24.2.2016   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 71/3

Rapporteur:

M. Seamus BOLAND

1.1.

Le CESE prend acte du fait que la Commission européenne considère comme prioritaire la simplification approfondie de la mise en œuvre de la politique agricole commune (PAC) et qu’elle a déjà proposé et continuera de proposer de simplifier certains de ses actes, afin de rendre la législation de l’Union européenne plus aisément compréhensible et applicable sur le terrain.

1.2.

Le CESE estime que le processus de simplification devra notamment viser une plus grande transparence, une plus grande sécurité juridique et la réduction des lourdeurs administratives et des coûts connexes inutiles que doivent supporter les agriculteurs, les autres bénéficiaires, les organisations de producteurs et les administrations nationales.

1.3.

Il convient de mettre en œuvre, dans les meilleurs délais, les simplifications apportées au système, lesquelles doivent en particulier faciliter la vie aux agriculteurs. Il est essentiel d’accompagner ces simplifications de mesures de soutien fondées sur l’information et l’éducation.

1.4.

Le CESE reconnaît que la Commission a déployé des efforts en vue de simplifier la mise en œuvre de la nouvelle PAC et qu’elle a pris en considération les notifications et les décisions des États membres. Dans le cadre de l’approche suivie actuellement, il est difficile de rendre la PAC plus simple pour les agriculteurs sans compromettre la rigueur nécessaire pour satisfaire aux exigences. À l’inverse, ces exigences ne sont pas toujours cohérentes et justifiées, pour ce qui est d’être traduisibles en véritables biens publics et en avantages pour l’environnement.

1.5.

Les inspections et les éventuelles amendes qui en découlent doivent être proportionnelles aux montants reçus par le bénéficiaire et aux raisons de la non-conformité, mais aussi être fonction de sa bonne volonté à prendre des mesures correctives. Les cas manifestes de fraude délibérée doivent être traités suivant les procédures normalement utilisées. Le CESE recommande d’atténuer la disproportion qui existe au niveau de la réduction des aides, d’importantes réductions étant appliquées même dans le cas d’infractions mineures.

1.6.

Pour ce qui concerne l’application des mesures de verdissement, il convient de prendre en considération les facteurs imprévus tels que les conditions météorologiques, la sécheresse ou d’autres événements du même ordre qui rendent les mesures impossibles à appliquer.

1.7.

Lorsqu’une problématique donnée, par exemple celle des prairies permanentes, a fait l’objet de décisions de la Cour de justice de l’Union européenne, il importe que les règles instaurées pour respecter l’arrêt adopté soient conçues de sorte à alléger la réglementation plutôt que l’alourdir.

1.8.

La procédure législative actuelle (règlement du Conseil accompagné d’actes délégués et d’actes d’exécution) est extrêmement complexe et difficile à comprendre pour les citoyens. Il conviendrait en conséquence de réaliser une étude sur les moyens de simplifier ce système.

1.9.

Une fois que le régime de paiement forfaitaire aura été mis en œuvre dans le cadre du système de paiements directs, il conviendra de réviser le système complexe des droits au paiement.

1.10.

Les prairies temporaires devraient conserver le statut de terres arables, indépendamment de la durée pendant laquelle elles sont utilisées comme prairie.

1.11.

Le fait d’être considéré comme «agriculteur actif», dans la définition actuelle, ne doit pas être un désavantage pour un agriculteur, et cette qualification devrait être fondée sur le fait que les terres éligibles sont utilisées par l’agriculteur concerné à des fins agricoles.

1.12.

Le CESE convient que simplifier la PAC constitue un projet ambitieux eu égard, en particulier, à la nature complexe des politiques de l’agriculture et du développement rural. Cette simplification doit être compatible avec les grands objectifs stratégiques que sont notamment:

1.13.

Les États membres devraient veiller à ce que la méthodologie guidant les actions adoptées en matière de taux d’erreur soit conçue de sorte à garantir une application équitable.

1.14.

Il est nécessaire d’étudier et d’introduire immédiatement des mesures visant à faciliter l’accès des jeunes exploitants agricoles au régime des jeunes agriculteurs. Il y a lieu de soutenir l’accès des jeunes à l’agriculture.

1.15.

Le CESE recommande qu’une règle soit établie pour limiter l’augmentation de la charge administrative. Il pourrait, par exemple, s’agir d’une règle permettant la suppression d’un règlement existant lorsqu’un nouveau règlement est proposé.

2.1.

Le budget de la PAC, qui s’élève à 408 milliards d’EUR pour la période 2014-2020, représente 38 % du budget total de l’Union européenne. Le premier pilier, avec 313 milliards d’EUR, représente 77 % des dépenses totales au titre de la PAC. Les paiements directs, qui s’élèvent à 294 milliards d’EUR, représentent 94 % des dépenses au titre du premier pilier.

2.2.

Le présent avis prend note d’autres d’avis élaborés par le CESE (1).

2.3.

La dernière réforme importante de la PAC, qui a été achevée en 2013, a été approuvée dans le cadre du processus de codécision. Cela signifie que le Parlement européen y a participé en tant que colégislateur, à égalité avec les ministres de l’agriculture, dont le nombre était passé de 15 à 28 depuis la précédente réforme importante, datant de 2003.

2.4.

Il convient de noter que, lors d’une précédente réforme de la PAC, une proposition de la Commission sur le règlement relatif aux paiements directs a fait état d’une évaluation montrant que les charges administratives avaient augmenté de 15 à 20 %. Dans le même temps, il a été procédé à des coupes budgétaires.

2.5.

Une série d’amendements a déjà été introduite les années précédentes, lesquels ne font pas toujours une distinction claire entre simplification de la PAC et suppression de mesures de la PAC. En voici des exemples:

2.6.

Selon les données de la direction générale de l’agriculture et du développement rural, le pourcentage de ressources réservé à chaque priorité de la politique de développement rural est le suivant:

3.1.

Le présent avis exploratoire fait suite, d’une part, à la visite du commissaire Phil Hogan à la session plénière du CESE de juillet 2015, au cours de laquelle il a déclaré que sa principale priorité était de simplifier davantage la PAC et, d’autre part, à la lettre adressée ultérieurement au Comité par Frans Timmermans, premier vice-président de la Commission européenne, dans laquelle il invite le Comité à proposer un avis exploratoire sur le thème de la simplification de la PAC.

3.2.

De l’avis du commissaire, simplifier la PAC garantira que la complexité croissante de celle-ci et l’augmentation de la charge administrative qu’elle a imposée aux agriculteurs, aux autres bénéficiaires et aux autorités de gestion seront moins lourdes, et qu’aucun de ses objectifs premiers ne sera perdu de vue.

3.3.

La Commission européenne achève actuellement son évaluation de toutes les contributions sur la base de trois principes directeurs, à savoir que les actions adoptées devraient:

3.4.

Il est évident qu’aucun processus de simplification ne saurait devenir une menace pour l’emploi dans le secteur.

3.5.

Grâce au pilier du développement rural, la PAC remplit une fonction essentielle en ce qui concerne l’inclusion sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique. Elle profite ainsi à l’ensemble de la population des zones rurales. Le CESE se félicite expressément des priorités énoncées à l’article 5, paragraphe 6, points a) à c), du règlement (UE) no 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil (2): faciliter la création d’emplois, promouvoir le développement local et améliorer l’accessibilité, l’utilisation et la qualité des technologies de l’information et de la communication. En conséquence, la simplification de la PAC doit s’accompagner de mesures qui garantissent que les fonds correspondants sont mis à disposition de manière aisée et sans entraves bureaucratiques.

3.6.

La Commission a entamé un processus qui comprend l’examen détaillé de toute la législation relative à la PAC en vue de cerner les domaines où des ajustements et des améliorations sont réalisables. Elle a déjà reçu des contributions d’États membres, de membres du Parlement européen et d’organisations agricoles de l’ensemble de l’Union européenne. Il convient de noter que, à la date où nous écrivons, le volume de ces propositions dépasse 1 500 pages. Sur la base de l’examen de cette documentation, il ressort qu’elles peuvent être classées en deux catégories principales:

3.7.

Le CESE prend note de la liste prioritaire de mesures de simplification dressée par le Conseil «Agriculture» et la présidence. Cette liste pourrait constituer la base de propositions avancées par la Commission.

3.8.

La Commission précise que chaque État membre a une latitude considérable pour choisir sa propre méthodologie concernant l’administration et le suivi de la PAC et qu’une interprétation raisonnable peut permettre une simplification. Toutefois, les États membres devraient chercher à améliorer le processus de simplification, en échangeant leurs meilleures pratiques.

4.1.

Il est généralement admis qu’une simplification est indispensable pour que la mise en œuvre de la PAC ne soit jamais plus complexe que nécessaire.

4.2.

La Commission a l’intention d’introduire des propositions concernant les surfaces d’intérêt écologique (SIE) d’une exploitation individuelle, les SIE adjacentes, la compensation des SIE en cas de déclaration inexacte, et le système d’identification des parcelles agricoles (SIPA).

4.3.

Elle entend réexaminer le potentiel de simplification que revêtent les paiements directs (notamment ceux qui sont liés au verdissement), le développement rural, les régimes pour les fruits et légumes et la politique de qualité.

4.4.

Elle présente également un train de mesures qui couvre certains volets des paiements directs comme les régimes des jeunes agriculteurs, le soutien couplé et le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC). Ces changements devraient être applicables si possible à compter de l’année de demande 2016, ou au plus tard à partir de l’année de demande 2017.

4.5.

Les règles appliquées pour définir une prairie comme permanente posent des problèmes s’agissant de la classification des prairies temporaires en tant que terres arables ou prairies permanentes. Il devrait être possible de maintenir le statut de prairie temporaire (classée comme terre arable) même lorsque l’agriculteur décide d’utiliser continuellement le terrain concerné comme prairie sur une durée de cinq ans ou plus. Cela éviterait que des agriculteurs labourent des terres uniquement pour qu’elles ne soient pas reclassées en tant que prairies permanentes. Les superficies concernées pourraient ainsi être utilisées plus durablement comme prairies, ce qui serait avantageux sur le plan écologique.

4.6.

Pour ce qui concerne les mesures de marché, la Commission mène un programme de simplification ambitieux, s’agissant de définir les nouveaux actes délégués ou actes d’exécution, de sorte à aligner la réglementation émanant de la Commission sur le nouveau règlement du Conseil portant organisation commune des marchés des produits agricoles (règlement «OCM»). L’objectif n’est pas seulement de réduire radicalement le nombre et la complexité de ces règles, mais aussi de garantir une véritable simplification pour les agriculteurs et autres acteurs du secteur.

4.7.

La Commission a récemment procédé à deux changements opportuns dans la réglementation actuelle, en adoptant:

4.8.

La Commission a l’intention d’avancer une série de propositions concernant des modifications qui peuvent être apportées dans le cadre des lignes directrices actuelles. En voici des exemples:

5.1.

Le verdissement des paiements directs est désormais un élément central des réformes de la politique agricole commune. Les agriculteurs, tout en apprenant à s’adapter à ces modifications, craignent encore que des mesures spécifiques ne soient pas suffisamment souples pour faire face à des situations inattendues, causées par les conditions météorologiques ou des fluctuations des prix du marché.

5.2.

Il est entendu qu’il sera procédé à des inspections inopinées. Or, ces inspections sont considérées comme de nature à engendrer chez les agriculteurs, au mieux, de graves inconvénients, et au pire, une détresse psychologique importante. Il apparaît clairement que l’équité exige qu’un préavis raisonnable soit donné à l’agriculteur avant que l’inspection ait lieu.

5.3.

Étant donné que les amendes qui seront prélevées en cas de non-respect des règles seront inhabituellement élevées, les agriculteurs redoutent de ne pas recevoir d’aide, notamment sous la forme d’informations appropriées. À cet égard, il convient que les États membres fournissent des informations adéquates aux agriculteurs les plus touchés par les changements, avec une attention particulière pour ceux qui sont défavorisés sur le plan social et économique.

5.4.

Le cadre réglementaire actuel n’est pas satisfaisant pour ce qui est de la définition de l’«agriculteur actif» et nécessitera un travail administratif complexe supplémentaire. De ce fait, il existe un risque que des exploitants participant à la production agricole soient exclus de cette définition et que, à l’inverse, d’autres qui n’y participent pas soient pris en compte.

5.5.

Les agriculteurs sont encore en train de se familiariser avec le verdissement, lequel se trouve dans sa première année d’application, et avec les trois pratiques agricoles qu’il comprend. Pour être admissibles à des aides, les agriculteurs doivent satisfaire aux trois volets de la réforme: diversification des cultures, maintien de prairies permanentes et affectation de 5 % des terres aux SIE.

5.6.

Il est inacceptable que, souvent, les agriculteurs soient tenus pour responsables d’erreurs commises au niveau des instances officielles. C’est d’autant plus valable dans le cas des agriculteurs à faible revenu qui dépendent des aides et se retrouvent dans une situation où leur subsistance est compromise.

5.7.

La question de la «proportionnalité des sanctions» est un thème récurrent pour la plupart des associations professionnelles européennes.

5.8.

Les agriculteurs disposant de moins de 15 hectares ou qui reçoivent moins de 10 000 EUR de paiements estiment que la vérification du respect des règles devrait être fondée sur un système de contrôle souple, des inspections approfondies ne devant être réalisées que s’il existe des premiers indices de non-respect grave des obligations.

5.9.

Il conviendra de résoudre les problèmes concernant les prairies permanentes, qui ont été soulevés à la suite de la décision rendue par la Cour de justice de l’Union européenne en 2014. L’affaire en question a mis en avant de nombreux cas litigieux de bandes tampons (terres arables), prairies arables, retrait de terres arables de la production et terres arables dépendant de mesures agroenvironnementales, pour lesquels les agriculteurs craignaient de voir le terrain concerné transformé en prairie permanente du fait de la clause des cinq ans.

5.10.

Là où les organisations agricoles voient un besoin de simplification, de flexibilité et de proportionnalité, les groupes environnementaux voient de véritables risques. Du point de vue du CESE, ce fait est révélateur de la difficulté à concilier les objectifs d’amélioration de la qualité de l’environnement avec ceux de production de denrées alimentaires sur des exploitations familiales.

5.11.

Concernant les dispositions horizontales, l’intensité des contrôles devrait reposer sur une approche plus proportionnelle et fondée sur les risques, en tenant compte des risques et des montants en jeu, du rapport coût/efficacité ainsi que des objectifs poursuivis et des résultats escomptés.

5.12.

Il conviendrait d’éviter les contrôles multiples. En cas de non-respect des règles, surtout pour ce qui concerne les infractions mineures, les réductions de paiements et les pénalités administratives devraient être proportionnelles à la faute. En outre:

5.13.

Il convient que l’accent porte sur les mesures les plus urgentes, comme l’amélioration des notes explicatives, la fourniture d’une assistance technique et la facilitation de la coopération et de l’échange de bonnes pratiques entre administrations.

5.14.

Les jeunes exploitants agricoles éprouvent des difficultés à accéder au régime des jeunes agriculteurs. Les obstacles qui en empêchent sans raison l’accès sont de nature à dissuader les jeunes de s’engager dans l’agriculture et doivent être éliminés. Il y a lieu de soutenir l’accès des jeunes à l’agriculture.

5.15.

Toute modification apportée au cadre juridique actuel devra être adoptée suffisamment en avance pour que les agriculteurs puissent planifier correctement la période d’ensemencement. Plus précisément, il conviendra que les amendements ayant une incidence sur les demandes pour l’année 2017 soient publiés à l’été 2016.