RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Rapport de la Commission sur les réexamens entrepris au titre de l’article 30, paragraphe 9, et de l’article 73 de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, concernant les émissions produites par les activités d’élevage intensif du bétail et les installations de combustion /* COM/2013/0286 final */
TABLE DES MATIÈRES RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Rapport
de la Commission sur les réexamens entrepris au titre de l’article 30,
paragraphe 9, et de l’article 73 de la directive 2010/75/UE
relative aux émissions industrielles, concernant les émissions produites par
les activités d’élevage intensif du bétail et les installations de combustion................................................................................................................................... 3 1........... Introduction.................................................................................................................... 3 2........... Contexte des réexamens — le réexamen de la
directive IPPC en 2005-2007................... 4 2.1........ Les activités d’élevage intensif......................................................................................... 5 2.2........ Les installations de combustion de puissance
inférieure à 50 MW..................................... 5 2.3........ Les installations de combustion de puissance égale
ou supérieure à 50 MW..................... 6 3........... Les options envisagées dans le cadre des
réexamens effectués par la Commission............ 7 3.1........ Les émissions dans l’environnement produites par
l’élevage intensif.................................. 7 3.1.1..... L'élevage intensif des bovins [article 73,
paragraphe 2, point b)]...................................... 7 3.1.2..... Des seuils de capacité différenciés pour l'élevage
des différentes espèces de volailles, y compris dans le cas particulier de la
caille [article 73, paragraphe 3, point a)].................................................. 9 3.1.3..... Des seuils de capacité pour l’élevage simultané de
différents types d'animaux dans la même installation («exploitations mixtes»)
[article 73, paragraphe 3, point b)]............................................ 10 3.2........ Émissions dans l’air résultant de la combustion de
combustibles..................................... 10 3.2.1..... L'utilisation des combustibles dans les
installations dont la puissance thermique nominale totale est inférieure à
50 MW [article 73, paragraphe 2, point a)]................................................................... 10 3.2.2..... Les installations de combustion de puissance égale
ou supérieure à 50 MW (article 30, paragraphe 9) 11 4........... Les étapes suivantes..................................................................................................... 12 5........... Conclusion................................................................................................................... 14 RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU
CONSEIL Rapport de la Commission sur les
réexamens entrepris au titre de l’article 30, paragraphe 9, et de
l’article 73 de la directive 2010/75/UE relative aux émissions
industrielles, concernant les émissions produites par les activités d’élevage
intensif du bétail et les installations de combustion (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) 1. Introduction La directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil
relative aux émissions industrielles[1] (ci-après
«directive sur les émissions industrielles») a été adoptée le 24
novembre 2010, après trois années de négociations interinstitutionnelles
sur la proposition initiale de la Commission[2].
Sept directives portant sur les émissions industrielles ont fait l'objet d'une
refonte pour aboutir à cette unique directive globale[3].
La directive sur les émissions industrielles est entrée en vigueur le 6 janvier 2011,
et les États membres étaient tenus de la transposer dans un délai de deux ans.
Elle s'appliquera pleinement dans les prochaines années, la législation
existante étant progressivement remplacée par les nouvelles dispositions. La directive relative aux émissions industrielles s'applique à
quelque 50 000 installations industrielles sur tout le territoire de
l’Union européenne, notamment dans les secteurs de l’énergie et de la
production et transformation des métaux, dans l'industrie minérale, l’industrie
chimique et le secteur de la gestion des déchets, ainsi que dans d’autres
secteurs d'activité tels que l’élevage intensif des porcs et des volailles. Les
installations relevant de la directive sur les émissions industrielles doivent
être exploitées conformément à des autorisations qui sont assorties de
conditions reposant sur le recours aux meilleures techniques disponibles (MTD)
en vue d’éviter et — lorsque cela s’avère impossible — de réduire d'une manière
générale les émissions dans l'air, les eaux et le sol, et l'impact sur l’environnement
dans son ensemble. En outre, la directive prévoit des exigences sectorielles
minimales renforcées qui s'appliquent dans l'ensemble de l'UE pour un certain
nombre de grandes activités polluantes. Au cours du processus législatif, le champ d’application de la
directive a fait l’objet d’une longue réflexion, mais en définitive, peu de
changements ont été apportés sur ce point par rapport à la directive relative à
la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (directive IPPC). On
a toutefois conclu qu'un certain nombre d’activités méritaient un examen plus
approfondi quant à leur potentiel de pollution et aux scénarios envisageables
pour y remédier. C'est la raison pour laquelle des clauses de réexamen ont été
incluses dans la directive, en particulier l’article 30, paragraphe 9,
et l’article 73. Le présent rapport présente ces réexamens, qui
concernent: i) l'élevage intensif: les activités agricoles dans l’UE ont
des répercussions sur l’environnement, en raison des émissions produites dans
le sol, l’eau et l’air. En particulier, plus de 90 % des émissions
totales d’ammoniac de l'UE sont imputables à l’agriculture et, pour une grande
part, aux activités d’élevage. L'ammoniac contribue: ·
à la formation de particules «secondaires» et, partant, à des
effets sur la santé allant d'incidences mineures sur le système respiratoire à
une mortalité prématurée; ·
à la dégradation des écosystèmes, sous l'effet de l’acidification
et de l’eutrophisation causées par l’excès d’azote nutritif qui est entraîné
par lixiviation dans les eaux douces, ce qui perturbe les communautés végétales
et provoque une baisse de la biodiversité. Les seuils actuels fixés par la directive sur les émissions
industrielles correspondent à 20 % environ du cheptel porcin total et
à 60 % environ du nombre total de volailles d'élevage dans l’UE. La
directive ne s'applique pas aux exploitations d'élevage des bovins. (ii) les activités de combustion: la combustion de combustibles
dans des installations fixes contribue de manière importante aux émissions de
toute une série de polluants, notamment le dioxyde de soufre, les oxydes
d’azote et les particules. Bien que la directive sur les émissions
industrielles s'applique à bon nombre de grandes installations de combustion,
des lacunes subsistent dans son champ d'application, et, de plus, l'utilisation
de combustibles dans les installations dont la puissance thermique nominale est
inférieure à 50 MW n’est pas couverte par la législation actuelle de
l'UE. 2. Contexte des réexamens — le réexamen de
la directive IPPC en 2005-2007 Dans le cadre du réexamen de la législation en matière
d’émissions industrielles, effectué en 2005-2007 et qui a abouti à la
proposition de directive sur les émissions industrielles, la Commission a
constaté que les émissions produites par certaines activités contribuaient de
manière importante à la pollution de l’environnement, alors que ces activités
ne faisaient l'objet d'aucune réglementation adéquate dans le droit de l’UE. En
particulier, certains types d’exploitations d’élevage intensif ainsi que la
combustion de combustibles dans des installations de moins de 50 MW ont
été examinées de manière approfondie afin de déterminer s’il conviendrait
d'inclure ces activités dans le champ d’application de la directive sur les
émissions industrielles. Par ailleurs, la Commission a réévalué les valeurs limites
d’émission fixées à l'échelle de l'UE par la directive sur les grandes
installations de combustion (GIC) et constaté que bon nombre de ces valeurs
limites étaient insuffisantes pour assurer la mise en pratique des meilleures
techniques disponibles (MTD). La Commission a donc inclu des valeurs limites
révisées dans sa proposition de directive sur les émissions industrielles afin
de les mettre en adéquation avec les niveaux d’émission associés aux MTD, tels
que définis dans le document de référence sur les MTD (BREF - Best Available
Techniques Reference document) pour les grandes installations de combustion,
tel qu'il a été adopté en 2006[4]. Une telle
harmonisation s'avérait néanmoins impossible pour certains types spécifiques
d’installations de combustion qui n’étaient pas, ou étaient insuffisamment,
couverts par le document BREF susmentionné ou par d’autres documents BREF. Les
sections 2.1 à 2.3 ci-après donnent de plus amples détails sur ces
réexamens spécifiques entrepris sur la base de la proposition initiale de
directive sur les émissions industrielles élaborée par la Commission. 2.1. Les activités
d’élevage intensif La directive IPPC s'applique aux types suivants d’élevage: ·
les élevages intensifs de volailles comportant plus de 40 000
emplacements pour les volailles; ·
les élevages intensifs de porcs comportant plus de 2 000
emplacements pour les porcs de production (pesant plus de 30 kg); ·
les élevages intensifs de porcs comportant plus de 750
emplacements pour les truies; La Commission a mené deux études
spécifiques[5][6],
afin de déterminer les mesures présentant le meilleur rapport efficacité/coût
pour réduire les émissions d'ammoniac dans le secteur agricole. Ces études ont
mis en évidence des possibilités d’explicitation et d’élargissement du champ
d’application de la directive IPPC, ce qui a permis à la Commission de formuler
les propositions ci-après dans sa proposition de refonte de la directive IPPC
en 2007: i) des modifications des seuils s'appliquant aux fermes
avicoles, pour tenir compte des différents types d’oiseaux et des différences
quant à leur impact sur l’environnement; et, d’autre part, ii) l’inclusion d’une règle basée sur des facteurs d’excrétion
d’équivalent d’azote, pour déterminer si les exploitations d'élevage de
différentes espèces de volailles ou d'élevage mixte (porcs et volailles)
relèvent de la directive IPPC. Les colégislateurs ont estimé qu'il ne convenait pas, à ce
stade, d'inclure dans le texte législatif définitif les changements proposés
par la Commission, mais qu'il fallait entreprendre d’autres réexamens pour
déterminer quelles mesures devaient être prises, le cas échéant. Ces réexamens
devaient être exhaustifs, c’est-à-dire prendre en compte toutes les
répercussions environnementales de ces activités agricoles. 2.2. Les installations
de combustion de puissance inférieure à 50 MW L’annexe I de la directive IPPC couvre les installations de
combustion d’une puissance thermique nominale supérieure à 50 MW.
Toutefois, la contribution des petites installations de combustion aux
émissions totales des principaux polluants atmosphériques dans l’UE (SO2,
NOx et particules) a été évaluée dans le cadre de la stratégie
thématique de 2005 sur la pollution atmosphérique[7]
et jugée particulièrement importante. C'est pourquoi, lors de la révision de la directive IPPC
en 2005-2007, plusieurs solutions ont été envisagées pour réduire les
émissions des installations de combustion de puissance comprise entre 20
et 50 MW. La réflexion a abouti à la conclusion que, pour une série
de scénarios dans le cadre desquels différentes valeurs limites d’émission ont
été appliquées à l’échelle de l’UE, les avantages sanitaires estimés résultant
de la réglementation des émissions produites par ce type d'installations
excèderaient les coûts économiques de mise en conformité[8].
En conséquence, dans sa proposition de directive sur les
émissions industrielles, la Commission a proposé d’abaisser le seuil de
capacité prévu par ladite directive, afin de couvrir toutes les installations
de combustion d’une puissance thermique nominale égale ou supérieure à 20 MW.
Les colégislateurs n’ont toutefois pas été d'accord et ont réinstauré le seuil
de 50 MW fixé par la directive IPPC. Étant donné l'importance des émissions produites par ces
installations, l’article 73, paragraphe 2, point a), de la
directive sur les émissions industrielles comporte l'obligation pour la
Commission de réexaminer la nécessité d’établir les contrôles les plus
appropriés sur les émissions produites par les installations de combustion de
moins de 50 MW. Dans le cadre de ce réexamen, l’essentiel des efforts
devait porter sur les émissions dans l’air, étant donné les effets attestés de
ces activités sur la qualité de l’air. 2.3. Les installations
de combustion de puissance égale ou supérieure à 50 MW Les limites d’émission concernant le dioxyde de soufre, les
oxydes d’azote et les poussières applicables aux installations de combustion
d'une puissance thermique nominale égale ou supérieure à 50 MW qui
sont fixées par la directive sur les grandes installations de combustion
constituent des «normes minimales», sans préjudice des exigences de la
directive IPPC. En particulier, l’application des meilleures techniques
disponibles (MTD) peut conduire à des valeurs d’émission plus strictes dans les
autorisations. Toutefois, on a constaté lors de la révision de la directive
IPPC en 2005-2007, que ces limites avaient souvent servi de niveaux «par
défaut» lors de la définition des conditions d’autorisation, même si, dans de
nombreux cas, elles étaient nettement plus élevées que les niveaux d’émission
associés aux MTD. Le simple respect des valeurs limites prévues par la
directive sur les grandes installations de combustion ne pouvait donc pas garantir
l'application des MTD, et c'est la raison pour laquelle les MTD n'ont pas été
suffisamment adoptées dans ce secteur. Compte tenu des quantités élevées de SO2,
de NOx et de poussières émises par les grandes installations de combustion,
cela a eu de graves conséquences pour l’environnement et la santé, qui
pourraient être grandement réduites si les MTD étaient totalement mises en
œuvre[9]. Dans la directive sur les émissions industrielles, les valeurs
limites d’émission à l’échelle de l’UE ont été mises en adéquation avec les
niveaux associés aux MTD indiqués dans le document BREF pour les grandes
installations de combustion, et le rôle de ces valeurs limites en tant
qu'exigences «minimales» a été expliqué. Cependant, pour certains types de
grandes installations de combustion, aucun niveau d’émission associé aux MTD
n'a été défini dans les documents BREF. En conséquence, pour les catégories
concernées (énumérées ci-dessous et à l’article 30, paragraphes 8
et 9, de la directive sur les émissions industrielles), soit aucune valeur
limite minimale d’émission à l’échelle de l’UE n'est définie à l’annexe V
de la directive, soit les limites fixées dans la directive sur les grandes
installations de combustion sont maintenues: a) les moteurs diesel; b) les chaudières de récupération au sein d’installations
de production de pâte à papier à partir du bois ou d’autres matériaux fibreux; c) les installations de combustion au sein de raffineries
qui utilisent les résidus de distillation et de conversion du raffinage du pétrole
brut, seuls ou avec d’autres combustibles, pour leur consommation propre; d) les installations de combustion utilisant des gaz
autres que le gaz naturel; e) les installations de combustion au sein d'installations
chimiques qui utilisent des résidus de production liquides comme combustible
non commercial pour leur consommation propre. f) pour ces types d’installations, l'article 30,
paragraphe 9, de la directive sur les émissions industrielles, prévoit que
la Commission examine, sur la base des meilleures techniques disponibles, s'il
est nécessaire d’établir des valeurs limites d’émission à l’échelle de l’Union
et de modifier les valeurs limites d’émission fixées à l’annexe V. 3. Les options envisagées dans le cadre des
réexamens effectués par la Commission. Depuis l’adoption de la directive sur les émissions
industrielles, la Commission a achevé les réexamens nécessaires en s’appuyant
sur les nouvelles informations recueillies, ainsi que sur les informations
recueillies dans le cadre de la révision de la directive IPPC initiale. En
outre, la Commission a examiné la situation en ce qui concerne les grandes
installations de combustion visées à l’article 30, paragraphe 9. Les
résultats de ces travaux sont résumés ci-dessous. 3.1. Les émissions dans
l’environnement produites par l’élevage intensif 3.1.1. L'élevage intensif
des bovins [article 73, paragraphe 2, point b)] La Commission a déterminé que l'élevage des bovins représentait
actuellement dans l’UE environ 90 millions de têtes de bétail. Il
s’agit de vaches laitières (27 %), de génisses (7 %) et de
bœufs/autres troupeaux (66 %). Le cheptel bovin se répartit entre un très
grand nombre d’exploitations agricoles (environ 3,5 millions) de
différente taille, depuis les grandes exploitations centralisées jusqu'aux
petites exploitations comprenant une seule vache. L’élevage des bovins,
englobant tous les aspects de l’élevage des vaches y compris leur alimentation
et la gestion du fumier, produit actuellement des émissions atmosphériques
d’environ 1,5 million de tonnes d’ammoniac par an (soit 41 %
du total de l’UE) et d'environ 7 millions de tonnes de méthane par an
(soit 2 % du total de l’UE). L’élevage des bovins constitue également
un facteur important de pollution des eaux souterraines et de surface par les
nitrates, et l’Union européenne lutte contre cette pollution au moyen de la
directive «nitrates»[10].
L’examen effectué par la Commission a porté à la fois sur les
mesures de réglementation pouvant être appliquées pour réduire les émissions
avec le meilleur rapport coût/efficacité et sur les approches
règlementaires/législatives nécessaires à la mise en place de ces mesures. En
ce qui concerne les mesures de réglementation, la Commission a étudié les
divers types de techniques existant dans l’UE à l’heure actuelle, et a tiré des
conclusions en se basant sur les dispositions législatives nationales en
vigueur qui définissent les MTD à appliquer en vue de réduire les émissions
d’ammoniac. Il s’agit notamment de mesures visant à garantir l’utilisation des
bonnes pratiques agricoles pour la gestion générale des exploitations,
l’application de stratégies d'alimentation, la conception des emplacements pour
les bovins, le stockage et le traitement du fumier et du lisier, et l'épandage
de fumier et de lisier. Pour la mise en œuvre de la politique, la Commission a
analysé un certain nombre d’approches qui pourraient être appliquées afin
de réduire les émissions atmosphériques provenant de l'élevage des bovins dans
l’ensemble de l’UE, notamment: ·
une collaboration avec les États membres et l’industrie agricole
afin de créer ou de renforcer des systèmes librement consentis encourageant
l’adoption de mesures visant à limiter les émissions; ·
l’inclusion des exploitations d’élevage de bovins dans le champ
d’application de la directive sur les émissions industrielles; ·
l’élaboration d'une législation spécifique ciblant les émissions
produites par l’élevage intensif de bovins; ·
les mesures d'écoconditionnalité prévues par la politique
agricole commune de l’UE, et ·
des modifications d'autres textes législatifs tels que la
directive 91/676/CEE concernant la protection des eaux contre la pollution
par les nitrates à partir de sources agricoles. Il convient de noter, pour ce qui est des mesures de
réglementation, que les MTD ne se rapportent pas seulement à l’approche retenue
pour la mise en œuvre de la directive sur les émissions industrielles, et qu'il
convient d’étudier la manière dont ces MTD pourraient être appliquées pour
chacune des approches envisagées. Trois scénarios différents ont été mis au point, en fonction du
niveau d’ambition faible, moyen ou élevé choisi pour l’application des MTD
visant à réduire les émissions d’ammoniac. Dans ces conditions, des réductions
d’émissions d’ammoniac de 109 à 188 kilotonnes par an pourraient être
obtenues par rapport au scénario de statu quo, pour les exploitations laitières
comprenant plus de 50 têtes de bétail. Pour les autres types d'élevages
bovins comptant plus de 50 têtes de bétail, le potentiel de réduction des
émissions est compris entre 59 et 108 kilotonnes par an. L’examen des
coûts administratifs et de mise en conformité révèle que, quelle que soit la
taille de l'exploitation agricole, les avantages de l’application des MTD
l'emportent sur les coûts supportés par les agriculteurs. Toutefois, il est à
noter que plus la taille des exploitations augmente, plus les avantages
l’emportent sur les coûts, et que le rapport avantages/coûts est plus marqué
dans le secteur de l'élevage laitier que dans d’autres secteurs de l'élevage
des bovins. Par ailleurs, si un système d’autorisation en bonne et due forme
tel que celui prévu par la directive était appliqué à toutes ces exploitations,
près de 12 % des élevages bovins laitiers et près de 23 %
des autres élevages de bovins nécessiteraient une autorisation, ce qui ferait
pour la première fois entrer plus de 400 000 exploitations agricoles
dans le champ d’application de la directive sur les émissions industrielles. La
majeure partie des exploitations d'élevage des bovins continuerait cependant à
ne pas faire l'objet d'un tel système d’autorisation et, par conséquent, les
émissions produites par la majorité des élevages de bovins dans l’UE ne
seraient pas contrées. 3.1.2. Des seuils de
capacité différenciés pour l'élevage des différentes espèces de volailles, y
compris dans le cas particulier de la caille [article 73, paragraphe 3,
point a)] La Commission a étudié trois approches possibles pour établir
des seuils de capacité correspondant à l’élevage de différentes espèces de
volailles: 1) l'unité de gros bétail (UGB) — l'UGB sert à comparer ou
à agréger des données portant sur des animaux de différentes espèces ou
catégories, sur la base de leurs besoins alimentaires; une unité de gros bétail
équivaut à une vache d'un poids de 600 kg produisant 3 000
litres de lait par an; 2) les facteurs d’excrétion d’équivalent d’azote —
comparaison sur la base de la moyenne annuelle d’excrétion d’azote par animal;
et, d’autre part, 3) l'équivalence des animaux — une approche pondérée
reposant sur les facteurs d’excrétion d’azote et de phosphore, ainsi que sur
d’autres variables, qui est actuellement appliquée dans un État membre. Ces approches ont été envisagées pour modifier les seuils
s'appliquant aux élevages de volailles entrant dans le champ d'application de
la directive sur les émissions industrielles. Étant donné qu'il existe une
équivalence globale, du point de vue des effets sur l'environnement, entre les
élevages porcins de 2 000 emplacements et les élevages de poulets de
chair de 40 000 emplacements, les seuils s'appliquant aux autres
types de volailles ont été calculés sur la base du seuil de 40 000
emplacements pour les élevages de poulets de chair. L’application de ces trois
approches fait apparaître des variations importantes dans les seuils pouvant
être fixés pour différentes espèces de volailles dans le cadre de la directive
sur les émissions industrielles. En ce qui concerne les oiseaux d'une taille
généralement plus petite que les poulets de chair, les seuils pourraient
augmenter de manière importante, allant jusqu’à 85 000 à 320 000
emplacements pour les cailles. En ce qui concerne les oiseaux d'une taille
généralement plus grande que les poulets de chair, les seuils pourraient être
abaissés; pour les élevages de dindes, par exemple, les seuils seraient compris
entre 9 200 et 21 000 emplacements, selon l’approche
retenue. Étant donné la nature des différents élevages de volailles dans
l’ensemble de l’UE, il apparaît, pour chacune de ces trois méthodes de calcul,
que la modification des seuils aura toujours pour effet de faire entrer un plus
grand nombre d'élevages de volailles dans le champ d'application de la
directive sur les émissions industrielles. Le calcul des coûts et des avantages
résultant de telles modifications indique qu’entre 900 et 3 200
exploitations seraient incluses dans le champ d’application de la directive.
Alors que dans tous les cas de figure, les coûts de mise en conformité seraient
largement compensés par les avantages environnementaux liés à la réduction des
émissions d'ammoniac, il n’en résulterait qu'une diminution limitée des
émissions d'ammoniac, comprise dans une fourchette allant de 4 à 35
kilotonnes par an. Selon les estimations, les bénéfices annuels nets seraient
compris entre 30 millions et un milliard d’euros Par ailleurs,
des avantages supplémentaires liés à la réduction des émissions de poussières
et d’odeurs résulteraient de la mise en œuvre des MTD. 3.1.3. Des seuils de
capacité pour l’élevage simultané de différents types d'animaux dans la même
installation («exploitations mixtes») [article 73, paragraphe 3,
point b)] Le réexamen effectué au titre de l’article 73,
paragraphe 3, point b), de la directive sur les émissions
industrielle, en ce qui concerne les exploitations mixtes a des points communs
avec l’examen effectué au titre de l’article 73, paragraphe 3,
point a), concernant des seuils de capacité différenciés pour l’élevage
des différentes espèces de volailles, en ce sens que les trois approches
principales retenues pour pondérer les émissions en vue du calcul des seuils
sont: l'unité de gros bétail (UGB), les facteurs d’excrétion d’équivalent
d’azote, et l'équivalence des animaux. L’examen effectué par la Commission a
révélé qu’un certain nombre d’États membres avaient déjà recours à l'une de ces
trois approches pour réglementer les exploitations mixtes. La Commission a
obtenu des indications chiffrées sur les réductions des émissions produites par
les exploitations agricoles découlant de l'application des MTD; elle a évalué
les coûts et les avantages de l’application d’une règle pour les exploitations
mixtes dans le cadre de l’annexe I de la directive sur les émissions
industrielles, et estimé le nombre total d’exploitations que cela pourrait
concerner dans l’ensemble de l’UE. Les résultats indiquent que l'inclusion des
exploitations mixtes dans le champ d’application de la directive sur les
émissions industrielles aurait pour effet des réductions des émissions
d'ammoniac de l'ordre de 1 à 20 kilotonnes par an. De plus, le coût
de la mise en conformité serait largement compensé par les avantages liés à la
baisse des émissions d'ammoniac, ainsi que par les autres avantages
environnementaux résultants, y compris la diminution des émissions de méthane
et des dégagements de poussières et d'odeurs. Les avantages annuels nets
seraient compris entre 5 et 540 millions d’euros. Environ 600
à 1 800 exploitations seraient probablement concernées par ces
changements. La manière exacte de calculer les seuils applicables aux
exploitations mixtes a également été examinée. Il est évident que, pour qu'une
telle approche porte ses fruits, la manière exacte de pondérer les
répercussions environnementales des porcs et des volailles devrait être
expliquée et même incluse dans la législation proprement dite pour assurer
l'harmonisation des calculs effectués au niveau des États membres. 3.2. Émissions dans
l’air résultant de la combustion de combustibles 3.2.1. L'utilisation des
combustibles dans les installations dont la puissance thermique nominale totale
est inférieure à 50 MW [article 73, paragraphe 2, point a)] Élargissant les travaux réalisés au cours de la révision de la
directive IPPC, la Commission a rassemblé des informations supplémentaires sur
le nombre, la capacité, la consommation de combustibles et les émissions des
installations de combustion de puissance comprise entre 1 et 50 MW.
En comblant par extrapolation les lacunes restant dans les données, il a été
possible de compiler un ensemble de données suffisamment complet pour permettre
une évaluation des mesures de réglementation envisageables, malgré certaines
limitations concernant les données. Cet ensemble de données montre que les installations de
combustion de puissance comprise entre 1 et 50 MW sont
exploitées dans de multiples secteurs où elles servent, entre autres, au
chauffage et à la production d’électricité, ainsi qu'à la production d’énergie
dans un large éventail d’activités industrielles. Il a été confirmé que de nombreux États membres règlementaient
déjà dans une certaine mesure ces installations, et l’examen de la législation
en vigueur dans les États membres a permis de déterminer les domaines dans
lesquels la mise en œuvre de limites d’émission minimales dans l’ensemble de
l’UE serait la plus avantageuse pour l’environnement. Les mesures de réglementation ci-après applicables aux
installations de combustion de puissance comprise entre 1 et 50 MW
ont fait l’objet d’une évaluation préliminaire: 1.
réglementation de ces installations comme s’il s’agissait d’une nouvelle
activité prévue à l’annexe I de la directive sur les émissions
industrielles, en leur imposant des limites d’émission atmosphérique à
l’échelle de l’UE (deux niveaux d’ambition différents ont été évalués); 2.
réglementation de ces installations sans les soumettre à un régime
d’autorisation en bonne et due forme, mais en leur imposant des limites
d’émission atmosphérique à l’échelle de l’UE. Une distinction a été établie entre trois catégories
d’installations, en fonction de leur puissance thermique nominale : 1 à 5 MW,
5 à 20 MW et 20 à 50 MW. De plus, une mesure reposant sur l’utilisation de normes de
produits applicable aux installations tout à fait nouvelles dans la catégorie
des puissances les plus faibles a été examinée, mais ses effets n’ont pas pu
être pleinement évalués. Dans le cadre de l’évaluation préliminaire, les avantages
environnementaux et sanitaires monétisés ont été analysés, ainsi que les
incidences économiques sur le plan des coûts de mise en conformité et des coûts
administratifs. Cette analyse a révélé que dans pratiquement tous les
scénarios, les avantages dépassent sensiblement les coûts, ce qui laisse
entrevoir les gains qui pourraient résulter de la réglementation de ces
installations de combustion au niveau de l’UE. Afin de limiter les coûts
administratifs — quoique généralement très inférieurs aux coûts réels de
conformité — il est possible d'opter pour un régime d’autorisation n’imposant
pas le respect de toutes les exigences prévues, en particulier pour les
catégories de faible puissance, comme c’est déjà le cas pour certaines petites
installations relevant de la directive sur les émissions industrielles. 3.2.2. Les installations de
combustion de puissance égale ou supérieure à 50 MW (article 30,
paragraphe 9) La révision de plusieurs documents de référence MTD découlant de
l’échange d’informations prévu à l’article 13, paragraphe 3, de la
directive sur les émissions industrielles est actuellement en cours. Ce
processus aboutira à la formulation de conclusions sur les MTD[11], définissant les meilleures
techniques disponibles et les niveaux d’émissions associés. Les types
d’installations de combustion énumérés à l’article 30, paragraphe 9,
de la directive sur les émissions industrielles seront tous visés par l’une des
conclusions sur les MTD suivantes: Pâte à papier et papier, Raffineries de
pétrole et de gaz, Fabrication de produits chimiques organiques en grands
volumes et Grandes installations de combustion. La directive sur les installations industrielles a
considérablement renforcé le rôle des conclusions sur les MTD dans la définition
des conditions associées aux autorisations et, en particulier, dans la fixation
des valeurs limites d’émission. L’article 15, paragraphe 3, dispose
que la règle consiste à fixer les valeurs limites au moyen des niveaux
d'émission associés aux MTD, et l’article 15, paragraphe 4, prévoit
la possibilité de déroger à cette règle, mais uniquement dans des cas
particuliers, lorsque cela se justifie sur la base d’une analyse des coûts au
regard des avantages. Pour que les installations de combustion obtiennent de
telles dérogations, les valeurs limites d’émission indiquées dans
l’autorisation ne doivent toutefois pas dépasser les valeurs limites spécifiées
à l’annexe V de la directive sur les émissions industrielles. La directive sur les installations industrielles a également
précisé que les valeurs limites fixées à l'échelle de l’UE constituaient des
exigences «minimales». Comme le prévoit l’article 73, la fixation de
valeurs limites d’émission à l’échelle de l’UE pour certaines catégories
d’installations fournit un «filet de sécurité» qui permet d’éviter qu’un trop
grand nombre de dérogations aux niveaux d'émissions associés aux MTD ne soit
accordé. Toutefois, la Commission estime qu’il est important d’accorder aux
États membres la possibilité de mettre pleinement en œuvre les prochaines
conclusions sur les MTD, au moyen d'une mise à jour des autorisations, avant de
tirer des conclusions sur la nécessité d’un tel filet de sécurité pour
certaines catégories d’installations. En ce qui concerne les différents types
d’installations de combustion visés à l’article 30, paragraphe 9, en
l’absence de conclusions sur les MTD, et, à plus forte raison, d'informations
sur leur mise en œuvre éventuelle, il n’est pas possible, à ce stade, d’évaluer
les avantages supplémentaires qu'apporteraient une modification des valeurs
limites d’émission ou l'établissement de nouvelles limites à l’échelle de l’UE
. Lorsque les conclusions sur les MTD relatives à ces
installations auront été adoptées, les rapports de mise en œuvre communiqués
par les États membres au titre de l’article 72 permettront à la Commission
de déterminer la nécessité de dispositions minimales supplémentaires jouant le
rôle de «filet de sécurité». La Commission communiquera ces informations au
Parlement européen et au Conseil en vertu de l’article 73,
paragraphe 1. 4. Les étapes suivantes Pour définir les mesures à prendre sur la base des résultats des
réexamens effectués, la Commission a dûment tenu compte des coûts et avantages
qui en résulteraient. Les liens avec d’autres initiatives doivent également
être pris en considération, en particulier: i) la proposition de la Commission relative à la réforme de la
politique agricole commune[12], qui prévoit
l’octroi d’un financement en faveur de mesures d’atténuation destinées à
limiter les émissions atmosphériques dues à des activités essentielles des
secteurs de l’agriculture et de la foresterie telles que l’élevage et
l’utilisation d’engrais; ii) la révision récente du protocole de Göteborg à la
convention de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies
(CEE-ONU) sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance,
relatif à la réduction de l’acidification, de l’eutrophisation et de l’ozone
troposphérique, qui prévoit des plafonds révisés pour les émissions annuelles
d’ammoniac en 2020, ainsi qu’une clause de révision concernant les actions
à mener pour ralentir les émissions d’ammoniac provenant du secteur agricole;
et, d’autre part, iii) le réexamen de la politique de qualité de l’air de l’UE, que
la Commission doit entreprendre en 2013 et qui permettra d'étudier le
rapport coût-efficacité d’un éventail de mesures supplémentaires de
réglementation visant à réduire les incidences de la pollution de l’air sur la
santé et sur l’environnement, y compris la pollution produite par l’agriculture
et la combustion. En conséquence, la Commission prendra les mesures suivantes, en
ce qui concerne les résultats des réexamens présentés dans le présent rapport. Action 1 — Émissions produites par les bovins et seuils de
capacité pour les élevages intensifs relevant de la directive sur les émissions
industrielles Les conclusions du réexamen des dispositions visant à réduire
les émissions produites par l’élevage intensif des bovins mettent clairement en
évidence les avantages liés à l’adoption de mesures de réduction des émissions
d’ammoniac dans ce secteur. Toutefois, il est manifeste que les émissions
provenant du secteur de l'élevage des bovins ne doivent pas être étudiées sans
prendre en compte les autres types d’élevage. Par conséquent, reconnaissant que
les réductions d’émissions les plus importantes sont à attendre de la gestion
du fumier, la Commission estime qu’un examen plus approfondi des possibilités
de réduction des émissions dues à l’épandage du fumier dans tous les types
d’exploitation devrait permettre de déterminer les options de réduction des
émissions qui offrent le meilleur rapport coût-avantages, une attention
particulière étant accordée aux coûts éventuels liés à la mise en conformité et
à la charge administrative pesant sur le secteur agricole, ainsi qu’à la
nécessité que ces coûts soient proportionnels aux avantages potentiels. Une
telle étude sera entreprise en 2013 et, outre les mesures envisageables au
niveau de l’UE, elle examinera la manière dont les différents États membres
pourraient lutter contre les émissions au niveau national afin de se conformer
à d’autres textes législatifs de l’UE, tels que la directive fixant des
plafonds d'émission nationaux[13]. Les informations
sur les techniques d’épandage de fumier et de lisier contenues dans le document
de référence MTD pour l’élevage intensif des volailles et des porcs seront
prises en considération dans le cadre de ces travaux, et les avantages associés
du point de vue de la réduction des émissions autres que l'ammoniac seront
également étudiés. Par ailleurs, les résultats de l’examen réalisé par la
Commission montrent que, bien que la modification des seuils de capacité
applicables aux élevages de différentes espèces de volailles et aux élevages
mixtes, en fonction de leur impact sur l’environnement, puisse être bénéfique
sur le plan des résultats environnementaux, le potentiel de réduction des
émissions est très limité. Cette conclusion corrobore l’examen initial réalisé
par la Commission au titre de la directive IPPC. Toutefois, compte tenu de
l’adoption récente de la directive sur les émissions industrielles, une
nouvelle modification des descriptions des activités pertinentes figurant à
l’annexe I conduirait à une période d’incertitude pour les agriculteurs,
pendant les débats liés au déroulement de la procédure législative ordinaire.
En conséquence, la Commission estime que les seuils qui s'appliquent
actuellement aux élevages de volailles relevant de la directive sur les
émissions industrielles ne doivent pas être modifiés. Action 2 – Utilisation des combustibles dans les
installations d'une puissance thermique nominale totale inférieure à 50 MW L’examen réalisé par la Commission a confirmé que les émissions
des principaux polluants atmosphériques provenant des installations de
combustion de puissance inférieure à 50 MW peuvent être en grande
partie maîtrisées et sensiblement réduites au niveau de l’UE, de sorte que les
avantages environnementaux et sanitaires l’emportent sur les coûts de mise en
conformité supportés par les opérateurs. Il est nécessaire d’évaluer avec soin
les différentes approches réglementaires possibles, afin d’éviter les coûts
administratifs excessifs qui pourraient résulter d’un système d’autorisation
très détaillé applicable aux petites installations, tout en veillant à ce que
les avantages potentiels associés soient pris en considération. Compte tenu des
incertitudes importantes mises en évidence, il convient de continuer à examiner
et à comparer les effets d’une série d’approches possibles, avant de pouvoir
tirer des conclusions solides quant à leurs avantages respectifs. Par conséquent, un nouvel approfondissement de l’évaluation des
options les plus prometteuses en matière de la lutte contre les émissions
provenant des installations de combustion de puissance comprise entre 1
et 50 MW sera mené dans le cadre du réexamen de la politique de lutte
contre la pollution atmosphérique. Action 3 — Installations de combustion d'une puissance égale
ou supérieure à 50 MW La Commission estime qu’il serait prématuré d'établir des
valeurs limites d’émission à l’échelle de l’UE ou de modifier celles qui sont
fixées dans la directive sur les émissions industrielles, pour les grandes
installations de combustion visées à l’article 30, paragraphe 9 de
ladite directive. En premier lieu, il est prévu que d’ici à la fin de 2014,
la Commission ait adopté les conclusions sur les MTD applicables à ces
installations. Ensuite, les États membres auront quatre ans pour réexaminer et,
le cas échéant, actualiser les autorisations délivrées de manière à garantir
une mise en œuvre correcte des MTD. Au cas où les rapports relatifs à la mise en œuvre de la
directive sur les émissions industrielles par les États membres révèleraient un
déficit dans l'adoption des MTD pour les installations concernées, la
Commission communiquera cette information dans le cadre de son rapport
tri-annuel au Parlement européen et au Conseil prévu à l’article 73,
paragraphe 1, et pourra proposer l'établissement ou la mise à jour des
exigences minimales applicables dans toute l’Union européenne. 5. Conclusion Les réexamens effectués par la Commission en vertu de
l’article 73 paragraphe 2, points a) et b), et de
l’article 73, paragraphe 3, ont mis en évidence les avantages environnementaux
qui pourraient découler d’une modification des dispositions existantes de la
législation de l’Union européenne ou de l'élaboration de nouveaux instruments
de lutte contre les émissions provenant de l’agriculture et des activités de
combustion. Dans le cas des élevages intensifs, la Commission n’a pas
l’intention, pour le moment, de proposer des modifications de l’annexe I
de la directive sur les émissions industrielles en ce qui concerne les
activités énumérées au point 6.6 (élevages intensifs de volailles et/ou de
porcs) ni d'y inclure l'élevage des bovins, étant donné que de tels changements
ne permettraient d'obtenir que des avantages environnementaux limités tout en
entraînant potentiellement des coûts administratifs et de mise en conformité importants
pour un grand nombre d’exploitations agricoles. Il est néanmoins manifeste que
les émissions produites par l’épandage du fumier sont importantes et que des
études supplémentaires devraient être effectuées afin de déterminer s’il
conviendrait de réglementer les émissions d’ammoniac au niveau de l’UE et, le
cas échéant, s’il serait possible d’y procéder dans le cadre des révisions de
la directive sur les plafonds d’émission nationaux, dont l’une, qui s’inscrit
dans le réexamen plus général de la stratégie thématique sur la pollution
atmosphérique et des dispositions législatives associées, devrait s’achever en 2013. En ce qui concerne la combustion de combustibles dans des
installations de puissance thermique nominale inférieure à 50 MW, des
possibilités de réduction des émissions atmosphériques d'un bon rapport
coût/efficacité ont été clairement mises en évidence et, dans un second temps,
les approches réglementaires possibles seront évaluées de manière plus
approfondie au moyen d'une analyse d’impact, qui étayera la révision en cours
de la stratégie thématique sur la pollution atmosphérique. En ce qui concerne les grandes installations de combustion
visées à l’article 30, paragraphe 9, de la directive sur les
émissions industrielles, la Commission estime qu’il n’est pas nécessaire, à ce
stade, de modifier les valeurs limites d’émission ou d'en établir de nouvelles
à l’échelle de l’UE, étant donné que les conclusions pertinentes sur les
meilleures techniques disponibles continueront d'être publiées et incluses dans
les autorisations d’exploitation des installations au fur et à mesure que ces
autorisations seront actualisées. [1] JO L 334 du 17.12.2010, p. 17. [2] COM (2007) 844 final. [3] La directive 2008/1/CE relative à la
prévention et à la réduction intégrées de la pollution (IPPC), la
directive 1999/13/CE sur les émissions de solvants organiques, la
directive 2000/76/CE sur l’incinération des déchets, la directive 2001/80/CE
sur les grandes installations de combustion et les directives 78/176/CEE, 82/883/CEE
et 92/112/CEE relatives à l’industrie du dioxyde de titane. [4] JO
C 253 du 19.10.2006, p. 5. [5] «Measures
in agriculture to reduce ammonia emission» (Mesures dans le domaine de
l’agriculture en vue de réduire les émissions d’ammoniac), rapport final à la
Commission, IIASA, juin 2007. [6] Analyse
d’impact d’une éventuelle modification de la directive IPPC en ce qui concerne
les activités d’élevage intensif du bétail (dans le cadre d’un projet de
mesures intégrées dans le domaine de l’agriculture en vue de réduire les
émissions d’ammoniac, réalisé par le consortium Alterra, l'université et centre
de recherche de Wageningen, Eurocare, l'université de Bonn, et A & F),
juin 2007. [7] COM(2005) 446
final. [8] «Assessment
of the benefits and costs of the potential application of the IPPC Directive (96/61/EC)
to industrial combustion installations with 20-50 MW rated thermal input»
(Évaluation des avantages et des coûts d'une application de la directive IPPC (96/61/E)
aux installations industrielles de combustion d'une puissance thermique
nominale de 20 à 50 MW), rapport pour la Commission européenne,
AEA Technology, octobre 2007. [9] «Evaluation
of the costs and benefits of the implementation of the IPPC Directive on Large
Combustion Plant» (Évaluation des coûts et des avantages de l'application de la
directive IPPC aux grandes installations de combustion), AEA Technology,
juillet 2007. [10] Directive
91/676/CEE du Conseil concernant la protection des eaux contre la pollution par
les nitrates à partir de sources agricoles [11] «Conclusions
sur les MTD»: il s'agit d'un document contenant les parties d'un document de
référence MTD exposant les conclusions concernant les meilleures techniques
disponibles, leur description, les informations nécessaires pour évaluer leur
applicabilité, les niveaux d'émission associés aux meilleures techniques
disponibles, les mesures de surveillance associées, les niveaux de consommation
associés et, s'il y a lieu, les mesures pertinentes de remise en état du site. [12] COM
(2011) 627 final/2. [13] Directive 2001/81/CE
du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2001 fixant
des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques (JO
L 309 du 27.11.2001, p. 22)