4.10.2012   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 299/122

1.1

Le Comité économique et social européen (CESE) soutient avec force la poursuite du programme "L'Europe pour les citoyens" ainsi que ses caractéristiques fondamentales: l'encouragement et le soutien de la participation active des citoyens européens à la vie politique et publique, la solidarité et la collaboration mutuelles fondées sur des valeurs communes et l'identité européenne.

1.2

La citoyenneté active recouvre la participation des citoyens, de groupes de citoyens et celle des organisations de la société civile, notamment des partenaires sociaux, à l'élaboration des politiques (dialogue vertical entre la société civile et les administrations publiques), ainsi que leur mise en réseau et leur coopération (dialogue horizontal). Le CESE se félicite que la proposition à l'examen prévoie de soutenir ces deux aspects, même s'il conviendrait d'établir de manière plus précise les modalités du dialogue horizontal.

1.3

Dans les grandes lignes, le CESE soutient la proposition de la Commission européenne mais plaide pour une plus grande participation du Parlement européen, du Comité économique et social européen, du Comité des régions et des partenaires du dialogue structurel à l'élaboration, au contrôle et à l'évaluation du programme. Le présent avis rassemble des recommandations et des modifications concrètes qui permettront d'améliorer le programme en faisant qu'il soit encore plus proche des citoyens et adapté à leurs besoins

1.4

Comme le reconnaît également la Commission européenne, les institutions de l'Union européenne connaissent actuellement de sérieux problèmes de légitimité. Le faible niveau de confiance des citoyens, l'apathie et le manque de participation au processus décisionnel portent fondamentalement atteinte à l'idéal européen et nuisent à la qualité des décisions et au développement à long terme de l'Union (1). Cette situation affecte l'administration publique à tous les niveaux, local, national, transnational et européen. L'enveloppe financière du programme proposée pour la réalisation des travaux requis est insuffisante, il convient donc de tout mettre en œuvre pour augmenter ce financement.

1.5

Le programme "L'Europe pour les citoyens" doit se conformer aux normes démocratiques inscrites dans le traité de Lisbonne et favoriser leur ancrage en Europe, en particulier s'agissant des mécanismes de participation et de la transparence visés aux articles 10 et 11 du traité sur l'Union européenne (TUE). Néanmoins le programme ne pourra être pleinement opérationnel que si les institutions de l'UE remplissent leurs obligations pour la mise en œuvre des articles précités, notamment en élaborant des livres verts. De même, le programme ne peut en aucune façon se substituer aux engagements assumés par les différentes directions générales de la Commission européenne sur leurs ressources propres et leur servir à soutenir davantage que jusqu'à présent, dans le champ d'action qui est le leur, la participation des citoyens, le dialogue et les partenariats incluant ces derniers.

1.6

Le CESE a également eu connaissance des craintes émises par de nombreuses organisations de la société civile qui redoutent que les programmes de travail annuels soient susceptibles de trop restreindre la place accordée aux thèmes à long terme du programme, voire de les occulter complètement, ou encore d'exclure la possibilité pour les citoyens de déterminer leurs propres priorités. Le Comité partage ces préoccupations.

1.7

Le volet consacré à la mémoire historique doit promouvoir l'identité commune et les valeurs. Le CESE se félicite de l'extension proposée dans le programme qui y inclut la commémoration des victimes du régime nazi et de celui du communisme totalitaire, y compris après 1953, et l'importance du rôle joué par la société dans la réunion d'une Europe longtemps divisée.

1.8

Le CESE souligne la nécessité de soutenir une participation citoyenne qui soit durable, substantielle et le plus structurée possible à tous les niveaux et à toutes les étapes du processus décisionnel.

À cette fin, le CESE formule, en plus des suggestions susmentionnées, les propositions suivantes:

2.1

Le programme "L'Europe pour les citoyens" doit contribuer à concrétiser sur le terrain les normes démocratiques inscrites dans le traité de Lisbonne, en particulier les articles 10 et 11 du TUE. L'initiative citoyenne européenne n'est qu'une possibilité de participation prévue dans le traité, d'autres doivent suivre rapidement. Ce programme aussi portera ses fruits si l'UE assume mieux les impératifs politiques énoncés en détail dans d'autres avis du CESE, notamment l'indispensable élaboration de livres verts sur la participation citoyenne.

2.2

Actuellement, la seule base juridique de la proposition qui soit explicitement citée est l'article 352 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) (2). Le CESE invite à préciser quels sont les articles des textes fondamentaux dans lesquels sont visés les objectifs que le programme doit atteindre. Il conviendrait de distinguer en particulier les articles 10 et 11 du TUE ainsi que l'article 15 du TFUE (3). Par ailleurs, l'exposé des motifs évoque l'article 39 de la Charte des droits fondamentaux, qui prévoit le droit de voter et de se présenter aux élections du Parlement européen, mais ne fait pas référence aux autres articles pertinents de cette charte, tels que l'article 11 (liberté d'expression et d'information), l'article 12 (liberté de réunion et d'association), l'article 41 (droit à une bonne administration) et les articles 20 à 26 qui prévoient l'égalité des droits des personnes et des différents groupes sociaux et le protection de ces droits (4). Il convient toutefois de préciser que ce programme ne peut être ni l'unique, ni le principal instrument de réalisation des objectifs cités plus haut.

2.3

Le CESE souligne que la participation et la citoyenneté active constituent une valeur universelle et indivisible et que tous les échelons de l'administration publique (local, national et européen) sont interconnectés. De nombreuses décisions concernant l'Union européenne se répercutent sur les niveaux local et national. Ce sont aussi ces niveaux qui promeuvent les décisions de l'UE et contribuent à leur élaboration. Le programme doit refléter cette réalité et il convient de trouver les ressources nécessaires à cette fin, en gardant comme priorité la dimension européenne, quel que soit le niveau où le porteur de projet opère (national ou européen). De telles actions doivent également pouvoir être réalisés sans partenaires transnationaux. Il est souhaitable de soutenir aussi, grâce à un accroissement du financement, les porteurs de projets de participation au processus décisionnel de l'UE qui opèrent à l'échelon local.

2.4

Le Comité note que les activités des organisations de la société civile revêtent une importance particulière lorsque sévit la crise et que bien souvent celle-ci, tout comme le manque de ressources disponibles les ont très gravement affectées. C'est pourquoi les subventions administratives à long terme occupent une place particulièrement importante dans le programme, tout comme le soutien au dialogue structuré et aux organisations dites "chiens de garde" et la participation à la résolution des questions européennes d'actualité. Le programme doit notamment soutenir les actions, les connaissances acquises et les résultats des années européennes 2011 à 2013, ainsi que les recommandations de la société civile, entre autres celles des partenaires sociaux.

2.5

La citoyenneté active et la participation citoyenne sont logiquement liées à des activités qui encouragent l'échange d'informations et d'idées, ainsi que la réflexion sur une identité commune, les valeurs et l'histoire. Le CESE se félicite de l'extension qui, dans le cadre du programme, est proposée pour le volet consacré à la mémoire historique, de façon en ce qu'il inclue la commémoration des victimes du régime nazi et de celui du communisme totalitaire y compris après 1953. Il convient d'appuyer également un débat public qui promouvrait à l'avenir une connaissance et un apprentissage plus complets de l'histoire de l'Europe en soulignant l'importance de la société dans la réunification d'une Europe longtemps divisée. Il convient d'accorder une attention particulière à la conscience historique des jeunes qui constitue les fondements de la destinée, de la liberté et de la prospérité communes de l'UE.

2.6

Le CESE souligne qu'il convient d'associer plus largement les citoyens, plutôt que les seuls fonctionnaires et agents des institutions, aux projets et activités développés dans le cadre du programme "L'Europe pour les citoyens", en particulier le jumelage des villes. Dans le cas où le candidat proposant un projet est une administration publique, une agence ou tout autre instance qui tire la plus grande partie de son financement d'impôts, de cotisations ou de versements similaires, il y a lieu de prescrire un partenariat obligatoire avec au moins une organisation de la société civile. Il y a lieu de prévoir un soutien particulier au développement de nouveaux partenariats, notamment le partenariat Est-Ouest.

3.1

Le CESE se félicite des modifications apportées à la proposition initiale, qui prévoient une coopération et une coordination améliorées entre "L'Europe pour les citoyens" et d'autres programmes, relatifs notamment au voisinage. En vertu de l'article 11 de la proposition et aux fins de la réalisation des objectifs 2020, une meilleure coordination est également nécessaire avec Interreg et les programmes portant sur les médias et la jeunesse.

3.2

Le CESE préconise que l'on œuvre sans tarder à fournir de manière cordonnée des informations à propos de "L'Europe pour les citoyens" et d'autres programmes de l'UE, afin que chaque citoyen puisse, en un seul site, avoir connaissance de toutes les possibilités qui sont à sa disposition. Il ressort d'une consultation publique (5) menée par la Commission qu'il n'a pas toujours une connaissance bien claire du type d'activités qui sont principalement soutenues ni du programme auquel il convient de recourir. Il y a lieu d'accorder une attention particulière à la jeunesse.

3.3

Comme il l'a déjà fait dans un avis antérieur, le Comité demande que l'on améliore de manière significative la coordination, par exemple en établissant une cellule interinstitutionnelle permanente pour les questions de citoyenneté active et de participation, qui regrouperait des représentants de différentes directions générales de la Commission européenne et des autres institutions de l'UE (6).

3.4

Le financement du programme est tout à fait insuffisant. Tout en ayant conscience que dans la situation de crise actuelle, accroître le budget du programme "L'Europe pour les citoyens" représente un défi financier et politique, le CESE insiste sur l'importance absolument capitale que revêt ce programme et fait observer qu'en principe, il y aurait lieu de multiplier par plusieurs fois sa dotation, qui est aujourd'hui inadaptée pour obtenir des résultats tangibles au niveau de l'Europe (7) et suscite la déception jusque chez des auteurs potentiels de projets. Le montant actuel de l'enveloppe peut susciter des questions concernant à l'importance accordée à la participation de la société au processus décisionnel et à la capacité des décideurs à tenir leurs engagements en matière de mise en œuvre du traité de Lisbonne.

3.5

Le Comité appelle à réfléchir à la manière d'octroyer à "L'Europe pour les citoyens" des ressources additionnelles, provenant notamment de celles qui n'ont pas été utilisées durant la période de programmation dans le cadre d'autres programmes.

3.6

Afin de garantir une participation large et inclusive au programme et de ne pas discriminer les petites organisations ou celles disposant de faibles ressources financières, ainsi que d'améliorer l'efficacité et la visibilité dudit programme au sein de l'Europe, le CESE préconise de soutenir aussi les petits projets dotés d'une dimension européenne. Par rapport au programme actuel, il convient, en particulier pour ceux de la société civile, d'abaisser le seuil minimum de leur budget et le volume du cofinancement, d'accroître le préfinancement, de supprimer l'obligation de collaborer avec un partenaire étranger, ainsi que de réduire les charges administratives, tout en maintenant le contrôle nécessaire là où il est nécessaire. Dans la prochaine période du programme, il y a lieu de garantir aux organisations de citoyens et de la société civile la possibilité d'introduire des demandes de subvention de faible ampleur afin qu'elles ne doivent plus investir elle-même plusieurs dizaines de milliers d'euros dans le cofinancement. Le montant moyen prévu actuellement par projet, qui est de 80 000 euros, suscite des inquiétudes. Lors de la planification du programme, il y a lieu d'évaluer attentivement et d'éliminer aussi d'autres aspects à cause desquels les dispositions du programme pourraient discriminer certains promoteurs de projets ou groupes cibles.

3.7

Le CESE invite la Commission européenne à réfléchir à la manière d'accorder un soutien spécifique ou de former une catégorie distincte pour les projets de faible ampleur dans les États membres où l'activité des organisations de la société civile dans les domaines liés à l'objectif du programme est particulièrement défavorisée ou dans lesquels la participation est faible.

3.8

Au cours de la nouvelle période de programmation, il faudra trouver le moyen de comptabiliser le travail bénévole au titre du cofinancement appliqué (8).

3.9

Le renforcement des actions et valeurs citoyennes auprès de la nouvelle génération d'européens constitue un défi et un devoir déterminants pour l'avenir de l'UE. Entre autre, le CESE invite la Commission européenne à étudier la possibilité d'inclure dans le programme "L'Europe pour les citoyens" davantage les projets de jeunes qui ne sont pas menés dans le cadre du programme "Erasmus pour tous", en particulier ceux relevant de l'initiative Jeunesse. Les projets visant à promouvoir la responsabilité sociale des entreprises pourraient également constituer un nouvel élément thématique.

3.10

Une administration décentralisée du programme est souhaitable, en particulier pour les petits projets évoqués au paragraphe 3.6. Actuellement, la Commission s'est déjà engagée à associer le plus possible les représentations de la Commission dans les États membres à la promotion du programme en question (9) mais il convient d'examiner les possibilités de développer le recours aux représentations ou à d'autres structures, de niveau national, y compris pour la gestion des différents volets du programme. L'information du public et l'administration du programme sont des activités complémentaires. Une autre solution consisterait à prévoir la possibilité de mettre en œuvre plusieurs petits projets en utilisant des subventions globales.

3.11

L'administration du programme doit être pleinement ouverte et transparente. Le CESE félicite la Commission européenne pour les consultations qu'elle mène déjà dans le cadre du programme. Néanmoins, compte tenu du caractère particulier du programme, il convient d'établir la possibilité d'associer des représentants du Comité des régions, du CESE et des partenaires du dialogue structuré aux travaux du comité de gestion du programme, en leur accordant un statut d'expert, de membre à part entière, d'observateur, d'observateur actif ou un statut similaire ou encore en créant un groupe de travail interinstitutionnel, formel ou non formel, consacré à l'élaboration du programme annuel. De telles dispositions permettront de mettre en œuvre l'idée de partenariat et d'échanger efficacement des informations dès un stade précoce du processus décisionnel. En outre, il convient que ces représentants soient étroitement associés à toutes les étapes de l'évaluation du programme et de son développement ultérieur (10).

3.12

Il convient d'éliminer les risques relevés par la société civile en ce qui concerne les priorités annuelles du programme de travail, les actions à court terme ou les initiatives ponctuelles, qui ne peuvent ni occulter ni restreindre de manière unilatérale les objectifs de base du programme. Il convient de laisser à la société civile la possibilité de choisir elle-même pour ses projets des thèmes pertinents, qui respectent ces objectifs.

3.13

Le CESE insiste sur la mise en place d'un système d'évaluation des projets en deux étapes. Le nombre de demandes refusées en raison d'un financement insuffisant est impressionnant. Actuellement, seul un projet sur vingt, environ, bénéficie d'un soutien au titre des différents volets du programme. Il ne faut pas que celui-ci entraîne au sein des organisations demandeuses un gaspillage de ressources qui leur serait nuisible et qui irait à l'encontre de ses objectifs fondamentaux. En outre, il conviendrait d'instaurer davantage de délais pour la soumission de projets.

3.14

S'agissant de planifier les dépenses administratives du programme qui semblent exagérées, puisqu'elles atteignent environ 11 % du budget prévu pour l'ensemble du programme, le CESE invite à tenir compte de l'analyse coûts-avantages (11) et des solutions proposées dans le présent avis pour réduire ces frais, notamment au moyen de subventions globales, d'un système d'évaluation en deux étapes, etc.

3.15

Le CESE recommande que des points de contact pour le programme "L'Europe pour les citoyens" soient mis en place sans tarder dans les États membres où il n'en existe pas encore et que leurs activités et leur visibilité soient renforcées.

3.16

Comme le reconnaissent et la Commission européenne et les très nombreux représentants de la société civile qu'elle a interrogés (12), il conviendra qu'à l'avenir, le programme soit beaucoup plus étroitement lié au processus concret de prise de décisions et au calendrier politique européen. Le CESE juge positivement que l'un des critères de résultats assignés au nouveau programme soit le nombre et la qualité de ces initiatives politiques qui ont vu le jour en raison des activités qu'il a soutenues. En conséquence, le programme est susceptible de favoriser la mise en œuvre de l'article 11 du TUE. De même, le CESE accueille favorablement la demande de la Commission s'agissant d'échanger les bonnes pratiques et de recueillir les idées en matière de participation de la société (13).

3.17

Toutes les actions soutenues par le programme devront produire des résultats qui se prêtent à une utilisation concrète, soient constants et durables et présentent un maximum de visibilité. Ces résultats devront également être obtenus lors de l'organisation de débats, de brèves réunions de citoyens et en développant des contacts réciproques. Une partie des manifestations de la présidence, par exemple, pourraient se transformer en forums réguliers de discussion entre la société civile et les institutions de l'UE.

3.18

Le CESE préconise de rendre les subventions de fonctionnement plus accessibles, en insistant tout particulièrement sur le niveau européen mais aussi national, car ce sont elles qui permettent précisément à une organisation de développer sa compétence d'ensemble, de renforcer ses capacités à prendre part à l'élaboration des politiques et de réagir rapidement face aux nouveaux défis (14). En revanche, il est fréquent que les subventions de projet soient axées sur des initiatives spécifiques et il est souvent plus difficile d'assurer par leur truchement la durabilité, la mémoire institutionnelle et la qualité de l'action. Il convient de vérifier les montants moyens, le nombre de projets et les autres indicateurs qui sont prévus dans l'annexe à la proposition actuelle. Ces points ne peuvent constituer, pour les organisations de moindre taille, une source de discrimination financière ou administrative découlant de l'application de seuils élevés concernant le cofinancement ou d'autres points. Il serait plus judicieux de n'en définir aucun ou de ne fixer qu'un faible montant minimal par rapport au volume de ces subventions, de manière à augmenter ainsi le nombre de leurs bénéficiaires ou la durée du soutien accordé.

3.19

Dans le cas de partenaires de confiance, il est opportun de recourir largement aux aides structurelles à long terme. Il est également souhaitable de prolonger la durée maximale des projets lorsque leur nature le requiert.

4.1

Dans le quatrième considérant du préambule, le CESE recommande de compléter ou de retirer la mention que "l'initiative citoyenne européenne offre une occasion unique de donner aux citoyens la possibilité de participer directement à l’élaboration de la législation de l’Union (15)", car elle peut susciter des doutes quant à la mise en œuvre d'autres dispositions du traité de Lisbonne.

4.2

Dans le quatrième considérant du préambule, le CESE préconise de remplacer l'expression "à l’échelon de l’Union et au niveau transnational" par "à l'échelon de l'Union et au niveau transnational ainsi que, dans le respect de la dimension européenne à l'échelon national", conformément aux paragraphes 2.3 et 3.6 du présent avis.

4.3

Dans le dixième considérant du préambule, le CESE invite à remplacer le mot "transnationaux" par "du programme", en conformité avec les paragraphes 2.3 et 3.6 du présent avis.

4.4

Le CESE suggère de compléter le quatorzième considérant du préambule comme suit: "dans le cadre d'une coopération entre la Commission, les États membres, le Comité des régions, le Comité économique et social européen, les partenaires du dialogue structuré et les représentants individuels de la société civile européenne".

4.5

Dans le seizième considérant du préambule, le CESE propose le remplacement des expressions "directement liés aux politiques de l'Union européenne" et "à l’élaboration du projet politique de l’Union" par "directement liés aux politiques menées dans les questions ressortissant à l'Union européenne" et "à l’élaboration du projet politique concernant les questions ressortissant à l'Union européenne".

4.6

Pour concrétiser les observations développées dans le paragraphe 3.13 du présent avis, le CESE préconise de compléter la seconde phrase du seizième considérant du préambule par l'adjonction de ", ainsi que par la sélection en deux étapes des propositions de projets"

4.7

Le CESE suggère de modifier l'article premier de la proposition comme suit: perspective globale: "encourager les valeurs et l'identité européennes". La notion de "valeurs et identité européennes" est plus large et inclusive. Ces modifications doivent également être réalisées dans d'autres passages de la proposition.

4.8

En outre, le CESE recommande que dans l'article premier, les mots "au niveau de l'Union" soient remplacés par "dans les affaires et questions ressortissant de l'Union", suivant les observations émises ci-dessus, pour affirmer que la participation citoyenne est indivisible et que les affaires relatives à l'UE ne se décident pas à son seul niveau.

4.9

Dans l'article 2, paragraphe 2, le CESE préconise de remplacer l'expression "à l'échelon de l'Union européenne" par "dans les affaires et questions ressortissant à l'Union européenne", ainsi que de modifier le membre de phrase "en leur permettant de mieux comprendre l’élaboration des politiques de l’Union" par "en leur permettant de mieux comprendre l'élaboration des politiques concernant les questions ressortissant à l'Union européenne et de mieux y prendre part".

4.10

Le CESE recommande que l'article 3, paragraphe 2, soit complété et modifié comme suit:

4.11

En ce qui concerne l'article 4 de la proposition, le CESE souligne que dans toute la mesure du possible, la Commission devrait renoncer aux contrats de marchés publics, qui débouchent le plus souvent sur l'organisation de campagnes de relations publiques ambitieuses et coûteuses mais éloignées du citoyen. Il convient de faire que l'ensemble des activités présentent une ouverture maximale à tous les participants au programme.

4.12

Le CESE recommande de compléter l'article 6 en conformité avec le présent avis notamment le paragraphe 2.6.

4.13

Il y a lieu d'envisager de supprimer de l'article 8 la disposition selon laquelle de nouvelles priorités sont définies chaque année pour le programme ou d'atténuer la formulation dudit article.

4.14

Le CESE préconise de compléter l'article 9 comme suit: "3. il convient d'établir la possibilité d'associer activement des représentants du Comité des régions, du Comité économique et social européen et des partenaires du dialogue structuré aux travaux du comité de gestion du programme en leur accordant un statut d'expert, de membre à part entière, d'observateur, d'observateur actif ou un statut similaire ou encore en créant un groupe de travail interinstitutionnel, formel ou non formel, consacré à l'élaboration du programme annuel".

4.15

Le CESE recommande de compléter l'article 10 comme suit: "Les parties citées à l'article 9 de la proposition doivent être largement associées à tous les stades de l'évaluation du programme et de son développement ultérieur."

4.16

Le CESE suggère de compléter l'article 14, paragraphe 2, comme suit: "fait régulièrement rapport au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions". Le CESE recommande d'ajouter au début de l'article 14, paragraphe 3, le mot "notamment,".

4.17

Le CESE suggère de compléter le chapitre 2 de l'annexe ("gestion du programme") en indiquant qu'il est envisageable et souhaitable d'associer à l'administration des différents volets du programme les représentations de la Commission européenne dans les États membres ou d'autres structures de niveau national qu'elle estimera aptes à y participer.

4.18

En ce qui concerne les critères d'évaluation mentionnés dans l'annexe, le CESE souligne et soutient tout particulièrement qu'il y a lieu de parvenir à un engagement financier renforcé dans les pays et les régions où les ressources destinées à la réalisation des objectifs du programme sont limitées ou non accessibles, ou encore dans lesquels les indicateurs témoignent d'une faible participation.

4.19

Dans le paragraphe 2.2.1 de la "fiche financière législative pour les propositions", le CESE récuse catégoriquement et préconise de supprimer dès à présent l'observation selon laquelle la participation au programme d'organisations de petite et moyenne envergure est une source de risque pour sa gestion. Conformément aux considérations développées ci-dessus, il fait remarquer que ces groupements se prêtent particulièrement bien à la participation des citoyens et qu'il convient de les encourager par tous les moyens possibles à s'engager dans le programme, notamment en leur facilitant le dépôt et la gestion des projets, en abaissant le seuil minimum que leur budget doit atteindre, en permettant qu'en l'absence de nécessités objectives, aucun partenaire étranger n'y participe, ou encore en réduisant le volume de cofinancement.

4.20

Le CESE prône que l'on réexamine le nombre de projets défini dans les annexes pour les différentes activités, ainsi que leurs taux de financement, de manière à prendre en considération les demandes énoncées précédemment dans le présent avis pour les rendre plus accessibles aux organisations d'envergure réduite ou moyenne, ou encore que l'on crée une ou plusieurs catégories spécifiquement destinées aux projets de faible ampleur, en prévoyant à leur intention une meilleure accessibilité des subventions de fonctionnement, un prolongement de la durée maximale qu'ils doivent respecter, etc.