Bruxelles, le20.12.2017

COM(2017) 830 final

Recommandation pour une

DÉCISION DU CONSEIL

complétant la décision du Conseil du 22 mai 2017 autorisant l'ouverture de négociations avec le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d'Irlande du Nord en vue d'un accord fixant les modalités du retrait de celui-ci de l'Union européenne


EXPOSÉ DES MOTIFS

1.    CONTEXTE DE LA PROPOSITION

Justification et objectifs de la proposition

Aux termes de l’article 50 du traité sur l’Union européenne, tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union et, s’il en décide ainsi, il notifie son intention au Conseil européen. À la lumière des orientations fournies par le Conseil européen, l'Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l'Union.

Le 29 mars 2017, le Royaume-Uni a notifié au Conseil européen son intention de quitter l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique.

Le 29 avril 2017, le Conseil européen a adopté des orientations qui définissent le cadre des négociations au titre de l’article 50 du traité sur l’Union européenne et établissent les principes généraux que l’Union défendra tout au long des négociations.

Le 5 avril 2017, le Parlement européen a adopté une résolution sur les négociations avec le Royaume-Uni à la suite de la notification de ce dernier de son intention de se retirer de l’Union européenne.

Le 22 mai 2017, le Conseil a autorisé l'ouverture de négociations avec le Royaume-Uni en vue d'un accord fixant les modalités du retrait de celui-ci de l'Union européenne et a adopté des directives pour la négociation d'un accord («décision du Conseil du 22 mai 2017»).

Les négociations ont commencé le 19 juin 2017. Conformément aux orientations du Conseil européen et aux directives de négociation du Conseil, la première phase des négociations s’est concentrée sur les droits des citoyens, le règlement financier, les questions concernant l’île d’Irlande, d'autres questions relatives à la séparation et la gouvernance de l'accord de retrait.

Le 3 octobre 2017, le Parlement européen a adopté une résolution sur l’état d'avancement des négociations avec le Royaume-Uni.

Prenant acte des progrès enregistrés jusqu’ici, le Conseil européen a, le 20 octobre 2017, appelé à continuer les travaux afin de consolider la convergence atteinte et de poursuivre les négociations pour pouvoir passer à la deuxième phase des négociations dès que possible. Le Conseil européen a donc invité le Conseil et la Commission, en tant que négociateur de l’Union, à engager des discussions préparatoires internes, notamment sur d’éventuelles modalités transitoires.

Le 13 décembre 2017, le Parlement européen a adopté une résolution sur l’état d'avancement des négociations avec le Royaume-Uni.

Se fondant sur:

la recommandation formulée par la Commission dans sa communication sur l’état d’avancement des négociations avec le Royaume-Uni au titre de l’article 50 du traité sur l’Union européenne du 8 décembre 2017 1 , et

le rapport conjoint des négociateurs de l’Union européenne et du gouvernement britannique sur les progrès enregistrés lors de la première phase des négociations au titre de l’article 50 du TUE sur le retrait ordonné du RoyaumeUni de l’Union européenne, datant du 8 décembre 2017 et sur lequel se fonde la recommandation de la Commission,

le Conseil européen a salué, le 15 décembre 2017, les progrès accomplis au cours de la première phase des négociations et a décidé qu’ils étaient suffisants pour passer à la deuxième phase liée à la transition et au cadre dans lequel s’inscriront les relations futures. Le Conseil européen a invité la Commission, en tant que négociateur de l’Union, et le RoyaumeUni à achever les travaux sur toutes les questions liées au retrait, notamment celles qui n’ont pas abordées lors la première phase, conformément aux orientations du Conseil européen du 29 avril 2017, à consolider les résultats obtenus et à commencer à rédiger les parties correspondantes de l’accord de retrait. Il a également souligné que les négociations, dans leur deuxième phase, ne pourraient avancer qu’à la condition que l’ensemble des engagements pris au cours de la première phase soient intégralement respectés et fidèlement transcrits en termes juridiques le plus rapidement possible.

Au cours de la deuxième phase des négociations, compte tenu de la nature particulière des questions liées à l’île d’Irlande, il conviendrait que les travaux sur les modalités précises requises pour donner effet aux principes et engagements figurant dans le rapport conjoint se poursuivent dans le cadre d’un volet de négociation distinct, certaines de ces modalités étant transcrites dans l’accord de retrait, d’autres dans le cadre des relations futures.

Droits fondamentaux

En vertu de l'article 6 du traité sur l’Union européenne, l’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, laquelle a la même valeur juridique que les traités. En outre, les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux.

Ces droits, libertés et principes continueront à être pleinement préservés et protégés dans l’Union, tant au cours du processus de négociation avec le Royaume-Uni au titre de l’article 50 du traité sur l’Union européenne, y compris dans les éventuelles modalités transitoires, qu’après le retrait du Royaume-Uni de l’Union.

2.BASE JURIDIQUE

Base juridique

Le Royaume-Uni a notifié son intention de se retirer de l’Union européenne. En conséquence, l’article 50 du traité sur l’Union européenne constitue la base juridique pour la négociation et la conclusion d’un accord de retrait. Les modalités transitoires ne peuvent être définies que dans l’accord de retrait.

Il est rappelé que, conformément à l’article 106 bis du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique, l’article 50 du traité sur l’Union européenne s’applique également à la Communauté européenne de l’énergie atomique.

Conformément à l’article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, auquel l’article 50 du traité sur l’Union européenne renvoie, la Commission présente des recommandations au Conseil, qui adopte une décision autorisant l’ouverture des négociations et désigne le négociateur de l’Union. La décision du Conseil complétant la décision du Conseil du 22 mai 2017 est adoptée selon la même procédure.

Choix de l’instrument

Conformément à l’article 50 du traité sur l’Union européenne, un accord doit être négocié avec le Royaume-Uni pour fixer les modalités de son retrait de l’Union européenne. L’article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit que la Commission présente des recommandations au Conseil, qui adopte une décision désignant le négociateur de l’Union et autorisant l’ouverture des négociations. Une décision du Conseil est l’instrument approprié pour compléter la décision du Conseil du 22 mai 2017.

3.INCIDENCE BUDGÉTAIRE

La présente recommandation ne devrait pas avoir d’incidence immédiate sur le budget pour ce qui concerne le processus de négociation. Il convient de rappeler que les incidences budgétaires de l’accord au titre de l’article 50 du traité sur l’Union européenne seront exposées lors de la présentation des propositions relatives à la signature et à la conclusion de l’accord de retrait.

4.AUTRES ÉLÉMENTS

Explication détaillée des différentes dispositions de la proposition

L’article 1er de la décision du Conseil recommandée complète la décision du Conseil du 22 mai 2017 afin d’autoriser la Commission à négocier, dans le cadre des négociations relatives à un accord avec le Royaume-Uni en vue de fixer les modalités du retrait de celui-ci de l’Union européenne, sur toutes les questions non résolues concernant le retrait ordonné du Royaume-Uni et sur toutes les modalités transitoires nécessaires.

Publication de la décision et des directives de négociation figurant en annexe

Comme pour les directives de négociation précédentes, la Commission propose au Conseil de rendre publiques la décision complétant la décision du Conseil du 22 mai 2017 autorisant l’ouverture de négociations en vue de la conclusion d’un accord avec le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord fixant les modalités du retrait de celui-ci de l’Union européenne ainsi que les directives complémentaires de négociation figurant dans son annexe.

Recommandation pour une

DÉCISION DU CONSEIL

complétant la décision du Conseil du 22 mai 2017 autorisant l'ouverture de négociations avec le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d'Irlande du Nord en vue d'un accord fixant les modalités du retrait de celui-ci de l'Union européenne

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu les traités, et notamment l’article 50 du traité sur l’Union européenne, en liaison avec l’article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

vu les orientations du Conseil européen,

vu la recommandation de la Commission européenne,

considérant ce qui suit:

(1)Le 29 avril 2017, le Conseil européen a adopté des orientations qui définissent le cadre des négociations conformément à l’article 50 du traité sur l’Union européenne et établissent les principes généraux que l’Union défendra tout au long des négociations.

(2)Le 22 mai 2017, le Conseil a autorisé l'ouverture de négociations avec le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord en vue d'un accord fixant les modalités du retrait de celui-ci de l'Union européenne et a adopté des directives de négociation relatives à la négociation d'un accord («décision du Conseil du 22 mai 2017»).

(3)Les négociations ont commencé le 19 juin 2017.

(4)Le 3 octobre 2017, le Parlement européen a adopté une résolution sur l’état d'avancement des négociations avec le Royaume-Uni.

(5)Prenant acte des progrès enregistrés jusqu’ici, le Conseil européen a, le 20 octobre 2017, appelé à continuer les travaux afin de consolider la convergence atteinte et de poursuivre les négociations de façon à pouvoir passer à la deuxième phase des négociations dès que possible. Le Conseil européen a donc invité le Conseil et la Commission, en tant que négociateur de l’Union, à engager des discussions préparatoires internes, notamment sur d’éventuelles modalités transitoires.

(6)Le 8 décembre 2017, dans sa communication sur l’état d’avancement des négociations avec le Royaume-Uni au titre de l’article 50 du traité sur l’Union européenne, la Commission a recommandé au Conseil européen de conclure que des progrès suffisants avaient été accomplis lors de la première phase des négociations sur le retrait ordonné du Royaume-Uni de l’Union européenne pour passer à la deuxième phase des négociations. La Commission a également déclaré qu’elle était disposée à entamer immédiatement les travaux sur les modalités transitoires si le Conseil européen en décidait ainsi.

(7)La recommandation de la Commission se fondait sur le rapport conjoint des négociateurs de l’Union européenne et du gouvernement britannique sur les progrès enregistrés lors de la première phase des négociations au titre de l’article 50 du TUE sur le retrait ordonné du RoyaumeUni de l’Union européenne, datant du 8 décembre 2017.

(8)Le 13 décembre 2017, le Parlement européen a adopté une résolution sur l’état d'avancement des négociations avec le Royaume-Uni.

(9)Dans ses orientations du 15 décembre 2017, le Conseil européen a salué les progrès accomplis au cours de la première phase des négociations et a décidé qu’ils étaient suffisants pour passer à la deuxième phase liée à la transition et au cadre dans lequel s’inscriront les relations futures. Le Conseil européen a invité la Commission, en tant que négociateur de l’Union, et le Royaume-Uni à achever les travaux sur toutes les questions liées au retrait, y compris celles qui n’ont pas été abordées lors la première phase, conformément aux orientations du Conseil européen du 29 avril 2017, et à consolider les résultats obtenus, en particulier en rédigeant les parties correspondantes de l’accord de retrait. Le Conseil européen a invité la Commission, d'une part, à présenter des recommandations appropriées à cet effet et le Conseil, d'autre part, à adopter des directives complémentaires de négociation concernant les modalités transitoires.

(10)Il est dès lors nécessaire de compléter les directives de négociation figurant à l’annexe de la décision du Conseil du 22 mai 2017.

(11)Conformément à l’article 106 bis du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique, l’article 50 du traité sur l’Union européenne s’applique à la Communauté européenne de l’énergie atomique,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

La Commission conduit les négociations au nom de l’Union en vue de la conclusion d’un accord avec le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord fixant les modalités du retrait de celui-ci de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, en tenant compte du cadre dans lequel s’inscriront les relations futures de cet État avec l’Union, à la lumière des orientations adoptées par le Conseil européen et conformément aux directives de négociation figurant à l’annexe de la décision du Conseil du 22 mai 2017, complétées par les directives de négociation figurant à l’annexe de la présente décision.

   Article 2    

La Commission est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le

   Par le Conseil

   Le président

(1)    COM(2017) 784 final.

Bruxelles, le20.12.2017

COM(2017) 830 final

ANNEXE

de la

recommandation pour une

DÉCISION DU CONSEIL

complétant la décision du Conseil du 22 mai 2017 autorisant l'ouverture de négociations avec le Royaume-Uni de Grande Bretagne et d'Irlande du Nord en vue d'un accord fixant les modalités du retrait de celui-ci de l'Union européenne


ANNEXE

Directives complémentaires de négociation d'un accord avec le Royaume
Uni de GrandeBretagne et d'Irlande du Nord fixant les modalités du retrait de celuici de l'Union européenne

1.Conformément aux orientations du Conseil européen du 29 avril 2017 et aux directives de négociation adoptées par le Conseil le 22 mai 2017, la première phase des négociations a porté essentiellement sur les droits des citoyens, le règlement financier, les questions relatives à l’île d’Irlande, d’autres questions relatives à la séparation et la gouvernance de l’accord de retrait.

2.Prenant acte des progrès enregistrés jusqu’ici, le Conseil européen a, le 20 octobre 2017, appelé à continuer les travaux afin de consolider la convergence atteinte et de poursuivre les négociations de façon à pouvoir passer à la deuxième phase des négociations dès que possible. Le Conseil européen a donc invité le Conseil et la Commission, en tant que négociateur de l’Union, à engager des discussions préparatoires internes, notamment sur d’éventuelles modalités transitoires.

3.Sur la base:

de la recommandation figurant dans la communication de la Commission sur l’état d’avancement des négociations avec le RoyaumeUni au titre de l’article 50 du traité sur l’Union européenne du 8 décembre 2017 1 , et

du rapport conjoint des négociateurs de l’Union européenne et du gouvernement britannique sur les progrès enregistrés lors de la première phase des négociations au titre de l’article 50 du TUE sur le retrait ordonné du RoyaumeUni de l’Union européenne, datant du 8 décembre 2017 et sur lequel se fonde la recommandation de la Commission,

le Conseil européen a, le 15 décembre 2017, salué les progrès accomplis au cours de la première phase des négociations et a décidé qu’ils étaient suffisants pour passer à la deuxième phase liée à la transition et au cadre dans lequel s’inscriront les relations futures.

4.Le Conseil européen a également précisé que les négociations, dans leur deuxième phase, ne pourraient avancer qu’à la condition que l’ensemble des engagements pris au cours de la première phase soient intégralement respectés et fidèlement transcrits en termes juridiques le plus rapidement possible. Au cours de la deuxième phase des négociations, il conviendra également d'aboutir à une conception d’ensemble partagée quant au cadre des relations futures de l’Union avec le Royaume-Uni. Cela nécessitera des orientations additionnelles du Conseil européen.

5.La présente série de directives de négociation est destinée à la deuxième phase des négociations; elle vient donc compléter la première série de directives de négociation adoptées le 22 mai 2017. Les orientations du Conseil européen du 29 avril 2017, ainsi que les principes généraux et les modalités de procédure applicables à la conduite des négociations définis dans les directives de négociation du Conseil du 22 mai 2017, continuent de s’appliquer dans leur intégralité à la présente phase des négociations, notamment en ce qui concerne la portée géographique de l’accord de retrait, y compris ses dispositions sur les modalités transitoires, et du cadre futur; à l’instar de la première série de directives de négociation; il convient donc que ces directives de négociation respectent pleinement les points 4 et 24 des orientations du Conseil européen du 29 avril 2017, notamment en ce qui concerne Gibraltar.

6.Au cours de la deuxième phase des négociations, compte tenu de la nature particulière des questions liées à l’île d’Irlande, il conviendrait que les travaux sur les modalités précises requises pour donner effet aux principes et engagements figurant dans le rapport conjoint se poursuivent dans le cadre d’un volet de négociation distinct, certaines étant transcrites dans l’accord de retrait, d’autres dans le cadre des relations futures.

I.Questions liées au retrait ordonné du RoyaumeUni de l’Union européenne

7.Conformément aux orientations du Conseil européen du 15 décembre 2017 et aux directives de négociation annexées à la décision du Conseil du 22 mai 2017, telles que complétées par les présentes directives de négociation, il est nécessaire d’achever les travaux sur toutes les questions liées au retrait, y compris celles qui n’ont pas encore été abordées au cours de la première phase.

8.Les négociations, dans leur deuxième phase, devraient en outre transcrire en termes juridiques les résultats des négociations, y compris ceux qui ont été obtenus au cours de la première phase et qui devraient, le cas échéant, être adaptés à la lumière de l’existence des modalités transitoires visées ci-dessous. Comme précisé dans la première série des directives de négociation, l’accord de retrait doit rappeler que le droit de l’Union cesse de s’appliquer à la date du retrait aux pays et territoires d’outremer entretenant des relations particulières avec le RoyaumeUni 2 et aux territoires européens dont le RoyaumeUni assume les relations extérieures, auxquels les traités s’appliquent en vertu de l’article 355 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. 

II.Modalités transitoires

9.Les orientations du Conseil européen du 29 avril 2017 ont fixé les principes généraux fondamentaux applicables à tout accord avec le RoyaumeUni ainsi qu’à toute modalité transitoire:

tout accord devra reposer sur un équilibre entre droits et obligations et assurer des conditions équitables;

la préservation de l’intégrité du marché unique exclut une participation fondée sur une approche secteur par secteur;

un pays non-membre de l'Union, qui n'a pas à respecter les mêmes obligations qu'un État membre, ne peut avoir les mêmes droits et bénéficier des mêmes avantages qu'un État membre;

les quatre libertés du marché unique sont indissociables et ne sauraient faire l'objet d'un «choix à la carte»;

l'Union préservera son autonomie en ce qui concerne son processus décisionnel ainsi que le rôle de la Cour de justice de l'Union européenne. Conformément aux orientations du Conseil européen du 15 décembre 2017, il s’agit notamment de la compétence de la Cour de justice de l'Union européenne.

10.Outre ces principes fondamentaux, les orientations du Conseil européen du 29 avril 2017 ont fixé les conditions particulières applicables à toute modalité transitoire éventuelle. Dans la mesure nécessaire et pour autant que cela soit juridiquement possible, les négociations peuvent également viser à définir des modalités transitoires qui soient dans l'intérêt de l'Union et, le cas échéant, à prévoir des passerelles vers le cadre prévisible des relations futures, compte tenu des progrès accomplis. Ces éventuelles modalités transitoires doivent être clairement définies, précisément limitées dans le temps et subordonnées à des mécanismes efficaces de contrôle du respect des règles.

11.Ces directives de négociation complémentaires se fondent sur les conditions et principes établis dans les orientations du Conseil européen du 15 décembre 2017.

12.Conformément à ces orientations, toutes les modalités transitoires prévues dans l’accord de retrait doivent couvrir l’ensemble de l’acquis de l’Union, y compris les questions relevant d’Euratom. Nonobstant le point 17 des présentes directives de négociation, l’acquis de l’Union s’applique au et dans le RoyaumeUni comme si ce dernier était un État membre. Toute modification apportée à cet acquis doit automatiquement s’appliquer au et dans la RoyaumeUni pendant la période de transition. Pour les actes adoptés conformément au titre V de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne relatif à l’espace de liberté, de sécurité et de justice qui lient le RoyaumeUni avant son retrait, l’article 4 bis du protocole (n° 21), annexé aux traités, doit continuer à s’appliquer au cours de la période de transition. Le Royaume-Uni ne doit toutefois plus être autorisé à exercer le droit que lui confère le protocole (n° 21) de participer à des mesures autres que celles visées à l’article 4 bis de ce protocole.

13.Au cours de la période de transition, le droit de l’Union couvert par ces modalités transitoires doit déployer au RoyaumeUni les mêmes effets juridiques que ceux qu’il déploie au sein de l’Union.

14.Conformément aux orientations du Conseil européen du 29 avril 2017, il convient aussi de rappeler qu’à compter de la date de son retrait de l’Union européenne, le RoyaumeUni ne bénéficiera plus des accords conclus par l’Union, ou par des États membres agissant en son nom, ou par l’Union et ses États membres agissant conjointement. Lorsque c’est dans l’intérêt de l’Union, cette dernière peut examiner si et comment des dispositions peuvent être prises pour conserver les effets des accords en ce qui concerne le RoyaumeUni pendant la période de transition; il convient toutefois que le Royaume-Uni ne fasse plus partie des organes institués par ces accords.

15.Conformément aux orientations du Conseil européen du 15 décembre 2017, toutes les modalités transitoires requièrent le maintien de la participation du RoyaumeUni à l’union douanière et au marché unique (dans le respect des quatre libertés) pendant la période de transition. Le Royaume-Uni doit prendre toutes les mesures qui s’imposent pour préserver l’intégrité du marché unique et de l’union douanière. Il doit continuer à se conformer à la politique commerciale de l’Union. Il convient, en outre, qu’il veille en particulier à ce que ses autorités douanières continuent d’agir dans le respect de la mission des autorités douanières de l’Union, notamment en percevant les droits du tarif douanier commun et en procédant à tous les contrôles aux frontières d’autres pays tiers requis par le droit de l’Union.

16.Conformément aux orientations du Conseil européen du 29 avril 2017 et à la première série de directives de négociation du 22 mai 2017, toute prorogation de l’acquis de l’Union pour une durée limitée nécessite l’application des instruments et structures de l'Union qui existent en matière de réglementation, de budget, de surveillance, d'exercice du pouvoir judiciaire et de contrôle du respect des règles, y compris la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne.

17.S’agissant de l’application de l’acquis de l’Union au RoyaumeUni, l’accord de retrait doit donc, au cours de la période de transition, préserver les compétences des institutions (en particulier la pleine juridiction de la Cour de justice de l’Union européenne), organes et organismes de l’Union à l’égard du RoyaumeUni, ainsi qu’à l’égard des personnes physiques et morales du RoyaumeUni. Conformément aux orientations du Conseil européen du 15 décembre 2017, le RoyaumeUni ne doit toutefois plus faire partie des institutions de l’Union, ni nommer ou élire ses membres, ni participer aux prises de décision ou à la gouvernance des organes et organismes de l’Union. 

18.Sans préjudice des dispositions du point 17, au cours de la période de transition, le RoyaumeUni pourrait être invité à participer, sans toutefois disposer du droit de vote, à des réunions de commissions permanentes ou de groupes d’experts de la Commission et d’autres entités similaires, ou d’organes et organismes au sein desquels sont représentés les États membres et:

lorsque les discussions portent sur des actes individuels à adresser au RoyaumeUni ou à des personnes physiques ou morales du RoyaumeUni; ou

lorsque la présence du RoyaumeUni est nécessaire du point de vue de l’Union pour la mise en œuvre effective de l’acquis au cours de la période de transition.

19.L’accord de retrait doit définir les conditions détaillées et le cadre précis en vertu desquels cette participation exceptionnelle doit être autorisée.

20.Des modalités de procédure particulières conformes aux points 17 et 18 doivent aussi être établies pour la fixation et la répartition des possibilités de pêche (totaux admissibles des captures) au cours de la période de transition.

21.Les modalités transitoires doivent s’appliquer à compter de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait et ne pas s’appliquer audelà du 31 décembre 2020.

(1)    COM(2017) 784 final.
(2)    Énumérés aux douze derniers tirets de l’annexe II du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.