COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 23.3.2017
COM(2017) 139 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION
Plan d'action relatif aux services financiers pour les consommateurs: de meilleurs produits, un plus grand choix
Plan d'action relatif aux services financiers pour les consommateurs: de meilleurs produits, un plus grand choix
TABLE DES MATIÈRES
1.Introduction
2.Confiance et mise en capacité d’agir des consommateurs
2.1.Restrictions territoriales
2.2.Transparence et frais dans le cadre des transactions transfrontières
2.2.1.Frais de transaction
2.2.2.Taux de conversion des devises
2.3.Améliorer la transparence et faciliter le changement de prestataire de services financiers ou de produits
2.4.Améliorer l’assurance des véhicules à moteur
2.5.Transparence des tarifs d'assurance pour les véhicules de location
2.6.Approfondir le marché unique des crédits à la consommation et le rendre plus sûr
3.Obstacles légaux et réglementaires pour les entreprises
3.1.Contraintes réglementaires nationales
3.2.Faciliter le crédit transfrontière
4.Vers un monde numérique innovant
4.1.Un marché unique des services financiers de détail axé sur les technologies
4.2.La relation client en ligne
4.2.1.Identification à distance
4.2.2.Vente à distance en ligne
5.Conclusion
1.Introduction
Le marché unique de l’UE permet aux personnes, aux services, aux biens et aux capitaux de circuler librement dans une économie dont le PIB s’élève à quelque 15 000 milliards d’euros par an. Il offre de nouvelles opportunités aux entreprises européennes et stimule la concurrence, ce qui est synonyme, pour plus de 500 millions de consommateurs, d'un choix plus étendu, de meilleurs services et de prix plus bas. L’une des grandes priorités de la Commission Juncker est de mettre en place un marché unique approfondi et plus équitable, notamment grâce aux technologies numériques.
Les services financiers de détail font partie de la vie quotidienne des ménages. En effet, ces services recouvrent les comptes bancaires, les cartes de paiement, les crédits à la consommation, les crédits immobiliers, les assurances et les produits d’épargne à long terme, notamment pour préparer la retraite. Or, malgré le degré élevé d’harmonisation atteint ces dernières années, les marchés pour ces services restent fragmentés. Seuls 7 % des consommateurs ont déjà acheté un service financier dans un autre État membre de l’UE. Permettre aux consommateurs d'accéder plus facilement à des services financiers dans d’autres États membres élargirait le choix dont ils disposent. Les clients profiteraient plus rapidement des innovations, les prix baisseraient et la qualité des services s'améliorerait. Même ceux qui n'achètent pas de services financiers à l’étranger bénéficieraient de l’existence d’un marché plus intégré des produits financiers destinés aux consommateurs, offrant un choix plus vaste. Les services en ligne innovants sont en train de transformer la manière dont les services financiers sont utilisés. Ils offrent également une formidable occasion de faire profiter tous les Européens des avantages d’une plus grande intégration du marché unique des services financiers de détail.
Consciente de cette dynamique favorable au changement, la Commission a présenté, en décembre 2015, un livre vert sur les services financiers de détail afin de lancer une consultation sur les possibilités d'accroître l’intégration du marché pour ces services et sur les mesures nécessaires pour y parvenir. Le présent plan d’action s’appuie sur les conclusions que la Commission a tirées de cette consultation; il correspond à l’un des engagements pris dans le cadre du plan d’action pour la mise en place d’une union des marchés des capitaux et il traite un grand nombre des problèmes pointés par le Parlement européen dans son rapport sur le Livre vert sur les services financiers de détail.
Le présent plan d’action définit les prochaines étapes de la création d’un véritable marché unique des services financiers de détail axé sur les technologies, dans lequel les consommateurs pourront obtenir le meilleur rapport qualité-prix tout en jouissant d'une protection efficace. À terme, la distinction entre prestataires nationaux et prestataires transfrontières de services financiers ne devrait plus compter. Cela a aussi des implications pour les prestataires, qui seront en mesure de tirer pleinement parti du potentiel offert par un vaste marché unique.
D’ores et déjà, de nombreuses entreprises innovantes «pensent européen» et leur recours aux technologies numériques leur permettrait de facilement se mettre au service de clients dans tous les États membres. Cependant, la technologie ne suffira pas à elle seule à lever tous les obstacles à la création d’un marché unique des services financiers.
La Commission a défini trois principaux axes de travail sur lesquels se concentrer pendant le reste du mandat actuel en vue de se rapprocher de la vision exposée ci-dessus:
renforcer la confiance des consommateurs et leur permettre de faire valoir leurs droits lorsqu’ils achètent des services chez eux ou dans d’autres États membres;
réduire les obstacles légaux et réglementaires auxquels se heurtent les entreprises lorsqu’elles fournissent des services financiers à l’étranger; et
soutenir l’essor d’un monde numérique innovant capable de surmonter certains des obstacles actuels au marché unique.
Les différentes actions définies dans le présent plan d’action seront élaborées conformément aux procédures visant à améliorer la réglementation, qui prévoient notamment des consultations publiques et des analyses d’impact. La Commission s’abstiendra de toute intervention réglementaire si les dynamiques de marché sont susceptibles de donner naissance à des marchés des services financiers plus intégrés et plus concurrentiels, mais elle se tient prête à recourir aux règles de la concurrence pour prendre au besoin des mesures correctives. Le présent plan d’action constitue donc également une invitation, à l'intention des participants du marché, des prestataires et des consommateurs, à contribuer à la création d’un marché unique approfondi des services financiers de détail.
2.Confiance et mise en capacité d’agir des consommateurs
Les raisons expliquant le faible niveau des achats transfrontières de services financiers sont à rechercher tant du côté de la demande que du côté de l’offre. De nombreux consommateurs sont satisfaits de leurs prestataires de services nationaux. Ceux qui pourraient être intéressés par des services proposés dans d’autres États membres n’ont pas encore suffisamment confiance et sont préoccupés par:
la possibilité de frais excessifs;
la nature des produits disponibles dans les autres pays;
les procédures de recours à l’étranger;
l’opacité des conditions (notamment lorsqu’elles sont rédigées dans une langue étrangère).
L’UE a déjà pris des mesures importantes pour mettre en place, à l'échelle de l’Union, un marché des services financiers de détail concurrentiel et sûr. Celles-ci ont notamment consisté à garantir un droit d'accès à un compte bancaire de base dans toute l’UE, à faciliter la distribution transfrontière des produits d’assurance et des crédits hypothécaires, à protéger les droits des consommateurs dans le cadre des contrats de crédit à la consommation et à renforcer les règles de protection des consommateurs en ce qui concerne les investissements dans des valeurs mobilières, les crédits hypothécaires et les assurances. Toutefois, un grand nombre de ces mesures législatives sont encore assez récentes et n’ont donc pas encore pleinement exercé leurs effets. Le secteur des services financiers est par ailleurs soumis aux règles générales de l’Union européenne relatives à la protection des consommateurs, qui garantissent à ces derniers un niveau élevé de protection dans tous les secteurs, notamment lorsqu’il n’existe pas de dispositions sectorielles en la matière. Bon nombre de ces règles sont en cours d’évaluation dans le cadre du programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT).
Toutefois, l’existence d’un cadre juridique complet ne suffit pas; son application effective est également nécessaire. La Commission collabore étroitement avec les autorités européennes de surveillance (AES) afin de définir les moyens d'améliorer, dans l’ensemble de l’Union, la cohérence et l’efficacité des pratiques en matière de surveillance et de contrôle de l'application des règles. Elle coordonne également les travaux du réseau de coopération en matière de protection des consommateurs (CPC), qui mène notamment des actions communes pour mieux faire respecter les règles (par exemple dans le cadre des locations de voitures, voir plus bas). En outre, la Commission a mis en place le réseau FIN-NET, qui aide les consommateurs à faire valoir leurs droits sans avoir à saisir la justice, en les adressant à un organe compétent de résolution extrajudiciaire des litiges (REL). La Commission prépare actuellement une campagne visant à faire connaître le réseau FIN-NET.
2.1.Restrictions territoriales
La Commission reçoit de nombreuses plaintes de consommateurs qui n’ont pas pu acheter des services financiers à l’étranger en raison de restrictions territoriales (géoblocage, exigences de résidence). De nombreuses réponses de consommateurs au livre vert ont pointé ces obstacles aux achats transfrontières. Le géoblocage constitue un obstacle à l’intégration du marché. La proposition sur le géoblocage adoptée par la Commission le 25 mai 2016 prévoit la possibilité pour les professionnels de continuer à décider où et quand proposer leurs biens ou services aux clients. Elle instaure cependant des obligations ciblées empêchant, dans des circonstances spécifiques, les professionnels d’opérer des discriminations entre les clients en fonction de leur lieu de résidence. Cette proposition ne porte pas sur la fixation des prix à proprement parler, les entreprises restant libres en la matière à condition d'agir de manière non discriminatoire.
Par conséquent, il ne devrait pas y avoir de discriminations injustifiées entre les clients en fonction de leur lieu de résidence, en particulier lorsque cela signifie que les consommateurs sont contraints d’acheter un service moins attrayant auprès du même prestataire dans leur propre pays. La directive sur les comptes de paiement s’attaque déjà au géoblocage pour les comptes de paiement. La Commission surveillera les effets de cette directive, ainsi que les pratiques de géoblocage pour d’autres services financiers. Si des discriminations injustifiées sont avérées, la Commission envisagera de prendre des mesures appropriées, qui devront atteindre leurs objectifs sans imposer de charges réglementaires excessives aux entreprises.
2.2.Transparence et frais dans le cadre des transactions transfrontières
Les réponses au livre vert ont montré que l’opacité des frais et leur niveau potentiellement excessif avaient un effet dissuasif sur les transactions transfrontières au sein de l’UE, en particulier lorsque celles-ci font intervenir d'autres monnaies que l’euro.
2.2.1.Frais de transaction
Le règlement sur les paiements transfrontières impose l'égalité des frais pour les paiements transfrontières et nationaux en euros dans l’Union européenne. Les paiements faisant intervenir d’autres monnaies de l’UE que l’euro n’entrent pas dans le champ d'application de ce règlement. Les frais pour de telles transactions transfrontières restent généralement très élevés et dépassent largement ceux appliqués aux transactions purement nationales dans des monnaies autres que l’euro. En outre, le niveau minimum élevé de ces frais rend les petites transactions très coûteuses. Étendre le champ d’application de ce règlement pour y faire entrer toutes les monnaies de l’UE permettrait de réduire le coût des transactions transfrontières dans tous les États membres.
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Action nº 1
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Comme déjà annoncé, la Commission proposera, à l’issue d'une évaluation, au titre du programme REFIT, du règlement concernant les paiements transfrontières, de modifier ce dernier afin de réduire les frais facturés sur les transactions transfrontières dans tous les États membres.
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2.2.2.Taux de conversion des devises
Les taux de conversion des devises ne sont généralement pas clairs pour le consommateur lorsqu’il paie par carte ou au moyen d'un appareil mobile dans un magasin, ou lorsqu'il retire de l’argent dans un distributeur automatique. Ces taux fluctuent en fonction de l’évolution des taux de change, et la marge interne qui leur est appliquée par les banques varie d’une banque à l’autre.
Le fait que les commerçants offrent de plus en plus souvent la possibilité aux consommateurs de payer dans leur propre monnaie rend la situation encore moins transparente. C’est ce que l’on appelle le «change dynamique». Le choix ainsi offert aux consommateurs pourrait stimuler la concurrence dans les services de conversion de devises. Toutefois, dans la pratique, les consommateurs ont beaucoup de mal à savoir quelle offre de conversion est la plus avantageuse.
Une plus grande transparence de ces deux options de conversion de devises (celle du commerçant et celle du prestataire de services de paiement du client) permettrait aux consommateurs de faire des choix éclairés et serait susceptible de faire baisser les coûts. Les directives sur les services de paiement (la DSP1, qui sera remplacée par la DSP2) contiennent des exigences de publication applicables aux opérations dans une monnaie étrangère. Des lignes directrices supplémentaires à l'intention des autorités nationales en vue d'assurer la bonne application des obligations de transparence pourraient améliorer la transparence de ces frais.
Avant de décider des éventuelles mesures à prendre, la Commission réalisera une étude afin de rassembler davantage d'éléments et de mieux comprendre les pratiques de change dynamique et les frais y afférents.
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Action nº 2
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La Commission passera en revue les bonnes et les mauvaises pratiques dans le domaine du change dynamique et, sur cette base, examinera quels sont les moyens les plus adaptés (exécution de la législation existante, approches volontaires, renforcement de la législation) pour permettre aux consommateurs de choisir le meilleur tarif.
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2.3.Améliorer la transparence et faciliter le changement de prestataire de services financiers ou de produits
Les consommateurs changent rarement de prestataire de services financiers, que ce soit pour des raisons de commodité (tracasseries administratives) ou de confiance ou parce qu’ils ne savent pas qu'il existe de meilleures offres. Cela représente un obstacle à l’entrée sur le marché de nouveaux acteurs et au développement de marchés transfrontières, ce qui se traduit par un moindre choix et des offres moins avantageuses pour tous les consommateurs.
Pour faciliter le changement de compte de paiement, l’UE a instauré, avec la directive sur les comptes de paiement, le droit pour les consommateurs de changer de compte de paiement dans un délai de 14 jours, les aspects opérationnels devant être pris en charge par les prestataires. En outre, les consommateurs doivent avoir accès à au moins un site internet qui compare les frais facturés pour les comptes de paiement au niveau national.
Il n’existe pas, dans le droit de l’UE, de droits similaires pour les autres services financiers. Pour ces derniers, il peut être difficile de changer de prestataire, souvent en raison de clauses contractuelles complexes qui imposent des frais élevés de sortie ou de changement de prestataire ou qui limitent les options dont disposent les consommateurs pour informer leur prestataire de la résiliation. Parfois, les consommateurs n'ont même pas la possibilité d’opter pour un autre produit offert par le même prestataire.
Et bien souvent, même lorsqu’ils ont cette possibilité, ils n’optent pourtant pas pour un produit plus avantageux. Cela est peut-être dû non seulement à des facteurs comportementaux, mais aussi à un manque d’informations objectives et crédibles sur les produits financiers disponibles. Les sites internet comparateurs, tels que ceux prévus par la directive sur les comptes de paiement, pourraient jouer un rôle majeur en aidant les consommateurs à obtenir des informations impartiales et à comparer les coûts. Pour améliorer la qualité des sites comparateurs, un groupe multipartite sur les outils de comparaison, piloté par la Commission, a élaboré des «principes clés pour les outils de comparaison». D’autres travaux s’appuieront sur ces principes.
En outre, dans le cadre de la révision de la directive sur les comptes de paiement prévue en 2019, la Commission analysera les obstacles comportementaux, juridiques et commerciaux qui empêchent les consommateurs de changer de prestataire. Cette analyse portera également sur d’autres services financiers que les comptes de paiement.
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Action nº 3
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En s’appuyant sur ce que la directive sur les comptes de paiement a déjà permis d'accomplir, la Commission examinera les nouvelles mesures à prendre afin que les consommateurs puissent plus facilement changer de services financiers de détail pour en choisir de plus avantageux.
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Action nº 4
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La Commission coopérera avec les parties prenantes afin d’améliorer la qualité et la fiabilité des sites internet comparateurs de services financiers, en encourageant l’adoption des principes existants et au moyen de systèmes de certification volontaire.
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2.4.Améliorer l’assurance des véhicules à moteur
Les victimes d’accidents de la circulation ont actuellement droit à une indemnisation de leurs dommages corporels ou matériels même lorsque le véhicule responsable de l’accident n’est pas assuré, ou en cas de délit de fuite, quel que soit le pays de l’Union dans lequel l’accident a eu lieu. Il n’existe en revanche pas, dans les situations transfrontières, de mécanisme harmonisé d’indemnisation lorsqu’un assureur devient insolvable. Après une évaluation de la directive sur l’assurance automobile au titre du programme REFIT, la Commission examinera les moyens de garantir que les victimes d’accident sont indemnisées en cas d’insolvabilité des assureurs.
Une autre question concernant l’assurance automobile a trait à la portabilité du bonus de bon conducteur. Les preneurs d'assurance ont le droit d’obtenir de leur assureur un relevé des recours (ou de l'absence de recours) en responsabilité de tiers les concernant au cours des cinq dernières années. Les bons conducteurs peuvent présenter ce relevé à un nouvel assureur pour obtenir une réduction, qui peut atteindre jusqu’à 50 ou 60 %, de leurs primes («système de bonus-malus» ou «coefficient de réduction-majoration»). Toutefois, dans certains cas, ces relevés ne sont pas pris en compte par le nouvel assureur, en particulier lorsque ce dernier se trouve dans un autre État membre. La reconnaissance des relevés de sinistres sera également examinée à la suite de l’évaluation de la directive sur l’assurance automobile au titre du programme REFIT.
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Action nº 5
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La Commission achèvera l’évaluation, au titre du programme REFIT, de la directive sur l’assurance automobile et décidera des modifications éventuelles à lui apporter pour renforcer la protection des victimes d’accidents de la circulation et améliorer la reconnaissance transfrontière des relevés de sinistres (utilisés pour calculer les bonus).
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2.5.Transparence des tarifs d'assurance pour les véhicules de location
De nombreux consommateurs se plaignent qu’il est difficile de connaître le prix total d'une location de voiture avant de se trouver dans le bureau de location, même lorsque la réservation est faite en ligne. L’un des coûts supplémentaires souvent facturés est une garantie dommages («damage waiver») pour tous les dommages qui ne sont pas couverts par l’assurance de base incluse dans le prix de location annoncé. Ces coûts supplémentaires varient de manière significative (selon les agences de location de voitures, les courtiers et les assureurs), et les consommateurs pourraient dépenser moins s'ils étaient mieux informés. La directive sur la distribution d’assurances exclut de son champ d’application les «intermédiaires d’assurance à titre accessoire», comme les loueurs de voitures qui vendent des assurances supplémentaires, et les exempte des exigences en matière d'information.
Le réseau de coopération en matière de protection des consommateurs (CPC), sous la houlette de l’autorité britannique de protection des consommateurs et avec le soutien de la Commission, a obtenu que les cinq plus grandes sociétés de location de voitures (représentant 65 % du marché) s’engagent à améliorer leurs pratiques de vente. Par conséquent, ces sociétés devraient désormais fournir des informations complètes sur les différentes options disponibles selon le lieu, y compris en ce qui concerne les garanties dommages et autres produits d’assurance facultative.
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Action nº 6
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La Commission suivra de près la mise en œuvre de l’accord avec les grandes sociétés de location de voitures, notamment concernant la transparence des prix des éléments liés à l'assurance, et examinera si de nouvelles mesures législatives et non législatives sont nécessaires pour étendre ces pratiques de transparence à l’ensemble du marché.
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2.6.Approfondir le marché unique des crédits à la consommation et le rendre plus sûr
Au cours des dernières années, le marché du crédit à la consommation s’est rapidement développé, également sur une base transfrontière, notamment à travers les offres de crédit en ligne et les plateformes de prêts entre particuliers. La législation de l’Union (notamment la directive sur le crédit à la consommation) a été conçue pour des formes plus traditionnelles de crédit et ne couvre peut-être pas toujours de manière adéquate ces nouvelles formes de crédit, en particulier le crédit en ligne transfrontière. L’absence d’exigences harmonisées à l'échelle de l’UE en matière d’agrément et de surveillance (lesquelles existent pour de nombreux autres services financiers) pourrait également entraver le développement du marché du crédit à la consommation, les consommateurs et les prêteurs ne sachant pas avec certitude quelles exigences s’appliquent, ni quelle est l’autorité de surveillance (s’il y en a une) qui est chargée de contrôler les activités de crédit à la consommation, que celles-ci soient exercées à l’échelle nationale ou sur une base transfrontière.
Le fait que l’offre de crédit à la consommation se soit étoffée et soit devenue plus aisément accessible est source d’opportunités pour les entreprises et se traduit par des coûts plus faibles pour les emprunteurs, mais il entraîne également un risque accru de comportement irresponsable des prêteurs et des emprunteurs, propice au surendettement. Il est nécessaire d’atténuer ce risque.
Les évaluations de la solvabilité prévues tant par la directive sur le crédit à la consommation que par la directive sur le crédit hypothécaire visent à éviter les comportements irresponsables des prêteurs et des emprunteurs. Le surendettement n’en demeure pas moins un problème grave dans l’Union européenne. En moyenne, d’après les données d’Eurostat (statistiques sur le revenu et les conditions de vie, SILC), 10 % des ménages européens sont surendettés, ce qui est dû dans une large mesure à des opérations de crédit. Lorsqu’ils sont endettés, les ménages à faibles revenus sont particulièrement vulnérables en cas de choc économique, car une baisse de leur revenu ou une hausse des taux d'intérêt peut rapidement rendre leur dette insoutenable et les plonger dans de graves difficultés économiques.
Une étude de la Commission réalisée en 2013 a confirmé que les conseils en matière d’endettement, ainsi que l’éducation financière, constituaient des moyens efficaces d’alléger le poids des dettes et de lutter contre l’endettement excessif. La façon dont ces conseils sont actuellement fournis varie cependant grandement d’un pays à l’autre de l’UE. Dans certains pays ou régions, l'offre de conseils est très peu développée, et leur efficacité est parfois limitée en raison d'une méconnaissance de la manière de les prodiguer ou parce que les consommateurs ne sont pas informés de leur existence.
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Action nº 7
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La Commission examinera les moyens de faciliter l’accès au crédit sur une base transfrontière tout en garantissant un niveau élevé de protection des consommateurs. Dans ce cadre, elle étudiera également comment s’attaquer de manière plus efficace au problème du surendettement des consommateurs lié à des opérations de crédit.
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3.Obstacles légaux et réglementaires pour les entreprises
Les entreprises qui ont répondu au livre vert ont souligné leur difficulté à justifier commercialement la fourniture de services à l’étranger en raison à la fois de la faiblesse de la demande et de l’incertitude réglementaire liée au risque (et au coût) de devoir se conformer à la législation nationale d’un autre État membre allant au-delà des exigences du droit de l’UE. Des mesures doivent donc être prises du côté de l’offre pour répertorier et certaines contraintes réglementaires nationales auxquelles sont confrontés les prestataires.
Une solution pour réduire l’incertitude liée aux différences entre régimes nationaux consisterait à mettre en place des régimes européens distincts pour certains produits, qui s'ajouteraient aux régimes nationaux existants. On peut citer à cet égard les travaux de la Commission sur la création d’un produit paneuropéen d'épargne retraite individuelle (PEPP, pour Pan-European Personal Pension Product) (un produit financier qui reste attaché au souscripteur si celui-ci part vivre dans un autre pays de l’UE) qui soit simple, performant et compétitif. Le but du PEPP est de créer un véritable marché unique des produits de retraite individuelle, qui facilite la vente transfrontière de ces produits (par les prestataires d’assurance ou les gestionnaires d’actifs) et leur portabilité transfrontière pour les épargnants. En outre, il constituerait un modèle pour les produits de retraite du troisième pilier dans les États membres où ceux-ci sont peu développés. Il devrait donc contribuer à combler l’écart de niveau de retraite et libérer davantage d'épargne pour l’investissement.
3.1.Contraintes réglementaires nationales
Les différences entre les systèmes juridiques nationaux et une certaine tendance, au moment de transposer la législation de l’UE, à y rajouter des dispositions nationales, peuvent fausser la concurrence au détriment des nouveaux arrivants, qui doivent supporter des coûts élevés de mise en conformité. La législation de l’UE vise à trouver un équilibre entre la liberté de fournir des services financiers et la mise en place de garde-fous suffisants pour protéger les consommateurs et la stabilité du marché. C’est cet équilibre qui, avec les règles définissant la loi applicable et les responsabilités des autorités de surveillance du pays d’origine et du pays d’accueil, permet d'accorder aux entreprises un «passeport», c’est-à-dire le droit de fournir certains services financiers dans d’autres États membres. La législation de l’UE laisse une certaine latitude aux États membres pour adapter le cadre prévu aux spécificités de leur marché. Certaines règles de protection des consommateurs, par exemple, relèvent de la compétence des États membres. Les réponses au livre vert suggèrent cependant que les différences entre États membres sont telles qu’elles entravent le bon fonctionnement du marché unique.
Il est néanmoins nécessaire de disposer de données plus détaillées sur les règles et les pratiques précises qui sont susceptibles de limiter indûment la possibilité pour les entreprises d'offrir des services dans un autre État membre que le leur et qui ne sauraient se justifier par des préoccupations nationales de protection des consommateurs. Un exercice de démantèlement des obstacles à la libre circulation des capitaux est déjà en cours, en coopération avec un groupe d’experts des États membres, qui ont entrepris de recenser ces obstacles et d’échanger les bonnes pratiques. Les résultats de ces travaux seront publiés dans un rapport qui dressera aussi une première feuille de route contenant les mesures que les États membres seront encouragés à prendre d’ici à 2019 au plus tard. Les obstacles existant dans le domaine spécifique de la distribution transfrontière de fonds d'investissement ont fait l’objet récemment d’une consultation, à laquelle la Commission présentera sa réponse en 2017. Néanmoins, la connaissance des règles nationales de protection des consommateurs et de bonne conduite reste très lacunaire.
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Action nº 8
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La Commission examinera les règles nationales de conduite et de protection des consommateurs pour déterminer si elles opposent des obstacles injustifiés aux activités transfrontières.
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3.2.Faciliter le crédit transfrontière
Une exigence essentielle du droit de l’Union en matière d’octroi de crédits à la consommation est l’évaluation de la solvabilité, qui protège aussi bien le prêteur que l’emprunteur. Cette évaluation est aussi un outil efficace de prévention du surendettement. Toutefois, les prestataires de crédit ont des difficultés à évaluer la solvabilité des emprunteurs d’autres États membres, en raison du manque de données pertinentes et comparables dans d’autres pays.
Les réponses des autorités nationales de protection des consommateurs et les informations tirées de plaintes montrent que l’évaluation de la solvabilité en vue d’un crédit à la consommation revêt des formes très variables selon les États membres. Une procédure standardisée et harmonisée d’évaluation faciliterait l’octroi de prêts transfrontières, ce qui pourrait entraîner une baisse des prix et élargir le choix offert aux consommateurs. En outre, elle empêcherait les consommateurs vulnérables de tomber dans le «piège de l’endettement» et assurerait à ceux qui prennent un crédit dans un autre État membre la même protection que s’ils le prenaient dans leur pays.
Lorsqu’ils examinent une demande de crédit, les organismes de crédit se fondent généralement sur plusieurs sources de données internes et externes, y compris les données provenant de registres de crédit. Les prestataires de crédit qui ont répondu au livre vert ont insisté sur l’impossibilité où ils se trouvaient d’offrir des services transfrontières par manque d’accès aux données nécessaires disponibles dans les autres États membres. L’évaluation de la solvabilité des emprunteurs est d'autant plus difficile. La standardisation des données de crédit pourrait faciliter l’octroi de crédits en ligne paneuropéens. Les évolutions intervenues en matière de technologies financières et de mégadonnées ont conduit à l’utilisation de nouvelles sources et de nouveaux éléments de données, dont il conviendrait d’évaluer soigneusement la conformité avec la législation de l’Union sur la protection des données à caractère personnel, ainsi que la pertinence pour noter un emprunteur ou tarifer des services financiers.
Des systèmes performants d’information en matière de crédit permettraient aux organismes de crédit d’accéder à des informations complétant les données fournies par les emprunteurs eux-mêmes et de prendre ainsi leurs décisions d'octroi de crédit en connaissance de cause (surtout s’ils s'appuient sur les évaluations standardisées de la solvabilité évoquées plus haut), ce qui élargirait l’offre de crédit aux emprunteurs solvables. Tant la directive sur le crédit hypothécaire que la directive sur le crédit à la consommation garantissent déjà aux organismes de crédit l'égalité d’accès aux registres de crédit d’autres États membres. Mais les informations disponibles varient: dans certains États membres, ces registres ne consignent que les incidents de paiement (déclarations négatives); dans d’autres, ils enregistrent aussi la régularité des paiements (déclarations positives). En outre, les données sur le crédit ne sont généralement partagées que selon un principe de réciprocité. De ce fait, les registres de crédit ne sont pas interopérables, la pertinence des données disponibles pour l’évaluation de la solvabilité n’est pas assurée et ces informations ne sont guère utilisées par-delà les frontières.
Des travaux sont déjà en cours pour résoudre ces problèmes. Des accords d’échange réciproque d’informations entre registres de crédit ont été conclus à l’initiative du marché dans différents États membres dont les pratiques nationales en matière déclarative sont similaires. Il subsiste néanmoins de nombreuses lacunes. Les travaux de la Banque centrale européenne sur AnaCredit, une nouvelle série de données contenant des informations détaillées sur les prêts bancaires aux particuliers dans la zone euro, devraient contribuer à la standardisation des données sur les prêts. Dans le cadre du plan d’action pour l’UMC, la Commission étudie les moyens d’améliorer l’accès des prêteurs et investisseurs (alternatifs) aux informations financières et de crédit concernant les petites et moyennes entreprises, pour leur permettre de mieux comprendre le profil de risque des PME en quête de financement et de prendre des décisions éclairées.
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Action nº 9
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La Commission s’emploiera à définir des normes et principes communs pour l'évaluation de la solvabilité préalable à l’octroi de prêts aux consommateurs et à mettre au point un ensemble minimal de données échangeables par les registres de crédit dans le cadre des évaluations transfrontières de la solvabilité.
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4.Vers un monde numérique innovant
Les personnes qui ont répondu au livre vert considèrent que les technologies financières innovantes (FinTech) sont riches de potentialités pour les services financiers, également du point de vue de l’élimination des obstacles à l’achat et à la vente transfrontières de services financiers de détail. Le troisième objectif du plan d’action est de soutenir la mise en place d’un monde numérique innovant, qui devrait permettre au secteur privé de surmonter plus facilement certaines des entraves actuelles au marché unique tout en conservant un niveau élevé de sécurité.
Le rôle de la Commission est de créer à l'échelle de toute l’UE un environnement réglementaire et de surveillance qui favorise l’innovation numérique. Une étape importante a été l'adoption récente du règlement sur l’identification électronique (eIDAS)
, qui permet la reconnaissance transfrontière des systèmes d’identification électronique pour les services publics et les services de confiance dans le marché unique de l’UE. Un cadre interopérable pour l’identification électronique pourrait aussi aider les entreprises à développer des relations client axées sur le numérique. À plus long terme, la Commission devra élaborer une stratégie globale permettant de mettre à profit les possibilités offertes par l’innovation technologique dans l’ensemble du secteur des services financiers, tout en maintenant un niveau élevé de protection des consommateurs et des données à caractère personnel, en continuant de respecter des normes de sécurité élevées et en préservant la stabilité du marché.
4.1.Un marché unique des services financiers de détail axé sur les technologies
Un des grands défis des prochaines années consistera à créer un environnement propice à l’innovation financière dans l’intérêt des consommateurs. Les entreprises innovantes déplorent souvent que les législations et les pratiques de surveillance de l’UE et des États membres limitent leur capacité à innover et à proposer des services transfrontières. Elles sont dans l’incertitude quant à la conformité de leurs nouveaux services avec la réglementation en vigueur, et elles peuvent être confrontées à l’application exagérément prudente, incohérente ou disproportionnée d’exigences réglementaires inadaptées à ces services innovants. Par ailleurs, les citoyens sont nombreux à s’inquiéter pour la sécurité des paiements et à craindre les fraudes en ligne. Ces préoccupations doivent être suffisamment prises en compte lors de la promotion de l’innovation dans le domaine des services financiers. Dans le programme européen en matière de sécurité, la Commission a reconnu la nécessité de réexaminer l'actuel cadre juridique de l’UE en matière de lutte contre l'utilisation frauduleuse et la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces, et au besoin de l'actualiser. Une proposition législative est prévue pour l'automne 2017.
L’innovation impose de nouveaux défis aux autorités de réglementation et de surveillance des services financiers, qui doivent veiller à ce que les consommateurs soient protégés, et la stabilité du marché préservée, sans pouvoir s’appuyer sur des pratiques ou expériences antérieures. Plusieurs autorités de réglementation des services financiers de l’UE ont commencé à se montrer plus proactives et à mettre au point de nouvelles méthodes pour soutenir le développement d’entreprises innovantes, tout en apprenant elles-mêmes de ces entreprises. Parmi ces initiatives figurent la création de plates-formes qui donnent des indications sur la réglementation applicable, et la constitution d’équipes chargées d’examiner les implications des technologies financières en termes de politiques publiques. Certaines autorités de réglementation et de surveillance nationales coopèrent de manière très étroite avec des entreprises innovantes dont elles pilotent les activités dans le cadre de sas réglementaires (regulatory sandboxes).
La création d’un véritable marché unique des services financiers axé sur les technologies exigera la coopération de tous les intéressés (consommateurs, opérateurs, fournisseurs de nouvelles technologies financières). La Commission encourage l'adoption de nouvelles approches en matière de réglementation et de surveillance et la coopération transfrontière en ce qui concerne les entreprises innovantes, dès lors que le consommateur reste bien protégé.
La Commission a également lancé une task-force interne FinTech, à laquelle participent tous les services travaillant sur la réglementation, les technologies, les données et la concurrence financières, pour faire en sorte que son analyse respecte bien l’approche pluridisciplinaire requise par ces évolutions technologiques. Le présent plan d’action s'accompagne aussi d’une consultation publique lancée par la Commission, qui souhaite pouvoir s'appuyer sur les observations des parties prenantes pour développer ses propositions d'action concernant l’innovation technologique dans les services financiers. Cette consultation s'articule autour de quatre grands objectifs, qui reflètent les principales opportunités et les principaux défis liés aux technologies financières:
(1)favoriser l’accès des consommateurs et des entreprises aux services financiers;
(2)réduire les coûts opérationnels et obtenir des gains d’efficience pour le secteur;
(3)rendre le marché unique plus concurrentiel en abaissant les barrières à l’entrée; et
(4)assurer un équilibre entre, d’une part, l'accroissement du partage des données et de la transparence et, d'autre part, le respect de la vie privée.
Ces travaux bénéficieront aussi d’un financement spécifique du Parlement européen en faveur d’un projet pilote visant à renforcer les capacités et l’expertise technique des autorités nationales de réglementation dans le domaine de la technologie des registres distribués.
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Action nº 10
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Sur la base des travaux de la task-force FinTech et des réponses à la consultation publique, la Commission définira les actions nécessaires pour soutenir le développement des technologies financières et d’un marché unique des services financiers axé sur les technologies.
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4.2.La relation client en ligne
À court terme, l’un des principaux avantages des technologies financières (FinTech) est de pouvoir faciliter les relations en ligne avec la clientèle. Pour créer un marché unique des services financiers de détail, il est indispensable de donner aux entreprises la possibilité d’établir des relations client entièrement dématérialisées, ainsi que l’ont confirmé des dirigeants de grandes banques européennes lors d’une table ronde organisée par la Commission en novembre 2016
. Il n’y aura pas d’essor des services financiers transfrontières tant que les consommateurs devront se présenter dans des agences pour y être identifiés, retirer les documents d’information sur papier et signer manuellement des contrats.
4.2.1.Identification à distance
Des innovateurs mettent actuellement au point de nouveaux modes d’identification et d’authentification des clients. Les technologies de gestion de la conformité réglementaire (les «RegTech») pourraient faire évoluer les marchés en automatisant, grâce à l’identification à distance, les contrôles à effectuer sur les entreprises, les particuliers et les documents d’identité pour répondre à l'obligation de connaître son client et lutter contre la fraude. L’utilisation de systèmes d’identification électronique visée par le règlement eIDAS permettrait aux banques d’ouvrir en ligne des comptes à leurs clients tout en respectant les règles strictes de preuve et de vérification d’identité liées à leurs obligations de connaissance des clients et de vigilance à l’égard de la clientèle. La sécurité juridique et la validité légale reconnues par le règlement eIDAS aux signatures électroniques qualifiées pourraient aussi renforcer la sécurité des transactions électroniques. Ces procédures devraient être valables par-delà les frontières et dans tous les secteurs, et elles devraient avoir le même effet juridique que les procédures traditionnelles sur papier.
La quatrième directive anti-blanchiment, dont le délai de transposition est proche, et les modifications qu'il a été proposé de lui apporter, tiennent compte de ces évolutions récentes et reconnaissent les moyens électroniques d’identification régis par le règlement eIDAS en tant qu'outils permettant de satisfaire aux obligations de vigilance à l’égard de la clientèle. Les notifications de systèmes électroniques d’identification sont attendues pour la mi-2017; il importe que les États membres veillent à ce que les systèmes qu’ils s’apprêtent à notifier soient interopérables et également utilisables par le secteur privé. La Commission continuera de promouvoir l’utilisation de systèmes électroniques d’identification dans les États membres et d’en encourager la notification.
La quatrième directive anti-blanchiment est une directive d’harmonisation minimale qui laisse donc une certaine latitude aux États membres en ce qui concerne son application. Les décisions sur la manière d’utiliser les outils numériques innovants pour identifier les clients restent de la compétence des États membres, qui doivent aussi veiller à ce que ces outils soient sûrs et sécurisés, qu’ils ne créent pas de nouveaux risques pour les consommateurs ou le système, et qu’ils respectent la législation de l’UE sur la protection des données. La Commission constituera un groupe d’experts ad hoc chargé d’approfondir ces questions et d’élaborer des lignes directrices communes. Ce groupe réunira des représentants des autorités de réglementation et de surveillance, des représentants des établissements financiers et le groupe actuel d’experts nationaux en matière d’identification.
Dans ce contexte, la Commission conduit actuellement une étude sur le cadre réglementaire et prudentiel actuel et sur les meilleures pratiques en ce qui concerne l’identification à distance et la vigilance à l’égard de la clientèle à l'échelle de l’UE. En parallèle, elle offrira bientôt la possibilité, dans le cadre du mécanisme pour l’interconnexion en Europe, de tester l’utilisation transfrontière par les banques de moyens d’identification électronique. Enfin, elle présentera un plan de mise en œuvre et définira des solutions pour l’architecture des systèmes d’information, en vue de progresser vers un module spécifique pour la banque en ligne qui respectera les exigences d’identification à distance des clients des banques.
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Action nº 11
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La Commission promouvra l’utilisation transfrontière de l’identification électronique et la portabilité des informations relatives à la connaissance du client, afin de permettre aux banques d’identifier leurs clients par des moyens numériques.
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4.2.2.Vente à distance en ligne
L’évolution du comportement des consommateurs, conjuguée à l'apparition de nouveaux modèles d’entreprise des prestataires de services financiers, pourrait être à l’origine de nouveaux risques pour la protection des consommateurs (problèmes liés au consentement en ligne, exclusion financière, problèmes de surveillance/réglementation de ce marché, etc.). Ces risques n’ont peut-être pas été suffisamment pris en compte jusqu’à présent. Une évaluation est donc nécessaire pour vérifier si la législation horizontale et sectorielle existante (par exemple la directive concernant la commercialisation à distance de services financiers) est encore adaptée aux objectifs.
À titre d’exemple, le consommateur doit, préalablement à l’achat d’un produit financier, recevoir des informations sur le produit, soit sur papier, soit en ligne, lui permettant de décider en connaissance de cause. D'après les commentaires des entreprises du secteur, les exigences actuelles en matière d’information précontractuelle pourraient ne pas être adaptées au monde numérique. Les réponses au livre vert suggèrent de recourir à des plateformes plus interactives et plus conviviales, adaptées aux smartphones et aux tablettes, pour permettre aux consommateurs de mieux comprendre les produits financiers.
Des obligations d’information sont prévues par plusieurs directives et règlements, notamment par les actes relatifs au crédit hypothécaire et au crédit à la consommation, aux comptes de paiement, aux marchés d’instruments financiers, aux produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance et aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières. Avant de proposer d'éventuelles modifications de ces actes, la Commission examinera la manière dont les prestataires en ligne s'acquittent de ces obligations. Elle invite par ailleurs le secteur à présenter de nouvelles solutions pouvant aider les consommateurs à mieux comprendre les produits ou services financiers et à prendre leurs décisions en connaissance de cause.
La Commission a aussi entrepris une évaluation exhaustive des marchés européens des produits d’investissement de détail, qui met l’accent sur les canaux de distribution et les services de conseil en investissement. L’objectif est de trouver des moyens d’accroître l’efficience des canaux d’intermédiation, afin que les investisseurs de détail puissent accéder au meilleur coût à des produits d’investissement adaptés. Les résultats devraient être disponibles début 2018.
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Action nº 12
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La Commission suivra l'évolution du marché de la vente à distance pour identifier les risques potentiels pour les consommateurs et les opportunités commerciales qu’il recèle et, sur cette base, décider de la nécessité ou non de modifier les exigences (d’information, notamment) imposées à la vente à distance.
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5.Conclusion
Quelles que soient ses habitudes d’achat, chaque consommateur a tout à gagner de la mise en place d’un véritable marché unique des services financiers. Mais il subsiste d’importants obstacles à l’intégration, qu’il convient de lever pour pouvoir réduire la fragmentation du marché jusqu'à ce que tous les consommateurs puissent bénéficier d’un choix accru et de produits de meilleure qualité, tout en jouissant d’un haut niveau de sécurité. Une fois que cet objectif aura été atteint et que l’achat de services financiers dans un autre État membre deviendra une réalité pour un nombre croissant d’Européens, la pression concurrentielle qui en résultera profitera à tous les consommateurs, y compris ceux qui continuent à acheter tous leurs services financiers dans leur propre pays.
La Commission a déjà œuvré à la suppression de nombreux obstacles réglementaires en légiférant au niveau de l’UE; le présent plan d’action définit un programme pour la poursuite des travaux, la consolidation de l’acquis et la promotion de l’innovation. Les technologies financières offriront de nouveaux moyens d'aplanir certains des derniers obstacles à une intégration et une ouverture plus poussée des marchés nationaux, à condition que des garde-fous suffisants soient également mis en place. Mais pour que ce potentiel soit véritablement mis à profit, il faut un cadre et des méthodes de travail adaptés à l’évolution rapide du secteur des services financiers. La Commission invite donc les États membres, les autorités compétentes nationales, les prestataires de services financiers et les organisations de consommateurs à unir leurs efforts en vue de créer, pour les services financiers de détail, un véritable marché unique axé sur les technologies.