquer de manière visible la subsidiarité horizontale.

2.5.

Le CESE se félicite du fait que la présidence autrichienne reconnaisse la valeur d’une prise en compte de la vaste expertise des partenaires sociaux et des organisations de la société civile dans la conception, la mise en œuvre et l’évaluation de l’action politique, tant au niveau national qu’au niveau de l’Union européenne. Il s’agit là d’un mode d’expression fondamental de la démocratie participative à plusieurs niveaux, qui doit à ce titre être renforcé au niveau de l’Union européenne et des États membres.

2.6.

À cet égard, le CESE invite la task-force à tenir dûment compte de ses avis sur la subsidiarité et la proportionnalité, qui forment également la base des observations et recommandations formulées dans le présent avis.

3.   Le principe de subsidiarité

3.1.

Le principe de subsidiarité énoncé à l’article 5 du traité sur l’Union européenne vise à faire en sorte que l’action de l’Union européenne n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du traité, et que l’Union européenne intervienne dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive uniquement si les objectifs d’une mesure législative peuvent être réalisés plus efficacement au niveau de l’Union européenne qu’à l’échelon national, régional ou local.

3.2.

Le CESE insiste sur l’importance fondamentale de ces principes dans une communauté supranationale telle que l’Union européenne et se félicite expressément des instruments établis par le traité de Lisbonne pour assurer le respect du principe de subsidiarité, allant de l’examen de subsidiarité réalisé avant l’adoption d’un acte législatif aux recours que peuvent introduire les organes législatifs nationaux lorsqu’ils estiment qu’il y a violation de ce principe.

3.3.

Le CESE souligne par ailleurs que tous les domaines couverts par le TFUE nécessitent une Europe qui fonctionne correctement, et que le principe de subsidiarité ne doit pas servir à contrarier l’action de l’Union européenne qui présente une valeur ajoutée européenne manifeste, à donner la préséance a priori aux approches nationales, ou même à écarter à l’avance l’Union européenne de domaines politiques clés. Il conviendrait que seules des règles présentant une valeur ajoutée européenne soient adoptées. Le Comité considère que les défis auxquels l’Europe est actuellement confrontée n’appellent pas une renationalisation conduisant à «moins d’Europe», mais plutôt des mesures audacieuses pour parvenir à une meilleure Europe, une Europe qui soit plus proche des citoyens et qui promeuve également la cohésion.

3.4.

Le CESE a conscience du fait que le rôle des États membres dans la mise en œuvre de la législation de l’Union européenne est particulièrement crucial dans le cas de la transposition des directives, qui imposent un résultat à atteindre tout en laissant aux autorités nationales le choix de la forme et des méthodes de mise en œuvre, ainsi que la liberté de décider, dans le respect de la législation de l’Union, d’améliorer les normes si elles le jugent utile. Dans le même temps, la transposition ne doit pas faire obstacle à la mise en place de conditions de concurrence équitables entre les différents acteurs du marché intérieur, une condition essentielle pour que celui-ci fonctionne bien.

3.5.

Alors que les États membres sont chargés de transposer les directives correctement et en temps voulu, il incombe à la Commission européenne, en tant que gardienne des traités, de faire en sorte qu’elles soient mises en œuvre comme il se doit au niveau national. Cette «responsabilité partagée» devrait apparaître clairement dès les premières étapes du processus législatif: une bonne mise en œuvre présuppose que tout nouvel acte législatif de l’Union européenne fasse préalablement l’objet d’une analyse d’impact claire, transparente et exhaustive, que la proposition soit rédigée dans un langage clair et simple et que les délais de mise en œuvre soient réalistes.

3.6.

Le CESE prévient toutefois que même si les conditions ci-dessus sont réunies, la mise en œuvre aux niveaux national, régional et local peut s’avérer insuffisante et/ou inefficace. À cet égard, il demande une nouvelle fois à la Commission européenne de redoubler systématiquement d’efforts, dans le cadre de ses compétences, afin d’engager de manière plus rapide et plus rigoureuse des actions contre les États membres qui ne transposent pas correctement la législation de l’Union ou ne la transposent pas du tout (5), après avoir examiné toutes les possibilités de coopération.

3.7.

Le CESE note qu’un certain nombre d’engagements juridiques et politiques ont été perçus comme dépassant les limites de la compétence des institutions de l’Union européenne et interférant avec les choix et les prérogatives des États membres (s’agissant notamment des relations de travail et des initiatives syndicales à l’échelon national, des régimes de retraite et des systèmes de santé ou autres systèmes de sécurité sociale, ou encore des réglementations professionnelles concernant par exemple les critères de qualification dans le secteur de la santé).

Pour cette raison, le Comité s’oppose autant à une telle extension des compétences des institutions de l’Union qu’à la rétrocession à l’échelon national, sous couvert de subsidiarité, de grands domaines de réglementation du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) comme, par exemple, la protection des consommateurs, les normes de protection de l’environnement ou la politique sociale européenne.

4.   Éviter les charges réglementaires et administratives inutiles — Surréglementation

4.1.   Le débat sur la «surréglementation»

4.1.1.

Lorsqu’ils transposent la législation de l’Union européenne, les États membres introduisent parfois des dispositions plus strictes ou plus avancées que celles prévues par les prescriptions du droit européen (principalement les directives) ou n’utilisent pas les possibilités offertes par la directive en vue d’une éventuelle simplification. Ce phénomène est appelé dans de nombreux documents «surréglementation». Dans le premier cas, on parle de «surréglementation active» et dans le second de «surréglementation passive».

4.1.2.

Les avis divergent au sein du CESE quant à la notion de «surréglementation», ce qui reflète également les différences de points de vue entre les acteurs concernés. Pour certaines parties prenantes, la surréglementation est considérée comme un excès de normes, de lignes directrices et de procédures qui se cumulent aux niveaux national, régional et local, générant une charge administrative inutile et interférant avec les objectifs politiques que la réglementation transposée cherche à atteindre. D’autres, par contre, estiment qu’en utilisant ce terme stigmatisant de «surréglementation», on risque de remettre en cause certaines normes avancées que les États membres ont adoptées démocratiquement et introduites dans leur système juridique, particulièrement en ce qui concerne le droit du travail, des consommateurs et de l’environnement, ainsi que les professions libérales.

4.1.3.

Le CESE plaide en faveur d’une approche pragmatique et équilibrée et, aux fins du présent avis, mettra l’accent sur une terminologie neutre et plus précise, en conformité avec l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» de mai 2016.

4.2.   Définition de la surréglementation

4.2.1.

Le CESE propose de définir plus précisément la surréglementation. Pour les cas dans lesquels les États membres transposent le contenu de la législation de l’Union européenne d’une manière plus ambitieuse (du point de vue de la substance ou de la procédure) ou s’efforcent d’être cohérents avec la législation nationale, des expressions telles que «dispositions plus avancées», «dispositions plus strictes» ou «exigences plus élevées» pourraient être utilisées. La notion de «surréglementation» devrait être réservée aux cas d’ajouts déraisonnables et inutiles apportés à la législation de l’Union européenne dans le cadre de sa transposition en droit national, que le ou les objectifs sous-tendant la mesure proposée ne permettent pas de justifier ou qui accroissent inutilement la charge administrative. En tout état de cause, l’expression «surréglementation» («gold-plating» en anglais) est très générale et sa traduction dans un grand nombre de langues nationales est trompeuse; elle devrait être remplacée par un terme beaucoup plus concret.

4.2.2.

Indépendamment de la terminologie (et même lorsque le terme de «surréglementation» pourrait être utilisé), le CESE réaffirme que ce concept ne devrait pas couvrir, en particulier:

la limitation de normes établies dans des domaines tels que le droit du travail, la législation sociale, le droit des consommateurs ou celui de l’environnement lorsque l’on transpose ou met en œuvre la législation européenne;

les mesures nationales n’ayant aucun lien (objectif ou temporel) avec la transposition du droit de l’Union européenne;

la consolidation de dispositions générales du droit de l’Union européenne dans le cadre de sa transposition (par exemple, l’instauration de sanctions légales concrètes en cas d’infraction);

l’application de l’une des options explicitement prévues pour la transposition du droit de l’Union;

l’existence de dispositions nationales avancées allant au-delà des normes minimales, sur la base des «clauses de non-régression» prévues dans le droit de l’Union;

l’application du contenu d’une directive à des cas similaires, de façon à garantir la cohérence de la législation nationale.

4.2.3.

Le CESE rappelle que le principe de subsidiarité permet aux États membres d’adopter des mesures plus strictes, exerçant ainsi leur droit d’assurer la réalisation de différents objectifs (par exemple, économiques, sociaux ou environnementaux) et de faire la preuve de leur attachement à un niveau élevé de protection, à la nature spécifique d’instruments juridiques tels que les «directives», ainsi qu’à certaines limites de compétences. Le CESE souligne que ces engagements plus stricts ne devraient être pris qu’après un débat transparent et ouvert avec les partenaires sociaux et les parties prenantes, dans un esprit de compréhension mutuelle et dans le cadre d’un processus décisionnel équilibré.

4.3.   Surréglementation et «Mieux légiférer»

4.3.1.

Dans le contexte du programme «Mieux légiférer», la Commission européenne reconnaît le droit des États membres à aller au-delà des normes prévues par la législation européenne («surréglementation»), mais s’inquiète du manque de transparence dans ce domaine. Le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Belgique, l’Allemagne et l’Autriche ont mis en place leurs systèmes en vue de recenser les cas de surréglementation. Au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, celle-ci est réglementée par des politiques officielles centralisées visant à promouvoir la croissance économique.

4.3.2.

Sans remettre aucunement en question les dispositions existantes des traités, et en particulier les compétences de l’Union européenne ou des États membres, le CESE réaffirme l’importance de respecter «les principes généraux du droit de l’Union, tels que la légitimité démocratique, la subsidiarité et la proportionnalité ainsi que la sécurité juridique». Cela implique notamment de respecter la souveraineté démocratique des États membres, leur liberté et leur responsabilité lorsqu’il s’agit de concevoir des lois et pratiques nationales qui tiennent dûment compte du rôle des partenaires sociaux en la matière. Le Comité a toujours plaidé en faveur de plus de simplicité, de clarté et de cohérence dans la rédaction de la législation de l’Union, ainsi que d’une plus grande transparence du processus législatif.

4.3.3.

Le CESE a souligné à plusieurs reprises que la réglementation européenne est un facteur d’intégration essentiel qui ne constitue pas une charge ou un coût à réduire. Pour peu qu’elle soit équilibrée, bien proportionnée et non discriminatoire, elle est au contraire un gage de protection, de promotion et de sécurité juridique important pour tous les acteurs et citoyens européens (6). Le Comité réitère son point de vue selon lequel la législation est essentielle pour atteindre les objectifs du traité et pour créer les conditions favorables à une croissance intelligente, durable et inclusive au profit du public, des entreprises et des citoyens (7). Conformément à l’article 3 du TFUE, la législation contribue également à améliorer le bien-être, à protéger l’intérêt général et les droits fondamentaux, à promouvoir un haut niveau de protection sociale et environnementale et à assurer la sécurité et la prévisibilité juridiques. Elle devrait également empêcher la distorsion de concurrence et le dumping social (8).

4.3.4.

Lorsqu’ils transposent une directive, les États membres ajoutent parfois des éléments qui n’ont pas de lien évident avec la législation européenne concernée. Le Comité estime que ces ajouts devraient être clarifiés soit dans la loi de transposition, soit dans des documents y relatifs. Il convient globalement de reconnaître la légitimité des États membres à compléter les actes de l’Union européenne instaurant une harmonisation minimale, pour autant que cette démarche soit transparente et respecte les principes de non-discrimination et de proportionnalité. Il existe de nombreux exemples de transposition non minimaliste de directives dans les États membres, qui s’apparente à de la surréglementation.

4.3.5.

En cas d’harmonisation minimale, le CESE souligne que les États membres sont en mesure d’adopter des dispositions en faveur de la création d’emplois, de meilleures conditions de vie et de travail, d’une protection sociale appropriée, d’un taux d’emploi élevé et durable et de la lutte contre l’exclusion (article 151 du TFUE), de la promotion et du développement des PME ainsi que de normes élevées de protection de la santé et des consommateurs (articles 168 et 169 du TFUE) et, enfin, de la protection de l’environnement (article 191 du TFUE), sans cependant créer des charges réglementaires ou administratives inutiles.

4.4.

Le CESE est d’avis que les mesures suivantes aideront à éviter les charges réglementaires et administratives inutiles:

la Commission devrait réaliser des analyses d’impact intégrées dans le cadre de la législation européenne, tout en tenant dûment compte des charges superflues et des autres incidences concernant tout acte réglementaire d’importance;

la législation européenne doit être évaluée sur la base de ses qualités propres, au cas par cas, pour parvenir à une harmonisation ciblée qui puisse, selon les circonstances, être plus poussée dans certains domaines et moins dans d’autres. Il appartient à la Commission de proposer, sur la base d’analyses d’impact, le niveau d’harmonisation le plus approprié, en tenant compte de la nécessité d’assurer un niveau élevé de protection;

lorsqu’ils transposent la législation de l’Union européenne, les États membres et leurs administrations nationales et régionales devraient faire preuve d’une transparence totale au sujet de toute prescription supplémentaire susceptible d’avoir une incidence négative sur le marché unique, la compétitivité et la croissance;

le fait qu’un État membre impose des règles moins strictes que son voisin ne signifie pas automatiquement que les règles de ce dernier sont disproportionnées et incompatibles avec le droit de l’Union. Il appartient aux États membres d’évaluer la situation au cas par cas, en tenant compte du point de vue de toutes les parties prenantes et du contexte réglementaire dans son ensemble. L’analyse d’impact pourrait constituer un outil important à cette fin;

toute exigence supplémentaire introduite lors de la transposition des directives devrait être accompagnée de documents expliquant de manière transparente les raisons spécifiques de ces ajouts.

4.5.

Pour éviter de placer les entreprises et autres parties prenantes dans une situation de handicap concurrentiel par rapport à leurs homologues d’autres États membres, la Commission devrait définir des orientations afin d’aider les États membres à transposer correctement les dispositions d’un acte juridique tout en respectant les principes de proportionnalité et de subsidiarité et des conditions de concurrence équitables. À cet égard, le CESE réitère sa demande en faveur d’une participation maximale des partenaires sociaux et autres acteurs intéressés aux exercices de transposition, ainsi que d’une forte implication des États membres et des parlements nationaux et régionaux dans les analyses ex post correspondantes (9).

4.6.

Recommandations du CESE pour une transposition efficace:

4.6.1.

Les États membres devraient accorder une attention particulière aux délais de mise en œuvre, de façon à laisser suffisamment de temps pour les consultations avec l’ensemble des acteurs concernés:

lors de la préparation des positions-cadres nationales en vue des négociations initiales dans les organes de travail des États membres, il convient de faire attention au délai de transposition;

les États membres devraient vérifier si les directives européennes prévoient deux délais: l’un pour produire la législation nationale de mise en œuvre et l’autre concernant la date à laquelle la législation doit prendre effet sur le plan juridique;

le délai de transposition doit être suivi et contrôlé tout au long de la procédure législative;

les plans de mise en œuvre de la Commission fournissent appui et assistance.

4.6.2.

Consultations:

au niveau de l’Union européenne, l’aide fournie par la Commission au cours de la mise en œuvre, sous la forme par exemple de recommandations et de discussions au sein des groupes d’experts, peut être utile et contribuer à l’émergence d’une vision commune entre les États membres;

la Commission devrait ajuster la méthodologie de transposition actuelle (lignes directrices), non seulement pour garantir que la transposition des directives n’entre pas en conflit avec le droit européen, mais aussi pour préserver l’efficacité de la transposition;

la fourniture par la Commission de plateformes en ligne spécialisées (comme l’interface de notification électronique existante) ou d’une base de données électronique pour des actes législatifs spécifiques de l’Union européenne, axées sur le partage de bonnes pratiques, pourrait être davantage développée. La gouvernance à plusieurs niveaux devrait être encouragée et associer l’ensemble des acteurs concernés.

4.6.3.

Terminologie et actes délégués:

les États membres sont encouragés à s’assurer qu’un langage précis et reconnu par tous est utilisé tout au long du processus de négociations au sein du Conseil;

les termes et définitions de base doivent être définis clairement dans les meilleurs délais, dès les premières étapes des négociations;

la Commission devrait tenir compte des différences entre États membres concernant la signification de certains termes et définitions;

les définitions figurant dans un acte législatif spécifique devraient être cohérentes avec celles utilisées dans le reste de la législation européenne;

les actes délégués devraient respecter les exigences énoncées à l’article 290 du TFUE, l’acte législatif de base devant contenir des définitions claires et explicites;

les actes délégués ne devraient être envisagés que pour des éléments non essentiels de l’acte législatif; seules ces parties peuvent être complétées ou modifiées (10).

5.   Questions sensibles spécifiques

5.1.   Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI)

5.1.1.

La politique de cohésion européenne, en particulier les Fonds structurels et le Fonds social européen, dont la mise en œuvre s’inscrit dans un environnement administratif, institutionnel et réglementaire complexe, constitue un domaine spécifique dans lequel un exercice de transposition pesant et superflu est susceptible d’influer négativement sur les politiques de l’Union. À cet égard, les règles nationales et/ou régionales «s’ajoutent» souvent aux exigences minimales (européennes) au lieu de veiller simplement à ce qu’elles soient respectées. Nombre d’entre elles induisent une charge administrative supplémentaire. Il convient de noter que ces exigences supplémentaires sont souvent adoptées en partant du principe qu’elles sont importantes, utiles et nécessaires et qu’elles résultent d’un processus démocratique.

5.1.2.

Dans le cadre de l’élaboration du cadre financier pluriannuel pour la période 2021-2027, le CESE invite instamment la Commission européenne à prendre rapidement des mesures pour lutter contre la charge administrative inutile qui entrave fortement les investissements au titre des Fonds ESI — aides d’État, respect des procédures de passation de marché, pratiques en matière d’audit et adoption retardée, voire rétroactive, d’orientations détaillées universelles. Chacun des acteurs concernés doit contribuer à réduire ou éviter toute charge administrative inutile.

5.1.3.

Des pratiques inappropriées pourraient entraîner un manque de confiance à tous les niveaux du système de mise en œuvre des Fonds ESI. De telles pratiques incluent une aversion au risque à tous les niveaux; un manque de cohérence dans l’interprétation des réponses fournies par différentes directions générales de la Commission; des lacunes persistantes dans l’harmonisation des règles relatives aux Fonds ESI à l’échelon national, régional et local; la crainte d’une non-conformité par rapport aux règles en matière d’aides d’État; des approches différentes entre le niveau européen (accent placé sur la transparence) et l’échelon national (accent mis sur la rentabilité) concernant la politique en matière de marchés publics; et des divergences entre les cultures administratives nationales.

5.1.4.

Des pratiques inappropriées pourraient aussi nuire à la fois aux bénéficiaires et aux organismes responsables du programme, et augmenter la charge et les coûts administratifs liés à la mise en œuvre des Fonds ESI, rendant ceux-ci moins attractifs. L’absence de mécanismes de règlement extrajudiciaire des litiges pourrait avoir des répercussions négatives sur les entreprises et plus particulièrement les PME: retards de paiement, surcharge administrative, contrôles inappropriés, refus de projets, exclusion d’actions collectives, etc. Pour ces raisons, le CESE appelle de ses vœux la mise en place de systèmes de règlement des litiges spécialisés.

5.1.5.

Recommandations d’actions futures pour la période 2021-2027

5.1.5.1.

Réduction de la charge administrative dans le domaine de la gestion et du contrôle:

mesures à prendre rapidement au niveau de l’Union européenne et des États membres pour recenser et, si possible, éliminer les pratiques, procédés et procédures superflus et pour proposer des solutions plus efficaces fondées sur de bonnes pratiques;

recours à l’«approche intégrée» lorsque l’administration et le contrôle des Fonds ESI sont réalisés sur la base de normes nationales («gestion décentralisée»), la «gestion partagée» étant l’une des causes majeures de la complexité de ces fonds;

examen, par les États membres, de leurs propres systèmes d’audit, de gestion et de contrôle, afin d’y détecter les règles excessives ou qui font double emploi et de les éliminer, tout en veillant dans le même temps à la bonne utilisation des fonds de l’Union;

meilleure prise en compte par la Commission de l’intensité de l’aide et des spécificités des différents modèles et mécanismes de mise en œuvre (subventions, instruments financiers, coûts simplifiés, etc.) lors de la définition de règles et procédures en la matière.

5.1.5.2.

Le CESE préconise une simplification et une rationalisation des règles en matière d’aides d’État, y compris en éliminant toutes les sources d’incertitude liées à leur application. De possibles modifications devraient être envisagées, y compris le cas échéant concernant les règles applicables, de sorte que des projets similaires relevant des Fonds ESI soient traités de la même manière que ceux financés à partir de l’EFSI et des programmes directement gérés par la Commission, tels qu’Horizon 2020. Dans le même temps, le CESE attire l’attention sur la nécessité de limiter le nombre de notes d’interprétation et d’orientation et de documents de type «questions-réponses» pour empêcher qu’ils ne composent de facto une nouvelle strate législative. Il recommande de les remplacer par une large diffusion des bonnes pratiques et d’éviter toute application avec effet rétroactif. Le Comité invite la Commission à s’abstenir de préparer des lignes directrices applicables à l’ensemble des États membres pour répondre à une demande ou à des problèmes ne concernant qu’un seul État membre ou une poignée d’entre eux.

5.1.5.3.

Pour apporter une réponse aux divergences d’approche en matière d’application des règles de passation des marchés publics, le CESE suggère la création d’une task-force conjointe composée de représentants des DG compétentes et des responsables des Fonds, chargée d’interpréter les règles de manière cohérente en cas de besoin et de fournir des conseils cohérents ainsi qu’une approche harmonisée en ce qui concerne les corrections financières.

5.1.5.4.

Le CESE est d’avis que le principe de subsidiarité devrait être mieux appliqué lors de la mise en œuvre des Fonds ESI, en laissant aux autorités nationales le soin de vérifier le respect des règles nationales. Il invite les États membres à faire pleinement usage des possibilités de simplification offertes dans la nouvelle période de programmation, à s’abstenir de toute surréglementation, une notion qui fait référence ici à toutes les normes, lignes directrices et procédures de mise en œuvre qui peuvent être considérées comme inutiles au regard des objectifs stratégiques fixés par les autorités de gestion, et à éliminer toute charge administrative inutile.

5.2.   Vers une meilleure réglementation

5.2.1.

Le CESE insiste sur le fait qu’une charge réglementaire et administrative inutile constitue un obstacle pour les entreprises, les citoyens et les pouvoirs publics. Il réaffirme la nécessité d’une réglementation simplifiée, cohérente et de meilleure qualité, qui soit correctement comprise et appliquée de manière transparente, et qui s’accompagne d’une participation, tout aussi indispensable, des quatre niveaux de gouvernance que sont les échelons européen, national, régional et local.

5.2.2.

Certains États membres disposent de commissions nationales devant lesquelles les gouvernements doivent justifier l’adoption d’une réglementation plus stricte que les niveaux minimaux fixés dans la législation européenne («surréglementation»). Dans les États membres où ces commissions n’existent pas, il n’est pas nécessaire de créer de nouvelles instances administratives, mais le processus d’adoption de toute exigence dépassant les normes de l’Union dans ces pays devrait être transparent.

5.2.3.

Comme dans de précédents avis (11), le CESE recommande de réaliser des «tests PME» de manière plus efficace dans le cadre des analyses d’impact sur les propositions de nouveaux actes législatifs européens. Il invite les États membres à profiter des possibilités d’accorder des exemptions aux micro-entreprises concernant certaines règles, en conformité avec le droit de l’Union. Il réitère son point de vue selon lequel les objectifs de réduction de la charge réglementaire devraient reposer sur une évaluation globale, incluant un dialogue avec la société civile et les parties prenantes. Il convient toutefois de ne pas remettre en question le niveau actuel de protection des citoyens, des consommateurs, des travailleurs, des investisseurs et de l’environnement dans les États membres lors de la mise en œuvre du droit européen (12).

5.2.4.

Le CESE insiste à nouveau sur la parité et l’homogénéité des différents objectifs des politiques européennes en vertu du traité, en mettant plus particulièrement l’accent sur une économie de marché hautement compétitive et socialement responsable, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement.

5.2.5.

Le CESE invite la Commission à envisager, de manière raisonnable et lorsque la situation le justifie, le recours à des modèles fondés sur des mesures incitatives ainsi qu’à des normes et lignes directrices internationales.

6.   Incidence sur les normes en matière d’emploi, de protection des consommateurs et d’environnement

6.1.

Au cours des dernières décennies, un certain nombre de normes minimales ont été mises en place à l’échelle de l’Union européenne dans les domaines de la protection des consommateurs, de l’environnement et des travailleurs, dans l’objectif de parvenir à une convergence vers le haut des conditions de vie et de travail au sein de l’Union, c’est-à-dire à une plus grande convergence sociale telle que visée à l’article 151 du TFUE.

6.2.

Le législateur européen a délibérément laissé ouverte la possibilité pour les États membres d’appliquer les normes minimales, conformément aux principes des traités de l’Union et notamment dans le respect de la proportionnalité. En conséquence, les directives prévoient que les États membres puissent tenir compte de leurs normes plus strictes dans leur processus de mise en œuvre. Le Comité souligne qu’à chaque fois que des États membres décident d’opter pour des normes de protection plus ambitieuses, les principes du programme «Mieux légiférer» pourraient, entre autres, être pris en compte.

6.3.

Ces normes nationales sont le résultat de processus de négociation démocratiques associant dans une très large mesure les partenaires sociaux européens et nationaux; elles bénéficient aux travailleurs, aux consommateurs et aux entreprises. Conformément aux objectifs du TUE, l’établissement de telles normes minimales devrait viser à assurer un meilleur fonctionnement du marché unique et, dans le même temps, ne pas se faire au détriment de niveaux de protection plus élevés à l’échelon national. Les normes minimales dans le droit de l’Union européenne incluent d’ailleurs souvent explicitement des «clauses de non-régression», qui spécifient que la mise en œuvre de la directive ne peut servir de justification pour abaisser d’éventuelles normes nationales plus strictes au niveau de la norme européenne. Cela ne signifie pas, cependant, que les normes nationales ont un caractère définitif et ne peuvent en aucun cas être modifiées.

6.4.

Dans le cadre de la transposition nationale de la législation européenne, les États membres pourraient procéder à des analyses d’impact afin de vérifier les effets sociaux, économiques et autres des mesures adoptées.

6.5.

Dans la politique sociale comme en matière de protection des consommateurs et de l’environnement, la législation de l’Union européenne a fait en sorte que les normes plus élevées en vigueur dans les États membres ne soient pas mises à mal et qu’elles doivent être préservées, en associant toutes les parties prenantes aux analyses d’impact. À cet égard, le CESE a maintes fois estimé que le programme «Mieux légiférer» devait produire une législation de qualité au niveau de l’Union, sans mettre en péril les grands objectifs stratégiques ou faire pression en faveur d’une déréglementation concernant les normes de protection sociale et environnementale et les droits fondamentaux (13).

6.6.

Le CESE réaffirme que les normes minimales européennes, en particulier dans le contexte de la politique sociale de l’Union européenne, visent un rapprochement des conditions de vie et de travail au sein de l’Union européenne dans la perspective d’une convergence sociale ascendante. Les normes minimales contenues dans les directives de l’Union ne devraient pas être considérées comme un «plafond» ne pouvant en aucun cas être dépassées lors de leur transposition dans les systèmes juridiques nationaux.

6.7.

Le CESE soutient le processus «Mieux légiférer» et reconnaît sa valeur ajoutée. Dans le même temps, il attire l’attention sur le fait que ce processus ne devrait en aucun cas servir de prétexte pour niveler par le bas les exigences, en particulier dans des domaines tels que le droit de la consommation, le droit du travail et le droit de l’environnement, qui promeuvent la prospérité, la croissance et la création d’emplois durables. Le CESE met en garde contre le fait qu’une telle approche renforcerait un euroscepticisme croissant dans de larges pans de la population. Il estime que l’acceptation populaire du processus d’unification européenne ne devrait pas être mise en péril par une concurrence réglementaire qui prendrait la forme d’un nivellement des normes par le bas.

Bruxelles, le 19 septembre 2018.

Le président du Comité économique et social européen

Luca JAHIER


(1)  https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how_fr

(2)  JO C 197 du 8.6.2018, p. 1.

(3)  JO C 434 du 15.12.2017, p. 11; JO C 13 du 15.1.2016, p. 192; JO C 303 du 19.8.2016, p. 45; JO C 487 du 28.12.2016, p. 51; JO C 262 du 25.7.2018, p. 22.

(4)  https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/report-task-force-subsidiarity-proportionality-doing-less-more-efficiently_1.pdf

(5)  JO C 262 du 25.7.2018, p. 22 et JO C 18 du 19.1.2017, p. 10.

(6)  Voir notamment le paragraphe 1.2 de l’avis du CESE sur le thème «REFIT» (JO C 303 du 19.8.2016, p. 45).

(7)  COM(2012) 746 final, p. 2.

(8)  JO C 303 du 19.8.2016, p. 45 (paragraphe 2.1).

(9)  JO C 262 du 25.7.2018, p. 22 (paragraphe 1.2).

(10)  CES248-2013 (rapport d’information) (JO C 13 du 15.1.2016, p. 145).

(11)  JO C 197 du 8.6.2018, p. 1.

(12)  JO C 262 du 25.7.2018, p. 22 (paragraphes 4.7.1 et 4.8.3).

(13)  JO C 262 du 25.7.2018, p. 22 (paragraphes 1.1 et 3.4); JO C 303 du 19.8.2016, p. 45 (paragraphes 2.1, 2.2 et 2.5) et JO C 13 du 15.1.2016, p. 192 (paragraphe 2.4).