Bruxelles, le 29.5.2015

COM(2015) 229 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

relatif à l’utilisation de phosphates, présenté en application de l’article 16 du règlement (CE) n° 648/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relatif aux détergents


1.INTRODUCTION

Le règlement (UE) n° 259/2012 du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2012 1 dispose qu’il est indispensable de limiter l’utilisation des phosphates dans les détergents textiles destinés aux consommateurs et les détergents pour lave-vaisselle destinés aux consommateurs. L’annexe VI bis de ce règlement fixe une limitation de 0,3 gramme de la teneur totale en phosphore par dose normale dans les détergents pour lave-vaisselle automatiques destinés aux consommateurs (CADD), applicable à partir du 1er janvier 2017. En ce qui concerne les détergents textiles, cette annexe définit une limitation maximale de 0,5 gramme de la teneur totale en phosphore, qui s’applique déjà depuis juin 2013.

Le règlement dispose qu’au plus tard le 31 décembre 2014, la Commission évalue, au moyen d’une analyse approfondie menée à la lumière des nouvelles informations sur les marchés des CADD dans les États membres et des nouvelles données scientifiques, s’il y a lieu de modifier la restriction applicable aux CADD. Ce rapport présente l’analyse, entreprise par la Commission, de l’impact sur l’environnement et la santé, l’industrie et les consommateurs des CADD présentant des niveaux de phosphore supérieurs et inférieurs à la valeur limite de 0,3 gramme, en tenant compte d’aspects tels que le coût pour les producteurs, la disponibilité de substances pouvant remplacer les phosphates, l’efficacité de lavage comparative des détergents respectant cette restriction et l’impact sur l’efficacité et les méthodes de traitement des eaux résiduaires.

Pour satisfaire à cette exigence, la Commission a réalisé une étude 2 (ci-après l’«étude sur les CADD»).

2.ÉVALUATION, PAR LA COMMISSION, DE L’UTILISATION DE PHOSPHATES DANS LES DÉTERGENTS POUR LAVE-VAISELLE AUTOMATIQUES DESTINÉS AUX CONSOMMATEURS (CADD)

2.1.Méthodologie de l’étude sur les CADD

Les données ont été essentiellement recueillies dans le cadre d’une analyse documentaire et d’une consultation des parties prenantes. Pour cette dernière, un questionnaire a été transmis aux autorités des États membres, aux autorités responsables des installations de gestion des eaux, à des ONG, à des associations professionnelles, à des fabricants de détergents et à des fournisseurs. Au total, la Commission a reçu 35 réponses, dans lesquelles chaque type de partie prenante était représenté. Certaines parties prenantes ont également fourni des informations en complément de leurs réponses au questionnaire, lesquelles ont été intégrées dans l’analyse.

2.2.Solutions de remplacement des phosphates: évaluation de la disponibilité, faisabilité technique des substituts et performance des CADD conformes

Le phosphate sous forme de tripolyphosphate de sodium (ci-après le «STPP») est le composant le plus couramment utilisé dans les détergents industriels et domestiques modernes en raison de ses propriétés de nettoyage accrues et de sa rentabilité. Les phosphates complexes, tels que le STPP, «défloculent», c’est-à-dire qu’ils fragmentent les grandes particules de saleté, comme la boue ou l’argile, en particules plus petites. De plus, ils maintiennent les particules fines en suspension dans l’eau de lavage et les empêchent de se recombiner, évitant ainsi qu’elles se redéposent sur la vaisselle.

Pour remplacer les phosphates, il existe plusieurs substances de substitution sur le marché. Étant donné que les phosphates remplissent diverses fonctions, les substances de substitution doivent exécuter chacune de ces fonctions. Par conséquent, plusieurs ingrédients différents sont normalement nécessaires pour atteindre les mêmes résultats. Les substituts comprennent notamment des agents chélateurs, des polymères dispersants, des surfactants et des enzymes. Les fabricants confirment qu’il est possible, du point de vue technique, de remplacer les phosphates par une série de composants de substitution.

L’étude sur les CADD confirme la faisabilité technique des détergents sans phosphates pour lave-vaisselle automatiques. Elle souligne que depuis 2012, un grand nombre de brevets a été déposé concernant des méthodes de substitution en vue du remplacement des phosphates. De plus, des associations de consommateurs provenant de divers États membres ont réalisé des tests visant à comparer la performance des CADD sans phosphates et de ceux contenant des phosphates. Dans l’ensemble, les performances de ces deux types de CADD sont similaires en ce qui concerne leur efficacité de nettoyage. La majorité des parties prenantes a souligné que les performances des CADD reposent sur de nombreux facteurs (formulation, variations des prix des matières premières et développement de nouvelles technologies), qui sont réels aussi bien pour les CADD sans phosphates que pour ceux avec phosphates.

2.3.Analyse du marché

2.3.1 Marché et prix des CADD

D’après les estimations, le secteur des produits d’entretien et des détergents ménagers sur l’ensemble du marché européen aurait représenté un montant de 28,5 milliards d’EUR en 2013. Les produits pour lave-vaisselle constituent 15,1 % du marché, et le marché européen des CADD en 2013, correspondant à environ 60 % de ce marché, a représenté un montant de 2,489 millions d’EUR. Les 40 % de détergents pour lave-vaisselle restants comprennent des produits d’entretien à usage industriel et des détergents destinés au lavage des mains.

Dans certains États membres de l’Union, de nombreux fabricants proposent déjà des CADD sans phosphates. Les prix des CADD semblent dépendre principalement de leurs performances et non de la présence de STPP, étant donné que les deux types de CADD sont à peu près vendus dans la même gamme de prix. Dans le cas d’une transition complète vers les CADD sans phosphates, la majorité des parties prenantes s’attend à ce que les prix des substances de remplacement chutent davantage, entraînant à leur tour une diminution des prix des CADD sans phosphates.

2.3.2 Marché du phosphore et parts occupées par les CADD

Les phosphates sont dérivés de roches phosphatées et sont utilisés dans l’industrie des engrais et l’industrie chimique. Environ 90 % de la demande mondiale en phosphates est destinée aux engrais et à d’autres usages agricoles. Le prix de la roche phosphatée est fixé au niveau mondial en fonction de l’offre et de la demande en engrais.

L’industrie européenne du STPP représente moins de 10 % de la production de STPP à l’échelle mondiale. En 2007, la plus grande part de marché de la production domestique de STPP dans l’UE était occupée par les exportations, suivies de près par l’utilisation domestique de détergents textiles. Depuis, le marché des détergents textiles a évolué en raison de la restriction concernant l’utilisation de phosphore dans les détergents textiles.

2.4.Analyse des retombées

Selon près de 78 % des 35 parties prenantes ayant répondu au questionnaire, il est possible de satisfaire à l’exigence visant à limiter la teneur en phosphore dans les CADD à 0,3 gramme par dose à partir de 2017, et 69 % d’entre elles ont même jugé la limite souhaitable. Aucune partie prenante n’a déclaré qu’il était impossible de respecter cette exigence.

2.4.1.Retombées économiques

Retombées sur les fournisseurs de phosphate

Il est difficile d’évaluer les retombées sur les fournisseurs de STPP en raison de données insuffisantes, puisque les fournisseurs ont fourni des informations limitées. Sur la base des chiffres de 2007 relatifs à la production européenne de STPP ainsi que de la ventilation mondiale des utilisations de phosphate et de la répartition des détergents dans l’UE, l’étude sur les CADD donne une estimation du marché des CADD dans l’UE en 2013. Il est supposé que la part de l’utilisation de STPP dans les CADD est analogue à celle des exportations de STPP. Ces dernières années, le nombre de fournisseurs dans l’UE est passé de quatre à trois. En conséquence, 450 emplois ont été supprimés sur un site situé aux Pays-Bas. Cependant, d’après ce que croient savoir les services de la Commission, aucun lien n’a été établi avec le règlement (UE) n° 259/2012.

En poursuivant l’exercice de projection après 2017 (par rapport à 2013) et en tenant compte de la disparition éventuelle de l’utilisation de STPP sur le marché des CADD et d’une situation inchangée sur tous les autres marchés, il est estimé que la production totale de STPP dans l’UE diminuerait d’environ 37 % par rapport à la situation antérieure à l’entrée en vigueur de l’interdiction sur l’utilisation de phosphate dans les CADD. Environ 57 % de la production serait destinée à l’exportation, tandis que les 43 % restants seraient, d’après les estimations, réorientés vers les détergents à usage industriel et institutionnel et vers des utilisations à des fins autres qu’en tant que détergents. Cette estimation est étayée par le fait que certaines utilisations de STPP à des fins autres qu’en tant que détergents ont connu une augmentation ces dernières années; une entreprise a indiqué dans son rapport annuel que la demande concernant d’autres produits a compensé la baisse dans le secteur des détergents. Toutefois, une partie prenante a contesté ce scénario marqué par l’absence de retombées majeures sur les fournisseurs de phosphate. D’après elle, il est très peu probable que les entreprises seront en mesure de compenser la perte de recettes tirées de la vente de STPP dans l’UE par les exportations, et il est en outre très difficile de maintenir la production destinée uniquement à l’exportation pour un produit chimique en vrac comme le STPP, en l’absence d’un marché intérieur.

Retombées sur les fabricants de détergents

D’après l’étude sur les CADD, la réduction relativement faible de la production de phosphore, résultant d’une restriction de l’utilisation de phosphore dans les CADD, n’aurait pas d’incidence significative sur le prix mondial du phosphore. En outre, une restriction des phosphates permettra d’instaurer des conditions de concurrence équitables pour les fabricants, les importateurs et les négociants de CADD dans l’Union, étant donné que les CADD contenant des phosphates sont déjà soumis à une restriction ou une interdiction dans d’autres régions de l’UE (par exemple, en Suède) et du monde (notamment dans plusieurs États des États-Unis, tels que l’Illinois, l’Indiana, le Maryland, le Massachusetts, le Michigan et New York). Le retrait progressif des CADD contenant des phosphates mis sur le marché de l’UE stimulerait dès lors l’innovation et ouvrirait des débouchés commerciaux pour les fabricants et les fournisseurs de CADD dans l’Union, ce qui leur permettrait de jouer un rôle de premier plan dans le contexte mondial, contribuant ainsi à la compétitivité de l’industrie de l’Union européenne.

Les fabricants qui ont répondu au questionnaire étaient divisés sur la question des coûts supplémentaires induits par le passage aux CADD sans phosphates. La moitié environ (54 %) des parties prenantes ont déclaré que les coûts dépendent principalement de la formulation, ainsi que des variations de prix d’autres matières premières, que des phosphates soient ou non utilisés. Il convient également de noter que les fabricants de détergents modifient régulièrement la formulation de leurs produits (en moyenne tous les 3,5 ans) afin de rester compétitifs et, par conséquent, une reformulation visant à restreindre l’utilisation de phosphates n’engendrerait pas nécessairement de coûts supplémentaires. Les autres parties prenantes (18 %) ont indiqué qu’il n’existait aucune technologie de remplacement présentant le même rapport coût-performance, tandis que d’autres (27 %) ont simplement réaffirmé que les coûts étaient plus élevés pour les formulations sans phosphates.

La transition, par les principaux acteurs du monde entier – y compris dans les pays où les réglementations sont moins strictes –, vers des produits sans phosphates constitue une tendance globale, ce qui donne à penser que les coûts ne sont pas élevés au point de décourager les fabricants d’effectuer cette transition. Les fabricants européens produisent et vendent également des CADD sans phosphates sur d’autres marchés de grande ampleur, comme les États-Unis, où une restriction d’utilisation de phosphore existe déjà dans certains États depuis 2013. De plus, certaines formulations sans phosphates donnent de meilleurs résultats que des CADD contenant des phosphates. Les fabricants européens de détergents sans phosphates devraient dès lors rester compétitifs, quelles que soient les réglementations adoptées.

Retombées sur les consommateurs

Pour les consommateurs, le rapport prix-performance ne devrait pas évoluer, ou alors très peu, dans le cadre de la transition vers les CADD sans phosphates. La fourchette de prix des deux types de CADD actuellement disponibles sur le marché est similaire (des tests consommateurs ont montré que les coûts par lavage allaient de 0,08 EUR pour les produits contenant des phosphates à 0,11 EUR pour ceux sans phosphates, et pouvaient atteindre 0,33 EUR pour les deux types de CADD). Dans le cas d’une transition complète vers les CADD sans phosphates, la majorité des parties prenantes s’attend à une chute des prix des matières premières, entraînant à son tour une diminution des prix des CADD sans phosphates.

Sur la base d’observations faites en Suède, où une restriction d’utilisation des phosphates dans les CADD existe déjà depuis 2011 et où les prix des CADD n’ont pas augmenté à la suite du retrait progressif des phosphates, il est raisonnable de supposer qu’une restriction de l’utilisation de phosphore dans les CADD ne devrait pas avoir de retombées économiques négatives sur les consommateurs.

Retombées sur les exploitants d’installations de traitement des eaux résiduaires

L’élimination de la quantité totale de phosphore provenant des détergents (textiles et CADD) qui est rejetée dans les eaux résiduaires de l’UE engendrerait, d’après les calculs, un coût situé entre 10 et 86 millions d’EUR pour l’ensemble de l’Union européenne. La réduction de la charge phosphorique permettrait d’utiliser moins de produits chimiques pour effectuer le traitement chimique tertiaire. D’après une étude menée en 2009 pour le label écologique de l’UE 3 , une interdiction d’utilisation de phosphates dans les CADD aurait des conséquences positives pour les installations de traitement des eaux résiduaires, car elle permettrait de réduire les coûts opérationnels en raison de l’utilisation réduite de produits chimiques pour la précipitation des phosphates. La même étude a également démontré que les solutions de substitution qui existent actuellement ne devraient pas nuire au processus biologique du traitement des eaux résiduaires. Il est donc conclu que, même si la limitation de la teneur en phosphates dans les CADD, telle que décrite dans le règlement (UE) n° 259/2012, n’empêcherait pas complètement l’entrée de phosphore dans les eaux résiduaires, celle-ci favoriserait néanmoins une réduction et, ipso facto, une diminution des coûts associés à l’élimination du phosphore.

Retombées sur les petites et moyennes entreprises

Les fabricants de détergents modifient la formulation de leurs produits en moyenne tous les trois ans et demi afin de rester compétitifs par rapport aux nouvelles technologies. Par conséquent, les coûts induits par la restriction de l’utilisation des phosphates dans les CADD peuvent être considérés comme étant habituels, d’autant plus que les fabricants de détergents bénéficieraient au total de cinq années pour se préparer aux CADD sans phosphates. Étant donné que certaines des solutions de substitution consistent en l’utilisation de molécules propriétaires, cette situation pourrait avoir des effets négatifs potentiels sur les PME, lesquelles pourraient être incapables d’obtenir l’accès à ces solutions de substitution en fonction des contrats d’exclusivité ou de priorité d’approvisionnement négociés avec les fournisseurs par les principaux producteurs de CADD. En Suède, il a toutefois été constaté que les petits producteurs s’adaptaient très bien. Lorsque les plans de restriction ont été annoncés, des préoccupations ont été exprimées quant au fait que la restriction entraverait l’entrée sur le marché de producteurs nationaux plus petits. Pourtant, au cours de la période transitoire, la production nationale de CADD sans phosphates a augmenté pour atteindre une part de marché de 96 %, ce qui suggère que les petits producteurs suédois se sont aisément adaptés à la restriction. La majeure partie du marché en Suède est détenue par des entreprises et des marques qui commercialisent également des produits dans le reste de l’UE. Ces éléments indiquent dès lors que la restriction d’utilisation de phosphates dans les CADD au niveau de l’UE ne favorisera pas les grandes entreprises au détriment des petites, mais qu’elle pourrait bien constituer un créneau commercial pour les plus petites entreprises.

Retombées sur l’emploi

Il a été difficile d’évaluer les retombées éventuelles sur l’emploi en raison d’un manque de données. Les fournisseurs de STPP ont transmis une quantité limitée d’informations. Les trois producteurs de STPP dans l’UE totalisent environ 2 000 emplois directs dans l’Union européenne, soit dans l’ensemble de l’entreprise (lorsque l’activité de celle-ci est axée sur les phosphates), soit dans le secteur des phosphates (pour les entreprises actives également dans d’autres secteurs). Ils génèrent également environ 6 000 emplois indirects chez les fournisseurs et prestataires de services.

2.4.2.Retombées sur l’environnement

Écotoxicité

D’après l’analyse d’impact de 2010 relative à la modification du règlement sur les détergents, une interdiction totale des phosphates dans les détergents serait l’option stratégique la plus efficace pour réduire le risque d’eutrophisation des eaux de surface liée au phosphore dans l’ensemble de l’Union européenne. Bien que l’élimination totale du phosphore dans les CADD permettrait de réduire encore davantage le risque d’eutrophisation, cette mesure n’est pas réalisable du point de vue technique. Toutefois, la limite de 0,3 gramme par dose normale réduit déjà la quantité de phosphore dans les CADD de plus de 75 % en moyenne.

D’après l’étude sur les CADD, les données relatives à certaines solutions de substitution restent insuffisantes pour mener à bien une évaluation complète de l’impact environnemental des solutions visant à remplacer les phosphates dans les CADD. À cet égard, les parties prenantes ont exprimé certaines préoccupations et mis en évidence certaines inconnues, reflétant des opinions divergentes sur les preuves scientifiques ou des niveaux différents de connaissance de l’efficacité des CADD sans phosphates.

Pour la plupart des solutions couramment mentionnées pour remplacer le STPP, des informations sur l’écotoxicité et le devenir environnemental ont été mises à disposition et examinées. Des informations ont été obtenues par l’intermédiaire de dossiers d’enregistrement REACH, des parties prenantes et d’autres rapports d’évaluation. Des données manquaient pour seulement trois solutions de substitution (le gluconate de sodium, les sels de sodium de l’acide L-aspartique-N,N-diacétique et l’acide beta-alanine-diacétique). D’après l’étude, toutes les autres solutions de substitution examinées ne présentent aucun risque inacceptable pour l’environnement, sur la base des connaissances scientifiques actuelles. Il a en outre été constaté que le remplacement du STPP par des phosphonates, du silicate de sodium ou de l’IDS(A) 4 résulterait en des concentrations de ces substances dans l’environnement qui resteraient inférieures à leurs concentrations prévisibles sans effet (PNEC) correspondantes, ne présentant donc aucun risque pour l’environnement.

Traitement des eaux résiduaires

La directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires 5 impose aux États membres d’inclure, sous certaines conditions, l’élimination du phosphore dans le traitement des eaux résiduaires dans les zones sensibles, également appelée «traitement tertiaire». Outre cette obligation de traitement tertiaire, une partie du phosphore est également éliminée dès les étapes précédentes du processus de traitement des eaux résiduaires. Environ 50 % du phosphore est absorbé par la biomasse et/ou la séparation en matières solides au cours du traitement secondaire. L’élimination biologique des nutriments ou la précipitation chimique, qui sont considérées comme un traitement tertiaire, font passer le taux d’élimination du phosphore à plus de 90 %.

Sur la base des données relatives à la charge phosphorique totale dans l’UE, de la proportion de phosphore provenant de l’utilisation de détergents et de la répartition entre les détergents textiles et pour lave-vaisselle, l’étude sur les CADD a estimé que le phosphore provenant des CADD représentait près de 10 % de la charge phosphorique dans le traitement des eaux résiduaires dans l’UE en 2013. Une limitation de l’utilisation de phosphore dans les CADD à 0,3 gramme par lavage permettrait de conclure, dans un exercice d’estimation similaire, que le phosphore provenant des CADD représenterait finalement environ 1,6 % de la charge phosphorique totale dans les eaux résiduaires dans l’UE en 2017.

Bien que la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires impose l’élimination du phosphore, elle n’exige pas que le phosphore soit éliminé sous une forme réutilisable. Malgré les nombreuses méthodes qui existent pour réutiliser le phosphore contenu dans les eaux résiduaires, seuls 25 % de celui-ci sont réutilisés, la méthode la plus courante étant l’application directe de boues sur les champs, conformément à la directive 86/278/CEE relative à la protection de l’environnement et notamment des sols, lors de l’utilisation des boues d’épuration en agriculture 6 .

2.4.3.Retombées sur la santé

Il existe quelques lacunes dans les données relatives aux effets sur la santé de certaines solutions de substitution. Des données manquent pour trois substances: le gluconate de sodium, les sels de sodium de l’acide L-aspartique-N,N-diacétique et l’acide beta-alanine-diacétique. Sur la base des connaissances scientifiques actuelles, l’étude conclut que les autres solutions visant au remplacement du STPP ne présentent aucun risque significatif pour la santé humaine (les informations proviennent de dossiers d’enregistrement REACH, des parties prenantes et d’autres rapports d’évaluation). Ces éléments permettent de conclure que le remplacement des phosphates par des solutions de substitution ne présentera pas de risques supplémentaires pour la santé humaine.

3.SYNTHÈSE ET CONCLUSIONS

La Commission a procédé à une analyse minutieuse en vue de déterminer s’il convenait de modifier la limitation de la teneur en phosphore dans les détergents pour lave-vaisselle automatiques destinés aux consommateurs (CADD) fixée à 0,3 gramme par dose, en tenant compte d’aspects tels que le coût pour l’industrie et les consommateurs, la disponibilité de solutions pouvant remplacer les phosphates, l’efficacité de lavage des détergents respectant cette restriction, l’impact sur les méthodes de traitement des eaux résiduaires et leur efficacité, ainsi que les retombées socio-économiques, environnementales et sanitaires globales à prévoir lors de l’entrée en vigueur de cette restriction.

Après avoir examiné les avantages et les effets néfastes, il est conclu que des solutions de remplacement des CADD contenant des phosphates sont disponibles et qu’il est techniquement possible de produire des CADD sans phosphates présentant des performances comparables à celles des CADD contenant des phosphates, dans une gamme de prix identique. Dans certains États membres de l’Union, de nombreux fabricants proposent déjà des CADD sans phosphates. En ce qui concerne les risques pour l’environnement et/ou la santé humaine, il existe quelques lacunes dans les données relatives à trois des solutions de substitution couramment mentionnées. Toutefois, sur la base des connaissances scientifiques actuelles, il a été conclu que les autres solutions de substitution ne semblaient pas présenter de risque significatif pour l’environnement ou la santé humaine.

Sur la base de cette analyse, la Commission ne voit aucun élément permettant d’affirmer qu’il est nécessaire de réviser la valeur limite de 0,3 gramme par dose normale pour la teneur en phosphore dans les CADD, qui sera applicable à partir du 1er janvier 2017. Afin de renforcer l’évaluation des risques et des dangers liés aux solutions de substitution, la Commission encourage tous les fabricants à réaliser d’autres tests de toxicité afin de recueillir encore davantage de données et à évaluer toutes les informations scientifiques pertinentes une fois qu’elles seront disponibles dans le cadre de REACH, ainsi qu’à informer la Commission de tout risque pertinent qu’ils auraient recensé concernant une substance particulière destinée à remplacer les phosphates dans les CADD.

(1) JO L 94 du 30.3.2012, p 16.
(2) http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/specific-chemicals/detergents/#h2-4 Voir le rapport final à l’adresse
(3) Label écologique européen, 2009, «Revision of Ecolabel Criteria for Dishwashing Detergents Background report» (Rapport de synthèse sur la révision des critères du label écologique applicables aux détergents pour lave-vaisselle).
(4) IDS(A) signifie «sels de sodium de l’acide iminodisuccinique». Cette substance a la fonction d’agent chélateur dans les CADD. Elle possède d’excellentes propriétés de liaison du calcium et une bonne complexation des ions de métaux lourds.
(5) JO L 135 du 30.5.1991, p. 40.
(6) JO L 181 du 4.7.1986, p. 6.