31.5.2017   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 173/15

Rapporteur:

Krzysztof BALON

1.1.

Le Comité économique et sociale européen (CESE), conscient du fait que la pauvreté et l’exclusion sociale favorisent les courants populistes dans de nombreux États membres de l’Union européenne, accueille avec satisfaction les conclusions du Conseil de l’Union européenne du 16 juin 2016 intitulées «Lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale: une approche intégrée» (1), et plaide dans le même temps en faveur de la mise sur pied, dans les prochaines perspectives financières, d’un Fonds européen intégré de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale en s’appuyant sur l’expérience acquise entre-temps lors de la mise en œuvre du Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD) et du Fonds social européen (FSE).

1.2.

Tenant compte de la diversité des problèmes et des populations cibles dans chacun des différents États membres, y compris des différentes formes de migration, les interventions d’un tel Fonds doivent tirer pleinement parti de l’expérience et des capacités des organisations de la société civile, en leur reconnaissant un rôle de premier plan également en matière de programmation, de mise en œuvre, de suivi et d’évaluation. Un tel Fonds doit également favoriser le développement des capacités des réseaux des organisations de la société civile en tenant tout particulièrement compte des organisations qui fournissent une assistance.

1.3.

Le CESE estime qu’il convient, au cours des présentes perspectives financières, d’accroître l’efficacité du suivi, mené par la Commission européenne, de l’utilisation du FSE pour lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale, et de celle du FEAD pour appuyer les mesures favorisant l’intégration prises au sein des États membres. Ce suivi doit s’effectuer avec une très large participation des organisations de la société civile et des personnes touchées par la pauvreté et l’exclusion sociale.

1.4.

Selon le CESE, le nœud de l’affaire réside dans la coopération entre les organes nationaux chargés de la gestion des fonds et les organisations partenaires (2). Ces dernières apportent, sur le plan du contenu et de l’organisation, une importante contribution qui constitue une authentique valeur ajoutée à la mise en œuvre du FEAD et du FSE. Le CESE propose dès lors à la Commission européenne de préciser largement les attentes minimales auxquelles les autorités des États membres seront tenues de satisfaire dans le cadre de la mise en œuvre du partenariat, ainsi que d’imposer des sanctions en cas de mise en œuvre insuffisante.

1.5.

Le CESE propose à la Commission européenne d’exiger des États membres qu’ils recourent à l’assistance technique au titre du FEAD et du FSE, également pour renforcer les capacités des organisations de la société civile engagées dans la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Par ailleurs, le CESE préconise de renforcer les capacités de fond et de coordination des réseaux européens d’organisations luttant contre la pauvreté et l’exclusion sociale.

1.6.

Le CESE encourage les États membres à recourir davantage à des subventions globales, à procéder à des réattributions et, dans la mesure du possible, à traiter les contributions en nature et les apports financiers sur un pied d’égalité. Il convient en outre d’examiner la possibilité que la Commission européenne impose, dans le cadre des programmes opérationnels, l’octroi d’une part importante de l’allocation à des projets dotés de budgets restreints. Cette démarche permettrait de soutenir les organisations et les groupes d’entraide actifs à l’échelon local.

1.7.

Le CESE soutiendra systématiquement les activités des organisations de la société civile et leur coopération avec les autorités et institutions publiques aux fins de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Dans le même temps, le CESE se déclare prêt à mettre sur pied un petit groupe ad hoc composé de membres du CESE et de plateformes concernées de la société civile actives à l’échelon européen, qui concourrait encore au cours des présentes perspectives financières à améliorer la coordination des interventions du FSE et du FEAD, et qui contribuerait aussi au débat sur les principes du prochain fonds européen intégré en faveur de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Dans ce contexte, le CESE juge indispensable de collaborer avec le Comité des régions.

2.1.

L’objectif no 1 du programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies (3) est d’éliminer la pauvreté sous toutes ses formes dans le monde entier. La lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale est aussi l’une des priorités de la stratégie Europe 2020. Or, les institutions européennes, ainsi que certains États membres, continuent d’imposer une politique d’austérité, bien que l’absence d’amélioration rapide et visible de la situation des citoyens de l’Union européenne touchés par la pauvreté et l’exclusion sociale semble être l’une des causes principales de la baisse du soutien à l’intégration européenne dans les États membres. Les instruments de l’Union — à savoir les fonds appuyant la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, dont le Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD), ainsi que l’affectation d’au moins 20 % des crédits du Fonds social européen (FSE) en faveur de l’inclusion sociale — devraient être correctement exploités dans l’ensemble des États membres, sans pour autant se substituer à une politique globale et intégrée de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale.

2.2.

Il est de notoriété publique que dans le cadre de la stratégie Europe 2020, l’Union européenne s’est fixé pour objectif de réduire d’au moins 20 millions le nombre de personnes touchées ou menacées par la pauvreté et l’exclusion sociale d’ici 2020. Or, selon les données pour l’année 2014 (4), 24,4 % de la population de l’Union européenne, soit près de 122 millions de personnes, restaient menacés de pauvreté ou d’exclusion sociale (contre 24,2 % en 2011 et 23,4 % en 2010). L’analyse des différents indicateurs partiels comparés individuellement montre que chacun d’entre eux a connu une hausse par rapport à l’année 2008: le risque de pauvreté après transferts sociaux (de 16,6 % à 17,2 %), la privation matérielle sévère (de 8,5 % à 8,9 %) et les personnes âgées de 0 à 59 ans vivant dans des ménages à faible intensité de travail (de 9,1 % à 11,1 %). Dans le même temps, comme l’affirme le Conseil de l’Union européenne, «les divergences croissantes entre les États membres et en leur sein indiquent qu’il est important que les actions soient menées dans l’ensemble de l’Union» (5).

2.3.

La lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale est l’un des principaux domaines de coopération entre, d’une part, les organisations de la société civile, telles que les associations, les fondations et les coopératives sociales, ainsi que les syndicats et les organisations patronales, et, d’autre part, les autorités et les institutions publiques des États membres. Afin d’éradiquer (ou de réduire substantiellement) la pauvreté et l’exclusion sociale, il est nécessaire que des organisations à but non lucratif (dont les services sociaux) fournissent diverses formes d’assistance matérielle et non matérielle, que l’on crée des conditions favorables, y compris dans le cadre du dialogue social, à l’intégration sur le marché du travail, et que l’on mette à disposition les Fonds appropriés à l’échelon des États membres et de l’Union européenne. Le CESE estime dès lors que l’on ne peut espérer réaliser cet objectif de la stratégie Europe 2020 que dans le cadre d’une Union européenne considérée comme une communauté de la société civile européenne, des États membres et des institutions de l’Union européenne.

2.4.

Tout particulièrement dans un contexte où le phénomène des travailleurs pauvres prend de l’ampleur, il n’est possible de garantir la faisabilité des objectifs de la stratégie Europe 2020 en matière de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale qu’en mettant en œuvre des projets qui visent à en éradiquer les causes, et non pas seulement les symptômes, et qui touchent aussi dans un contexte plus large à la politique économique, familiale, fiscale et monétaire.

2.5.

Par conséquent, bien que la question de l’aide aux plus démunis ait souvent suscité des débats au sein du CESE (6), ce dernier, après avoir consulté les parties prenantes et la Commission européenne, a élaboré le présent avis qui contient des observations et recommandations concrètes relatives aux expériences de mise en œuvre du FEAD et du FSE en matière de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale.

3.1.

Contrairement aux programmes existants d’aide alimentaire, le FEAD a été intégré à la politique de cohésion. Ce Fonds participe à la réalisation de l’objectif d’«atténuation des formes les plus graves de pauvreté par le biais d’une aide alimentaire et/ou d’une assistance matérielle de base ainsi que des activités d’inclusion sociale visant à l’intégration sociale des plus démunis» (7).

3.2.

Le FSE a pour objectif de parvenir à un taux d’emploi élevé et à une haute qualité des emplois, d’encourager un niveau élevé d’éducation et de formation pour tous, de lutter contre la pauvreté, de renforcer l’inclusion sociale ainsi que de promouvoir l’égalité entre les femmes et les hommes, la non-discrimination et l’égalité des chances.

3.3.

Les mesures financées dans le cadre du FEAD et celles financées dans le cadre du FSE devraient être complémentaires: alors que le FEAD devrait se concentrer sur l’aide aux personnes en situation de privation matérielle aiguë et sur le soutien en matière d’activation sociale de base de personnes souffrant d’exclusion de longue durée, les mesures financées au titre du FSE visent, entre autres, à mettre ces personnes sur la voie d’une intégration professionnelle et sociale. Le FEAD doit donc aider les personnes à faire les premiers pas nécessaires en vue de surmonter la pauvreté et l’exclusion sociale, de manière à leur donner la possibilité de trouver un emploi ou de participer à d’autres activités s’inscrivant dans la politique du marché du travail. Les moyens financiers affectés à la réalisation de ces mesures sont toutefois insuffisants au regard des besoins réels.

3.4.

Tous les États membres se sont engagés à assurer la cohérence de l’aide issue du FSE et des autres Fonds structurels et d’investissement avec les politiques et priorités pertinentes de l’Union, y compris à appliquer le principe de partenariat dans l’esprit du code de conduite européen en matière de partenariat (8).

4.1.

Tant les signaux émanant d’organisations de la société civile que les informations et les données statistiques accessibles au public montrent que la mise en œuvre du FEAD et du FSE dans ce domaine présente une série de sérieuses difficultés. Ces problèmes, dont la gravité est plus ou moins marquée dans certains États membres, sont les suivants:

4.1.1.

des retards dans la mise en œuvre des mécanismes de soutien du FEAD et un manque de sensibilisation du public et des populations cibles au sujet des objectifs et des possibilités de bénéficier des mesures du programme;

4.1.2.

l’inefficacité, au regard de l’objectif de réduire la pauvreté et l’exclusion sociale, de l’affectation de l’allocation de 20 % du Fonds social européen qui privilégie les projets d’intégration sur le marché du travail en négligeant les questions de la disponibilité et de l’accès des services sociaux pour les populations marginalisées (9). Bien que 25,6 % du budget du FSE ait été consacré à l’objectif susmentionné (10) jusqu’en 2016, aucun changement visible ne s’est manifesté dans l’approche des mesures prises dans le cadre du FSE;

4.1.3.

l’exploitation lacunaire, par les États membres, de la possibilité de mettre à la disposition des bénéficiaires cibles du FEAD des «services de première ligne» d’intégration professionnelle et sociale soutenus par le FSE;

4.1.4.

l’application insuffisante du principe de partenariat dans l’esprit du code de conduite européen en matière de partenariat dans le cadre du FSE et l’absence d’un instrument similaire dans celui du FEAD, ainsi qu’une consultation publique insuffisante et la délégation de la prise de décisions essentielles aux institutions publiques sans ce type de consultation. En outre, l’application insuffisante du principe de partenariat met à mal la transparence dans l’utilisation des fonds et, partant, augmente les risques de corruption et d’abus (11);

4.1.5.

des exigences formelles et administratives trop rigoureuses introduites par les États membres, qui concernent tant le FEAD que le FSE et qui ne sont pas essentielles du point de vue de la régularité de l’application de la réglementation de l’Union européenne. Ces exigences, qui s’appuient souvent sur les mécanismes de fonctionnement de l’administration sociale publique, ne tiennent compte ni des particularités des populations cibles (telles que les sans-abri, qu’il est souvent impossible d’identifier et d’enregistrer officiellement), ni du mode de fonctionnement des organisations de la société civile; dans certains États membres, ces dernières se voient infliger des sanctions administratives et financières disproportionnées par rapport à l’ampleur des manquements;

4.1.6.

la coordination insuffisante entre les Fonds structurels et les stratégies nationales, l’arrêt des programmes financés par les budgets nationaux mais commencés dans le cadre des Fonds, ou encore l’absence d’approche à long terme concernant les financements provenant des Fonds structurels et d’investissement européens, ce qui peut porter atteinte à la mise en œuvre effective des visées des Fonds dans les États membres (12). Une définition inadéquate ou trop vague des indicateurs pose également problème et empêche d’atteindre les objectifs à long terme des interventions;

4.1.7.

l’absence de mécanismes visant à renforcer et à soutenir le développement des capacités des organisations de la société civile, accompagnée d’une instabilité des partenariats (et de l’accréditation, dans le cas du FEAD), le manque de préfinancement des mesures ou le défaut d’octroi de ressources en matière d’assistance technique pour le développement des capacités des organisations.

4.2.

Il ressort de l’enquête menée auprès des réseaux nationaux d’organisations de lutte contre la pauvreté (13) que leur degré d’association au processus d’élaboration des programmes opérationnels est très faible, mis à part quelques exceptions. La voix des organisations d’assistance siégeant au sein des comités de suivi n’est pas entendue avec tout le sérieux qui s’impose.

4.3.

Toutefois, étant donné que le FEAD, à la différence du FSE, est un instrument nouveau, les aspects positifs de sa mise en œuvre méritent également d’être pris en compte. Ainsi, en 2014, huit États membres avaient déjà lancé des opérations au titre du FEAD (quinze autres ont fait de même en 2015). Selon les estimations, rien qu’en 2014, 10,9 millions de personnes (14) ont bénéficié des actions soutenues dans le cadre du FEAD. En outre, la mobilisation du FEAD et l’obligation d’allouer 20 % des ressources du FSE à la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale ont permis d’améliorer la coopération de la Commission avec les États membres ainsi que la coordination des actions des différents intervenants dans ce domaine. Le fait que la plupart des États membres associent, dans le cadre du FEAD, assistance matérielle et aide d’accompagnement crée des conditions propices à une meilleure intégration sociale des personnes ayant jusqu’à présent bénéficié des programmes d’aide alimentaire.

4.4.

Dans ce contexte, le CESE se félicite de l’initiative de la plateforme FEAD Network, lancée par la Commission européenne, qui permet l’échange d’expériences et la création d’un réseau de contacts, ainsi que la diffusion de bonnes pratiques. Le CESE estime toutefois qu’il devrait, de même que les principales organisations de réseau travaillant avec le FEAD dans les États membres, être associé à un dialogue structuré avec la Commission européenne.

5.1.

Le CESE plaide en faveur de la mise sur pied, dans les prochaines perspectives financières, d’un Fonds européen intégré de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale en s’appuyant sur l’expérience acquise entre-temps lors de la mise en œuvre du FEAD et du FSE. Cet instrument doit tenir compte de la diversité des problèmes et des populations cibles dans chacun des différents États membres, et notamment des aspects liés aux différentes formes de migration. Les interventions d’un tel Fonds doivent, dans une plus large mesure que jusqu’à présent, tirer parti de l’expérience et des capacités des organisations de la société civile. Ces dernières devraient se voir confier d’importantes compétences en matière de programmation, de mise en œuvre, de suivi et d’évaluation; ce Fonds devrait également favoriser le développement des capacités des réseaux d’organisations de la société civile en tenant tout particulièrement compte des organisations qui fournissent une assistance. Une intégration des fonds ne doit pas nuire à la dotation financière ni à l’intensité de l’engagement social de l’Union à l’égard des objectifs poursuivis par ces instruments.

5.2.

Le CESE estime que la Commission européenne devrait assurer un suivi plus efficace du recours au FSE aux fins de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, et de l’utilisation du FEAD en vue d’appuyer les mesures favorisant l’intégration prises dans les États membres. En particulier, ce suivi doit évaluer les progrès accomplis en matière d’intégration sociale, et non pas seulement l’accomplissement des indicateurs quantitatifs établis, et il doit s’effectuer avec une très large participation des organisations de la société civile et des personnes touchées par la pauvreté et l’exclusion sociale. Ces questions doivent également constituer une composante importante de l’examen à mi-parcours.

5.3.

Le CESE propose à la Commission européenne d’exiger des États membres qu’ils précisent largement les attentes minimales auxquelles leurs autorités seront tenues de satisfaire dans le cadre de la mise en œuvre du partenariat avec les organisations de la société civile, ainsi que d’imposer des sanctions en cas de mise en œuvre insuffisante (15).

5.4.

Le CESE propose à la Commission européenne d’exiger des États membres qu’ils mettent en place, en recourant à l’assistance technique au titre du FEAD et du FSE, des systèmes efficaces de soutien au développement des capacités de fond et de coordination des organisations de la société civile engagées dans la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (16).

5.5.

Selon le CESE, le nœud de l’affaire réside dans une coopération professionnelle, fondée sur des règles claires et des accords transparents, entre les organes nationaux chargés de la gestion des fonds et les organisations partenaires, dont les organisations de la société civile et les collectivités territoriales. Ces dernières apportent, sur le plan du contenu et de l’organisation, une contribution qui constitue une authentique valeur ajoutée à la mise en œuvre du FEAD et du FSE. Les autorités de gestion devraient mieux consulter les organisations partenaires en vue de parfaire les programmes opérationnels, ainsi qu’encourager et soutenir la collaboration, la concertation et l’échange d’expériences entre elles (17).

5.6.

Sachant que les accords de partenariat et les programmes opérationnels résultent de négociations entre la Commission européenne et les autorités nationales, la Commission pourrait, à l’avenir, être plus exigeante au moment d’approuver ces accords et ces programmes et en réclamer la correction s’ils ne respectent pas pleinement le principe de partenariat (18).

5.7.

Le CESE encourage les États membres à recourir davantage à des subventions globales, à procéder à des réattributions et, dans la mesure du possible, à traiter les contributions en nature et les apports financiers sur un pied d’égalité. Il convient en outre d’examiner la possibilité que la Commission européenne impose, dans le cadre des programmes opérationnels, l’octroi d’une part importante de l’allocation à des projets dotés de budgets restreints (19). Cette démarche permettrait de soutenir des projets «de terrain» de moindre envergure, des organisations et des groupes d’entraide, ainsi que de faciliter l’établissement de partenariats à l’échelon local.

5.8.

Le CESE est d’avis que les bénéficiaires directs des mesures d’aide peuvent et doivent contribuer à en améliorer l’efficacité. Les organisations qui fournissent une assistance doivent à cette fin élaborer les instruments d’évaluation correspondants, et dans la mesure du possible, recruter des volontaires parmi les bénéficiaires directs.

5.9.

Par ailleurs, le CESE préconise de renforcer les capacités de fond et de coordination des réseaux européens d’organisations luttant contre la pauvreté et l’exclusion sociale.