5.6.2014   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 170/116


Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 216/2008 dans le domaine des aérodromes, de la gestion du trafic aérien et des services de navigation aérienne et sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en œuvre du ciel unique européen (refonte) et la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions «Accélérer la mise en œuvre du ciel unique européen»

COM(2013) 408 final — COM(2013) 409 final — 2013/0187 (COD) et COM(2013) 410 final — 2013/0186 (COD)

2014/C 170/20

Rapporteur: M. McDONOGH

Le 1er juillet 2013 et le 17 juillet 2013, le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne ont décidé respectivement, conformément aux articles 100 et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

"Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 216/2008 dans le domaine des aérodromes, de la gestion du trafic aérien et des services de navigation aérienne et sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en œuvre du ciel unique européen (refonte) et la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions «Accélérer la mise en œuvre du ciel unique européen»

COM(2013) 408 final — COM(2013) 409 final — 2013/0187 (COD) et COM(2013) 410 final — 2013/0186 (COD)

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 19 novembre 2013.

Lors de sa 494e session plénière des 10 et 11 décembre 2013 (séance du 11 décembre 2013), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 180 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations

1.1

La réalisation du ciel unique européen reste une priorité essentielle pour la politique européenne en matière d'aviation, qui recèle un potentiel encore inexploité d'économies et d'améliorations dans les domaines de la qualité, de la sécurité, des performances environnementales et de la capacité pour le secteur du transport aérien et, en fin de compte, pour l'économie européenne dans son ensemble. Ces dernières années, le Comité économique et social européen (CESE) a toujours porté haut et fort la voix de la société civile dans le débat sur le CUE, et a adopté plusieurs avis thématiques (1)auxquels ont contribué de manière substantielle de nombreux acteurs du secteur de l'aviation. Dans chacun de ces avis, le CESE a soutenu sans faille le projet de ciel unique européen.

1.2

Les propositions législatives présentées constituent une évolution, et non une révolution; elles s'appuient sur les réformes précédentes mais n'en font pas table rase. Elles devraient néanmoins grandement contribuer à faire du système européen de GTA un espace aérien opérationnel plus efficient et intégré au cours des prochaines années, en s'appuyant sur les résultats déjà obtenus depuis 2004.

1.3

Le CESE invite les États membres à faire preuve de courage et de volonté politique en créant rapidement le ciel unique européen, et la Commission européenne à prendre pleinement les rênes du processus de mise en œuvre.

1.4

Pour mener à bien la réforme fondamentale de l'espace aérien européen, qui n'a que trop tardé, un système de performance exhaustif est indispensable. Eu égard à la mise en œuvre peu satisfaisante des objectifs d'efficacité par rapport au coût fixés pour la première période de référence, il est d'autant plus essentiel que les objectifs fixés pour la période suivante débouchent sur la formation de blocs d'espace aérien fonctionnels réels, la mise en place de synergies, ainsi que l'élimination des chevauchements actuels entre les 37 prestataires de services de navigation aérienne (PSNA) distincts.

1.5

La réalisation d'un véritable ciel unique européen, même si elle comporte des défis initiaux, permettra de gérer la croissance continue du trafic aérien en Europe, créant ainsi de nouvelles possibilités d'emploi non négligeables et ouvrant aux contrôleurs la perspective que leur carrière obéisse à une structure européenne.

1.6

Un dialogue social de grande envergure doit être lancé sans plus tarder. Seul un partenariat global en matière de ressources humaines dans le secteur européen de l'aviation est à même de garantir l'engagement uniforme nécessaire de toutes les parties et une approche harmonisée de la réalisation d'un véritable ciel unique européen, au profit de l'emploi à tous les stades de la chaîne de valeur du secteur aérien, de l'environnement, sans oublier les consommateurs européens.

1.7

Il y a lieu de fusionner et de consolider les blocs d'espace aérien fonctionnels et d'en réduire le nombre dans les plus brefs délais. L'idée de centre virtuel constitue une innovation technique conforme aux exigences de SESAR et permet dans le même temps une transition continue et socialement supportable. L'introduction de SESAR nécessitera pour ce faire une réforme de l'équipement SGA. La normalisation de l'équipement des SGA dans l'ensemble de l'UE doit être poursuivie.

1.8

Les limites de ces blocs devraient par ailleurs être revues, de manière à garantir qu'ils aient la taille et la structure adéquates pour réaliser l'objectif ayant présidé à leur mise en place. Les flux de trafic aérien, les synergies en matière de fourniture de services et les améliorations potentielles de la performance, et non la seule proximité géographique ou politique/culturelle, doivent en déterminer la composition.

1.9

Le Comité accueille très favorablement la proposition de renforcer la fonction de gestionnaire de réseau, qui fait primer l'intérêt général du réseau européen sur l'intérêt national, plus limité.

1.10

Le Comité prend acte de l'initiative visant à séparer les services annexes de gestion du trafic aérien, les ouvrant ainsi à une plus grande concurrence. Il insiste sur le fait qu'avant que ces mesures ne soient mises en œuvre, la Commission doit organiser dans les meilleurs délais l'élaboration d'une étude d'impact indépendante consacrée aux effets qu'auront ces mêmes mesures, notamment d'un point de vue social et sur l'emploi (2).

1.11

Il est important de définir des objectifs qui renforcent l'efficacité, tout en préservant la qualité des conditions de travail et en améliorant la sécurité de l'aviation.

1.12

Les usagers de l'espace aérien ont besoin d'être associés davantage à la définition des politiques.

2.   Introduction

2.1

Le secteur de l'aviation joue un rôle essentiel dans l’économie européenne, en favorisant les échanges commerciaux et le tourisme et en tant que vecteur de la création d'emplois. Dans la chaîne de valeur de ce secteur, le contrôle de la circulation aérienne est un facteur clé. Son rôle est d'assurer la sécurité, la ponctualité et la rentabilité des flux de trafic aérien, de manière à réduire au minimum la consommation de carburant, les émissions de carbone et la durée des vols.

2.2

Toutefois, les services de navigation aérienne en Europe se sont mis en place essentiellement à l'intérieur des frontières nationales, chaque État membre créant son propre système de gestion du trafic aérien, ce qui a conduit à une fragmentation structurelle coûteuse et inefficiente de l'espace aérien européen et à un manque de réactivité persistant aux besoins de ses usagers, c'est-à-dire des compagnies aériennes et, en fin de compte, des clients qui paient leurs services.

2.3

Il y a lieu d'accélérer la mise en œuvre du ciel unique européen et la réforme connexe du système européen de gestion du trafic aérien, afin d'aider les usagers de l'espace aérien confrontés à un environnement concurrentiel mondial difficile caractérisé notamment par la montée, au voisinage immédiat de l'UE, de nouvelles puissances émergentes dans le secteur aérien, telles que l'Ukraine et la Turquie (3), et de faciliter la croissance économique future. Eu égard aux résultats décevants qu'ont donné à ce jour les paquets législatifs «Ciel unique européen» (CUE) I et II, la Commission européenne présente une nouvelle proposition législative soigneusement ciblée (4) pour faciliter la mise en œuvre rapide du ciel unique européen. Ce dernier paquet législatif, baptisé CUE II+, comprend la refonte des quatre règlements créant le ciel unique européen (5) et la modification du règlement instituant l'Agence européenne de la sécurité aérienne (6).

3.   Observations générales

3.1

L'initiative du ciel unique européen a pour objectif d'améliorer l'efficacité générale du mode d'organisation et de gestion de l'espace aérien européen.

3.2

Sur la base de l'analyse figurant dans la communication à l'examen (7) et de l'analyse d'impact correspondante (8), la Commission propose un paquet législatif (CUE II+) (9) destiné à consolider et, dans la mesure du possible, à accélérer le processus de réforme de la gestion du trafic aérien (GTA) en Europe, en améliorant par de nouvelles mesures la qualité, l'efficacité, la sécurité et les performances environnementales de la fourniture des services de navigation aérienne et en poursuivant l'action engagée pour mettre fin à la fragmentation du système européen de GTA. Selon les rapports de l'unité d'évaluation des performances d'Eurocontrol, ces insuffisances et cette fragmentation ont engendré, rien qu'en 2010, plus de 4 milliards de coûts évitables.

3.3

Le premier problème abordé dans l'analyse d'impact CUE II+ est le manque d'efficience et d'efficacité par rapport au coût qui caractérise la fourniture de services de navigation aérienne en Europe. Cette dernière reste en effet très peu satisfaisante sur ce plan, ainsi que sur celui de l’exécution optimale des vols et de la capacité offerte. Pour se convaincre de l'ampleur du problème, il suffit de comparer avec les États-Unis, dont l’espace aérien est de taille similaire. Aux États-Unis, tout l'espace aérien est contrôlé par un même prestataire de services alors qu'en Europe, ils sont 38. Avec un effectif inférieur de 38 %, le prestataire américain contrôle près de 70 % de vols supplémentaires. Les causes principales de cette différence d'efficacité et de productivité résident dans la réticence des États membres de l'UE à se fixer, pour la première période de référence du système de performance, des objectifs d'efficacité par rapport au coût qui soient suffisamment ambitieux; la mise en œuvre insatisfaisante de ces objectifs, aussi modestes soient-ils; l'inefficacité du contrôle et de l'application par les autorités de surveillance et l'effectif disproportionné des services d'appui travaillant pour les prestataires de services.

3.4

En Europe, 60 % des redevances de navigation aérienne totales sont générées par cinq prestataires de services (10). La question fondamentale est de savoir pourquoi ces grands opérateurs, en dépit des économies d'échelle qu'ils réalisent, sont deux et quelquefois quatre fois plus chers que leurs concurrents plus modestes. Car il en est bien ainsi, contrairement à ce qu'affirment toutes les théories économiques. Selon les estimations de l'unité d'évaluation des performances d'Eurocontrol, les coûts directs et indirects pour la période de référence 2015-2019 devraient au total être supérieurs à 70 milliards d'euros.

Sachant que le système de performance du ciel unique européen fixe, pour la deuxième période de référence, des objectifs à l'échelle de l'UE auxquels les plans nationaux des États membres doivent contribuer en conséquence, il est clair que la réalisation des objectifs européens généraux d'efficacité par rapport au coût dépend fortement de l'accomplissement, par les pays générant la majeure partie des redevances, de la part des efforts d'amélioration qui leur incombe. Or il n'en a rien été au cours de la première période de référence.

3.5

Le deuxième grand problème à traiter est celui de la fragmentation du système de gestion du trafic aérien. Le système européen de GTA comprend 28 autorités nationales qui supervisent au total plus d'une centaine de prestataires de services de navigation aérienne, eux-mêmes supervisés par un organisme de contrôle national propre, avec les divergences que cela suppose entre les systèmes, les règles et les procédures. D'importants surcoûts sont liés au fait que l'Europe possède un grand nombre de prestataires de services, dont chacun poursuit son propre programme d'investissement financier, acquiert et entretient ses propres systèmes, souvent incompatibles avec ceux d'autres PSNA (11). Les problèmes sont aggravés par le fait que chacun assure la formation de son propre personnel, crée ses propres procédures d’exploitation et fournit des services dans un petit espace aérien. Au total, les 38 principaux PSNA dépensent chaque année quelque 1 milliard d'euros en biens d'équipement, sans qu'il soit procédé à la moindre coordination ni vérification de la pertinence ou de l'utilité de ces investissements pour l'ensemble du réseau.

3.6

L'initiative CUE II+ vise à améliorer la coordination de ces procédures décisionnelles jusqu'alors distinctes, à accroître les bénéfices pour le réseau et à promouvoir la coopération.

4.   Évolution de la performance des services de navigation aérienne

4.1

À la fin des années 1990, la fourniture des services de contrôle de la circulation aérienne en Europe se caractérisait par des retards importants et un manque d'efficience. Plus de dix ans après, la fragmentation de l'espace aérien européen demeure élevée.

4.2

En 2011, le total des coûts directs et indirects du contrôle de la circulation aérienne en Europe s’est élevé à quelque 14 milliards d’euros. Ses seuls coûts directs (perçus sous la forme de redevances demandées aux usagers) représentent plus de 20 % du total des frais d'exploitation, hors carburant, des compagnies aériennes les plus efficientes. Contrairement aux autres modes de transport, ces coûts sont recouvrés dans leur intégralité auprès des usagers et partant, des consommateurs.

4.3

Si la productivité (mesurée en heures de contrôleur de la circulation aérienne) a augmenté d'environ 18 % au cours de la dernière décennie, les coûts salariaux totaux des contrôleurs aériens ont augmenté plus rapidement (de près de 40 %). Les contrôleurs ne représentent cependant toujours qu'un tiers du personnel total des PSNA, dont le personnel d'appui est très nombreux (environ 30 000 personnes en 2011).

5.   Rendre le ciel unique européen plus efficient

5.1

L'expérience montre que les États membres, en qualité de propriétaires uniques ou majoritaires des prestataires de services, ont une forte tendance à concentrer leur attention sur les abondants flux de recettes que dégage le système de services de contrôle aérien financé par les usagers. Ils peuvent dès lors se montrer réticents à approuver une évolution fondamentale vers un espace aérien opérationnel plus intégré qui pourrait imposer des restrictions concernant l'utilisation des itinéraires traversant actuellement l'espace aérien national, qui est privilégiée par les États et les PSNA en raison du potentiel de génération de recettes qu'elle recèle.

5.2

Planifier les itinéraires dans une optique de réseau plus homogène permettrait d'abréger de dix minutes environ la durée moyenne des vols à travers l'espace aérien européen, réduisant ainsi la consommation de carburant et les émissions de CO2 qui en résultent. L'inefficacité actuelle ne présente pas d'inconvénient réel pour les PSNA ou les États, dans la mesure où les coûts sont supportés par les compagnies aériennes clientes et inévitablement répercutés sur les consommateurs.

5.3

Dans le système actuel, les États membres représentés au comité du ciel unique ont le dernier mot sur les objectifs, l’adoption des plans de performance et l’acceptation de mesures correctrices dans le cas où les objectifs ne sont pas atteints. Ainsi que le CESE l'a souligné dans un avis antérieur (12), les usagers et les PSNA devraient avoir la possibilité d'assister aux réunions du comité du ciel unique, le cas échéant en qualité d'observateurs. Le Comité reconnaît que la Commission a fait quelques efforts en vue d'améliorer la consultation des parties prenantes au Ciel unique européen non étatiques, notamment en instituant un organe consultatif de branche (13), mais estime qu'une mise en œuvre efficace du CUE exige un dialogue digne de ce nom entre toutes les parties prenantes et les États, ainsi que leur pleine participation.

5.4

La Commission propose, dans son nouveau paquet législatif, de renforcer les mécanismes de contrôle et de sanction. Sachant qu'elle supervise le système de performance et en assume en dernier ressort la responsabilité, le CESE approuve vivement la proposition d'une nomination directe des membres de l'organe d'évaluation des performances par la Commission, afin de préserver l'indépendance de ce dernier.

6.   Observations particulières

6.1

La concurrence est le meilleur régulateur qui soit, mais elle est totalement absente de la fourniture de services de GTA essentiels. On ne saurait raisonnablement envisager d'introduire de la concurrence dans tous les services de GTA à court ou moyen terme. L’analyse effectuée par la Commission montre que les services essentiels de contrôle du trafic aérien sont des monopoles naturels, au moins dans l’état actuel de la technologie. En l'absence de toute concurrence, il est d'autant plus crucial de pouvoir compter sur une réglementation économique stricte et efficace applicable à ce type de monopoles, qui puisse faire office de substitut. Le CESE est dès lors favorable à la proposition implicite de l'initiative CUE II+ de conférer à la Commission le rôle d'autorité de réglementation économique européenne en matière de GTA.

6.2

Le premier paquet législatif de 2004 sur le ciel unique européen visait à introduire des mécanismes de marché pour la fourniture de services d’appui, afin de les rendre plus efficients. En pratique, bien peu de progrès ont été accomplis même si, dans les deux cas où de tels mécanismes ont été introduits (en Suède et au Royaume-Uni), les résultats se sont avérés positifs (l'un des PSNA a estimé les économies réalisées à environ 50 % par rapport à la fourniture des services d'appui en interne).

6.3

Les services d'appui tels que les services météorologiques, les services d'information aéronautique, de communication, de navigation ou de surveillance se prêteraient davantage à ce type d'opération. Il existe, tant dans le secteur de la GTA qu'en dehors, de nombreuses sociétés susceptibles de proposer de tels services. Ces derniers pourraient être répartis entre plusieurs fournisseurs en vue d'une concurrence optimale, ou — ainsi que l'a récemment proposé Eurocontrol dans son analyse de la notion de «services centralisés» — être attribués à un prestataire unique ou à un groupement de prestataires pouvant fournir des services à plusieurs prestataires principaux.

6.4

La Commission est d’avis qu'il faut introduire des mécanismes de marché pour rendre la fourniture des services d'appui plus efficiente. Dans le paquet législatif à l'examen, elle propose de poursuivre la séparation et l'ouverture du marché concernant certains des services d'appui précités. La plupart des services susceptibles d'être centralisés figurant sur la liste initialement proposée par Eurocontrol et concernant la gestion des données pourraient être fournis par des parties extérieures au secteur de la GTA. Il conviendrait dès lors d'envisager de lancer une invitation à soumissionner également à des prestataires autres que les PSNA existants, de manière à introduire dans ce domaine un certain élément de concurrence, notamment des appels d'offres plus concurrentiels.

6.5

Certaines difficultés dans la mise en œuvre du ciel unique européen peuvent être attribuées aux problèmes rencontrés par les autorités nationales de surveillance elles-mêmes, qu'il s'agisse d'une insuffisance des ressources, d'un manque d'expertise ou d'un manque d'indépendance tant par rapport aux autorités publiques qu'à l'égard des PSNA. Si l'on ne remédie pas à ces lacunes, la mise en œuvre du ciel unique européen sera sérieusement compromise. Le grand nombre de PSNA en Europe contraste avec la situation qui prévaut aux États-Unis, où il existe une autorité de surveillance. La réglementation de l'UE sur les GTA, éventuellement fondée sur les blocs d'espace aérien fonctionnels, renforcerait la cohérence et le contrôle de la mise en œuvre du ciel unique européen, tout en contribuant à réduire les coûts de contrôle supportés par les usagers, soit, au final, par les consommateurs.

7.   Mettre fin à la fragmentation du système européen de gestion du trafic aérien

7.1

Le réaménagement des blocs d'espace aérien fonctionnels vise à lutter contre la fragmentation de l'espace aérien en instaurant une coopération entre les PSNA, en optimisant l'organisation et l'utilisation de l'espace aérien et de routes correspondant à des zones plus vastes, et donc en créant des synergies globales grâce aux économies d’échelle.

7.2

Bien que les États membres et leurs PSNA aient déployé des efforts considérables pour créer les blocs d'espace aérien fonctionnels, les progrès concrets n'ont pas été satisfaisants. Neuf blocs d'espace aérien fonctionnels ont été annoncés mais aucun d'entre eux n'est totalement opérationnel et la plupart semblent destinés à satisfaire à des exigences formelles plutôt qu'à réaliser des synergies et des économies d’échelle.

7.3

La mise en place de blocs d'espace aérien fonctionnels réels — par opposition à des blocs d'espace aérien fonctionnels purement institutionnels — a souvent été bloquée par crainte de voir chuter les flux de recettes provenant des redevances de navigation aérienne, dans certains cas de plus de 30 % si de tels blocs d'espace aérien fonctionnels voyaient le jour et si les services étaient rationalisés, par exemple en raccourcissant les routes aériennes. Une forte opposition du personnel, qui défend le maintien du niveau actuel des effectifs, a été un défi supplémentaire à relever par les États membres dans ce domaine. Cette insécurité, bien que compréhensible, est sans fondement. Une gestion du trafic aérien plus efficace, grâce à la création du Ciel unique européen, couplée avec la rapidité des progrès techniques, contribuera à stabiliser la croissance continue du trafic aérien en Europe en préservant l'emploi et en conférant une plus grande responsabilité aux contrôleurs, dont le rôle sera davantage un rôle de gestion et de surveillance.

7.4

En outre, des problèmes de souveraineté nationale ont souvent été invoqués pour sauvegarder des monopoles existants, au nom de la protection des infrastructures, des objectifs et des opérations militaires dans l'espace aérien européen. S'il est justifié de faire droit aux besoins militaires véritables dans le cadre du ciel unique européen, il est difficile, dans de nombreux cas, de déterminer si on a affaire à de tels besoins légitimes ou à une protection indue d'intérêts nationaux. Des exemples de délégation de l'espace aérien existent et ils n'ont pas suscité de véritables problèmes de souveraineté.

Dans le secteur de l'aviation, certains aéroports nationaux importants ont fait l'objet d'une privatisation fructueuse, avec des participations transfrontalières. La gestion du trafic aérien est essentiellement un service d'infrastructure. En Europe, on trouve de nombreux exemples de privatisations transfrontalières, existantes ou projetées, de services d'infrastructures clés dans les secteurs de l'énergie, y compris dans le domaine sensible de la production d'énergie nucléaire, des télécommunications, de l'eau, etc. Un PSNA européen partiellement privatisé est en fait détenu en partie par des intérêts étrangers.

7.5

Le CESE reconnaît l'intention de la Commission de continuer à entamer des poursuites à l'encontre des États membres en ce qui concerne les blocs d'espace aérien fonctionnels, notamment dans les cas où les réformes ne progresseraient pas nettement dans les prochains mois. Si l'option qui remporte de loin la préférence est une mise en œuvre coordonnée du ciel unique européen par l'ensemble des États membres et sous l'égide de la Commission, en cas de non-respect des règles et en dernier recours, il convient d'engager avec fermeté des procédures d'infraction. Il donne également raison à la Commission lorsqu'elle déclare rester déterminée à faire adopter par les blocs d'espace aérien fonctionnels des modèles organisationnels adaptés à un espace aérien opérationnel plus intégré.

7.6

Le CESE soutient la Commission lorsqu'elle propose, dans le paquet législatif à l'examen, de continuer à faire évoluer le concept de bloc d'espace aérien fonctionnel pour en faire un instrument davantage axé sur la performance et plus flexible pour les PSNA, reposant sur des partenariats industriels, permettant d'atteindre les objectifs fixés par le système de performance du ciel unique européen.

8.   Le rôle d'Eurocontrol

8.1

Eurocontrol a toujours un rôle majeur à jouer dans la mise en œuvre du ciel unique européen. Mise en place à l'origine pour fournir un système collectif de contrôle aérien dans six États européens, cette organisation a pris en charge bien d'autres tâches au fil des ans. Avec l'avènement d'un ciel unique européen, Eurocontrol doit se recentrer sur sa mission fondamentale, qui est de coordonner la fourniture de services.

8.2

En vue de mieux coordonner leurs activités, l’UE et Eurocontrol ont signé en 2012 un accord à haut niveau (14) qui reconnaît la contribution qu'Eurocontrol peut apporter à la mise en place d’un système de GTA européen efficient, en offrant son appui à l'autorité de réglementation européenne unique en matière de GTA, à savoir la Commission européenne. À cet égard, Eurocontrol continuera à apporter un appui à la Commission et à l'AESA dans l'élaboration de règles et réglementations.

8.3

Des mesures importantes ont déjà été prises et la phase finale du processus de réforme d’Eurocontrol a débuté en 2013. Elle reste une organisation intergouvernementale; ses statuts et ses organes décisionnels (tels que le conseil provisoire) ne reflètent pas encore les résultats des réformes les plus récentes. La Commission soutient la réforme en cours d’Eurocontrol à l'issue de laquelle l'organisation se concentrera sur la gestion et le fonctionnement du réseau européen de GTA. L'UE a déjà reconnu l'importance de ce rôle en confiant à Eurocontrol un mandat portant sur l'exercice des fonctions de gestion du réseau créées en vertu de la législation relative au ciel unique européen. Il convient d'encourager cette évolution en pleine conformité avec le cadre législatif du ciel unique européen et le déploiement de SESAR. Elle ne pourra par ailleurs se concrétiser sans changement dans la gouvernance de cette organisation pour instaurer un environnement davantage orienté par les entreprises du secteur.

8.4

Étant donné l'importance cruciale du système de performance pour la réalisation du ciel unique européen, la responsabilité de l'examen des prévisions des États membres en matière de trafic et de taux unitaire devrait passer du comité élargi d'Eurocontrol à l'organe d'évaluation des performances, qui contrôlerait ces prévisions pour le compte de la Commission. Dans la mesure où le comité élargi est placé sous l'autorité du conseil provisoire d'Eurocontrol, donc des États membres, ce transfert de compétence en faveur de l'organe d'évaluation des performances s'avérerait plus logique dans le cadre du système de performance et cadrerait davantage avec le rôle d'autorité de réglementation économique européenne en matière de GTA que la Commission propose d'assumer. L'examen des prévisions en matière de trafic et de taux unitaire des États membres d'Eurocontrol qui ne sont pas membres de l'UE, également réalisé avec le système de performance du CUE, continuerait de relever de la compétence du comité élargi.

8.5

La Commission a confié à Eurocontrol la fonction de gestionnaire de réseau, sous l'égide du conseil de gestion du réseau («Network Manager Board»). L'utilité de cette fonction est d'ores et déjà avérée.

8.6

Le concept de partenariat industriel destiné à améliorer la prestation de service doit être considéré comme un objectif qui cadre aussi avec la poursuite de la réforme d’Eurocontrol. Dans cette optique, les prestataires de services de navigation aérienne et les usagers de l'espace aérien participeraient aux fonctions du gestionnaire de réseau selon un modèle apparenté à l'entreprise commune. Ce modèle garantit la séparation avec les organismes de contrôle, en ce que le gestionnaire de réseau s'écarte du rôle d'une organisation intergouvernementale supervisant une mosaïque de blocs d'espace aériens nationaux pour assumer une mission de coordination plus rationnelle des services de navigation aérienne, centrée sur la création d'un réseau aérien européen plus efficace et plus rentable, méritant le nom de «ciel unique européen».

8.7

Le CESE se félicite de la proposition de la Commission, figurant dans le paquet législatif à l'examen, de renforcer le rôle du gestionnaire de réseau dans une optique de rationalisation de la gouvernance qui conférera un rôle plus important aux entreprises du secteur (PSNA, usagers de l'espace aérien et aéroports).

9.   Le rôle de l'Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA) dans la gestion du trafic aérien

9.1

Depuis 2002, l'AESA joue un rôle central dans la politique de l'UE en matière de sécurité aérienne, du fait de son double objectif: assurer un niveau élevé et uniforme de sécurité et promouvoir la réalisation des objectifs traditionnels de l’UE, qui sont d'établir des conditions de concurrence homogènes, d'assurer la libre circulation et la protection de l’environnement, d'éviter les règles faisant double emploi, de promouvoir les normes de l'OACI (15), etc.

9.2

La Commission a été invitée, dans la législation, à proposer des modifications pour mettre fin aux chevauchements de règles une fois que les règles d'exécution correspondantes de l'AESA auront été mises en place.

9.3

En ce qui concerne la GTA, la situation était différente dans la mesure où une distinction a été établie entre les règles relatives à la sécurité et les règles sans rapport avec la sécurité, compte tenu du rôle résiduel important joué par Eurocontrol dans les domaines non liés à la sécurité.

9.4

Le projet SESAR étant désormais proche de sa phase de déploiement, le problème de l'alignement de règles techniques différentes risque de s'aggraver étant donné que tous les concepts et technologies connexes doivent être facilités ou rendus obligatoires par le système réglementaire. Il y a lieu d'opter pour une unicité de stratégie réglementaire, de structure de règles et de processus de consultation sous l’égide de l’AESA.

9.5

La Commission propose, dans le paquet législatif à l'examen, de mettre fin aux chevauchements des réglementations «ciel unique européen» et «AESA» et de répartir le travail entre les différentes institutions en conséquence. Elle devrait par conséquent se concentrer sur les questions clés de la réglementation économique, tandis que l'AESA garantira l'élaboration et la surveillance coordonnées de toutes les règles techniques, en tirant parti de l'expertise d’Eurocontrol.

10.   Dialogue social

10.1

Le dialogue social doit être mené de toute urgence avec toutes les parties prenantes de la chaîne d'intervenants du secteur aérien, comme le préconise le CESE dans son récent avis exploratoire (16)sur le Ciel unique européen II+. Il est indispensable à la mise en œuvre du CUE.

10.2

À cet égard, il y a lieu de faire en sorte de parvenir à des normes harmonisées dans toute l'Union européenne, dans le but de sauvegarder l'emploi et la qualité dans le secteur de l'aviation. Le cinquième pilier du Ciel unique européen est dès lors essentiel pour relever de façon appropriée les défis en matière d'emploi, de mobilité des travailleurs, de modifications dans la gestion du personnel et de formation professionnelle. En conséquence, le dialogue social devrait être renforcé et dépasser le cadre du seul secteur de la gestion du trafic aérien; il conviendrait de l'ouvrir à la participation d'autres partenaires sociaux que les seuls représentants des prestataires de services de navigation aérienne, de même qu'il conviendrait d'en étendre la portée pour débattre des conséquences sociales pour les gestionnaires du trafic aérien et les employés des compagnies aériennes et des aéroports, ainsi que de la manière de préserver les emplois dans le secteur aérien de l'UE au sens large.

Bruxelles, le 11 décembre 2013.

Le Président du Comité économique et social européen

Henri MALOSSE


(1)  JO C 182 du 4.8.2009, pp. 50-55; JO C 376 du 22.12.2011, pp. 38-43; JO C 198 du 10.7.2013, pp. 9-13.

(2)  Cf. JO C 198 du 10.7.2013, pp. 9-13 (paragraphe 4.7).

(3)  JO C 198 du 10.7.2013, pp. 51-55.

(4)  Idem.

(5)  COM(2013) 410 final.

(6)  COM(2013) 409 final.

(7)  COM(2013) 408 final.

(8)  SWD(2013) 206 final.

(9)  COM(2013) 409 et 410 final.

(10)  Se référer au tableau synoptique «Calculation of 2014 Unit Rates — Adjustments and revenues» du document d'information «Initial Estimates of the Route Charges Cost-Bases and Unit Rates» publié par le Comité élargi pour les redevances de route d'Eurocontrol le 16 juillet 2013 (page 6); http://www.eurocontrol.int/sites/default/files/content/documents/route-charges/operation-reports/cer-99-2013-3452-fin_item_2-en.pdf.

(11)  Voir le rapport d'EUROCONTROL consacré à la comparaison des performances opérationnelles des systèmes de gestion du trafic aérien américain et européen, 2010.

(12)  JO C 198 du 10.7.2013, p. 9.

(13)  L'organe consultatif de branche (OCB) s'est réuni pour la première fois en 2004. Selon le site internet de la Commission, il donne «la possibilité à toutes les parties prenantes du secteur de faire savoir à la Commission européenne ce qu'elles attendent du Ciel unique européen et de présenter leurs points de vue quant aux options et aux calendriers. La Commission a l'intention de s'inspirer des avis de l'OCB non seulement pour l'élaboration de ses initiatives législatives, mais aussi pour ses investissements en matière de normalisation, de recherche et d'infrastructures.» (http://ec.europa.eu/transport/modes/air/single_european_sky/consultation_body_en.htm).

(14)  http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/12/st13/st13792.fr12.pdf.

(15)  Organisation de l'aviation civile internationale.

(16)  JO C 198 du 10.7.2013, p. 9.