15.1.2013   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 11/44

1.1

Le Comité économique et social européen (CESE) évalue positivement la communication de la Commission et attache beaucoup d'importance à la transition rapide vers un système généralisé de passation électronique des marchés publics, système que certains États membres ont expérimenté avec succès. Les marchés publics ont un poids économique considérable, avoisinant 20 % du PIB de l'UE.

1.2

Dans une phase conjoncturelle aussi défavorable que la phase actuelle, qui se caractérise par des processus d'ajustement budgétaire lourds de conséquences pour les citoyens, l'Europe est perçue très négativement, de même que les initiatives émanant d'elle. Un effort accru est requis de la part des institutions européennes afin de s'ouvrir davantage et d'expliquer et démontrer les raisons qui les poussent à prendre certaines décisions. La Commission, seule institution européenne disposant d'un pouvoir de proposition législative, a la responsabilité spécifique non seulement d'informer, mais aussi de convaincre les citoyens de l'utilité de ses propositions. Le CESE déploie des efforts en ce sens et la Commission devrait coopérer davantage avec les autres institutions européennes, y compris celles à caractère consultatif.

1.3

Le CESE souligne que les coupes linéaires pratiquées dans les budgets publics, avec pour corollaire le départ anticipé du personnel plus ancien et expérimenté en matière de marchés publics, appauvrissent progressivement le capital humain de l'administration publique. Il invite les États membres à renoncer à opérer des coupes aveugles qui n'apportent qu'une amélioration budgétaire provisoire, compte tenu de la fréquente nécessité de faire appel à des ressources externes, le personnel restant ne disposant pas encore de l'expertise nécessaire.

1.4

Le CESE met en avant l'importance de la passation électronique des marchés publics, compte tenu de ses bénéfices potentiels:

1.5

La Commission estime que l'objectif visant à mener à bien la transition d'ici à la mi-2016 est réalisable (d'ici à 2017 probablement, compte tenu des deux années nécessaires à la transposition), ce qui représente une nette accélération par rapport aux progrès accomplis pendant les huit dernières années. Le CESE considère qu'il s'agit là d'un objectif juste et ambitieux, qui ne pourra être atteint que moyennant le respect de certaines conditions concernant la normalisation, l'interopérabilité et l'accessibilité, évoquées dans le présent avis, sans quoi il y aurait un risque de morcellement accru du marché.

1.6

Le CESE soutient les objectifs proposés mais doit néanmoins constater qu'en dépit de tous les efforts consentis, le pourcentage de passation électronique des marchés publics reste à ce jour très modeste. La Commission met la dernière main à la réalisation d'une étude qui devrait être publiée avant la fin de l'année et qui indiquera les niveaux atteints pays par pays. En Italie par exemple, ce pourcentage est de 4 %.

1.7

Le CESE déplore vivement l'absence d'esprit coopératif dont font preuve certains États membres, qui résistent au changement et n'ont pas l'intention d'ouvrir les marchés publics à la concurrence, afin de protéger les entreprises nationales et de ne pas se priver d'un pouvoir économique et politique considérable.

1.8

Dans sa communication, la Commission qualifie cette attitude d'"inertie". Le CESE y voit plutôt une "résistance passive" au changement et une sensibilité aux pressions nationales de type protectionniste. La publication de tous les marchés publics par voie électronique rendra inutile et préjudiciable la définition d'un seuil pour les procédures européennes d'appel d'offres, ce à quoi aspirent fortement les PME notamment.

1.9

Le CESE estime que le maintien des seuils va à l'encontre du développement du marché intérieur et nuit à l'équité des conditions de concurrence.

1.10

Communication. Les citoyens, les entreprises et les autorités locales et nationales doivent être convaincus de l'utilité de ces instruments. Pour ce faire, des ressources doivent être investies dans des mesures intégrées d'information, de communication et de formation, en évitant les initiatives isolées.

1.11

Transparence. L'un des effets immédiats de la publication électronique des marchés publics est d'améliorer le degré de transparence. Le CESE propose qu'outre la publication de l'avis, les informations diffusées incluent également l'état d'avancement des travaux par rapport aux délais prévus, ainsi que la date de conclusion des travaux adjugés ou de la fourniture de biens. La transparence contribuera à rendre les fraudes de plus en plus difficiles, tout en permettant à l'administration publique de réaliser des économies supplémentaires et en améliorant l'efficacité du marché.

1.12

Interopérabilité et normalisation. Le CESE attache une importance particulière aux questions relatives à l'interopérabilité entre les différentes plateformes (souvent des portails) et à la normalisation des procédures et des documents électroniques échangés durant les différentes phases de la procédure de passation. La prolifération de plateformes isolées, ainsi que de procédures et de formats distincts, constitue un obstacle à l'automatisation des marchés publics et décourage les fournisseurs, en particulier les PME, d'utiliser cet instrument. La Commission devrait recommander sans plus attendre l'utilisation d'une norme unique européenne (ou internationale) pour les procédures relatives aux marchés publics. Cela vaut notamment pour les travaux réalisés par le CEN dans le cadre de l'atelier "Business Interoperability Interfaces (BII) for Public procurement in Europe" (1) (Interfaces d'interopérabilité des entreprises pour les marchés publics en Europe) et l'introduction des profils BII dans les spécifications PEPPOL (Pan-European Public Procurement Online - marchés publics paneuropéens en ligne).

1.13

Morcellement. L'absence de stratégie européenne a conduit à l'adoption, tant au niveau national que régional (Allemagne, Italie et autres), de plateformes et d'instruments d'identification qui ne communiquent pas les uns avec les autres. Selon les organisations de PME, cela décourage presque toujours les entreprises de présenter une offre, quand cela ne génère pas des surcoûts de gestion injustifiés, notamment pour les PME. Le CESE estime que l'UE doit lutter efficacement contre le morcellement du marché.

1.14

Accessibilité et simplicité. Le CESE souligne que le marché, les administrations publiques et les citoyens ne pourront tirer profit de ces systèmes que s'ils sont accessibles, garantissent des coûts peu élevés, une gestion et un entretien aisés, des modules, des procédures et des solutions standardisés, l'établissement d'un glossaire commun et la mise à disposition d'un instrument de nature à résoudre les problèmes linguistiques (lui aussi accessible et facile à utiliser), conformément aux principes que la Commission s'est engagée à respecter dans le Small Business Act (loi sur les petites entreprises).

1.15

Entreprises sociales. Le CESE recommande de faire preuve de la plus grande vigilance, lors du passage aux instruments électroniques, afin d'en garantir l'accessibilité aux entreprises sociales. Un grand nombre de services sociaux sont aujourd'hui fournis par ces entreprises, qui occupent une place extrêmement importante dans l'éventail des entreprises assurant des prestations d'assistance et de soins.

1.16

S'agissant des marchés publics supérieurs au seuil fixé, la législation européenne devrait aider les PME à remplir les exigences imposées en termes de capital et d'expérience, notamment par le biais de la création de consortiums ou d'associations temporaires d'entreprises. Le cas du Portugal est emblématique à cet égard. 87 % des marchés publics ont été emportés par des PME, mais pour 19 % en valeur seulement.

2.1

La communication démontre l'importance stratégique des marchés électroniques (e-procurement) et présente les principales mesures au moyen desquelles la Commission entend accompagner la transition vers la généralisation des marchés électroniques au sein de l'UE.

2.2

Les administrations qui ont déjà effectué la transition vers la passation électronique des marchés publics ont réalisé entre 5 et 20 % d'économies. Si le pourcentage inférieur était appliqué à tous les marchés publics de l'UE, les économies s'élèveraient en tout état de cause à plus de 100 milliards d'euros, compte tenu du volume total des marchés publics.

2.3

En matière de marchés publics (2), comme prévu par l'Acte pour le marché unique de 2011 (3), la Commission a présenté diverses propositions qui ont pour objet de mener à bien une transition généralisée vers la passation électronique des marchés publics dans l'UE d'ici à la mi-2016 (4), leur ultime finalité étant la "passation électronique de bout en bout", dans laquelle toutes les phases de la procédure sont électroniques, depuis la publication de l'avis de marché jusqu'au paiement (5).

2.4

Les procédures électroniques peuvent contribuer à améliorer les possibilités d'accès aux marchés publics et leur transparence, surtout pour les PME, stimulant ainsi la concurrence transfrontière, l'innovation et la croissance dans le marché unique.

2.5

La Commission relève deux principaux obstacles à la diffusion de la passation électronique des marchés:

2.6

Pour réaliser les objectifs proposés, la Commission a défini un plan d'action qui s'articule en 15 actions clés.

3.1

Le Comité économique et social européen (CESE) reconnaît l'importance d'une révision du cadre réglementaire relatif à la passation des marchés publics et d'une transition graduelle vers leur complète automatisation, en rendant obligatoire l'utilisation de moyens de communication électroniques lors de certaines phases du processus d'achat.

3.2

La feuille de route proposée par la Commission en vue du déploiement progressif de la passation électronique des marchés publics est très ambitieuse. Mise en œuvre de manière appropriée, elle serait extrêmement profitable à toutes les parties prenantes aux marchés publics. Mais au vu des divergences constatées en ce qui concerne le développement de la passation électronique des marchés publics dans les différents pays, où l'on assiste déjà à un phénomène de fragmentation des solutions et des plateformes existantes, l'absence de lignes stratégiques et opérationnelles, risquerait d'aggraver encore le morcellement du marché, si certaines conditions minimales de base ne sont pas respectées.

3.3

Le développement de la passation électronique des marchés publics ne doit toutefois pas se faire en portant atteinte au principe du "mieux disant" tel que prévu dans le projet de directive "marchés publics" (6).

3.4

Le CESE attache une importance particulière aux questions relatives à l'interopérabilité entre les différentes plateformes (souvent des portails) et à l'accessibilité des procédures et des documents électroniques échangés durant les différentes phases de la procédure de passation. Il conviendrait de prévoir une norme européenne (ou internationale) ouverte pour les solutions (logicielles) utilisées pour les achats électroniques du secteur public. La prolifération de plateformes isolées, ainsi que de procédures et de formats différents, constitue un obstacle à l'automatisation des marchés publics et décourage les fournisseurs, en particulier les PME, d'utiliser cet instrument. Grâce au travail accompli par le comité européen de normalisation (CEN) dans le cadre de l'atelier "Business Interoperability Interfaces for Public procurement in Europe", l'on dispose à présent de "profils standard interopérables" pour la mise en œuvre de solutions logicielles normalisées.

3.5

Dans le but de surmonter les barrières actuelles, le CESE approuve le recours par la Commission à des actions spécifiques visant à imposer l'utilisation de normes internationales ou européennes ouvertes en vue de la mise en œuvre de solutions techniques interopérables. Des lignes directrices devraient être élaborées afin d'assurer une application adéquate des normes ouvertes, sur la base du travail accompli par l'atelier CEN BII et des applications correspondantes dans le cadre du projet PEPPOL. La Stratégie numérique pour l'Europe prévoit expressément (7) une action en faveur de la normalisation de la passation électronique des marchés publics grâce à des spécifications techniques pouvant être utilisées par tous les fournisseurs de solutions et de services dans le domaine des TIC.

3.6

Le CESE souligne la contribution fondamentale que la passation électronique de marchés publics peut apporter à la transparence des procédures d'achat du secteur public et à la lutte contre la fraude. Les instruments électroniques permettent de suivre et d'évaluer l'ensemble du processus et la façon dont le fournisseur l'a mené à bien. Ces informations sont importantes en ce sens qu'elles garantissent une transparence optimale ("e-transparency") du secteur public et peuvent représenter une forte incitation à l'adoption des instruments de passation électronique de marchés publics, notamment pour les PME. Le Portugal peut se prévaloir des meilleures pratiques dans ce domaine (8), de même que la Lituanie, où la publication électronique, l'accès électronique et la soumission électronique ont été rendus obligatoires, ce qui a eu des effets positifs tangibles puisque le prix des biens et services achetés a baissé (de 14 à 55 %), le nombre de fournisseurs participant aux appels d'offre a augmenté de 20 à 90 % et le nombre de jours nécessaires au processus d'achat est tombé de 46 à11.

3.7

Il importe également que les initiatives en matière de passation électronique de marchés publics prévoient un soutien à la formation des PME concernant l'utilisation de ces technologies et la prise de conscience des bénéfices qui leur sont liés. Il sera également essentiel d'investir dans la formation des salariés des secteurs public et privé. Le CESE estime qu'un soutien serait extrêmement utile à cette fin. Pour ce faire, les PME pourraient faire appel à leurs organisations catégorielles.

3.8

L'existence de barrières linguistiques est un fait qui n'est pas suffisamment pris en considération dans la communication à l'examen. Les informations disponibles sur les plateformes de passation électronique des marchés publics devraient être présentées dans au moins une langue européenne autre que la langue nationale. Cela risque toutefois de représenter des coûts additionnels excessifs. Une solution pourrait consister pour la Commission européenne à mettre au point un outil spécifique de traduction en ligne pour la passation électronique des marchés publics.

3.9

La Commission n'aborde pas le problème de la visibilité dans l'ensemble du marché unique des marchés publics inférieurs au seuil, qui s'avère importante surtout pour les PME et les micro-entreprises. De l'avis du CESE, le moment est venu d'examiner la pertinence du maintien des seuils, étant donné qu'avec la publication électronique, l'ensemble des marchés publics seront accessibles à tous.

4.1

Le CESE reconnaît la nécessité d'une transition vers l'automatisation des marchés publics. Alors que la Commission se concentre sur les phases initiales de la passation du marché (publication des avis de marché, mise à disposition des cahiers des charges, soumission des offres, évaluation des offres et attribution du marché), il importe de prendre également en considération les diverses phases postérieures à l'attribution du marché (commande, facturation et paiement) et de publier des informations sur le déroulement des marchés, les difficultés rencontrées, les délais d'exécution et les coûts.

4.2

L'harmonisation des exigences techniques est fondamentale pour le développement de solutions et de services informatiques pouvant être adoptés et utilisés au niveau local, national et transfrontalier. Le CESE encourage vivement la Commission à mettre en route l'action clé 2 prévue à cet égard. Les implications en sont particulièrement importantes non seulement pour les administrations publiques mais aussi et surtout pour les fournisseurs, qui pourront utiliser des solutions standardisées et interopérables au niveau européen.

4.3

L'utilisation de signatures électroniques est un facteur de complexité pour les transactions transfrontalières. Des actions tendant à faciliter l'interopérabilité de ces solutions sont donc souhaitables. Il importe néanmoins de noter que certains pays, comme le Portugal par exemple, pointent, parmi les difficultés ayant trait à l'utilisation de la passation électronique les marchés publics, les exigences excessives liées aux signatures électroniques et le coût des services d'horodatage électronique, ainsi que l'interopérabilité entre les différentes plateformes de passation électronique des marchés publics (9).

4.4

La promotion de solutions simples et de bonnes pratiques apporte sans aucun doute un utile soutien aux projets d'automatisation des marchés publics. Les besoins des PME, en particulier lors de la phase de soumission électronique des offres, doivent être pris en considération lors du déploiement des solutions correspondantes. C'est pourquoi les résultats des travaux du groupe d'experts de la Commission sur la dématérialisation des procédures de passation de marchés sont essentiels et pourraient être soumis à une évaluation des parties prenantes.

4.5

L'action la plus significative sur laquelle la Commission devrait concentrer son attention concerne les modalités de mise en œuvre des diverses solutions préconisées pour la passation électronique des marchés publics au sein du marché intérieur. Le projet PEPPOL (marchés publics paneuropéens en ligne) en particulier a bénéficié de la participation de 11 pays qui ont élaboré des spécifications techniques pour le déploiement de solutions standardisées concernant les phases les plus sensibles du processus de passation des marchés, ainsi qu'une plateforme ouverte pour l'échange de documents standardisés, assurant ainsi la pleine interopérabilité des différentes plateformes européennes

4.5.1

Les composants PEPPOL incluent: les instruments de validation des signatures électroniques fondées sur les certificats électroniques délivrés par des autorités européennes; un dossier virtuel d'entreprise (Virtual Company Dossier) offrant une présentation standardisée des informations relatives aux entreprises (certificats et attestations); un catalogue électronique présentant les offres relatives aux fournitures et aux services sous un format standardisé; une commande et une facturation électroniques permettant à l'acheteur et au fournisseur de s'appuyer sur des procédures définies pour le partage d'informations concernant leurs activités communes. Enfin, une infrastructure de transport des documents électroniques (le réseau) reposant sur des normes communes, compatibles au niveau national, et assurant l'interconnexion entre les communautés/systèmes individuels de passation électronique des marchés publics.

4.5.2

Le système européen de dossier virtuel d'entreprise (Virtual Company Dossier - EVS) fournit, de manière analogue à la plateforme eCertis (système d'information permettant d'identifier les différents certificats et attestations fréquemment exigés dans les procédures d'appel d'offres des 27 États membres, de la Croatie (pays en voie d'adhésion), de la Turquie (pays candidat) et des trois pays EEE (Islande, Liechtenstein et Norvège)), des informations relatives aux conditions et aux justificatifs/attestations nécessaires pour participer aux appels d'offres dans les États membres. Cependant, alors que la plateforme eCertis est actuellement conçue comme une base de données d'informations, l'EVS fournit des interfaces supplémentaires assurant l'interconnexion avec d'autres services. eCertis devrait présenter des caractéristiques similaires au système EVS. La Commission devrait garantir la conformité et la mise à jour du système d'informations légales correspondant, en assurant ce service et en offrant le soutien technique adéquat.

4.5.3

Le CESE espère que la Commission et les États membres feront tout leur possible pour renforcer le rôle de l'association OpenPEPPOL, dont il souligne l'importance pour le maintien, le développement et l'adoption par le secteur public européen des spécifications techniques élaborées pour la passation des marchés publics. La standardisation et l'interopérabilité seront ainsi garanties lors des différentes étapes du processus d'achat, non seulement préalablement à l'attribution du marché, mais aussi lors des phases ultérieures, afin de prévenir le morcellement du marché.

4.6

Le CESE reconnaît la nécessité de financer et de soutenir le déploiement d'une infrastructure de passation électronique des marchés publics via le "mécanisme pour l'interconnexion en Europe" (Connecting Europe Facility), en s'appuyant sur ce qui a déjà été réalisé par les États membres du consortium PEPPOL, grâce à l'actuelle infrastructure de transport (le réseau) qui connecte les différents systèmes existant en Europe. Le CESE insiste sur la nécessité de maintenir une infrastructure ouverte, accessible et sûre, fondée sur des normes communes. Les fonds structurels devraient être mis à contribution pour faciliter la passation des marchés publics.

4.7

Le CESE recommande la mise en œuvre d'une stratégie de communication intégrée s'appuyant sur les communautés existantes, OpenPEPPOL en particulier, en collaboration avec le réseau Entreprise Europe, et en utilisant les programmes de mise en réseau destinés aux régions et communes. Cette stratégie de communication pourrait être partagée par la Commission, OpenPEPPOL et le nouveau projet pilote A (programme d'appui TIC au PIC) "Basic Cross Sector Services" (BCSS), concernant les aspects relatifs à la passation électronique des marchés publics.

4.8

Le CESE appuie la décision de la Commission d'automatiser tout le processus d'achat au sein de ses propres services et de rendre disponibles les solutions de source ouverte (Open Source) développées dans ce contexte.

4.9

Le CESE reconnaît la nécessité de surveiller l'adoption des instruments de passation électronique des marchés publics et de mesurer les bénéfices correspondants. À compter de l'adoption de la directive, la Commission devrait publier une information trimestrielle sur l'évolution qualitative et quantitative des appels d'offres dans les différents États membres, afin de rendre compte de l'état d'avancement en la matière.

4.10

Parallèlement, il est essentiel, pour une meilleure transparence et compétitivité, de mener un dialogue au niveau international concernant l'utilisation des instruments de passation électronique des marchés publics. L'utilisation de normes internationales apparaît encore une fois comme un instrument nécessaire à cette fin et il est souhaitable d'assurer un suivi des développements dans ce domaine. Il y a lieu en particulier de suivre et de recommander l'utilisation de normes (CEN BII et spécifications PEPPOL) dans la mise en œuvre de la passation électronique des marchés publics par le secteur public européen.