COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS relative à l'exploration et à la production d'hydrocarbures (tels que le gaz de schiste) par fracturation hydraulique à grands volumes dans l'Union européenne /* COM/2014/023 final/2 */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU
PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU
COMITÉ DES RÉGIONS relative à l'exploration et à la production
d'hydrocarbures (tels que le gaz de schiste) par fracturation hydraulique à grands
volumes dans l'Union européenne (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) 1. Introduction Dans un paysage énergétique très changeant,
marqué par la nécessaire «décarbonisation» de notre secteur de l'énergie, par
une concurrence mondiale croissante pour l'appropriation des ressources, par la
hausse des prix de l’énergie et par le creusement des écarts de prix avec
certains de nos principaux concurrents, les économies et les citoyens en Europe
doivent pouvoir compter sur un approvisionnement sûr et fiable en énergie
durable et d’un coût abordable. Ces objectifs constituent les ressorts de la
politique énergétique de l’Union. Or,
l’Union est toujours aux prises, et pour quelque temps encore, avec un certain
nombre de défis dans ce domaine, et notamment la dépendance croissante à
l’égard des importations et les risques qui en découlent pour la sécurité de
l’approvisionnement, l’achèvement du marché intérieur de l’énergie et
l’incidence des prix de l’énergie sur la compétitivité. Ces défis
concernent en particulier le secteur du gaz naturel, qui représente
actuellement un quart de la consommation d'énergie primaire de l'Union et qui
pourrait contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre à
court ou moyen terme, s'il venait à remplacer les combustibles fossiles à plus
forte intensité de carbone. Or, la production des réservoirs conventionnels est
en constante diminution depuis ces vingt dernières années. La dépendance de
l'UE à l’égard des importations de gaz naturel a atteint 67 % en 2011 et
devrait continuer de s'accroître, plaçant ainsi l'Union dans une situation de
concurrence directe avec la demande mondiale de gaz naturel. Certains États
membres sont tributaires d’un fournisseur unique et souvent d'une seule filière
d’approvisionnement pour satisfaire 80 à 100 % de leurs besoins en gaz. La
forte dépendance à l’égard des importations et la faible diversification des
ressources énergétiques figurent parmi les facteurs[1] qui ont contribué à
l'augmentation des prix dans l’Union européenne, en particulier par rapport à
certains de ses principaux concurrents. Même s'ils demeurent inférieurs aux
prix pratiqués sur certains marchés asiatiques, les prix du gaz naturel sont
trois à quatre fois plus élevés dans l'Union qu’aux États-Unis. Cette situation
pèse sur les secteurs à forte intensité énergétique de l’UE qui utilisent le
gaz ou d'éventuels sous-produits comme matières premières. Le
progrès technologique a permis d'avoir accès à des combustibles fossiles non
conventionnels dont l'extraction était auparavant jugée trop complexe d'un
point de vue technique ou trop coûteuse. Aux États-Unis, la part des gaz non
conventionnels dans la production nationale de gaz s'élève actuellement à 60 %,
le gaz de schiste enregistrant les taux de croissance les plus élevés. Cette
forte augmentation de la production de gaz naturel autochtone a fait baisser
les prix du gaz aux États-Unis — et temporairement influé sur les prix des
importations de gaz naturel liquéfié dans l’UE — ainsi que le coût des
importations de charbon américain, notamment pour l'Union européenne où les
prix du charbon ont chuté de plus d’un tiers depuis 2011. Dans
certaines régions de l'Union aussi, l'existence de réserves potentielles de gaz
naturel dans les formations schisteuses suscite de grandes attentes: le gaz de
schiste peut être un substitut envisageable aux combustibles fossiles à plus
forte intensité de carbone, une source locale de gaz naturel permettant de
réduire la dépendance à l'égard des fournisseurs d'énergie des pays tiers, un
possible moteur pour l'emploi et la croissance économique et une source
supplémentaire de recettes publiques. Aussi certains États membres se sont-ils
lancés activement dans l'exploration des gisements de gaz de schiste. Dans
le même temps, les risques - transfrontières pour certains - associés à la
technique de la fracturation hydraulique à grands volumes, ont fait naître des
inquiétudes quant aux incidences sur la santé publique et l’environnement. Une
part importante de la population estime que le niveau de précaution, la
transparence et la consultation du public en ce qui concerne les activités
liées au gaz de schiste sont insuffisants. Certains États membres ont décidé
d’interdire la fracturation hydraulique ou de décréter un moratoire. C'est
dans ce contexte que des demandes ont été formulées en faveur de l'adoption,
par l'UE, de mesures garantissant la sûreté et la sécurité de l’extraction des
combustibles non conventionnels. Le Parlement européen a adopté deux
résolutions en novembre 2012, respectivement sur les incidences
environnementales[2]
et sur les aspects énergétiques, industriels et autres du gaz de schiste et du
schiste bitumineux[3].
En octobre 2013, le Comité des régions a formulé un avis[4] indiquant le point de
vue des collectivités locales et régionales sur les hydrocarbures non
conventionnels. La plupart des personnes ayant répondu à la consultation
publique organisée par la Commission entre décembre 2012 et mars 2013 ont
demandé que l’Union prenne des mesures supplémentaires concernant les projets de
développement d'hydrocarbures non conventionnels (comme le gaz de schiste) dans
l’UE[5]. En mai 2013, le
Conseil européen a préconisé l'exploitation des sources d'énergie autochtones
pour réduire la dépendance énergétique de l'UE à l'égard des pays tiers et
stimuler la croissance économique, tout en insistant sur la nécessité de
garantir l'exploitation sûre, durable et efficace au regard des coûts de ces
sources et de respecter les choix des États membres en matière de bouquet
énergétique.[6] En réaction
à ces demandes, la Commission a convenu de mettre en place un cadre pour
l’extraction sûre et sécurisée des hydrocarbures non conventionnels dans
l’Union européenne, avec pour objectifs: –
de faire en sorte que les possibilités de
diversifier les sources d’approvisionnement en énergie et d'améliorer la
compétitivité puissent être utilisées efficacement et en toute sécurité par les
États membres qui le souhaitent, –
d'offrir clarté et prévisibilité aux opérateurs du
marché comme aux citoyens, y compris en ce qui concerne les projets
d'exploration, –
de prendre pleinement en compte les émissions de
gaz à effet de serre et de gérer les risques environnementaux et climatiques, y
compris pour la santé, conformément aux attentes du public. Depuis 2012, la Commission a publié une série d’études sur les
combustibles fossiles non conventionnels, en particulier le gaz de schiste, qui
traitent spécifiquement des incidences possibles sur le marché de l’énergie et
sur le climat, des risques potentiels pour l'environnement et la santé humaine,
des dispositions réglementaires applicables dans certains États membres et de
l’enregistrement au titre du règlement REACH[7]
de certaines substances susceptibles d'être utilisées pour la fracturation
hydraulique[8]. La
présente communication expose les nouvelles perspectives et les nouveaux défis
liés à l’extraction du gaz de schiste en Europe. Elle accompagne la
recommandation définissant les principes minimaux applicables à l’exploration
et à la production d’hydrocarbures par fracturation hydraulique à grands
volumes[9],
dont le double objectif est de garantir le développement sûr et sécurisé de ces
ressources et d'encourager l'instauration de conditions équitables pour ce
secteur dans tous les États membres désireux d'exploiter ces ressources. 2. Possibilités liées au gaz
de schiste dans l’UE Le
territoire de l'Union européenne abriterait des réserves d’hydrocarbures non
conventionnels non négligeables. D'après les informations disponibles, c'est le
gaz naturel provenant de formations schisteuses qui semble offrir les
perspectives les plus prometteuses en Europe, si on le compare aux autres
combustibles fossiles non conventionnels: les ressources de gaz de schiste
techniquement exploitables ont été estimées à environ 16 000 milliards de
mètres cubes et sont donc nettement supérieures à celles du gaz de réservoir
compact (3 000 milliards de m3) ou du gaz de houille (2 000
milliards de m3)[10].
Il reste toutefois bon nombre d'incertitudes quant à la part économiquement
exploitable de ces ressources. À mesure que les projets d'exploration se
développeront, de nouvelles connaissances pourront être acquises sur les
ressources issues de formations schisteuses et d'autres sources non
conventionnelles de gaz et de pétrole dont l'exploitation serait économiquement
viable. Il
n’y a pas eu encore de production commerciale de gaz de schiste dans l’Union
européenne, mais quelques essais de production pilotes ont déjà été menés. La
production commerciale pourrait démarrer en 2015-2017 dans les États membres
les plus avancés dans ce domaine. L’UE ne
deviendra pas autosuffisante pour son approvisionnement en gaz naturel, mais elle
pourrait, grâce à la production gaz à partir de formations schisteuses,
compenser, du moins en partie, la baisse de sa production de gaz conventionnel
et éviter que sa dépendance à l'égard des importations de gaz ne s'accroisse.
En effet, dans le scénario le plus optimiste, l'exploitation des formations
schisteuses pourrait fournir près de la moitié de la production totale de gaz
de l’UE et satisfaire environ 10 % des besoins en gaz de l’UE d’ici
à 2035[11].
Cela pourrait permettre aux États membres fortement dépendants des importations
de diversifier leurs sources d’énergie et d'accroître leur sécurité
d'approvisionnement. Ces estimations doivent naturellement être envisagées dans
un contexte où le gaz non conventionnel représenterait environ 3 % du
bouquet énergétique de l'UE en 2030, dans le scénario le plus optimiste[12]. Les
effets directs des prix sur les marchés régionaux du gaz en Europe devraient
rester modérés, surtout comparés à l’évolution observée aux États-Unis. Cette
situation s'explique par le fait, d'une part, que les volumes escomptés
devraient être relativement faibles et les coûts de production plus élevés et,
d'autre part, que les prix sont encore largement établis dans le cadre de
contrats à long terme indexés sur le cours du pétrole. Cependant,
une diminution même modérée ou l'absence d'augmentation des prix du gaz, par
exemple par le renforcement ou le maintien d'une position dans les négociations
avec les fournisseurs de gaz des pays tiers, profiterait aux États membres, en
particulier à ceux qui dépendent fortement des importations, ainsi qu'aux
consommateurs et aux entreprises, notamment dans les secteurs à forte intensité
d'énergie. Les
activités d’extraction du gaz de schiste peuvent être synonymes d'avantages
économiques directs ou indirects pour les États membres, les régions, les
collectivités locales, les entreprises et les citoyens de l’UE, notamment sous
la forme d'investissements régionaux dans les infrastructures, de possibilités
d’emploi directes et indirectes et de recettes publiques (grâce aux impôts,
taxes et redevances perçus). Dans
certaines conditions, le gaz de schiste peut aussi avoir des effets bénéfiques
pour le climat, s'il se substitue aux combustibles fossiles à plus forte
intensité de carbone et qu'il ne remplace pas des sources d'énergie
renouvelables. Alors qu'elles devraient, selon les estimations, être
supérieures de 1 à 5 % par unité d'électricité produite à celles liées au
gaz naturel conventionnel extrait dans l'UE (pour autant que les émissions
soient dûment maîtrisées), les émissions de gaz à effet de serre provenant de
la production de gaz de schiste en Europe pourraient être inférieures de 41 à 49 %
aux émissions dues à la production d’électricité à partir de charbon,
inférieures de 2 à 10 % aux émissions liées à la production d'électricité
à partir de gaz conventionnel produit dans les pays tiers et acheminé par
gazoduc et inférieures de 7 à 10 % à celles dues à la production
d'électricité à partir de gaz naturel liquéfié (GNL) importé en Europe[13]. Toutefois, pour que
le processus d'extraction de gaz de schiste apporte un tel bénéfice par rapport
aux importations de gaz naturel, il est indispensable de réduire les émissions
de gaz à effet de serre qui y sont associées, et notamment celles de méthane. 3. Risques environnementaux et
préoccupations de l'opinion publique Les
experts s’accordent à penser que l’extraction du gaz de schiste a des
incidences sur l'environnement généralement plus importantes que celles liées à
l'exploitation de gaz conventionnels[14].
En effet, l'extraction du gaz de schiste nécessite la mise en œuvre d'une
technique de stimulation des puits plus intensive, cible principalement des
gisements terrestres et est susceptible de concerner des superficies beaucoup
plus vastes. De surcroît, la productivité des puits de gaz de schiste étant en
général plus faible que celle des puits conventionnels, il faut forer un plus
grand nombre de puits. Certains de ces risques et incidences pourraient avoir
des implications transfrontières, par exemple en cas de pollution de l’eau et
de l’air. Dans l’état actuel de développement
technologique, l’extraction du gaz de schiste nécessite le recours combiné à la
fracturation hydraulique à grands volumes et au forage dirigé (principalement
horizontal). L’expérience acquise jusqu'à présent en Europe concerne surtout la
fracturation hydraulique à faibles volumes mise en œuvre dans certains
réservoirs conventionnels et réservoirs gaziers compacts, principalement dans
des puits verticaux, laquelle ne représente qu’une petite partie des activités
d'exploitation de pétrole et de gaz de l'Union européenne. En s’appuyant sur
l’expérience acquise en Amérique du Nord, où la fracturation hydraulique à
grands volumes est très répandue, les exploitants expérimentent désormais cette
technique dans l’Union européenne. Plus
particulièrement, la fracturation hydraulique, procédé par lequel un fluide de
fracturation — généralement un mélange constitué d’eau, de sable et d’additifs
chimiques (représentant le plus souvent 0,5 % à 2 % du volume total
du fluide de fracturation) — est injecté sous haute pression dans un puits afin
de fracturer la roche, d'y créer des fissures et de les élargir pour permettre
l'écoulement des hydrocarbures, a suscité de nombreuses préoccupations d'ordre
environnemental. Selon le contexte géologique, entre 25 et 90 % des
fluides de fracturation injectés au départ demeureraient dans le sous-sol. Le
risque de contamination des eaux souterraines et de surface est un des
principaux sujets de préoccupation. Dans la plupart des États membres, les eaux
souterraines constituent une importante source d’eau potable ou destinée à
d’autres usages. Le risque de contamination est notamment lié aux produits
chimiques utilisés dans le processus de fracturation hydraulique. Il peut y
avoir contamination des eaux souterraines en cas de fuites dues, par exemple, à
un défaut de conception du puits ou du tubage, à des fractures induites ou à des
failles existantes, ou encore à des puits abandonnés. Il est possible de
recenser et de limiter ces risques en sélectionnant rigoureusement le site sur
la base d'une caractérisation des risques pour le sous-sol et en isolant
correctement le puits des formations géologiques environnantes. Il peut y avoir
contamination des eaux de surface si l'important volume d'eaux usées produit
n’est pas correctement géré ni traité. Ces eaux usées contiennent généralement
les additifs chimiques présents dans les fluides de fracturation injectés et
éventuellement de l'eau à salinité élevée, ainsi que des métaux lourds et
substances radioactives présents naturellement dans les formations schisteuses.
Des cas de contamination de l’eau par le gaz dus à une mauvaise isolation des
puits ont été rapportés aux États-Unis. L’incidence sur la
demande en eau, notamment dans les zones où l’eau est rare, constitue un autre
risque. L'extraction de gaz naturel de formations schisteuses par fracturation
hydraulique à grands volumes nécessite de plus grandes quantités d’eau[15] que l’extraction de
gaz de réservoirs conventionnels, et une partie de cette eau n’est pas
récupérée. Le captage de l’eau pour le forage et la fracturation hydraulique
peut exercer une pression supplémentaire sur les aquifères des zones dans
lesquelles l'eau est rare et est déjà utilisée à d'autres fins (l’industrie,
l’agriculture, l'eau potable). Il peut aussi avoir des effets sur les
écosystèmes locaux et, ce faisant, perturber la biodiversité. L'élaboration de
plans de gestion des eaux peut contribuer à garantir une utilisation
rationnelle de l'eau. Pour autant qu'elle soit pratiquée d'une manière
écologiquement rationnelle et conforme à la législation de l’UE en vigueur, la réutilisation
des eaux de reflux qui remontent à la surface après la fracturation hydraulique
peut contribuer à réduire la demande d'eau douce. La
qualité du sol peut également être dégradée par des fuites et des déversements
si les fluides de fracturation et les eaux usées ne sont pas traités de façon
adéquate. L'exploration
comme la production de gaz de schiste peuvent donner lieu à des émissions
fugitives de méthane qui, si elles ne sont pas captées et atténuées, peuvent
avoir une incidence négative sur la qualité de l'air et sur le climat. Une
augmentation des flux de transport[16]
et l'utilisation de certains équipements sur le site peuvent être à l'origine
d'émissions atmosphériques. Il existe de bonnes pratiques permettant d’éviter
et de limiter les émissions atmosphériques, qui devraient être systématiquement
appliquées. Avec
les technologies actuelles, un grand nombre de puits et d'infrastructures
connexes sont nécessaires pour l’extraction du gaz de schiste, ce qui peut
avoir une incidence sur le morcellement des terres et sur la circulation
routière locale et, partant, sur les communautés locales et la biodiversité. Ce
risque doit notamment être pris en compte dans les régions où les terres font
l'objet d'utilisations concurrentes, par exemple, à des fins agricoles ou
touristiques. D'autres problèmes parmi ceux recensés ont trait au risque de
sismicité induite. Ces
risques environnementaux, qui impliquent aussi des risques pour la santé[17], suscitent
l'inquiétude plus ou moins marquée du public, qui se manifeste souvent par une
franche opposition aux projets liés au gaz de schiste. Le
public ressent en outre un manque de précaution, de transparence et de
consultation en ce qui concerne les activités d’extraction du gaz de schiste.
Environ 60 % des participants à la consultation de la Commission[18] ont désigné le manque
de transparence et d'information du public comme les principaux défis à relever
en vue du développement de ce secteur. Les participants ont précisément mis en
évidence l'asymétrie d'information entre les exploitants et les autorités,
d'une part, et le grand public, d'autre part, en particulier en ce qui concerne
la composition des fluides de fracturation et les conditions géologiques dans
lesquelles la fracturation doit se faire. Ces
dernières années, la Commission a reçu un grand[19] nombre de demandes
émanant du public ou de ses représentants, qui exprimaient des inquiétudes et
des doutes quant à l’efficacité du cadre législatif actuel de l’Union
européenne, notamment la législation de l’UE relative aux déchets miniers, à
l'évaluation des incidences sur l’environnement ou à la protection de l’air et
de l’eau. Comme
pour beaucoup d’autres activités industrielles ayant une incidence sur
l’environnement, les populations locales ont tendance à s'opposer aux projets
trop proches géographiquement de chez elles (c'est le phénomène du «pas de ça
chez moi»)[20].
Dans plusieurs États membres, des citoyens ont empêché, par leurs actions, le
développement de projets d'exploration de gisements de gaz de schiste. Une
série de bonnes pratiques techniques et réglementaires ont vu le jour, et leur
application systématique à l'exploration et à la production de gaz de schiste
pourrait permettre de gérer et d'atténuer les risques et incidences négatives
éventuelles. Cependant, tant que ces risques environnementaux et sanitaires ne
seront pas dûment pris en compte et que des incertitudes juridiques
subsisteront, et tant que l'on déplorera un manque de transparence, le grand
public demeurera préoccupé. Pour un certain nombre d'experts[21], le manque
d'acceptation sociale constitue un obstacle à la poursuite du développement du
gaz de schiste[22].
Les secteurs pétrolier et gazier l'ont d'ailleurs eux aussi recensé parmi les
problèmes clés qui se posent dès la phase d’exploration[23]. Il
est par conséquent primordial de prendre ces risques en considération et de
répondre aux préoccupations du public quant à la sécurité de ces activités si
l'on veut être en mesure d'en retirer quelque avantage. 4. Garantir la protection de
l’environnement, du climat et de la santé publique La législation générale comme certains actes spécialisés de
la législation environnementale de l’Union[24] s'appliquent aux activités liées au
gaz de schiste, depuis leur planification jusqu’à leur arrêt. Toutefois,
à mesure que se développent les activités d'exploration des gisements de gaz de
schiste, les États membres commencent à interpréter la législation
environnementale de l'Union de différentes manières et certains sont en train d'édicter
des règles nationales spécifiques, y compris des interdictions et des
moratoires. C'est ainsi que les règles en la matière diffèrent d’un
État membre à l’autre. Certains États membres, par
exemple, effectuent une évaluation stratégique des incidences sur
l’environnement avant d'accorder des autorisations afin de tenir compte des
effets cumulatifs des projets relatifs au gaz de schiste et exigent une
évaluation systématique de l’impact sur l’environnement en cas de recours à la
fracturation hydraulique, ce que d'autres ne font pas. La législation sur l'eau
et celle sur les déchets miniers donnent également lieu à des interprétations
divergentes. De ce fait, l'encadrement de ces activités au sein de
l'Union est fragmentaire et de plus en plus complexe, ce qui entrave le bon fonctionnement
du marché intérieur. Les différentes approches adoptées par les pouvoirs
publics peuvent entraîner une inégalité des conditions de concurrence et
susciter des inquiétudes récurrentes concernant l'adéquation des dispositifs de
protection de l'environnement et des mesures de précaution. Le risque que les
interprétations nationales puissent être contestées sur le plan juridique
compromet la prévisibilité dont ont besoin les investisseurs. La législation de l’Union dans le domaine de l’environnement
ayant été élaborée à une époque où la fracturation hydraulique à grands volumes
n'était pas encore pratiquée en Europe, les textes en vigueur ne traitent pas
de manière exhaustive certains aspects environnementaux associés à
l’exploration et à la production des combustibles fossiles par cette technique.
Il s'agit en particulier des aspects tels que l'évaluation environnementale
stratégique et la planification, l'évaluation des risques pour le sous-sol,
l’intégrité des puits, la cohérence des règles applicables à la surveillance de
la ligne de base et à la surveillance opérationnelle, le captage des émissions
de méthane et la communication d’informations sur les produits chimiques
utilisés pour chaque puits 5. Vers l'instauration d'un
cadre de l'Union Des
experts, issus notamment de l’Agence internationale de l’énergie et d’autres
organisations de renom, ont confirmé la nécessité de disposer de règles claires
et fiables pour encadrer les projets liés au gaz de schiste afin de garantir la
réduction des effets négatifs et la prévention des risques. En 2011,
les services de la Commission ont publié des orientations résumant les
principaux éléments de la législation environnementale en vigueur de l’Union[25], ainsi que des
orientations spécifiques sur l’applicabilité de la directive 2011/92/UE
concernant l'évaluation des incidences sur l'environnement (EIE) aux projets
liés au gaz de schiste[26]. Pourtant,
un certain nombre d’autorités nationales et locales continuent de réclamer que
l'Union prenne d'urgence des mesures supplémentaires dans ce domaine. Le grand
public attend quant à lui des informations claires sur les conditions requises
pour une exploitation sûre du gaz de schiste. Les
orientations existantes n'ont donc pas été jugées suffisantes pour offrir la
clarté et la prévisibilité dont ont besoin les autorités publiques, les
opérateurs de marché et les citoyens. C’est la raison pour laquelle la
Commission a adopté une recommandation qui définit des principes minimaux qui,
s'ils sont appliqués dans leur intégralité, contribueraient à faciliter le
développement d'activités liées au gaz de schiste, tout en garantissant la
protection de l’environnement et du climat. Cette recommandation est
complémentaire de l’acquis de l’Union et fait fond sur de précédents travaux
menés par les services de la Commission. Elle n'a pour effet ni d'obliger les
États membres à mener des activités d’exploration ou d’exploitation du gaz de
schiste s’ils ne le souhaitent pas, ni de les empêcher de maintenir ou
d’introduire des mesures plus détaillées correspondant à la situation
nationale, régionale ou locale. La
recommandation invite en particulier les États membres, lors de l’application
ou de l’adaptation de leur législation applicable aux hydrocarbures obtenus par
fracturation hydraulique à grands volumes, à s'assurer: ·
qu'une évaluation stratégique des incidences sur
l'environnement est bien effectuée avant la délivrance d'autorisations pour
l’exploration et/ou la production d’hydrocarbures nécessitant le recours à la
fracturation hydraulique à grands volumes, afin d’examiner et de prévoir les
moyens de prévenir, gérer et atténuer les effets cumulés et les
incompatibilités éventuelles avec d’autres utilisations des ressources
naturelles ou avec le sous-sol; ·
qu'une caractérisation et une évaluation des
risques associés au site soient effectuées, en ce qui concerne tant la surface
que le sous-sol, afin d'établir si une zone se prête à l'exploration ou à la
production d'hydrocarbures par fracturation hydraulique à grands volumes de manière
sûre et sécurisée. Cette caractérisation consisterait, entre autres, à recenser
toutes les voies d'exposition possibles, telles que les fractures induites, les
failles existantes ou les puits abandonnés; ·
qu'une évaluation des conditions initiales (par
exemple, état de l'eau et de l'air, sismicité) soit effectuée, afin de définir
une situation de référence pour la surveillance ou en cas d'incident; ·
que le public soit informé de la composition du
fluide utilisé pour la fracturation hydraulique dans chaque puits, ainsi que de
la composition des eaux usées, des données de référence et des résultats de la
surveillance. Cette condition est nécessaire pour garantir que les autorités et
le grand public disposent d'informations factuelles sur les risques potentiels
et sur l'origine de ces risques. Une plus grande transparence devrait également
faciliter l’acceptation par le public; ·
que le puits est convenablement isolé des
formations géologiques environnantes, pour éviter en particulier la
contamination des eaux souterraines; ·
que l'évacuation des gaz (rejet dans l’atmosphère)
est limitée à des circonstances tout à fait exceptionnelles justifiées par des
raisons de sécurité, que le torchage (brûlage contrôlé de gaz) est limité au
minimum et que les gaz sont captés en vue de leur réutilisation (telle que par
une utilisation sur site ou un acheminement par gazoduc). Cette condition est
nécessaire pour atténuer les effets négatifs des émissions sur le climat et sur
la qualité de l’air au niveau local. Il
est également recommandé aux États membres de veiller à ce que les entreprises
appliquent les meilleures techniques disponibles (MTD), le cas échéant, ainsi
que les bonnes pratiques sectorielles, afin de prévenir, gérer et réduire les
incidences et les risques associés aux projets d’exploration et de production.
Le secteur devrait s’efforcer de rendre ses activités les plus transparentes
possible et d'améliorer constamment les technologies et les pratiques
d’exploitation. Afin d’élaborer les documents de référence MTD, la Commission
organisera un échange d’informations entre les États membres, les secteurs
industriels concernés et des organisations non gouvernementales œuvrant pour la
protection de l’environnement. Elle
s'emploie par ailleurs à réviser l'actuel document de référence (BREF) sur les
déchets de l’industrie extractive dans le cadre de la directive sur les déchets
miniers, de manière à couvrir notamment la gestion des déchets issus de
l'exploration et de la production d’hydrocarbures faisant intervenir la fracturation
hydraulique à grands volumes. Elle vise ainsi à garantir que les déchets sont
manipulés et traités de manière appropriée et que le risque de pollution de
l'eau, de l'air et du sol est réduit au minimum. La Commission proposera
également à l’Agence européenne des produits chimiques d'apporter des
modifications à l'actuelle base de données des substances chimiques
enregistrées au titre de REACH, de façon à améliorer et à faciliter la
recherche d’informations sur les substances enregistrées utilisées pour la
fracturation hydraulique. À cette occasion, elle consultera les parties
prenantes. Il
importe également de continuer à renforcer nos connaissances sur les
technologies et les pratiques d’extraction des hydrocarbures non conventionnels
afin d'être en mesure de réduire encore les éventuelles incidences sur la santé
et l’environnement et les risques associés. Dans ce contexte, il est également
essentiel de veiller à ce que les informations soient transparentes et
accessibles au public. À cette fin, la
Commission créera un réseau européen des sciences et techniques liées à
l’extraction des hydrocarbures non conventionnels, qui mettra en relation des
professionnels du secteur, des chercheurs, des universitaires et des
représentants de la société civile. Ce réseau sera chargé de recueillir,
analyser et évaluer les résultats des projets d'exploration ainsi que
d'apprécier l'état d'avancement des techniques employées dans le cadre des
projets liés aux gaz et pétrole non conventionnels. De nouveaux travaux de
recherche portant sur la compréhension, la prévention et l'atténuation des
incidences et des risques environnementaux liés à l'exploration et à
l'exploitation du gaz de schiste sont prévus dans le programme de travail 2014-2015
du programme «Horizon 2020». Ce programme de travail annonce également
l'octroi d'une aide visant à soutenir l'élaboration et la mise en œuvre d’une
base factuelle pour les politiques de recherche et d’innovation dans le domaine
du gaz et du pétrole non conventionnels. Afin
d'assurer une gestion adéquate des risques et d'éviter d'alourdir la charge
administrative des exploitants, les États membres devraient veiller à ce que
les autorités qui délivrent les autorisations disposent des ressources
nécessaires et aient une connaissance suffisante du processus et à ce que la
procédure d’autorisation soit dûment coordonnée. Ils devront consulter les
citoyens et les parties prenantes bien avant le démarrage des activités. Les
États membres et leurs autorités compétentes sont également encouragés à
procéder à un échange de bonnes pratiques réglementaires et d'autres
connaissances. La Commission facilitera ces échanges par l'intermédiaire du
groupe de travail technique des États membres sur les aspects environnementaux
des combustibles fossiles non conventionnels. La
Commission suivra de près la mise en œuvre de la recommandation en établissant
une comparaison de la situation dans les États membres au moyen d'un tableau de
bord qu'elle rendra public. Ce dispositif visera à accroître la transparence
dans ce domaine et à évaluer les progrès réalisés dans chacun des États membres
dans l’application des principes énoncés dans la recommandation. Les États membres et
les autorités nationales compétentes devraient tenir le public informé des questions
clés relatives aux activités afin de renforcer la transparence à son égard et
de regagner sa confiance. Les États membres sont invités à mettre en œuvre les
principes énoncés dans la recommandation dans les six mois suivant sa
publication et à informer la Commission des mesures qu’ils auront prises pour y
donner suite. La Commission
examinera dans quelle mesure cette approche permet effectivement la mise en
œuvre des principes énoncés dans la recommandation et garantit aux citoyens,
aux exploitants et aux pouvoirs publics la prévisibilité et la clarté dont ils
ont besoin. La Commission présentera un rapport sur le sujet au Parlement
européen et au Conseil dans les dix-huit mois suivant la publication de la
recommandation au Journal officiel de l’Union européenne. Elle décidera
de la nécessité de présenter des propositions législatives dans ce domaine. 6. Conclusion Les
États membres décident de la composition de leur bouquet énergétique tout en
tenant dûment compte de la nécessité de préserver et d’améliorer la qualité de
l’environnement. La décision d'entreprendre des activités d'exploration ou de
production de gaz naturel issu de formations schisteuses ou d'autres
hydrocarbures non conventionnels appartient donc aux États membres. Toutefois,
ceux qui feront ce choix devront s’assurer que les conditions requises sont
réunies. Entre autres conditions et afin de répondre aux préoccupations de
l'opinion publique, ils devront prendre des mesures pour prévenir, gérer et
réduire les risques associés à ces activités. Sur la base de la législation existante de l’UE et des pratiques et
techniques disponibles et à venir, la Commission invite les États membres qui
explorent actuellement ou envisagent d'explorer leurs ressources
d'hydrocarbures non conventionnels, tels que le gaz de schiste, à mettre en
œuvre et à appliquer de manière appropriée la législation en vigueur de
l'Union; elle les exhorte également à observer, à cette occasion ou lors de
l'adaptation de leurs dispositions d'exécution aux besoins et spécificités des
hydrocarbures non conventionnels, la recommandation jointe pour s'assurer que
les conditions garantissant un développement sûr et sécurisé sont réunies, tout
en tenant compte des éventuelles répercussions sur les pays voisins. Avec cette recommandation, la Commission entend aider les États membres
à garantir la sauvegarde de l’environnement, l'utilisation rationnelle des
ressources et l'information du public, tout en permettant aux États membres qui
le souhaitent de tirer parti des avantages que ces ressources présentent en
termes de sécurité énergétique et de compétitivité. Enfin, il convient de rappeler que l’Union
européenne s'est fixé comme objectif de devenir, à terme, une économie à faible
intensité de carbone. À court et à moyen termes, le gaz naturel et de nouvelles
sources de combustibles fossiles autochtones, telles que les formations
schisteuses renfermant du gaz naturel, pourront contribuer à la transformation
du secteur de l'énergie, à condition toutefois de se substituer aux combustibles
fossiles à plus forte intensité de carbone. En tout état de cause, l'objectif à
long terme de «décarbonisation» de notre système énergétique ne pourra être
atteint qu'à condition d'accroître encore l’efficacité énergétique, de réaliser
des économies d’énergie et de recourir davantage aux technologies à faibles
émissions de carbone, et notamment aux sources d’énergie renouvelables. [1] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au
Comité économique et social européen et au Comité des régions sur les prix et
coûts de l'énergie en Europe, COM
(2014) 21 final du 22.1.2014. [2] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0443+0+DOC+XML+V0//FR [3] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0443+0+DOC+XML+V0//FR [4] http://cor.europa.eu/fr/news/Pages/fracking-environmental-impact.aspx [5] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/pdf/Shale%20gas%20consultation_report.pdf
[6] http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=FR&t=PDF&gc=true&sc=false&f=ST%2075%202013%20REV%201&r=http%3A%2F%2Fregister.consilium.europa.eu%2Fpd%2Fen%2F13%2Fst00%2Fst00075-re01.fr13.pdf [7] Règlement (CE) n° 1907/2006 concernant l'enregistrement,
l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les
restrictions applicables à ces substances (REACH). [8] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/uff_studies_en.htm [9] Recommandation de la Commission relative aux principes
minimaux applicables à l’exploration et à la production d’hydrocarbures (tels
que le gaz de schiste) par fracturation hydraulique à grands volumes (2014/70/UE),
JO L 39 du 8.2.2014, p. 72 [10] Estimations pour les pays européens de l’OCDE tirées des
«Règles d'or pour un âge d'or du gaz» publiées en 2012 par l'Agence
internationale de l'énergie (AIE). Les estimations varient selon les sources.
Voir également le rapport intitulé «Unconventional gas: potential energy market
impacts in the European Union», publié par le Centre commun de recherche (JRC)
en 2012. [11] AIE, 2012. [12] Dans le rapport publié par l'AIE en 2012, la production de
gaz non conventionnel en Europe en 2035 représenterait 27 % de la
production totale (285 milliards m3), soit 77 milliards m³. À la
même date, la consommation de gaz de l'Europe s'élèverait à 692 milliards de m3.
La production européenne de gaz non conventionnel représenterait donc environ 11 %
de sa consommation de gaz, selon le scénario le plus optimiste. Si l'on
applique ce pourcentage à la part estimée du gaz dans la palette énergétique,
soit 30 % dans le meilleur des cas (selon le rapport de l'AIE), la part du
gaz non conventionnel dans la palette énergétique de l'Union devrait s'élever à
environ 3 % en 2035. [13] Étude intitulée «Climate impact of potential shale gas
production in the EU», réalisée en 2012 par AEA à la demande de la direction
générale «Action pour le climat» de la Commission européenne, qui se fonde sur
une étude de cas théorique réalisée sur la base de données primaires concernant
les États-Unis et du potentiel de réchauffement planétaire du méthane sur cent
ans. Cette étude souligne la nécessité de collecter de nouvelles données. [14] AIE, 2012. [15] Le volume d'eau utilisé, évalué par unité d'énergie
produite, est 2 000 à 10 000 fois supérieur au volume nécessaire pour l'exploitation
du gaz conventionnel, d'après le rapport sur les règles d'or établi par l'AIE
en 2012. La consommation d’eau par puits de gaz de schiste, qui varie en
fonction des spécificités géologiques, s'établit en moyenne à quelque 15 000 m³. [16] Par exemple, les transports d’eau, de produits chimiques,
de sable pour la fracturation hydraulique et des eaux usées qui en résultent. [17] L'évaluation des incidences
sur la santé n'en est qu'à ses prémices, car cette technique n'avait encore
jamais été appliquée à l'échelle actuelle. Les principales préoccupations
portent toutefois sur les effets directs en termes de pollution atmosphérique
et sur les effets indirects en termes de contamination potentielle de
l'eau par des substances chimiques dont certaines sont reconnues comme
cancérigènes. La pollution de l’eau peut à son tour entraîner une contamination
des animaux vivants, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux. Sur
le plan de la santé au travail, les risques que présentent les sites
d'exploitation sont liés à la présence de silice, à la manipulation de
substances chimiques et à l'exposition aux particules des moteurs diesel, aux
gaz d’échappement des équipements et à des niveaux de bruit élevés. [18] Pourcentage non pondéré, qui atteint environ 80 %
après pondération. [19] La Commission a ainsi reçu plus d'une centaine de
questions parlementaires et de lettres, plus de 3 800 courriels et plus de
dix pétitions, dont certaines réunissaient 15 000 signatures. [20] Selon l’enquête Eurobaromètre Flash réalisée en septembre 2012
auprès de 25 000 Européens, les trois quarts des personnes interrogées seraient
inquiètes si un projet d'exploitation de gaz de schiste devait être mis en
œuvre dans leur voisinage, voire très inquiètes pour 40 % d'entre elles. [21] Par exemple, le rapport sur les règles d'or établi par
l'Agence internationale de l'énergie en 2012; le rapport intitulé «90-day
interim report on shale gas production» du ministère de l’énergie des
États-Unis. [22] L’acceptation par le public figurait parmi les trois principaux
défis à relever cités par les participants à la consultation publique de la
Commission. [23] Par exemple, l'atelier organisé en mars 2013 par
l'Institut de l'énergie et du transport du Centre commun de recherche (JRC). [24] Voir la section 3.2 de l’analyse d’impact, SWD(2014) 21
final du 22.1.2014. La législation applicable comprend la directive relative à
l'évaluation des incidences sur l'environnement (EIE) (2011/92/UE), la
directive relative aux déchets miniers (2006/21/CE), la directive-cadre sur
l’eau (2000/60/CE), le règlement REACH (1907/2006/CE), le règlement sur les
produits biocides (528/2012/UE), les directives Seveso II et III (96/82/CE et
2012/18/UE) (dans certaines conditions), les directives «Oiseaux» (2009/147/CE)
et «Habitats» (1992/43/CEE) et la directive sur la responsabilité
environnementale (2004/35/CE) (pour les activités énumérées à l’annexe III). [25] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/uff_news_en.htm [26] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/pdf/guidance_note.pdf