COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Vers une économie circulaire: programme «zéro déchet» pour l’Europe /* COM/2014/0398 final/2 */
Vers une
économie circulaire: programme «zéro déchet» pour l’Europe 1. Introduction:
une économie
circulaire pour une croissance durable Nos
économies
laissent s'échapper des matières pourtant précieuses. Dans un monde où la demande de plus en plus concurrentielle
de ressources limitées et
parfois rares va continuer d'augmenter et où la pression sur les ressources dégrade et fragilise davantage
l'environnement, l'Europe peut retirer des avantages économiques et environnementaux d'une
meilleure utilisation de ces ressources. Depuis la révolution industrielle, nos économies ont conçu un schéma de croissance du type «prendre-faire-consommer et jeter», c'est à dire un modèle linéaire qui présuppose que les ressources sont
abondantes, disponibles, faciles d'accès
et éliminables à peu de frais. Il est de plus en plus
admis que ce schéma
compromet la compétitivité de l’Europe. Le
passage à une économie plus circulaire est un élément essentiel de l'initiative
sur l’utilisation efficace des ressources établie dans le cadre de la stratégie
Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive[1].
Il
est possible de renforcer durablement le niveau d’efficacité d’utilisation
des ressources, et des avantages économiques
majeurs sont à en
attendre. Les
systèmes d'économie circulaire conservent la valeur
ajoutée dans les
produits aussi longtemps que possible et éliminent
les déchets. Ils
maintiennent les ressources au sein de l’économie
à la fin du cycle
de vie des produits, afin qu'elles puissent encore et toujours être utilisées à des fins productives et, partant
qu'elles créent à nouveau de la valeur. La transition
vers une économie plus
circulaire nécessite
des changements tout au long des chaînes de
valeur, depuis la conception des produits jusqu'à de nouveaux modèles d'entreprises et de marchés, et depuis de nouvelles méthodes de valorisation des déchets jusqu'à de nouveaux modes de comportement des
consommateurs. Cela implique un changement systémique total et de l’innovation, non seulement technologique,
mais aussi en matière
d'organisation et de société, dans les méthodes de financement et dans les
politiques. Même dans
une économie
fortement circulaire, il subsiste toujours des éléments
de linéarité, lorsque des ressources vierges sont nécessaires et que des déchets résiduels sont éliminés. D'ores
et déjà, l'industrie reconnaît l'intérêt
économique majeur
d'une amélioration de la
productivité des ressources.
On estime que des améliorations
de la productivité des
ressources tout au long des chaînes de
valeur pourraient réduire
les besoins en intrants de 17 à 24 % d’ici à 2030[2] et qu'une meilleure
utilisation des ressources pourrait représenter
une économie
potentielle globale de 630 milliards d’euros
par an pour l’industrie
européenne[3].
Des études
commerciales basées sur
la modélisation des
produits montrent que les principes de l'économie
circulaire peuvent faire réaliser
d'importantes économies
sur les coûts des matériaux à l'industrie européenne, et qu'une hausse du PIB de l'UE
pouvant atteindre 3,9 %[4] est à en attendre du fait de la création de nouveaux marchés et de nouveaux produits, ainsi que de
la création de valeur
pour les entreprises. Il n’est donc
pas surprenant que les entreprises s’emploient
en permanence à améliorer la gestion des ressources, mais
elles sont freinées par
une série d’obstacles liés au marché. La
plate-forme européenne à haut niveau sur l’utilisation efficace des ressources[5], qui
rassemble des gouvernements, des entreprises et des organisations de la société
civile, a préconisé une transition vers une économie plus circulaire, misant
davantage sur le réemploi
et le recyclage de haute qualité et
beaucoup moins sur les matières
premières primaires. Avec
la feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des
ressources publiée en 2011[6], la Commission a proposé un cadre
d’action et a souligné la nécessité d’une approche intégrée à plusieurs niveaux
et dans de nombreux domaines. Les principaux éléments de la feuille de route
ont été développés dans le septième programme d’action pour l’environnement (7e
PAE)[7]. L'adoption
d'un modèle économique plus circulaire promet un bien meilleur avenir pour
l’économie européenne. Un tel modèle permettrait à l’Europe de relever les
défis actuels et futurs liés à la pression qui s'exerce sur les ressources au
niveau mondial et à l'insécurité croissante de l’approvisionnement. Réinjecter
constamment des ressources dans le pool des matières utilisables à des fins
productives, limiter les déchets et réduire la dépendance à l'égard de
certaines sources d'approvisionnement incertaines sont des moyens directs pour
améliorer la résilience et la compétitivité. Parce qu'ils contribuent à
dissocier la croissance économique de l’utilisation des ressources et de ses
incidences, ils offrent des perspectives de croissance durable. La productivité des ressources a augmenté de 20 % dans l'UE entre 2000
et 2011, mais cette évolution pourrait faire partie des effets de la récession.
Si ce taux était maintenu, la productivité des ressources augmenterait à
nouveau de 30 % d’ici à 2030, ce qui pourrait entraîner une hausse du PIB
de près de 1 % et la création de plus de deux millions d’emplois
supplémentaires par rapport au scénario de continuité[8]. Les efforts visant à
augmenter la productivité des ressources seront indissociables des objectifs
existants de la politique de l'Union tels que la réduction des émissions de gaz
à effet de serre, l'augmentation de l'efficacité énergétique, la réindustrialisation durable
de l’économie européenne et la sécurité d'accès aux matières premières, et
permettront en outre de réduire les incidences sur l’environnement. Il existe toute une série de mesures éprouvées pour promouvoir
l'utilisation efficace des ressources qui gagneraient à être appliquées d'une
manière plus systématique. Les mesures nécessaires pour s'assurer que ces
changements seront générateurs d’emplois sont également prévues, en particulier
dans la communication sur les emplois verts[9]
et le plan d’action vert pour les PME[10]. 2. Mise en
place d'un cadre d'action propice Les
marchés sont un moteur important de l’utilisation efficace des ressources et de
l’économie circulaire, car les matières et l'énergie représentent, pour de
nombreuses entreprises, la majeure partie des coûts des intrants. Cependant,
alors que les marchés amorcent déjà le changement, un certain nombre
d’obstacles liés au marché s'opposent à une gestion efficace et efficiente des
ressources. La prévention des déchets, l’écoconception, le réemploi et des
mesures similaires pourraient faire économiser quelque 600 milliards d’euros
net aux entreprises de l'UE, soit 8 % de leur chiffre d’affaires annuel,
tout en réduisant les émissions de gaz à effet de serre annuelles totales de 2 à 4 %[11].
Néanmoins, il faut
pour cela surmonter les entraves commerciales qui empêchent ces possibilités de se concrétiser. L'accroissement
de la productivité des ressources profitera à toute une série de secteurs, mais
elle permettra également aux entreprises européennes de tirer parti de la
croissance rapide sur les marchés des éco-industries, qui devrait doubler entre
2010 et 2020. Au niveau international, des améliorations de la productivité des
ressources sont nécessaires dans un large éventail de secteurs industriels. Les
infrastructures existantes, les modèles commerciaux et la technologie, de même
que les comportements et les mentalités bien ancrés, «enferment» les économies dans le modèle linéaire. Les entreprises ne disposent pas nécessairement des informations, de la
confiance et des capacités nécessaires pour se rallier aux solutions
de l'économie
circulaire. Le système
financier ne fournit souvent pas les moyens d'investir dans l’amélioration
de l’efficacité ou dans des modèles économiques innovants, qui sont perçus comme plus risqués et complexes et partant, dissuasifs
pour de nombreux investisseurs traditionnels. Les habitudes de consommation
traditionnelles peuvent également
freiner le développement
de nouveaux produits et services. Ces entraves ont tendance à persister dans une conjoncture où les prix ne reflètent pas les coûts réels de l’utilisation des ressources pour la société
et où les pouvoirs
publics s'abstiennent d'adresser des signaux forts et cohérents pour encourager la transition vers
une économie
circulaire. S’appuyant sur les données disponibles relatives aux principaux
produits, matières et
chaînes de valeur,
la Commission, en collaboration avec les parties prenantes, mettra en place un
cadre propice à l’économie circulaire et aura recours à cet effet à des mesures associant la réglementation intelligente, les
instruments fondés sur le
marché, la recherche
et l’innovation, les
incitations, l'échange d’informations et le soutien aux approches
volontaires. Ce cadre contribuera à la réalisation de l’objectif d’une renaissance industrielle durable
dans l’UE et nécessitera l'implication des
consommateurs et des entreprises, en particulier des PME. Sur le plan international, une étroite collaboration, tant
multilatérale que bilatérale, est souhaitable entre l’UE et les autres
partenaires afin de garantir le retentissement maximal du concept d’économie
circulaire. La Commission entend: - analyser plus en détail les principales déficiences du marché et du système de gouvernance qui vont à l'encontre de la prévention des déchets et du réemploi des matières, en tenant compte de l’hétérogénéité des types de matières et de leurs utilisations, afin de
contribuer à la mise en
place d'un cadre d'action propice à une
utilisation efficace des ressources au niveau de l’UE. 2.1.
Conception et innovation au service d’une économie circulaire Les
systèmes d'économie circulaire «conçoivent d'emblée» les déchets et font
généralement appel à l’innovation tout au long de la chaîne de valeur, au lieu
de s'en remettre exclusivement aux solutions possibles à la fin du cycle de vie
des produits. Ils peuvent consister, par exemple, à: ·
réduire la quantité de
matières nécessaires pour fournir un service donné (allégement); ·
allonger la durée de vie
utile des produits (durabilité); ·
réduire la consommation
d'énergie et de matières lors des phases de production et d'utilisation
(efficacité); ·
réduire l'utilisation de
matières dangereuses ou difficiles à recycler dans des produits et procédés de production (substitution); ·
créer des marchés de
matières premières secondaires (matières recyclées) (reposant sur des normes,
des marchés publics, etc.); ·
concevoir des produits
plus faciles à entretenir, à réparer, à moderniser, à refabriquer ou à recycler
(écoconception); ·
mettre en place les services aux consommateurs nécessaires à cet
égard (services d'entretien/de réparations, etc.); ·
encourager par des mesures
d'incitation et de
soutien la réduction des déchets et un tri de haute qualité de la part
des consommateurs; ·
encourager par des mesures
d'incitation le tri, les systèmes de collecte réduisant autant que possible le
coût du recyclage et le réemploi; ·
faciliter les regroupements d'activités
afin d'éviter que les sous-produits ne deviennent des déchets (symbiose
industrielle); et ·
encourager les services de location, de prêt ou de partage plutôt
que l'achat de produits, afin d'élargir et d'améliorer le choix des
consommateurs tout en préservant leurs intérêts (sur les plans des coûts, de la
protection, de l’information, des clauses contractuelles, des questions
d'assurance, etc.). La
conception des procédés de production, des produits et des services est un
point de départ important. Il est possible de revoir la conception des produits
de façon que ceux-ci puissent être utilisés plus longtemps, réparés,
modernisés, refabriqués ou, à terme, recyclés plutôt que jetés. Il est possible
de faire en sorte que les procédés de production tiennent davantage compte des
possibilités de réemploi des produits et des matières premières, ainsi que de
la capacité régénérative des ressources naturelles, tandis que des modèles commerciaux
innovants créeront un nouveau type de relation entre les entreprises et les
consommateurs Le
schéma conceptuel
ci-après illustre de façon simplifiée les principales étapes d’un modèle d’économie circulaire, offrant chacune des
possibilités en matière de réduction des coûts et de la dépendance à l’égard
des ressources naturelles, de stimulation de la croissance et de l’emploi, ainsi que de limitation des déchets et des émissions nocives pour l’environnement. Les étapes sont interdépendantes, car les matières peuvent être utilisées en cascade, par exemple, les
entreprises échangent
des sous-produits, les produits sont remis à neuf ou refabriqués, ou les consommateurs optent pour des
systèmes
produits-services. L’objectif
est d'éviter dans toute
la mesure du possible que des ressources ne s’échappent du cercle, afin de garantir un
fonctionnement optimal du système. Certains
instruments et politiques de l’UE fournissent déjà des outils et des mesures
d’incitation compatibles avec le modèle d’économie circulaire. La hiérarchie
des déchets qui sous-tend notre législation sur les déchets conduit
progressivement à l’adoption des solutions privilégiées de prévention des déchets, de préparation des déchets en vue du réemploi et du recyclage, et décourage la mise en décharge. La politique relative aux
produits chimiques vise à
supprimer progressivement les substances toxiques extrêmement préoccupantes. Pour les produits liés à
l'énergie,
certaines mesures d'écoconception
comprennent des exigences en matière de
durabilité et d'autres
visant à faciliter le
recyclage. La stratégie bioéconomique[12] encourage l'utilisation durable et intégrée
des ressources biologiques et des flux de déchets pour la production de denrées
alimentaires, d'énergie et de bioproduits. La politique climatique crée des
incitations aux économies d'énergie et à la réduction des émissions de gaz à
effet de serre. Un
cadre commun et cohérent au niveau de l’UE en faveur de l’économie circulaire
permettra de rapprocher ces éléments du programme Horizon 2020 pour
relever le défi de l’innovation et de la recherche[13].
Afin d'encourager la conception et l’innovation pour une économie plus circulaire, la Commission: - mettra en évidence,
dans le cadre du programme de recherche et d'innovation de l'UE (Horizon 2020),
les avantages d'une transition vers l'économie
circulaire au niveau européen, au
moyen de projets d'innovation à grande échelle centrés sur la coopération au sein des chaînes de valeur et entre celles-ci,
stimulant le développement
des compétences et
encourageant l'application commerciale de solutions innovantes; - établira un partenariat renforcé afin de soutenir la recherche et
l'innovation en faveur de l'économie circulaire; - facilitera la mise au point de modèles plus circulaires de produits et
services, notamment grâce à une politique des produits plus cohérente, et renforcera l’application de la directive sur l’écoconception en accordant une plus
grande attention aux critères liés à
l'utilisation efficace des ressources, y compris pour les futurs groupes de
produits prioritaires du plan de travail 2015-2017; et -
soutiendra le principe de la cascade dans l'utilisation durable de la biomasse,
en tenant compte de tous les secteurs exploitant la biomasse de sorte que cette
ressource puisse être utilisée le plus efficacement possible. 2.2.
Débloquer l’investissement dans les solutions de l'économie circulaire L’UE et les États membres devraient encourager
l'investissement dans les solutions innovantes de l’économie circulaire et l'adoption de ces
solutions, et, dans le contexte de la réforme
du système financier,
lever les obstacles au financement privé
des initiatives en faveur de l’utilisation
efficace des ressources. Les récentes
propositions de la Commission concernant la publication d'informations non
financières[14],
le financement à long
terme[15] et les fonds de retraite
professionnelle[16] comprennent des dispositions qui prévoient la communication d'informations
environnementales pertinentes aux investisseurs ou la prise en compte des risques
d'investissement liés à la rareté des ressources et au changement
climatique. Afin
de réduire le risque
d'investissement, des instruments financiers novateurs sont en cours d’élaboration, tels que le mécanisme de financement du capital
naturel de la Commission et de la Banque européenne d’investissement. Les partenariats
public-privé (PPP) sont également des instruments efficaces pour
stimuler l’action privée et les investissements dans l’utilisation efficace des ressources. Le
partenariat public-privé SPIRE
(Sustainable Process Industry through Resource and Energy Efficiency -
Utilisation efficace des ressources et efficacité énergétique pour un secteur de la
transformation durable) et l'initiative technologique conjointe «Bio-Based Industries» (bio-industries) contribuent activement
aux objectifs de l'économie
circulaire. Il
incombe en outre aux pouvoirs publics de délivrer les signaux adéquats pour encourager les
investissements dans l'efficacité des
ressources, en éliminant
les subventions préjudiciables
à l’environnement et en allégeant la fiscalité du travail au profit d'impôts frappant la pollution et la
consommation des ressources. Les progrès
accomplis par les États
membres en matière de réforme de la fiscalité environnementale sont analysés dans le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques. Afin de débloquer l’investissement dans l’économie circulaire, la Commission: - se penchera sur les domaines prometteurs recensés par la table ronde financière sur l’utilisation efficace des ressources[17],
y compris les instruments financiers innovants, en permettant la prise en
compte des questions de ressources dans les règles comptables des entreprises, en définissant clairement les responsabilités des institutions financières en matière de durabilité (obligations fiduciaires), en élaborant des méthodes pour la mise au point de «tests de pression sur les ressources» à
l'intention des entreprises, et en étudiant
la possibilité que le
marché des obligations
draine des fonds supplémentaires
pour des projets en faveur de l'utilisation efficace des ressources; - préparera des
orientations sur les possibilités offertes par les nouvelles directives sur les
marchés publics dans le domaine des marchés publics écologiques (MPE), ainsi
qu'une recommandation sur le suivi des performances des États membres dans la
réalisation de l’objectif indicatif de 50 % de marchés publics écologiques[18]; elle
soutiendra les instruments innovants, tels que les achats publics avant
commercialisation et les marchés publics
de produits novateurs, et facilitera la création de réseaux des autorités publiques sur les marchés publics écologiques; et - intégrera davantage les priorités de l’économie
circulaire dans les stratégies de financement de l'UE et encouragera les États
membres à utiliser les fonds européens disponibles dans les programmes et
projets sur l’économie circulaire, notamment dans le cadre des Fonds
structurels et d’investissement européens. 2.3.
Mobiliser les entreprises et les consommateurs et soutenir les PME Les
entreprises et les consommateurs restent les principaux acteurs de la
transition vers une économie
plus circulaire. Il faut une meilleure mise en relation des décisions prises en amont et en aval dans
la chaîne de valeur,
afin que les producteurs, les investisseurs, les distributeurs, les
consommateurs et les recycleurs reçoivent
des incitations cohérentes,
et afin de garantir une répartition
équitable des coûts et des bénéfices.
Il est nécessaire de
recourir aux mécanismes
de marché pour garantir
la meilleure répartition
et la meilleure utilisation possibles des ressources et, le cas échéant,
remédier aux déficiences du marché ou aux goulets d’étranglement en matière d'innovation. Il faut créer des marchés de matières secondaires fonctionnels. Il convient
en particulier de veiller à
permettre aux entrepreneurs d’exploiter
les nouveaux marchés
potentiels liés à l'économie circulaire, et de faire en sorte
que la base de compétences nécessaires soit disponible sur le marché du travail. Il faut mieux informer les consommateurs sur les atouts écologiques des différents produits afin de leur donner
les moyens de choisir en connaissance de cause. La
plate-forme européenne sur
l’utilisation
efficace des ressources a mis en évidence[19]
d’importants débouchés commerciaux à différentes étapes de la «boucle» pour réintroduire les matières dans le processus de production ou
dans diverses parties de la chaîne d’approvisionnement d’origine ou dans d’autres chaînes d’approvisionnement. Ils s'appuient sur
des initiatives couronnées de
succès et
susceptibles d'être développées à plus grande échelle et appliquées de manière plus générale,
notamment: ·
dans
la phase de production: des normes d’approvisionnement
durable, des programmes volontaires menés
par l’industrie et les
détaillants, et la
symbiose industrielle pour alimenter les marchés de sous-produits; ·
dans
la phase de distribution: les «passeports
de produits» évoqués dans les recommandations de la
plate-forme, afin d’améliorer l’information sur les ressources contenues
dans les produits et la façon dont
ces produits peuvent être réparés ou recyclés; et ·
dans
la phase de consommation: des modèles de
consommation collaborative, basés sur le
prêt, l'échange, le troc et la location des
produits, et des systèmes
produits-services destinés à tirer un meilleur parti d'atouts ou de
ressources sous-utilisés (par
exemple, voitures, outils, logements). La
phase pilote de l'initiative «Empreinte
environnementale» décrite dans la communication de la
Commission intitulée Mise
en place du marché unique
des produits verts[20] rassemble les
parties prenantes dans le but de parvenir à un terrain d'entente sur la façon de mesurer l’impact environnemental des produits et
des organisations. À l'issue
de la phase pilote, la Commission déterminera
si ces méthodes donnent
des résultats
suffisamment satisfaisants pour pouvoir être
appliquées aux
instruments existants ou à de
nouveaux instruments visant à améliorer la performance environnementale
des produits. Ces
mesures devraient être
appliquées à plus grande échelle afin de garantir de bonnes
conditions cadres et des règles du
jeu équitables
permettant aux entreprises existantes et aux nouvelles entreprises de s'adapter
aux grandes tendances des ressources mondiales, de récompenser les meilleures entreprises, d’inciter les nouveaux entrepreneurs à inventer les solutions commerciales de
demain, de les expérimenter
sur le marché, et de
fournir des informations crédibles
aux consommateurs. Le processus engagé
par plusieurs parties prenantes dans le cadre de l’agenda du consommateur européen[21] a mis en évidence le besoin d’outils efficaces pour lutter contre les
allégations
environnementales trompeuses et infondées. Il
faut doter la population active des compétences
nécessaires pour
garantir une transition efficace, porteuse d'emplois[22].
La communication sur les emplois verts[23] crée le cadre requis pour exploiter les
possibilités de création d’emplois qu'offre une économie plus circulaire et efficace dans
l’utilisation des
ressources. Les
autorités régionales et locales et les partenaires
sociaux ont aussi un rôle
important à jouer dans la
mise en place d’une aide
ciblée et coordonnée, sous la forme d’investissements, d’infrastructure, de technologie et de
compétences, plus
particulièrement axée sur les PME. Ils sont également bien placés pour inciter les consommateurs à porter leur choix sur des produits et
services plus durables, et encourager un changement de comportement. Pour mobiliser les consommateurs et les
entreprises, en particulier les PME, la Commission: - s’appuiera
sur les résultats de la
phase pilote de l’initiative
«Empreinte
environnementale», qui se
déroulera jusqu’en 2016,
et expliquera comment la mesure de l’impact
environnemental peut être
utilisée pour la
conception des produits et des procédés et appliquée aux fins de mieux informer les
consommateurs sur les choix durables en matière d'environnement; - proposera une large coopération des parties prenantes dans le
cadre d'actions de coordination et de soutien au titre du programme Horizon 2020
et de ses instruments, notamment l’Institut européen d’innovation et de technologie, les
fonds structurels et d’investissement
européens, le plan d’action pour l’éco-innovation, le plan d’action vert pour les PME et l’agenda du consommateur européen; - fera fond sur les engagements des parties
prenantes du partenariat d’innovation
européen sur les matières premières, qui sont directement liés à
la productivité des
ressources; - soutiendra la création d’emplois et le développement des compétences par une
meilleure coordination des politiques, de façon à orienter les fonds européens sur des programmes et projets qui
soutiennent la croissance verte, l’amélioration de l’information et le suivi, y compris par
l'intermédiaire du
processus du semestre européen, et
en collaboration avec les partenaires sociaux, les établissements d'enseignement et de
formation
et les autres parties prenantes; et -
favorisera les échanges de meilleures pratiques au
niveau international. 3. Modernisation
de la politique en matière de déchets et de ses objectifs: les déchets en tant
que ressource Dans
les systèmes d'économie circulaire, transformer les déchets en ressources revient à «boucler
la boucle». Les objectifs
généraux ou chiffrés fixés par la législation européenne ont été
des éléments déterminants pour l'amélioration de la gestion des déchets; ils stimulent l’innovation dans les domaines du
recyclage et du réemploi,
limitent la mise en décharge,
réduisent les
pertes de ressources et incitent à changer
de comportement. Il n'en reste pas moins que l'Union européenne produit toujours quelque cinq
tonnes de déchets par
personne et par an en moyenne, dont un peu plus d’un tiers sont effectivement recyclés. L’Union a fait part de sa volonté politique[24]
de réduire la
production de déchets,
de recycler les déchets
pour en faire une source importante et fiable de matières premières pour l’UE, de valoriser l’énergie uniquement à partir de matières non recyclables, et d'éliminer quasi totalement la mise en décharge. L'approfondissement de la
politique des déchets
sera source d’avantages
considérables pour la
croissance et l'emploi, pour un coût
relativement faible voire nul, et contribuera dans le même temps à l’amélioration de l’environnement. Sur les marchés mondiaux, une politique ambitieuse en
matière de déchets devrait stimuler l’innovation et contribuer à rendre les entreprises de l’UE encore plus compétitives pour la fourniture de services
de gestion des déchets,
et offrir de nouveaux débouchés aux exportateurs de l’UE. 3.1.
Définir des objectifs chiffrés en matière de déchets pour évoluer vers une
société du recyclage L’Europe a beaucoup progressé dans sa démarche de transformation des déchets en ressource et de promotion de
solutions durables de gestion des déchets,
telles que le recyclage. Toutefois, la situation varie considérablement suivant les États membres. Six d'entre eux ont déjà
éliminé de manière effective la mise en décharge des déchets municipaux, ramenée de 90 %
à moins de 5 % au cours des vingt dernières années, et ont un taux de recyclage qui
atteint 85 % dans
certaines régions. Dans
d'autres États membres,
plus de 90 % des déchets sont mis en décharge et moins de 5 % sont recyclés. Il
convient que les pouvoirs publics délivrent
des signaux forts pour créer la prévisibilité à
long terme nécessaire
aux investissements et au changement, afin que les matériaux tels que les matières plastiques, le verre, le métal, le papier, le bois, le caoutchouc
et d'autres matières
recyclables puissent rentrer dans l’économie
en tant que matières
premières secondaires,
à un prix compétitif. La fixation d'objectifs de
recyclage précis pour
la période allant
jusqu’en 2030 apportera cette prévisibilité. La collecte sélective à la source ainsi que des méthodes fiables pour calculer les taux de
recyclage garantiront un recyclage de haute qualité et contribueront au développement de marchés de matières premières secondaires de haute qualité. À cet effet, la méthode
de mesure qui est utilisée pour évaluer
ce qui est effectivement recyclé devrait être
explicitée, car certains États membres déclarent
actuellement des déchets collectés comme des déchets
recyclés en dépit de pertes importantes de matières
entre ces phases. La
mise en décharge de tous
les déchets
recyclables sera interdite en 2025. Les États
membres devraient s’efforcer
de supprimer quasi totalement la mise en décharge d’ici à 2030. La valorisation énergétique, notamment la valorisation énergétique des déchets, et l’utilisation des biocarburants, auront un
rôle à jouer en ce qui concerne les déchets non réemployables et non recyclables. Cela
impliquera une meilleure exploitation de la capacité existante de valorisation énergétique de l'UE, qui est inégalement répartie, ainsi que des mesures pour éviter la surcapacité. De
telles mesures sont susceptibles de créer
plus de 180 000
emplois directs dans l’UE d’ici à 2030, qui viendront s'ajouter aux 400 000 emplois estimés qui seront créés par la mise en œuvre de la législation en vigueur en matière de déchets[25]. Cela permettra de
satisfaire entre 10 et 40 % de la demande de matières premières de l’Union, tout en contribuant à la réalisation de l'objectif que l'UE s'est
fixé de réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 40 %
d'ici à 2030 — ce qui permettrait d'éviter 62 millions de tonnes équivalent CO2 d'émissions par an en 2030. Afin d’accroître les avantages économiques, sociaux et environnementaux
d’une meilleure
gestion des déchets
municipaux, la Commission propose les approches suivantes: - augmenter le taux de réemploi et de recyclage des déchets municipaux pour le porter à 70 % au minimum d’ici à 2030; - augmenter le taux de recyclage des déchets d’emballage pour le porter à 80 % d’ici à 2030, avec des objectifs intermédiaires de 60 % d’ici à 2020 et de 70 % d’ici 2025, y compris des objectifs pour
certaines matières; - interdire la mise en décharge des matières plastiques recyclables, des métaux, du verre, du papier et du carton,
ainsi que des déchets
biodégradables d’ici 2025, les États membres s’efforçant de supprimer quasi totalement la
mise en décharge d’ici à 2030[26]; - créer des marchés de matières premières secondaires de haute qualité, et évaluer la valeur ajoutée de critères de fin de vie de déchet pour certaines matières; et - préciser la méthode de calcul à appliquer pour les matières recyclées, afin de garantir un recyclage de
haute qualité. 3.2.
Simplifier et mieux appliquer la législation relative aux déchets Les
États membres
disposent d'une certaine latitude quant à
la manière d'atteindre
les objectifs. Toutefois, il reste encore beaucoup à faire pour simplifier et améliorer l'application de la législation sur les déchets au niveau national et pour réduire les disparités existantes. En
2012, la Commission a établi un
tableau de bord de la gestion des déchets,
ainsi que des feuilles de route assorties de recommandations précises pour les États membres les moins performants. Elle
continuera d'accorder une attention particulière aux États membres qui sont le plus loin des
objectifs et s'efforcera, en concertation avec ceux-ci, de remédier le plus tôt possible aux insuffisances constatées dans la mise en œuvre de la législation. Les
mesures économiques ont
joué un rôle important dans l’amélioration
de la gestion des déchets au
niveau national, en particulier les taxes frappant la mise en décharge et l’incinération, les systèmes de tarification incitative du type «payer pour jeter» et les régimes de responsabilité élargie
des producteurs, ou les mesures incitant les collectivités locales à promouvoir la prévention, le réemploi et le recyclage. L'interdiction
de la mise en décharge
s'est également révélée efficace. La fixation d'exigences
minimales concernant les régimes de
responsabilité du
producteur à l’échelle de l’UE permettra de réduire les coûts et d'éliminer les obstacles rencontrés par les producteurs tenus de se
conformer à plusieurs systèmes nationaux au sein de l’Union européenne. Les
fonds européens peuvent
soutenir les efforts des États
membres ciblés sur la
gestion intégrée des déchets, y compris l'infrastructure de
collecte sélective, de réemploi et de recyclage. La mise en décharge ou l'incinération seule ne devraient plus, à l'avenir, bénéficier
de subventions. Afin
de tirer le meilleur parti de la capacité
disponible de gestion des déchets
dans l'UE, il conviendrait d'améliorer
la planification et l'échange
d'informations et éventuellement,
au moins à titre de mesure
transitoire, de tolérer
davantage de transferts de déchets au
sein de l’UE vers les
installations les plus modernes et les plus efficaces. Il
est possible de rationaliser et de faciliter davantage la collecte de données et la communication d’informations au niveau national, et d’améliorer
la fiabilité des données et leur cohérence dans l’ensemble de l’UE. L’adoption d’indicateurs communs facilitera le suivi
et la comparaison des performances des États
membres[27]. Les
mesures visant à
poursuivre la simplification de l’acquis en matière de déchets et à garantir l’efficacité et l’efficience s’appuieront sur les efforts déjà
consentis pour réduire
les coûts
administratifs de la politique en matière
de déchets,
consistant, par exemple, à
exempter certaines PME des obligations de reprise ou de la mise en place d'un
système d'échange de données électroniques obligatoire pour les
transferts de déchets. Afin de s'assurer que la simplification
et l'amélioration de la
mise en œuvre permettront
de tirer le meilleur parti de la législation
de l’UE, la
Commission propose les approches suivantes: - éliminer
les chevauchements entre les objectifs relatifs aux déchets et harmoniser les définitions; - simplifier considérablement les
obligations de notification incombant aux États membres, notamment
explicitation et rationalisation des méthodes de calcul des objectifs relatifs
aux déchets municipaux, à la mise en décharge et aux déchets d'emballage; - permettre aux États membres d’exempter les PME ou les entreprises qui
collectent et/ou transportent de très
petites quantités de déchets non dangereux des exigences générales
d'autorisation ou d'enregistrement prévues
par la directive-cadre relative aux déchets; - instaurer une
exigence de notification annuelle par l'intermédiaire d'un guichet unique pour
l'ensemble des données relatives aux déchets, et adapter les statistiques sur
les déchets aux exigences de la législation de l'UE en matière de déchets, tout
en comparant les méthodes nationales aux normes d'Eurostat; - exiger la mise
en place de systèmes informatisés de contrôle des données et de vérification
des données par des tiers dans les États membres; - mettre en place un dispositif d’alerte précoce permettant de s’assurer que les États membres arrêtent un ensemble approprié de mesures pour atteindre les objectifs
en temps voulu; - définir, pour les régimes de responsabilité élargie
des producteurs, des conditions minimales de fonctionnement qui pourraient être développées au niveau national ou dans des
documents d’orientation de l’UE, et promouvoir l’utilisation des instruments économiques dans les États membres; et - promouvoir des investissements directs
dans les solutions de gestion des déchets
qui se trouvent au sommet de la hiérarchie
des déchets (prévention, réutilisation, recyclage). 3.3.
Relever les défis liés à certains types de déchets Des
approches sur mesure sont nécessaires
pour faire face aux problèmes spécifiques posés par certains déchets du fait de pertes importantes de
ressources ou d'incidences marquées sur l’environnement. Prévention des déchets: la
priorité absolue pour
toutes les phases de l'économie
circulaire est de veiller à
produire moins de déchets.
Des programmes de prévention
des déchets ont récemment été
adoptés par les États membres, conformément aux exigences de la directive-cadre
relative aux déchets,
et sont actuellement examinés par l’Agence européenne pour l’environnement. À l'issue de cet examen, la Commission
prendra des initiatives pour promouvoir les bonnes pratiques en matière de prévention des déchets dans l’UE. Déchets marins: les déchets marins polluent les plages,
portent préjudice à la vie marine et créent un problème à long terme, car ils nécessitent un nettoyage coûteux. Le 7e PAE préconise un objectif général
de réduction
quantitative à l’échelle de l'Union, soutenu par des
mesures ciblant les sources. La
mise en œuvre intégrale des mesures prévues dans le paquet de révision de la législation de l’UE sur les déchets permettrait de réduire les déchets marins de 13 % d’ici à 2020 et de 27 %
d’ici à 2030. La fixation d’un objectif de réduction spécifique pour 2020 serait un signal clair
à l'intention des
États membres qui
élaborent
actuellement des mesures pour parvenir à
un «bon état écologique» des eaux marines pour l'échéance
de 2020 fixée par la
directive-cadre de stratégie pour
le milieu marin, et encouragerait l'établissement
de plans d'action sur les déchets
marins dans le cadre des conventions sur les quatre mers régionales. D’autres mesures prises au niveau de l’UE, intégrant notamment les résultats de l’évaluation en cours de la directive sur
les installations de réception
portuaires[28], contribueront également à la réalisation de l’objectif. Une seconde phase de
l'objectif de réduction
sera mise en place en temps utile, sur la base d'une analyse plus approfondie
du potentiel de réduction
d'autres sources terrestres et maritimes et compte tenu de l’engagement pris lors de la conférence Rio + 20
de réduire de manière significative les déchets marins d'ici à 2025. Déchets
de construction et de démolition: les marchés des matériaux
recyclés sont essentiels pour augmenter le taux de recyclage des déchets de
construction et de démolition. La conception des matériaux visant à améliorer
la gestion des déchets de construction et de démolition ainsi que
l'augmentation de la capacité de recyclage et de la teneur en matériaux
recyclés des matériaux de construction sont des approches qui seront incluses
dans un cadre d’évaluation de la performance environnementale des bâtiments,
comme le souligne la communication de la Commission intitulée Possibilités
d’utilisation efficace des ressources dans le secteur de la construction[29]. En
outre, dans le cadre du «mécanisme d’alerte précoce» proposé, la performance
des États membres fera l'objet d'un suivi par comparaison avec l’objectif de 70 %
de recyclage d'ici à 2020. Seront notamment prises en considération les
mesures telles que l'augmentation des tarifs de mise en décharge des déchets de
construction et de démolition, ou des obligations supplémentaires de tri sur
les grands sites de démolition en vue d'améliorer la qualité des matières
recyclées. Déchets alimentaires: selon
les estimations, jusqu'à 30 % de la totalité des denrées alimentaires
produites dans le monde sont perdus ou gaspillés. La Commission envisage de
présenter des propositions spécifiques visant à réduire le gaspillage
alimentaire. Déchets dangereux: la
gestion appropriée des déchets dangereux reste problématique, et nous manquons d'informations
sur le circuit effectif de traitement d'une partie de ce flux de déchets. Il s'agira, dans un premier
temps, de renforcer l'enregistrement des données et la traçabilité en créant des registres des déchets dangereux et en mettant en évidence les atouts et les insuffisances
des systèmes de gestion
des déchets dangereux
des États membres.
Ces registres pourraient être
progressivement étendus à d’autres
types de déchets, comme c’est déjà
le cas dans plusieurs États
membres. Déchets de matières plastiques: la
production de plastique dans l’UE
devrait augmenter au rythme de 5 % par an
selon les prévisions.
Alors que 24 %
seulement des déchets
plastiques sont recyclés, près de 50 % sont mis en décharge, et le reste incinéré.
La consultation publique sur les déchets
plastiques réalisée par la Commission en 2013[30]
fait état d’un potentiel important d’utilisation plus durable des matières plastiques, et les résultats plaident en faveur de l'élimination de la mise en décharge des matières plastiques et d'une meilleure
conception des plastiques et des produits en plastique. La récente proposition de la Commission
autorisant les États
membres à restreindre l’utilisation des sacs en plastique[31],
ainsi que les propositions visant à
augmenter le recyclage et à
abandonner la mise en décharge
présentées dans la présente communication sont des initiatives
importantes pour améliorer
la gestion des déchets de
matières plastiques. Recyclage
des matières
premières critiques:
toutes les matières
premières sont
importantes, mais les matières
premières critiques méritent une attention particulière, car leur production est concentrée dans un petit nombre de pays dans le
monde, alors que bon nombre d'entre elles ont une faible substituabilité et des taux de recyclage peu élevés. La Commission encourage l'utilisation
efficace et le recyclage des matières
premières critiques
dans le cadre de l’initiative
«matières premières»[32] et du partenariat d’innovation européen sur les matières premières. Transferts
illicites de déchets:
la Commission renforcera son action pour garantir le respect de la législation de l’Union dans ce domaine, en particulier le
règlement (CE) n° 1013/2006 concernant les
transferts de déchets,
tel que modifié récemment dans le but de renforcer les
inspections des transferts de déchets. Recyclage
du phosphore: le phosphore est une ressource vitale pour la
production de denrées
alimentaires, mais il présente un
sérieux risque
pour la sécurité d’approvisionnement,
et son utilisation génère aujourd'hui des déchets et des pertes à chaque étape de son cycle de vie. Faisant suite à la communication consultative sur l’utilisation durable du phosphore[33],
la Commission a entrepris d’élaborer
un cadre d’action. Pour relever les défis propres à
certains types de déchets, la Commission: - propose, pour les déchets marins, un objectif de
réduction
ambitieux de 30 % d’ici à 2020 pour les dix types de déchets les plus couramment trouvés sur les plages, ainsi que pour les
engins de pêche trouvés en mer, la liste étant adaptée à
chacune des quatre régions
marines de l’UE; - prévoit des
mesures visant à
stimuler les marchés des
matériaux recyclés issus de déchets de construction et de démolition et envisage l'établissement, au niveau de l'UE, d'un
cadre commun d'évaluation
de la performance environnementale des bâtiments; - propose que les États membres élaborent des
stratégies nationales de prévention du gaspillage alimentaire et s'efforcent de
parvenir à une réduction du gaspillage alimentaire d'au moins 30 %
d’ici à 2025 dans les secteurs de la fabrication, du commerce de détail/de la
distribution, de la restauration/hôtellerie et des ménages; - prévoit de
mettre en place un système
approprié de registres au
moins pour les déchets dangereux dans
tous les États membres; - propose, parallèlement à sa proposition visant à réduire
l’utilisation des
sacs en plastique, d'interdire la mise en décharge des matières plastiques d'ici à 2025; - propose que les États membres incluent dans leurs plans
nationaux de gestion des déchets
des mesures prévoyant
la collecte et le recyclage des déchets
contenant de grandes quantités de
matières premières critiques; et - envisage l’élaboration
d’un cadre
d'action sur le phosphore, afin d'encourager le recyclage de cette
substance, de stimuler l’innovation,
d'améliorer les
conditions du marché et
d'intégrer
l'utilisation durable du phosphore dans la législation de l’Union relative aux engrais, aux denrées alimentaires, à l’eau
et aux déchets. 4. Fixation
d'un objectif d’utilisation
efficace des ressources Dans
le 7e PAE, les États
membres et le Parlement européen ont
convenu que l'Union européenne
devait définir des
indicateurs et fixer des objectifs en matière d’utilisation efficace des ressources,
ainsi qu'examiner l’opportunité d'inclure un indicateur et un objectif
clés dans le
semestre européen. Au
terme de consultations de grande ampleur, il est apparu que la productivité des ressources, mesurée par le PIB rapporté à
la consommation de matières
premières (CMP),
pouvait servir d'objectif en matière de
productivité des ressources[34]. Un
objectif réaliste
d'augmentation de la productivité des
ressources, approuvé par l’UE et ses États membres, retiendrait l’attention politique et permettrait de
mettre à profit les
possibilités actuellement
inexploitées qu'offre l'économie circulaire pour créer une croissance durable et des emplois
et renforcer la cohérence de
la politique de l'Union. Il s'agirait d'un moyen proportionné pour garantir cette cohérence et encourager l'action. Selon
les prévisions, un scénario de continuité devrait déjà
permettre à l'UE d'accroître sa productivité des ressources de 15 % entre 2014 et 2030. Des
politiques judicieuses promouvant la transition vers une économie plus circulaire, conformément aux recommandations de la
plate-forme pour l’utilisation
efficace des ressources, devraient permettre de doubler ce taux. Tout en
contribuant de manière
importante à l'aspect
durable de la croissance, un accroissement de la productivité des ressources de 30 % aurait également un effet positif sur la création d’emplois et la croissance du PIB[35].
L’industrie bénéficierait
de cette amélioration de la
productivité des ressources,
sous la forme d'une compétitivité accrue[36]. Les coûts des ressources peuvent représenter une part importante de la
structure des coûts des
entreprises, et celles-ci ont besoin de ressources accessibles et prévisibles[37].
Il en résulterait à la fois des gains financiers immédiats et des avantages stratégiques à plus long terme, car le gonflement de
la demande mondiale fait augmenter les prix des ressources et la volatilité de ceux-ci. Une Europe plus efficace
dans l’utilisation des
ressources atteindra plus facilement son objectif de réindustrialisation. Quoique
non contraignant et fixé au
niveau de l’UE, un objectif
de productivité des
ressources inciterait les États
membres qui ne se sont pas encore dotés
d'un tel objectif au niveau national à
mettre en place des mesures qui tiennent compte de l’utilisation des ressources. Il en résulterait des mesures plus équilibrées, prenant en considération l'ensemble des conséquences économiques, sociales et
environnementales afin de combler cette lacune. Les
États membres
pourraient panacher librement les mesures et actions les plus avantageuses sur
les plans économique et
environnemental compte tenu des objectifs stratégiques plus généraux.
Ce faisant, ils bénéficieraient d'une série de bonnes pratiques avérées
— mais pas encore
généralisées — qu’ils pourraient adopter et adapter à leurs propres besoins et situations.
L'examen de la stratégie
Europe 2020 est en cours[38], et une
consultation publique est organisée à cet effet afin de recueillir toutes les
avis exprimés à ce sujet. La Commission estime dès lors que toute décision relative à la fixation d’un objectif général
de productivité des
ressources devrait être
prise dans le cadre de cet examen, après
prise en compte des résultats
de la consultation publique et des recommandations de la plate-forme européenne sur l’utilisation efficace des ressources. Pour
que les responsables politiques soient bien conscients de la pression globale
sur l'environnement qui s'exerce par l'intermédiaire des ressources, il est nécessaire que d'autres indicateurs soient
pris en compte, en particulier pour l’utilisation
de l’eau et les
ressources foncières
limitées. Depuis 2013,
Eurostat publie un tableau de bord sur l'utilisation efficace des ressources,
qui fait partie des indicateurs de la stratégie Europe 2020[39].
Ce tableau de bord est destiné à permettre de contrôler la mise en œuvre de la feuille de route pour une
Europe efficace dans l’utilisation
des ressources, de faire apparaître clairement le lien entre les
ressources et d'associer davantage les parties prenantes au processus de mesure
des progrès sociaux, au-delà de ce que permet le PIB. Afin d’exploiter le potentiel
d'utilisation efficace des ressources dans le cadre d’une croissance durable, - la Commission tiendra compte des
recommandations de la plate-forme européenne sur l’utilisation efficace des
ressources relatives à un objectif général d'utilisation efficace des
ressources, ainsi que des résultats de la consultation publique organisée dans
le cadre de l'examen de la stratégie Europe 2020; - parallèlement, le tableau de bord sur l’utilisation efficace des ressources
utilisé pour surveiller
les indicateurs d'utilisation des ressources autres que le carbone et les matières (en particulier, la terre et l’eau) sera étoffé; et - les offices nationaux de statistique
devront établir une méthode généralement
reconnue au sein du système
statistique européen pour
calculer la consommation des matières
premières au niveau
national. [1] COM(2010) 2020 et COM(2011)
21. [2] Macroeconomic
modelling of sustainable development and the links between the economy and the
environment (2011),
Meyer, B. et al. [3] Guide
to resource efficiency in manufacturing: Experiences from improving resource
efficiency in manufacturing companies (2012), Europe INNOVA. [4] Towards the Circular Economy: Economic and business
rationale for an accelerated transition (2012), Ellen MacArthur Foundation. [5] http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/re_platform/index_en.htm. [6] COM(2011) 571. [7] JO L 354 du 28.12.2013,
p. 171. [8] Modelling the Economic
and Environmental Impacts of Change in Raw Material Consumption (2014),
Cambridge Econometrics et al. [9] COM(2014) 446. [10] COM(2014) 440.
[11] The opportunities to
business of improving resource efficiency (2013), AMEC et al. [12] COM(2012) 60. [13] Voir l'annexe de la
présente communication. [14] COM(2013) 207. [15] COM(2014) 168. [16] COM(2014) 167. [17] MEMO/13/110. [18] COM(2008) 400. [19] http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/documents/erep_manifesto_and_policy_recommendations_31-03-2014.pdf. [20] COM(2013) 196 et
recommandation 2013/179/UE de la Commission. [21] COM(2012) 225. [22] COM(2012) 173. [23] COM(2014) 446. [24] 7e PAE. [25] SWD(2014)
207. [26] Une certaine proportion
de déchets «résiduels» n'est pas valorisable et est donc susceptible d'être
mise en décharge, puisqu’il n'existe actuellement aucune autre possibilité de
traitement. Cette proportion serait limitée à 5 %. [27] À titre d'exemple, quatre
méthodes de calcul sont autorisées pour l'objectif de recyclage relatif aux
déchets municipaux. En fonction de la méthode retenue, les résultats pourraient
être assez différents (environ 20 %) [28] Directive 2000/59/CE. [29] COM(2014) 445. [30] COM(2013) 123. [31] COM(2013) 761. [32] COM(2011) 25. [33] COM(2013) 517. [34] La CMP est un indicateur
global qui mesure (en tonnes) la totalité des ressources en matières utilisées
dans l’économie, tout en tenant compte de l’utilisation des ressources intégrée
dans les importations. Il est actuellement disponible pour l’UE et certains
États membres. Les pays pour lesquels la CMP n'est pas encore disponible
peuvent utiliser dans l'intervalle l'indicateur de consommation intérieure de
matières. [35] SWD(2014) 211. [36] Les
parties prenantes ont préféré recourir à la CMP pour mesurer l'utilisation des
ressources car cet indicateur rend compte de l’utilisation des ressources qui
est intégrée non seulement dans les produits importés, mais aussi dans les
produits fabriqués au niveau national, et permet donc de comparer de manière
équitable les niveaux d'efficacité d'utilisation des ressources. [37] Des
études récentes réalisées dans les secteurs de l’acier et de l’aluminium
montrent que les matières premières représentent 30 à 40 pour cent environ de
la structure des coûts de ces secteurs, soit une part plus importante que les
coûts de main-d’œuvre. [38] COM(2014) 130
du 19.3.2014; «État des lieux de la stratégie Europe 2020 pour une
croissance intelligente, durable et inclusive». [39] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/europe_2020_indicators/ree_scoreboard.