Bruxelles, le 18.12.2015

COM(2015) 906 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Troisième rapport concernant les progrès accomplis par le Kosovo* pour satisfaire aux exigences de la feuille de route sur l'assouplissement du régime des visas

{SWD(2015) 706 final}


1. INTRODUCTION

La Commission européenne a engagé un dialogue avec le Kosovo 1* sur la libéralisation du régime des visas le 19 janvier 2012 et présenté à son gouvernement, le 14 juin 2012, une feuille de route en ce sens. Ce document énumère les mesures législatives et toutes les autres mesures que le Kosovo doit adopter et appliquer afin d’avancer sur la voie d’une libéralisation du régime des visas.

La Commission a adopté deux rapports concernant les progrès accomplis par le Kosovo dans le dialogue portant sur les visas: le premier le 8 février 2013; 2 le second le 24 juillet 2014 3 . Ces rapports contenaient une évaluation des progrès réalisés par le Kosovo, des recommandations à l’intention des autorités du pays ainsi que des données statistiques relatives aux conséquences attendues du régime d’exemption de visa sur la migration et la sécurité.

Le présent document est le troisième rapport qui rend compte de l’évaluation que la Commission a faite des progrès accomplis par le Kosovo pour satisfaire aux exigences de la feuille de route sur l’assouplissement du régime des visas. Il résume les principales évolutions en ce qui concerne la mise en œuvre de la législation et formule des recommandations dans les domaines où d’autres mesures sont nécessaires en vue de se conformer aux exigences de la feuille de route. Il s’accompagne en outre d’un document de travail des services de la Commission 4 , qui décrit de façon plus détaillée les conséquences attendues de l’assouplissement du régime des visas sur la sécurité et la migration.

Le présent rapport et le document de travail qui l’accompagne reposent sur les rapports présentés par le gouvernement kosovar, les rapports rédigés par les experts des États membres de l’UE qui ont participé à la mission d’évaluation de juillet 2015, les informations transmises par le bureau de l’UE au Kosovo, EULEX et les agences européennes, ainsi que les données statistiques collectées par Eurostat et communiquées par les États membres.

Le dialogue sur l’assouplissement du régime des visas est mené sans préjudice de la position des États membres de l’UE sur le statut.

2. EXIGENCES RELATIVES À LA RÉADMISSION ET LA RÉINSERTION

2.1. Réadmission

Le Kosovo remplit les sept critères relatifs à la réadmission.

Son cadre juridique en matière de réadmission est en place. Il a conclu des accords de réadmission avec 17 États membres de l’Union européenne, trois pays associés à l’espace Schengen et deux pays des Balkans occidentaux 5 . Il a en outre signé un accord de réadmission avec la Turquie le 15 décembre 2015 et ouvert des négociations avec d’autres États.

La réadmission des citoyens kosovars fonctionne bien, y compris pour les personnes vulnérables 6 . Le Kosovo a amélioré le traitement des demandes et le nombre d’affaires pendantes n'est plus un problème. Il n’y a aucune donnée concernant la réadmission des ressortissants de pays tiers et des apatrides.

2.2. Réinsertion

Le Kosovo remplit deux des trois critères en matière de réinsertion.

Le Kosovo a alloué, dans le cadre de son budget 2015, une enveloppe de 3,5 millions d’euros au fonds de réinsertion, dont un million d’euros pour la construction de logements destinés aux personnes rapatriées. 20 % de cette somme a été dépensée au cours du premier semestre. Un système de gestion des dossiers a été mis en place. Celui-ci facilite l’accès des personnes rapatriées aux services de réinsertion. La date limite d’admissibilité reste juillet 2010. Toutefois, les personnes qui ont quitté le Kosovo plus tard peuvent aussi bénéficier, à leur retour, d’une série de services d’urgence, tels que des transports, des lieux d’hébergement et une assistance médicale. Les personnes vulnérables bénéficient de tous les services financés par ce fonds, indépendamment de la date à laquelle elles ont quitté le Kosovo.

Au cours du 1er semestre 2015, 1 542 des 2 744 personnes rapatriées enregistrées dans le système de gestion des dossiers (soit 56 %) ont reçu une aide immédiate lorsqu’elles sont rentrées au pays, sous la forme de transports, d’un hébergement, de nourriture et d’une assistance médicale; 256 personnes parmi celles enregistrées dans le système (9 %) ont bénéficié de services de réinsertion «durable», tels qu’une allocation de chômage ou une aide à la création d’entreprise. Les programmes de formation à l'intention des rapatriés qualifiés, ainsi que la réinsertion des enfants dans le système scolaire, notamment par des cours de langue, devraient être davantage développés.

Recommandation n° 1:

-Afin de pleinement répondre aux critères de réinsertion, le fonds de réinsertion devrait être complètement épuisé, et une attention particulière devrait être portée à l’aide à l’emploi, à la création de petites entreprises, à la formation professionnelle et à l’organisation de cours de langue pour les enfants.

3. BLOC 1: SÉCURITÉ DES DOCUMENTS

Le Kosovo satisfait à huit des neuf exigences dans le domaine de la sécurité des documents.

Les éléments de sécurité des documents de voyage personnels, cartes d’identité et documents «source» sont satisfaisants. Ces documents sont conformes aux normes de sécurité des documents de l’Organisation de l’aviation civile internationale et de l’Union européenne.

Le système d’enregistrement de l’état civil s’est considérablement amélioré. La création d’une base de données centrale, permettant de fusionner les données des bases existantes tout en vérifiant leur intégrité et leur qualité, est en cours. Une nouvelle version du système d’enregistrement de l’état civil a été lancée en juillet 2015, avec les formations ad hoc. Elle exige une vérification poussée à chaque fois qu’un nouveau certificat d’état civil est délivré.

Les citoyens reçoivent un numéro d’identification personnel unique, lié à leurs données biométriques, lorsqu’ils demandent un document d’état civil. Cette méthode a permis à l’agence d’enregistrement de l’état civil de vérifier les données personnelles de 1 602 453 citoyens, soit 86 % de la population.

En 2014, l’agence d’enregistrement de l’état civil a conclu des protocoles d’accord avec le Haut conseil de la magistrature, le Conseil judiciaire, la police, la cellule de renseignement financier, l’administration fiscale et les douanes du Kosovo afin de garantir l’interopérabilité de leurs bases de données respectives. La plupart de ces bases de données sont désormais interconnectées.

Les changements de noms et de prénoms sont régis par la législation secondaire adoptée en mai 2015 et modifiée en novembre 2015. La demande doit être approuvée par la police et les autorités judiciaires, qui vérifient les antécédents criminels du demandeur et établissent l’absence d’une enquête judiciaire en cours à son encontre, et ne peut être renouvelée que tous les cinq ans. Les amendements adoptés en novembre 2015 ont permis la création, au sein de l’agence d’enregistrement de l’état civil, d’un comité spécial chargé de vérifier les demandes de changement de noms sur la base d’extraits du système d’enregistrement. À l’avenir, ce comité aura pour mission de conseiller les municipalités locales appelées à se prononcer sur les demandes. Ces modifications législatives devraient à présent être mises en œuvre dans leur intégralité.

Recommandation n° 2:

-Afin de pleinement se conformer aux exigences en matière de sécurité des documents, le Kosovo devrait démontrer qu’il a mis en œuvre sa législation secondaire révisée concernant les changements de nom.

4. BLOC 2: GESTION DES FRONTIÈRES ET DES MIGRATIONS

4.1. Gestion des frontières

Le Kosovo remplit quatorze des quinze critères relatifs à la gestion des frontières, dont celui relatif à la responsabilité des transporteurs.

La législation kosovare est globalement conforme à l’acquis de Schengen, et les contrôles effectués répondent aux normes européennes. Les points de passage frontaliers sont dotés d’un équipement suffisant pour réaliser les vérifications de première et de deuxième lignes, à l’exception de Merdare/Merdarë, où un poste-frontière GIF commun est actuellement mis en place. Conformément aux recommandations formulées suite à la mission d’experts de juillet 2015, les autorités kosovares ont réintroduit, à la mi-novembre 2015, des contrôles de sortie au principal poste-frontière avec l’Albanie.

Les autorités compétentes disposent du personnel adéquat pour contrôler les flux de trafic et les déplacements de passagers. Elles possèdent en outre un équipement suffisant pour assurer la surveillance aux frontières, et une analyse des risques est utilisée pour contrôler les zones à haut risque. Toutefois, les cas détectés restent peu nombreux. L’agence alimentaire et vétérinaire dispose d’un accès à internet.

Le centre GIF du Kosovo est pleinement opérationnel. Son personnel est issu de l’ensemble des autorités compétentes, et sa mission consiste à effectuer des analyses du risque stratégique et opérationnel au niveau central, ainsi qu’à assurer l’échange d’informations et la protection des données. Au niveau local, l’analyse de risque est réalisée aux points de passage frontaliers.

La coopération avec les pays voisins s’est améliorée. L’accord de délimitation de la frontière avec le Monténégro devrait être ratifié par le Kosovo avant qu’une exemption de visa puisse être accordée aux citoyens kosovars.

La coopération du Kosovo avec FRONTEX s’est considérablement améliorée. Toutes les autorités compétentes sont sensibilisées à la criminalité transfrontalière, bien que le nombre de cas détectés ou faisant l’objet d’une enquête concernant l’aide à la migration illégale, la traite des êtres humains ou le trafic de stupéfiants reste faible.

Recommandation n° 3:

-Pour pleinement se conformer aux critères en matière de gestion des frontières, le Kosovo devrait ratifier l’accord de délimitation de la frontière avec le Monténégro avant qu’une exemption de visa soit accordée aux citoyens kosovars.

4.2. Gestion des migrations

Le Kosovo remplit les dix critères relatifs à la gestion des migrations.

Sa législation en matière de gestion des migrations est conforme à l’acquis de l’Union européenne.

Le système d’information sur les visas du Kosovo a été déployé dans 15 des 30 missions diplomatiques ou consulaires du Kosovo à l’étranger. Les 15 missions qui ne sont pas reliées à ce système se situent pour la plupart dans des États membres de l’UE ou des pays associés à l’espace Schengen où au moins un poste consulaire, généralement implanté dans la capitale, est déjà connecté au système. Compte tenu de la faible représentation diplomatique du Kosovo de par le monde, le système d’information sur les visas n’est disponible que dans une poignée de capitales américaines, africaines ou asiatiques. Pour rendre ce système accessible à tous les ressortissants de pays tiers nécessitant un visa pour se rendre au Kosovo 7 , les autorités kosovares ont commencé à sous-traiter le traitement des demandes de visa à des prestataires externes mais conservent la maîtrise sur la décision d’octroi. Ce processus devrait se poursuivre.

Conformément au Code frontières Schengen, des visas ne sont délivrés aux frontières du Kosovo que dans des circonstances exceptionnelles 8 . 

Le profil migratoire étendu du Kosovo est bien développé. Il pourrait encore être affiné en y incluant des informations sur la diaspora kosovare.

En 2014, le Kosovo a délivré 77 permis de séjour à des ressortissants étrangers. L’intégration des étrangers n’en étant encore qu’à ses balbutiements, le Kosovo devrait appliquer à ce secteur l’expérience qu’il a acquise dans le cadre de son programme de réinsertion.

Le Kosovo gère ses centres de rétention – un centre de rétention temporaire à l’aéroport de Pristina et un centre de rétention permanent à Vranidoll – conformément à la directive «retour» de l’UE. Les personnes rapatriées bénéficient de garanties procédurales appropriées et ont accès aux services prévus par la directive «retour». Un dépliant décrivant les garanties procédurales applicables aux rapatriés devrait être mis à disposition dans les deux centres.

Les différentes bases de données judiciaires et migratoires sont en voie d’interconnexion 9 .

4.3. Asile

Le Kosovo remplit six des sept critères en matière d’asile.

La législation kosovare est conforme à l’acquis de l’Union, et le pays dispose des structures et ressources institutionnelles nécessaires pour offrir une protection internationale aux demandeurs d’asile.

Conformément au HCR, 62 et 98 personnes ont, respectivement, demandé l’asile au Kosovo en 2013 et 2014 – quatre demandeurs ont reçu une protection subsidiaire en 2013, et une en 2014. Si la route des migrants dans les Balkans occidentaux évitait jusqu’ici le Kosovo, celui-ci devrait faire usage de ses infrastructures pour accorder une protection internationale aux personnes qui le méritent.

En 2015, le Kosovo a intensifié sa coopération avec le HCR, notamment dans le domaine de l’interprétation à distance. Il a dressé sa propre liste d’interprètes et conclu un accord avec le HCR afin de pouvoir utiliser ses ressources d’interprétation à distance pour les langues qui ne sont pas couvertes par l’équipe kosovare.

Recommandation n° 4:

-Pour se conformer pleinement aux critères relatifs à l’asile, le Kosovo devrait se pencher sur les raisons pour lesquelles aussi peu de demandeurs d’asile sont reconnus.



5. BLOC 3: ORDRE PUBLIC ET SÉCURITÉ

5.1. Prévention et lutte contre la criminalité organisée, la corruption et le terrorisme

Le Kosovo remplit douze des quinze critères en matière de lutte contre la criminalité organisée, la corruption et le terrorisme.

En juin 2015, l’Assemblée a adopté des amendements aux quatre lois fondamentales 10 qui sous-tendent le système de justice pénale au Kosovo. Ces amendements ont conduit à une harmonisation des critères qui prévalent à la nomination des juges et à la révocation des juges et procureurs et ont renforcé leur indépendance, en leur permettant de proposer leurs propres budgets. Les postes vacants au Conseil judiciaire et au Haut conseil de la magistrature du Kosovo sont actuellement pourvus 11 . 

Le 15 octobre 2015, le Conseil judiciaire du Kosovo a transféré trois juges au département «formes graves de criminalité» du tribunal de première instance de Pristina, portant le nombre total de ses juges à 14. Cette évolution bienvenue devrait être étendue à tous les départements «formes graves de criminalité» des tribunaux kosovars. Le renforcement des effectifs des départements «formes graves de criminalité» des tribunaux de première instance, s’agissant notamment de juges qualifiés et d’agents auxiliaires, et la mise à disposition d’un budget adéquat devraient devenir une priorité pour le Kosovo.

En 2014, le Conseil judiciaire du Kosovo a adopté une stratégie en vue de réduire l’arriéré des tribunaux. Celle-ci vise à faire appliquer, d’ici fin 2016, la majorité des décisions prises dans les litiges administratifs 12 . Le Conseil judiciaire du Kosovo devrait à présent établir des priorités dans l’allocation de ses maigres ressources, de manière à ce que les juges des départements «formes graves de criminalité», avec le personnel auxiliaire adéquat, puissent se concentrer sur les formes graves de criminalité organisée et les dossiers de corruption.

Les performances du Kosovo en matière de jugement des affaires graves de criminalité organisées et de corruption restent faibles, du fait notamment des problèmes de capacités qui frappent le système judiciaire 13 . Pour y remédier, le procureur général a désigné, en octobre 2015, le chef du Bureau spécial du procureur par intérim comme coordinateur central afin de sélectionner et de cibler les cas graves et emblématiques de corruption et de criminalité organisée. Le Kosovo devrait à présent envisager de doter le bureau du coordinateur central du mandat et des ressources requis pour diriger des équipes multidisciplinaires, composées de procureurs spéciaux, de fonctionnaires de police, de douaniers et d’agents du fisc, en vue de mener des enquêtes financières, d’assurer le suivi judiciaire des affaires de criminalité organisée et de corruption emblématiques, en ce compris le gel et la confiscation d’avoirs, l’exécution des ordres de saisie et la restitution des actifs obtenus de manière illicite à la société.

Le Kosovo s’efforce de développer un système intégré de gestion des dossiers qui permette de suivre les affaires à partir de la phase de collecte de renseignements et d’enquête, pendant le procès et jusqu’à la condamnation finale et au recouvrement des avoirs. Le bureau du coordinateur central en charge des dossiers de corruption et de criminalité organisée à haute visibilité devrait prendre des mesures en vue de renforcer la liaison informatique et opérationnelle entre services répressifs et ministère public. Des travaux préparatoires sont en cours.

La stratégie 2014 du gouvernement visant à prévenir le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme a été mise en œuvre, mais les condamnations pour blanchiment d’argent restent peu nombreuses.

Le Kosovo a progressé dans le gel et la saisie des avoirs obtenus de manière illicite, mais seule une petite fraction de ces avoirs ont été confisqués 14 . En l’absence d’un nombre suffisant d’ordonnances de confiscation, l’agence pour la gestion des avoirs saisis et confisqués est tenue de gérer indéfiniment les avoirs saisis par les services répressifs. La loi de 2013 sur les pouvoirs étendus pour la confiscation d’avoirs devrait être pleinement appliquée.

En 2015, le Kosovo a considérablement renforcé les activités de police fondées sur le renseignement. Cette tendance doit se poursuivre. La police kosovare a accès à une série de bases de données nécessaires à son travail.

Des travaux sont en cours en vue d’informatiser le casier judiciaire, mais l’intégralité des données n’a pas encore été saisie dans le système.

La passation de marchés publics reste une source majeure de corruption au Kosovo. L’Assemblée a adopté une loi modifiée sur les marchés publics le 14 décembre 2015. Celle-ci prévoit notamment la création d’une plateforme électronique pour les marchés publics et vise à régulariser le statut des membres de la commission de régulation des marchés publics, qui gère les marchés publics au Kosovo, et l’organisme de contrôle des marchés publics, qui vérifie les décisions prises par la commission. Ces amendements devraient entrer en vigueur en janvier 2016. Suite aux allégations de collusion entre l’organisme de contrôle des marchés publics et le pouvoir judiciaire, ainsi qu’aux accusations de corruption portées à l’encontre du chef de cet organe, il est essentiel que le Kosovo mette en place des mesures adéquates en vue de garantir l’indépendance opérationnelle de l’organisme. Des plans d’intégrité stricts devraient être mis en œuvre en vue de protéger l’indépendance de ces deux institutions.

L’agence anti-corruption et le conseil national anti-corruption, dirigé par le président kosovar, ont intensifié leur coopération. L’agence anti-corruption est dotée de ressources adéquates. Elle continue à contrôler les déclarations de patrimoine et à surveiller les conflits d’intérêt dans le secteur public.

La loi sur le financement des partis politiques a été appliquée dans le cadre de la campagne électorale de 2014. La commission électorale centrale (CEC) dispose à présent des effectifs adéquats. Au cours de la campagne de l’année dernière, tous les partis politiques ont soumis leurs états financiers à la CEC, et certains ont été sanctionnés pour avoir déposé ces rapports en retard.

La loi sur l’interception a été adoptée en mai 2015. Elle établit une distinction claire, sur les plans juridique, procédural et technique, entre une interception licite aux fins de la justice pénale et aux fins de la sûreté du Kosovo. Cet acte législatif réglemente aussi la conservation des données. Sa mise en œuvre est en cours.

La protection des témoins est désormais opérationnelle au Kosovo. La direction de la protection des témoins au sein des forces de police dispose d’effectifs suffisants et d’un budget adéquat. Plusieurs accords de relocalisation ont été conclus avec des pays tiers.

Le Kosovo a progressé dans la lutte contre le trafic de stupéfiants. En 2013 et 2014, les quantités de marijuana, d’héroïne et de cocaïne ont augmenté. Le Kosovo a conclu plusieurs protocoles d’accord avec des partenaires clés et participe, au travers de sa cellule de coopération internationale en matière répressive, aux projets européens «route des Balkans occidentaux» et «équipe d’enquête commune Balkans», contre le trafic de stupéfiants. La plupart des dossiers de criminalité organisée sur lesquels la police enquête concerne le trafic de stupéfiants, même si les condamnations restent rares.

La réponse du Kosovo à la traite des êtres humains et au trafic de migrants est acceptable. La police dispose d’effectifs suffisants pour enquêter sur les crimes liés à la traite d’êtres humains et au trafic de migrants. Suite à l’extraordinaire crise migratoire qui a touché le Kosovo fin 2014 et début 2015, le pays a renforcé le contrôle des compagnies de bus qui ont souvent facilité le trafic de migrants. Bien que la route migratoire des Balkans occidentaux ait jusqu’ici contourné le Kosovo, le pays a renforcé sa coopération en matière répressive avec la Serbie, la Hongrie et l’Autriche.

La mise en œuvre de la loi sur l’indemnisation des victimes de crimes est en bonne voie, et le Kosovo a intensifié ses efforts pour réhabiliter les victimes et prévenir la traite des êtres humains.

Le Kosovo combat le trafic d’armes, mais le taux de destruction des armes légères reste faible. Pour optimiser des efforts dans la lutte contre le trafic d’armes à feu, le Kosovo devrait prioritairement mettre en œuvre toutes les mesures convenues entre l’Union européenne et la région du sud-est de l’Europe dans le plan d’action sur le trafic illicite d’armes à feu.

L’effort du Kosovo pour lutter contre le terrorisme reste efficace. Les combattants étrangers restent un problème, les autorités kosovares ayant collecté de nombreuses informations sur des combattants kosovars en Syrie. Une loi de 2015 relative à l’interdiction de participer à des conflits armés est mise en œuvre. Le gouvernement a redoublé d’efforts en vue de lutter contre l’extrémisme violent et la radicalisation au Kosovo, notamment en s’assurant le soutien des leaders musulmans.

Recommandations n° 5, 6 et 7:

Afin de se conformer pleinement aux critères en matière de lutte contre la criminalité organisée, la corruption et le terrorisme, le Kosovo devrait:

-transférer un nombre suffisant de juges, avec les agents auxiliaires appropriés, aux départements «formes graves de criminalité» de ses tribunaux,

-renforcer son bilan en matière d’enquêtes, de jugements et de confiscations dans les affaires graves de criminalité et de corruption, notamment en dotant le coordinateur central chargé de ces dossiers du mandat et des ressources nécessaires pour diriger des équipes multidisciplinaires d’enquête financière et assurer le suivi judiciaire de ces dossiers,

-garantir l’indépendance opérationnelle de l’organisme de contrôle des marchés publics. Des plans d’intégrité stricts devraient être mis en œuvre afin de préserver l’indépendance de cet organisme et de la commission de régulation des marchés publics.

5.2. Coopération en matière répressive

Le Kosovo remplit les onze critères relatifs à la coopération en matière répressive.

Le Kosovo a conclu 55 protocoles d’accord sur la coopération en matière répressive avec 16 pays et EULEX. Il a détaché sept agents de liaison auprès de partenaires clés, dont la Turquie, l’Allemagne, l’Autriche et la France.

La coopération en matière répressive a lieu soit sur une base bilatérale, soit en lien avec Europol via EULEX, soit en lien avec Interpol via le point de contact intégré à la Mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (UNMIK). Ces deux dernières formes de coopération servent également à l’échange d’informations en matière répressive avec la Serbie.

Les relations avec Europol via EULEX se sont considérablement améliorées, de même que la coopération avec Interpol via le point de contact de l’UNMIK. En août 2015, le Kosovo a introduit sa demande pour rejoindre Interpol.

La police kosovare a accès aux séminaires organisés par le Collège européen de police (CEPOL).

5.3. Coopération judiciaire en matière pénale

Le Kosovo remplit les sept critères relatifs à la coopération judiciaire en matière pénale.

L’organe compétent dispose d’effectifs suffisants pour gérer les demandes d’entraide judiciaire entrantes et sortantes.

Le Kosovo a conclu des accords d’entraide juridique avec la Belgique, la Croatie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine, l’Allemagne, l’Italie, la Suisse et la Turquie. Des négociations sont en cours avec le Monténégro, la Slovénie et les États-Unis. La coopération avec la Serbie, par l’intermédiaire du Représentant spécial de l’Union européenne, s’est considérablement améliorée.

La coopération judiciaire avec les États membres de l’UE s’effectue soit au travers d’accords bilatéraux, soit par l’intermédiaire du RSUE.

Le Kosovo a également exploré les modalités de coopération avec Eurojust.

5.4. Protection des données

Le Kosovo remplit les trois critères relatifs à la protection des données.

La loi sur la protection des données à caractère personnel est conforme à l’acquis de l’Union. Les amendements futurs au cadre européen de protection des données devront néanmoins être intégrés à la structure juridique du Kosovo. L’agence de protection des données a adopté la législation secondaire relative à la sécurité des données.

Cette agence est désormais systématiquement consultée sur les projets de loi présentés à l’Assemblée – une prérogative qu’elle a utilisée pour influencer la teneur de plusieurs textes législatifs.

L’agence a également organisé plusieurs événements de sensibilisation, et des préposés à la protection des données ont été désignés au niveau local. Le budget de l’agence devrait être maintenu.

6. BLOC 4: DROITS FONDAMENTAUX LIÉS À LA LIBERTÉ DE CIRCULATION

Le Kosovo remplit sept des huit critères en matière de droits fondamentaux liés à la liberté de circulation.

Le cadre des droits fondamentaux reste sain, mais il a été renforcé avec l’adoption, en mai 2015, de la loi sur la protection contre la discrimination, de la loi sur l’égalité des sexes et de la loi sur le médiateur. Ces lois ont été adoptées sous la forme d’un même train législatif («paquet sur les droits de l’homme») et sont entrées en vigueur en juin 2015.

La loi sur la protection contre la discrimination comporte des dispositions visant à prévenir et combattre la discrimination, à favoriser une réelle égalité et à mettre en pratique le principe de l’égalité de traitement de tous devant la loi. La loi sur l’égalité des sexes consacre le plein et entier respect des droits des femmes conformément aux normes internationales. La nouvelle loi sur le médiateur améliore la législation sur l’institution du médiateur. Ainsi, elle élargit son mandat et renforce les garanties relatives à son indépendance et à son impartialité. La mise en œuvre de ces lois exigera l'adoption de huit règlements d’ici fin 2015.

L’application de la loi sur le médiateur, surtout, nécessitera d’augmenter les capacités et ressources de cette institution afin qu’elle puisse assumer son mandat élargi. En tant que principal organisme garant de l’égalité de traitement et mécanisme national de prévention, il aura besoin de plus d’effectifs, de locaux appropriés et d’un budget adéquat pour remplir ses nouvelles fonctions. Les premières mesures prises par le gouvernement vont à l’encontre de l’esprit de la nouvelle loi. Le gouvernement devrait fournir au médiateur des locaux adéquats et garantir sa complète indépendance budgétaire.

Les bureaux régionaux du médiateur garantissent que les citoyens aient accès à des informations sur son mandat et ses tâches.

Le gouvernement a également poursuivi la mise en œuvre de la stratégie et du plan d’action en faveur de l’intégration des communautés rom, ashkali et égyptienne. Des fonds supplémentaires ont été alloués et déboursés au niveau local afin de soutenir différentes initiatives ciblant ces minorités.

La stricte application de l’article 147 du code pénal ne couvrirait pas tous les incidents à caractère ethnique, car il ne s’intéresse pas aux intentions qui sous-tendent un acte criminel. Le recours exclusif à cet article signifierait que l’enregistrement des incidents ne prendrait pas en compte leur caractère ethnique potentiel. Il serait possible de combler cette lacune en utilisant l’article 74.2.12 du code pénal, qui tient compte de l’éventuelle motivation ethnique des faits.

En 2014, la police kosovare a enregistré 19 affaires potentiellement à caractère ethnique. Au cours du dernier trimestre de 2014, 26 affaires potentiellement à caractère ethnique ont été signalées. Un mécanisme de suivi est opérationnel depuis 2014. Toutefois, le nombre d’actes criminels potentiellement à caractère ethnique reste incertain, étant donné que la police kosovare ne collecte pas de statistiques harmonisées.

Il existe à présent des règlements permettant d’éviter les chevauchements entre les mandats des conseils municipaux de sécurité communautaire et les assemblées municipales. Un manuel destiné aux conseils a été publié en janvier 2015.

Recommandation n° 8:

-Pour se conformer pleinement aux critères en matière de droits fondamentaux liés à la liberté de circulation, le Kosovo devrait fournir des locaux appropriés au médiateur et garantir sa complète indépendance budgétaire.

7. CONCLUSIONS

La Commission a évalué la mise en œuvre de la feuille de route sur les visas par le Kosovo à la lumière des informations et des documents législatifs et de politique pertinents fournis par le Kosovo. L’évaluation documentaire s’est achevée par des missions d’évaluation sur site menées par la Commission européenne, assistés d’experts issus des États membres de l’Union.

Depuis le lancement du dialogue sur la libéralisation du régime des visas avec le Kosovo en janvier 2012 et la remise aux autorités kosovares d’une feuille de route en ce sens en juin 2012, la Commission a régulièrement fait rapport au Conseil et aux États membres, ainsi qu’au Parlement européen, sur les progrès enregistrés par le Kosovo dans la réalisation des critères de référence de la feuille de route.

Le dialogue sur la libéralisation du régime des visas, qui s’inscrit dans la politique globale menée par l’Union européenne à l’égard des Balkans occidentaux, a eu lieu dans le cadre du processus de stabilisation et d’association. Depuis 2012, la Commission a organisé quatre réunions de hauts fonctionnaires ainsi que plusieurs réunions techniques au niveau des experts. Les progrès enregistrés dans les domaines couverts par le dialogue sur la libéralisation du régime des visas ont fait l’objet d’un examen et de rapports réguliers dans le cadre du dialogue sur le processus de stabilisation et d’association.

La mission «État de droit» menée par l’Union européenne au Kosovo (EULEX KOSOVO) a, dans le droit fil de son mandat, joué un rôle important dans l’observation, l’encadrement et le conseil des institutions kosovares s’agissant de l’adoption et de la mise en œuvre des réformes et de la réalisation des critères définis dans la feuille de route sur les visas. Les autorités kosovares ont aussi coopéré de manière efficace avec EULEX, notamment en s’acquittant de leur mandat exécutif.

Le dialogue entre l’UE et le Kosovo sur la libéralisation des visas s’est révélé être un outil important et particulièrement efficace pour faire progresser des réformes difficiles et approfondies en matière de justice et d’affaires intérieures et au-delà, avec un impact qui s’est ressenti dans des domaines tels que l’État de droit et la réforme de la justice pénale. Ces points font l’objet d’un suivi dans le cadre d’autres dialogues, tels que le sous-comité «justice, liberté et sécurité» du dialogue sur le processus de stabilisation et d’association.

Les progrès enregistrés par le Kosovo dans tous les domaines couverts par la feuille de route sur la libéralisation du régime des visas ont été constants et significatifs. Ils démontrent l’engagement durable des institutions kosovares à remplir les exigences de la feuille de route et la priorité absolue qu’elles leur accordent.

La Commission a déjà présenté deux rapports détaillés concernant les progrès enregistrés par le Kosovo dans la réalisation des critères de la feuille de route. Le premier, adopté en février 2013, se concentrait sur la conformité législative du Kosovo avec les exigences de la feuille de route. Le second, publié en juillet 2014, s’attachait quant à lui à la mise en œuvre. Ce dernier contenait 52 recommandations pour les quatre blocs de la feuille de route sur les visas, ainsi que pour la réadmission et la réinsertion. Il notait que le Kosovo avait bien progressé dans la mise en œuvre des critères de la feuille de route, mais soulignait que des efforts étaient encore nécessaires.

Le présent rapport formule huit recommandations, qui correspondent aux huit points encore en suspens dans la feuille de route sur la libéralisation des visas.

La mise en œuvre de réformes dans les domaines suivants reste une priorité:

-transférer un nombre suffisant de juges, avec les agents auxiliaires appropriés, aux départements «formes graves de criminalité» de ses tribunaux,

-renforcer son bilan en matière d’enquêtes, de jugements et de confiscations dans les affaires graves de criminalité et de corruption, notamment en dotant le coordinateur central chargé de ces dossiers du mandat et des ressources nécessaires pour diriger des équipes multidisciplinaires d’enquête financière et assurer le suivi judiciaire de ces dossiers,

-garantir l’indépendance opérationnelle de l’organisme de contrôle des marchés publics et la mise en œuvre de plans d’intégrité stricts afin de préserver l’indépendance de cet organe et de la commission de régulation des marchés publics,

-démontrer que le Kosovo a mis en œuvre sa législation secondaire modifiée sur les changements de noms.

La Commission continuera à suivre les progrès accomplis par le Kosovo dans la réalisation des autres exigences en suspens et dans la mise en œuvre des réformes en cours dans les domaines suivants: ratification de l’accord de délimitation de la frontière avec le Monténégro avant qu’une exemption de visa puisse être accordée aux citoyens kosovars, déboursement du fonds de réinsertion, avec une attention particulière à l’aide à l’emploi, à la création de petites entreprises, à la formation professionnelle et à l’organisation de cours de langue pour les enfants, examen des motifs expliquant le faible taux de reconnaissances des demandeurs d’asile au Kosovo, fourniture au médiateur de locaux adéquats et garantie de sa complète indépendance budgétaire.

La Commission continuera à suivre activement la mise en œuvre par le Kosovo des critères définis dans les quatre blocs de la feuille de route sur les visas, de même qu’en matière de réinsertion et de réadmission, dans le cadre du dialogue actuel sur le processus de stabilisation et d’association et, si nécessaire, de mécanismes de suivi ad hoc.

Sur la base de cette évaluation et à la lumière des résultats du suivi et des rapports effectués en continu depuis le lancement du dialogue avec le Kosovo sur la libéralisation du régime des visas en janvier 2012, la Commission considère ce rapport comme le dernier.

Les recommandations ci-dessus demeurent. Dès qu’elles auront été mises en œuvre, et pour autant que des mesures efficaces soient et restent en place en vue de prévenir une nouvelle crise migratoire, la Commission présentera une proposition en vue de modifier le règlement (CE) n° 539/2001.

Le Kosovo devrait continuer à organiser des campagnes d’information ciblées dans le but de préciser les droits et obligations liés à l’exemption de visa dans l’espace Schengen et les dispositions régissant l’accès au marché du travail de l’UE. La Commission continuera à suivre la situation et à tout mettre en œuvre pour aider le Kosovo à répondre aux critères de référence de la feuille de route sur les visas.

(1)

* Cette désignation est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme à la résolution 1244/1999 du Conseil de sécurité des Nations unies ainsi qu’à l’avis de la CIJ sur la déclaration d’indépendance du Kosovo.

(2)

COM(2013) 66 final

(3)

COM(2014) 488

(4)

SWD(2015) 706

(5)

Albanie, Allemagne, Autriche, Bulgarie, Croatie, Danemark, Estonie, Finlande, France, Hongrie, Italie, Liechtenstein, Malte, Monténégro, Norvège, République tchèque, Slovénie, Suède, Suisse plus un accord unique couvrant la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas.

(6)

Au cours de la crise migratoire extraordinaire qu’a connue le Kosovo entre septembre 2014 et avril 2015, 87 495 citoyens kosovars ont demandé l’asile dans des États membres de l’UE et dans des pays associés à l’espace Schengen. Au cours des dix premiers mois de 2015, le Kosovo a réadmis 9 182 de ses ressortissants.

(7)

Les citoyens de 88 pays ont besoin d’un visa pour pénétrer au Kosovo. Les ressortissants des États membres de l’Union européenne et des pays associés à l’espace Schengen sont exemptés de l’obligation de visa. Les ressortissants de pays tiers nécessitant un visa pour se rendre au Kosovo peuvent y séjourner pendant quinze jours s’ils sont en possession d’un visa Schengen à entrées multiples en cours de validité. Ces dispositions s’appliquent aussi aux détenteurs de documents de voyage destinés aux réfugiés et apatrides.

(8)

Entre octobre 2014 et octobre 2015, seuls huit visas ont été délivrés aux points de passage frontaliers du Kosovo.

(9)

Ces systèmes sont notamment les suivants: le système de gestion des frontières, le système d’information des services de police kosovars, le système d’information sur les visas, le système d’enregistrement de l’état civil et le système de gestion des dossiers des personnes rapatriées, de même que la base de données relative à l’asile et aux migrations.

(10)

Il s’agit de la loi sur les tribunaux, la loi sur le Conseil judiciaire du Kosovo, la loi sur le Haut conseil de la magistrature du Kosovo et la loi sur les procureurs.

(11)

Sur les 171 postes de procureurs disponibles, le Haut conseil de la magistrature en a pourvu 157. Un appel à candidatures visant à recruter 15 procureurs issus de minorités est actuellement en cours.

(12)

Sur les 102 009 dossiers constitutifs de l’arriéré en décembre 2011, les tribunaux kosovars sont parvenus à faire appliquer 25 275 décisions portant sur des dossiers anciens (soit près de 25 % de l’arriéré) en 2014. La plupart de ceux-ci concernaient l’exécution de verdicts relatifs au paiement de factures de services d’utilité public. Le Conseil judiciaire compte encore réduire son arriéré d’exécution d’ici 2016, notamment au moyen d’autres voies de résolution des litiges.

(13)

Le ministère public a ouvert deux dossiers liés à la criminalité organisée en 2013, huit en 2014, et trois au cours du premier semestre 2015. Il a ouvert 314 dossiers de corruption en 2013, 444 en 2014, et 128 au cours du premier semestre 2015. Il n’existe aucune donnée concernant le verdict dans ces dossiers.

(14)

En 2014, des avoirs à hauteur de 30 millions d’euros ont été gelés ou saisis, mais seuls 128 000 euros ont été confisqués. Au cours du premier semestre 2015, 27 000 euros ont été confisqués, sur 16 millions d’euros d’avoirs sous ordonnance de gel ou de saisie.