27.7.2012   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 225/11


Avis du Comité des régions sur «le réexamen de la politique de l'UE en matière de qualité de l'air et d'émissions»

2012/C 225/03

LE COMITE DES RÉGIONS

constate que la tendance qui témoigne d'un ralentissement dans l'amélioration de la qualité de l'air est, dans une large mesure, la conséquence d'un manque d'ambition dans la politique de réduction à la source de l'UE, ainsi que de l'insuffisance des mesures à l'échelon national. Les collectivités territoriales se voient imposer une part importante des charges et des responsabilités dans la résolution des problèmes. Il est nécessaire d'adopter une approche à plusieurs niveaux dans laquelle chaque niveau de gouvernement (européen, national, régional et local) prend ses responsabilités et arrête les mesures qui peuvent et doivent être prises à son échelon;

insiste sur l'importance de coupler la politique de l'UE en matière d'immissions et celle concernant les émissions. Il convient à cette fin, lors de la phase d'élaboration de la politique, de définir des niveaux d'ambition similaires et des calendriers synchronisés pour la politique de l'UE en matière d'immissions et celle concernant les émissions;

recommande de renforcer la politique de l'UE en matière d'émissions, notamment en révisant la directive sur les plafonds d'émission nationaux (PEN) de manière suffisamment ambitieuse pour abaisser le niveau des concentrations de fond, en renforçant les normes Euro pour les véhicules concernant le NO2/NOx et les particules fines et les normes d'émissions d'autres sources mobiles, en réduisant les écarts entre les normes européennes d'émissions des véhicules et les émissions en conditions réelles de ces mêmes véhicules, en s'attaquant aux émissions produites par la navigation et le trafic aérien et aux émissions d'ammoniac du secteur agricole;

recommande que la révision des directives en matière de qualité de l’air (2008/50/CE et 2004/107/CE) permette de réduire le nombre de substances ainsi que celui des valeurs cibles et des valeurs limites en se concentrant sur les substances les plus polluantes et les indicateurs qui reflètent le mieux les aspects de santé publique, d'établir si la concentration de particules et le carbone élémentaire ou carbone suie sont des indicateurs plus indiqués et sous quelle forme ils pourraient être intégrés dans la directive, d'analyser l'utilisation de la valeur limite de la moyenne annuelle pour les PM10 sur la base des moyennes de concentrations pluriannuelles, d'étendre la possibilité de dérogations supplémentaires pour la réduction des niveaux de NO2 dans des conditions bien déterminées, et d'imposer des règles plus spécifiques sur l'implantation des stations de mesure afin d'assurer la comparabilité.

Rapporteur

Cor LAMERS (NL/PPE), Bourgmestre de Houten

Texte de référence

Lettre du vice-président de la Commission européenne du 19 juillet 2011

I.   RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ DES RÉGIONS

A.    Observations générales

1.

est informé de l'intention de la Commission de proposer en 2013 une révision complète de la politique européenne en matière de qualité de l'air, assortie de nouveaux objectifs à long terme pour la période après 2020. Il s'agit en l'occurrence d'une révision très étendue comprenant les éléments suivants:

la révision de la stratégie thématique sur la pollution atmosphérique (COM(2005) 446 final),

un renforcement de la politique de l'UE de réduction des émissions à la source,

la fusion des directives suivantes en une seule directive:

la version révisée des directives concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (2008/50/CE et 2004/107/CE);

la version révisée de la directive sur les plafonds d'émission nationaux (directive 2001/81/CE).

2.

apprécie que la Commission européenne lui ait demandé d'élaborer un avis de prospective sur l'avenir de la politique européenne en matière de qualité de l'air;

3.

précise que le présent avis (1), dans la mesure où il s'agit d'un avis de prospective élaboré au cours de la phase de collecte d'expertise du processus de décision européen, aborde des aspects aussi bien politico-administratifs que techniques (recommandations relatives à la législation et propositions de procédures);

4.

constate que la qualité de l'air a une incidence sur la vie quotidienne et la santé des citoyens dans les zones tant urbaines que rurales. S'agissant de l'amélioration de la qualité de l'air, les priorités doivent être la santé publique et l'environnement. Il convient simultanément de tendre vers un équilibre entre le développement économique et la lutte contre la pollution atmosphérique. Une meilleure protection de l'environnement et de la santé publique peut également contribuer à stimuler l'économie et à réduire le coût économique des effets négatifs et dommageables pour la santé;

5.

se réjouit que la qualité de l'air se soit sensiblement améliorée en Europe grâce aux effets conjugués de la politique de l'UE en la matière et des mesures adoptées par les États membres (aux échelons national, régional et local). Une tendance à l'amélioration a marqué les deux dernières décennies. Toutefois, le Comité s'inquiète du ralentissement que ces progrès ont connu récemment;

6.

note que ce sont dans les agglomérations urbaines que la pollution atmosphérique provoque les problèmes et les difficultés les plus graves. En dépit de toutes les mesures prises aux niveaux local et régional, de nombreuses villes européennes ne parviennent pas à respecter les valeurs limites concernant les poussières fines (PM10, les PM2,5) et le dioxyde d'azote (NO2) dans les délais prévus. En conséquence, une grande partie des Européens vit dans des zones où la concentration de polluants atmosphériques est dangereuse pour la santé;

7.

constate par ailleurs que les zones rurales et en périphérie des zones urbaines sont également touchée par la pollution atmosphérique, avec des conséquences sur l’environnement, les cultures et les milieux naturels qui ne sont pas à négliger;

8.

affirme que la pollution atmosphérique doit être réduite mais que simultanément, il convient de garantir le bon fonctionnement de nos villes sur le plan social et économique. Dans la plupart des États membres, le transport motorisé de personnes et de marchandises (qui repose principalement sur l'utilisation du gazole et de l'essence) est l'une des principales causes directes des points noirs en matière de pollution atmosphérique au NO2 et il est donc absolument indispensable d’agir plus efficacement qu’aujourd’hui sur cette source, tant au niveau des normes d’émissions qu’à celui de la maîtrise du trafic;

9.

est d'avis que la question centrale lors de la révision de la politique de l'UE en matière de qualité de l'air doit être de déterminer de quelle manière (c'est-à-dire au moyen de quel type de réglementation et de quelles mesures) la législation européenne peut conduire à une amélioration de la situation. Dans cette perspective, il importe de prendre en compte, au minimum, les éléments suivants: une démarche de gouvernance à plusieurs niveaux, une approche globale et la mise en œuvre effective de la réglementation de l'UE dans les villes européennes. Il convient de donner la priorité à l'applicabilité de la directive européenne et aux problèmes de mise en œuvre dans les villes et les régions;

10.

affirme que la gouvernance doit être un élément important de la mise en œuvre de la nouvelle réglementation de l'UE en matière de qualité de l'air. La pollution atmosphérique a des dimensions transfrontalières et nationales et requiert dès lors que des mesures soient prises à tous les niveaux de gouvernement (européen, national, régional et local). Le Comité recommande une approche à plusieurs niveaux selon laquelle chaque niveau de pouvoir prend ses responsabilités et n'intervient que s'il constitue l'échelon le plus approprié pour le faire;

11.

souligne la nécessité d'une approche globale dans le cadre de l'élaboration de la nouvelle réglementation européenne. Il faut, dans toute la mesure du possible, prévenir la pollution. Il est essentiel de cerner les causes de la pollution et de s'attaquer aux émissions à la source, de la manière la plus efficace économiquement et la plus respectueuse de l'environnement;

12.

affirme que l'amélioration de la santé publique demande une politique européenne ambitieuse en matière de qualité de l'air. Cependant, une politique européenne en matière d'immissions, assortie de valeurs limites pour les substances polluantes, doit impérativement aller de pair avec une politique efficace en matière d'émissions, fondée sur des mesures de réduction à la source au niveau de l'UE. Le niveau d’ambition de la directive révisée doit dès lors être soigneusement articulé avec ceux des plafonds d’émission nationaux et de la politique de l’UE en matière d’émissions (politique de réduction à la source). À cet égard, le Comité pense que la fusion des directives en matière de qualité de l’air (2008/50/CE et 2004/107/CE) avec la directive relative aux plafonds d'émission nationaux (2001/81/CE) favorisera l’harmonisation des niveaux auxquels elles ont fixé leurs ambitions;

B.    La stratégie thématique sur la pollution atmosphérique et sa mise en œuvre dans les États membres

La stratégie thématique

13.

estime que la stratégie thématique sur la pollution de l'air a contribué à diminuer l'exposition des citoyens aux polluants atmosphériques et améliorer la qualité de l'environnement;

14.

déplore que toutes les mesures de réduction à la source annoncées dans la stratégie thématique n'aient pas fait l'objet d'une mise en œuvre effective. Les carences les plus frappantes en ce qui concerne lesdites mesures européennes de réduction à la source sont:

la mise en place d'une approche intégrée du cycle de l'azote;

la révision de la directive sur les plafonds nationaux d'émission (2001/81/CE, PEN), qui est importante pour la lutte contre les concentrations de fond mais a malheureusement été reportée à plusieurs reprises;

La mise en œuvre au niveau local et régional

15.

relève que les communes et les régions réalisent de nombreux efforts pour améliorer la qualité de l'air, par des mesures telles que:

la promotion de formes plus durables de transport, par exemple des transports publics plus efficaces et attrayants, des pistes cyclables, des restrictions d'accès pour les voitures et/ou les camions (les plus polluants) (zones environnementales) et la promotion des voitures (plus) propres grâce à un accès préférentiel et/ou la politique de stationnement;

l'amélioration de la gestion des transports, une meilleure fluidité du trafic grâce à des limitations de vitesse et au développement de concepts logistiques innovants pour la livraison des marchandises dans les centres-villes;

la prévention de la poussière remise en suspension par l'amélioration des revêtements routiers et l'interdiction des pneus à clous sur les routes des centres-villes;

les infrastructures et la construction, par exemple des arrêtés municipaux en matière de chauffage (si la législation nationale le permet), la réduction des émissions produites par le chauffage des locaux, la promotion des systèmes de chauffage urbain, la modernisation des installations de chauffage, l'élargissement de l'espace entre les routes et les habitations, ainsi que l'accroissement du volume des espaces verts. En ce qui concerne ce dernier point, il convient de faire remarquer que les espaces verts le long des routes et sur les terre-pleins centraux des autoroutes (isolation végétale) ne sont guère efficaces. Seuls les grands espaces verts, comme les parcs et les bois, présentent une valeur ajoutée démontrable;

16.

fait le constat qu'une politique européenne devrait, à tous les niveaux, continuer d'inciter encore davantage notamment à réduire les volumes, ainsi qu'à déplacer, d'un point de vue géographique et sectoriel, le trafic motorisé privé et le transport routier de marchandises. Il convient toutefois de relever que de telles mesures ne permettent pas, à elles seules, de garantir le respect des valeurs limites concernant les PM10 et PM2,5, ainsi que le NO2. Les principales raisons en sont trois types d'obstacles: l'influence restreinte, les possibilités d'action limitées et l'étroitesse des marges de manœuvre (voir paragraphes 17, 19 et 22);

17.

estime que les collectivités territoriales prises individuellement n'ont qu'une influence limitée, du point de vue géographique, sur l'amélioration de la qualité de l'air sur leurs territoires (première catégorie d'obstacles). Les politiques locales et régionales sont axées sur la diminution des émissions provenant de sources locales, alors qu'une grande partie des concentrations de particules fines PM10, PM2,5 et d'ozone en particulier enregistrées sur le terrain provient précisément d'émissions transfrontalières ou suprarégionales;

18.

note que l'importance des concentrations de fond de pollution qui sont observées ainsi que la transposition et la révision largement insuffisantes de la directive sur les plafonds d'émission nationaux (directive 2001/81/CE) sont susceptibles d'exercer un effet restrictif sur les chances de réussite des mesures des collectivités territoriales visant à respecter les normes européennes en matière de qualité de l'air. Les émissions cumulées (au niveau local, régional, national et international) forment ce que l'on appelle les concentrations de fond. Ces concentrations de fond peuvent être tellement élevées qu'il suffit d'une petite pollution au niveau local pour s'approcher des valeurs limites, voire les dépasser. Dans ces cas, la capacité d'influence des villes et des régions concernées est bien entendu limitée;

19.

conclut que les possibilités dont disposent les autorités locales et régionales pour prendre des mesures sont limitées (deuxième catégorie d'obstacles). Les politiques menées par les villes sont axées sur la mobilité, l'aménagement du territoire et l'adoption de mesures spécifiques visant à faire disparaître les «points noirs». La panoplie des actions que peuvent entreprendre les collectivités territoriales ne comporte presque aucune mesure efficace de réduction basées sur les caractéristiques de la source;

20.

fait valoir que, dans le cadre de l'élaboration de leurs politiques en matière de qualité de l'air, les collectivités territoriales ont anticipé les avantages qui devaient découler de l'adoption de mesures de réduction des émissions à la source à l'échelon de l'UE. Rétrospectivement, force est de constater qu'une politique de réduction à la source qui a été par trop timorée et, en outre, n'a pas toujours permis d'obtenir le résultat recherché sur les routes européennes (voir partie D), est un des facteurs majeurs responsables du dépassement des valeurs limites au niveau local et régional;

21.

constate que vouloir abaisser davantage les concentrations au niveau local par des actions exclusivement locales peut avoir des incidences notables sur la vie de tous les jours et entraîner des coûts considérables, qui nécessitent des moyens financiers dont les communes et les régions, souvent, ne disposent pas, et pour lesquelles elles ne sont pas formellement compétentes dans tous les États membres. En outre, une politique internationale et européenne de réduction à la source présente un bien meilleur rapport coût-efficacité;

22.

observe que les collectivités territoriales ont des compétences restreintes (troisième catégorie d'obstacles). Dans de nombreux États membres, les mesures de soutien au niveau national sont malheureusement absentes ou insuffisantes, ce qui déforce encore plus les collectivités territoriales. Par exemple, ils ne se sont pas tous dotés d'un plan national pour la qualité de l'air et n'ont généralement pas opté, en la matière, pour une approche intégrée s'imposant à tous les niveaux de pouvoir. Dans certains cas, les autorités nationales déconseillent, voire interdisent purement et simplement aux pouvoirs locaux et régionaux de prendre des mesures complémentaires ou plus strictes. Dans plusieurs États membres, les collectivités locales ne sont pas habilitées à établir des zones à faibles émissions, cette compétence étant réservée aux autorités nationales. Les règles du marché intérieur de l'UE resserrent également l'éventail des actions qui sont à la disposition des politiques locales et régionales. La libre circulation des marchandises et des biens est en effet entravée par l'établissement de zones environnementales étendues (par exemple régionales) et la fermeture de routes et de ponts. Pour la même raison, l'interdiction à l'échelon national de véhicules polluants est impossible;

23.

fait remarquer que différents États membres sont en train d'élaborer des législations nationales qui permettront de reporter sur les communes et les régions les sanctions financières liées à des mises en demeure de l'UE. Les collectivités territoriales sont tenues de parvenir à respecter les valeurs limites avec les possibilités et les moyens limités dont elles disposent. Les autorités de l'échelon européen et national disposent d'instruments d'une portée et d'une efficacité beaucoup plus grandes. Lorsque les valeurs limites ne sont pas respectées, c'est dès lors aux États membres que doit continuer à incomber la responsabilité du paiement des amendes. Le Comité juge injuste tout «transfert» de sanctions financières aux collectivités territoriales, et s'y oppose;

Une approche de gouvernance à plusieurs niveaux

24.

constate que la tendance qui témoigne d'un ralentissement dans l'amélioration de la qualité de l'air est, dans une large mesure, la conséquence d'un manque d'ambition dans la politique de réduction à la source de l'UE, ainsi que de l'insuffisance des mesures à l'échelon national. Les collectivités territoriales se voient imposer une part importante des charges et des responsabilités dans la résolution des problèmes;

25.

constate également que la lutte contre la pollution de l’air est insuffisamment coordonnée entre états membres. Ainsi, les seuils d’information et d’alerte ne sont pas les mêmes entre pays voisins, l’échange d’informations en temps réel entre états membres lors des épisodes de pollution importante n’est pas organisé et les plans d’actions ne sont pas coordonnés entre eux dans les grandes zones de pollution communes à plusieurs États;

26.

souligne qu'un niveau de pouvoir ne peut, à lui seul, ni résoudre les problèmes affectant la qualité de l'air, ni mettre en œuvre la politique européenne. Il est nécessaire d'adopter une approche à plusieurs niveaux dans laquelle chaque niveau de gouvernement (européen, national, régional et local) prend ses responsabilités et arrête les mesures qui peuvent et doivent être prises à son échelon;

27.

relève que les pouvoirs locaux et régionaux dépendent pour partie des mesures de réduction à la source prises aux échelons national et international pour faire baisser substantiellement les concentrations de fond par une réduction des émissions. C'est sur la base de telles dispositions que les collectivités territoriales pourront reformuler leurs propres politiques en la matière, par exemple en durcissant les conditions d'accès à des zones environnementales;

28.

est d'avis que l'application de la réglementation en matière de qualité de l'air n'est pas seulement une question de mise en œuvre juridique (la transposition dans la législation nationale). Si la structure institutionnelle interne de l'État membre le permet, le Comité recommande l'établissement de plans de la qualité de l'air et/ou de programmes de réduction nationaux et/ou fédéraux dotés d'une approche intégrée et coordonnés entre eux, qui tiennent compte des aspects transnationaux du phénomène à contrecarrer. Il est partisan d'une approche à plusieurs niveaux et met en avant la mise en place dans les États membres d'équipes interadministratives, au sein desquelles des experts des différents niveaux de pouvoir élaboreront ensemble des plans et programmes nationaux (2); cette mesure est de nature à favoriser la cohérence globale et la coordination entre les mesures nationales, régionales et locales;

29.

affirme apprécier les efforts de la Commission européenne visant à attirer l'attention sur les meilleures pratiques dans les collectivités territoriales et demande la poursuite de cette politique;

30.

admet que la cohérence et la synergie avec les développements au niveau international sont importantes et souligne que les plafonds d'émissions instaurés dans le cadre de la révision du protocole de Göteborg doivent être un complément indispensable à la révision de la directive européenne sur les plafonds d'émission nationaux (2001/81/CE);

C.    Cohérence et synergie entre les politiques en matière d'émissions et d'immissions de l'UE

Une approche intégrée  (3)

31.

est d'avis que la cohérence et la synergie entre les mesures relatives aux différents polluants sont importantes. Dans cette perspective, il est capital d'aborder la politique de l'UE en matière de qualité de l'air selon une démarche intégrée, prenant en considération d'autres domaines d'action comme le climat, l'industrie, les transports, le logement et l'énergie. Durabiliser la politique du transport et introduire des formes durables de production et de consommation d'énergie peut conduire à une réduction significative de la pollution de l'air;

32.

déplore que la synergie entre les différentes mesures fasse régulièrement défaut. Certaines mesures ayant des effets positifs dans certains domaines peuvent s'accompagner de retombées négatives dans d'autres. Ainsi, l'usage accru de la biomasse, comme le biodiesel dans des installations de petites dimensions, peut conduire à une augmentation des émissions de suie, ce qui présente un risque pour la qualité de l'air et la santé publique. L'augmentation du nombre de véhicules roulant au gazole peut entraîner une baisse des émissions de CO2, mais a un effet négatif sur les émissions de particules fines. Les techniques de réduction des émissions de particules fines peuvent à leur tour avoir des répercussions défavorables sur les émissions de NO2 des véhicules fonctionnant au gazole, ce qui ralentit (et a ralenti) l'évolution à la baisse des concentrations de NO2. Il importe de prévenir autant que possible ces retombées négatives par une intégration accrue des politiques. À cet égard, il est recommandé de tendre vers une situation «gagnant-gagnant» pour tous les domaines d'action concernés, ou au moins de fixer des critères permettant le cas échéant d'établir des priorités entre les objectifs visés;

33.

observe qu'il conviendrait de lier la politique en faveur de la qualité de l'air à la politique promouvant l'utilisation de sources d'énergie de substitution. Le recours à des sources d'énergie alternatives (par exemple systèmes d'utilisation de la géothermie, capteurs solaires, entre autres) contribuerait grandement à l'amélioration de la qualité de l'air;

34.

signale l'intégration insuffisante des politiques de lutte contre les changements climatiques et des politiques en faveur de la qualité de l'air. La politique menée dans le domaine de la qualité de l'air a généralement une influence positive sur la prise en compte du changement climatique. Toutefois, l'incidence de la politique relative au climat sur la pollution atmosphérique est limitée. La politique relative au climat possède en effet sa propre dynamique et son propre calendrier. Elle est davantage orientée vers le long terme, au contraire de la politique de qualité de l'air, qui est centrée sur le court et le moyen termes;

35.

estime que la qualité de l'air et la politique en matière de bruit ambiant présentent de nombreuses possibilités de synergies, en particulier lorsqu'une diminution du trafic peut être obtenue, et qu'il convient dans ce cas également de tendre vers une situation «gagnant-gagnant» pour ces deux domaines d'action (4);

36.

demande que le relevé des émissions et immissions soit élargi par l'application d'un système de suivi intégré («integrated monitoring»), prévoyant une prise en compte et une évaluation coordonnées des émissions, un élargissement de l'éventail des polluants, dans la mesure où l'on peut dûment prouver qu'ils ont réellement un impact notamment sur la santé des personnes et sur l'environnement, dans le cas où l'évaluation se limite au suivi par modélisation, des modélisations de la dispersion, ainsi que la détermination de la pollution et de l'impact spatio-temporels, à la condition expresse que cela n'entraîne pas un alourdissement trop important des charges administratives;

Le lien entre les politiques de l'UE en matière d'émissions et d'immissions

37.

souligne que la cohérence et la synergie des politiques en matière d'immissions (valeurs limites de l'UE) et d'émissions (mesures de réduction à la source prises par l'UE) sont d’une importance essentielle. Les immissions sont en effet la conséquence des niveaux d’émissions, de leur localisation, de leur diffusion, en l'occurrence leurs conditions de dissémination. En outre, une politique ambitieuse de réduction des émissions peut être le moyen le plus efficace pour réduire les immissions (niveaux de concentration);

38.

constate que la politique ambitieuse de l'UE en matière d'immissions n'a pas conduit automatiquement à une politique ambitieuse relative aux émissions et que cette discordance s'est traduite par un déséquilibre entre les deux politiques; par conséquent, les problèmes de mise en œuvre dans de nombreuses villes européennes (voir partie B) et les retards dans l'amélioration de la qualité de l'air sont imputables, dans une large mesure, à des incohérences entre les politiques de l'UE en matière d’immissions et d'émissions, auxquelles il faut donc remédier dans tout développement futur de politiques et de mesures dans ce domaine aux fins d'un rééquilibrage:

a)

le niveau d'ambition de la directive en matière de qualité de l'air ne correspond pas à celui des mesures de réduction à la source prises par l’UE, ni à leurs résultats concrets (voir partie D) et il convient par conséquent d'harmoniser ces deux objectifs,

b)

les calendriers des politiques de l'UE en matière d'immissions et d'émissions ne sont pas coordonnés. Les États membres doivent satisfaire aux normes en matière de qualité de l'air avant que ne soit atteinte l'échéance fixée, par exemple en ce qui concerne l'application des normes Euro sur les routes européennes. Les effets des normes Euro (valeurs d'émissions) ne sont perceptibles et mesurables qu'après quelques années. Par définition, elles ne s’appliquent qu'à une petite fraction du parc automobile: les voitures neuves. Les nouvelles normes d'émissions n'ont une incidence que si les véhicules anciens sont remplacés et ce remplacement du parc automobile (et, par conséquent, les répercussions des nouvelles normes) prend plusieurs années (améliorations concernant le «monde réel»),

c)

le Comité demande à la Commission européenne d'indiquer dans la stratégie thématique révisée quelle est la durée nécessaire au cycle de renouvellement induit par les mesures de réductions à la source annoncées, en d'autres termes, de dire dans quel délai après l'introduction des mesures de réduction à la source il sera possible de respecter les valeurs limites dans les conditions réelles. Il importe également de procéder à une estimation du temps nécessaire avant que le parc automobile ne soit remplacé par des véhicules plus propres. Les ajustements de la politique en matière d'immissions devraient être adaptés au cycle de renouvellement;

39.

affirme que les nouveaux objectifs concernant la qualité de l'air souhaitée (renforcement des valeurs limites) doivent être réalistes et réalisables et donc aller de pair avec des mesures (de réduction à la source) qui abaissent efficacement les rejets dans l'ensemble de l'Union. La politique de l'UE en matière d'immissions et celle concernant les émissions doivent être couplées. Il convient à cette fin, lors de la phase d'élaboration de la politique, de définir des niveaux d'ambition similaires et des calendriers synchronisés pour la politique de l'UE en matière d'immissions et celle concernant les émissions (voir paragraphe précédent). Le Comité demande que l'on prête également attention à la phase de mise en œuvre, au cours de laquelle il pourrait s'avérer que: certaines mesures de réduction à la source annoncées dans la stratégie thématique révisée ne sont pas prises ou que, dans la pratique, elles ne conduisent pas à la diminution des émissions visée (telle qu’elle est prévue dans la politique en matière d'émissions). Le Comité suggère que, dans une telle situation, la Commission européenne prenne des mesures de compensation, qui permettraient d'éviter que les incohérences actuelles entre les politiques de l'UE en matière d'émissions et d'immissions ne se reproduisent et placent à nouveau les collectivités locales devant une mission impossible;

40.

propose le calendrier suivant pour l'élaboration de la politique européenne en matière de qualité de l'air, conformément à la cohérence qu'il souhaite entre les deux politiques:

a)

présentation début 2013 de la stratégie thématique révisée en matière de qualité de l'air, qui pourra dès lors être introduite dans le circuit décisionnel européen en 2013;

b)

présentations fin 2013 de la révision de la directive en matière de qualité de l'air et des mesures européennes de réduction à la source;

c)

évaluation intermédiaire et possibilités d'ajustements en 2017, sur la base de nouveaux indicateurs (voir partie E);

D.    Politique en matière d’émissions

Politique de l'UE de réduction à la source

41.

constate que la pollution atmosphérique est principalement causée par le trafic routier et aérien, la navigation, le chauffage, les ménages, l'industrie et l'élevage intensif. Une politique ambitieuse de réduction à la source est donc indispensable (5). Dans ce cadre, il faut prendre en compte que le trafic routier motorisé est l'un des principaux responsables directs des points noirs en matière de pollution de l'air dans les zones urbanisées;

42.

se réjouit, du point de vue de la qualité de l'air, du niveau d'ambition affiché par le livre blanc «Feuille de route pour un espace européen unique des transports – Vers un système de transport compétitif et économe en ressources» (COM(2011) 144 final). Toutefois, pour atteindre le niveau qu'il est indispensable de viser s'agissant de la qualité de l'air, le Comité plaide pour l'élaboration d'un plan d'action européen assorti d'objectifs intermédiaires, de mesures concrètes (telles que des mesures européennes de réduction à la source) et d'échéances d'évaluation (6);

43.

demande que l'UE, en plus de s'attacher à diminuer les émissions de chaque source mobile ou fixe, se préoccupe plus systématiquement qu'auparavant de la réduction du volume total d'émissions émanant des différentes sources. Jusqu'à présent, ces mesures de politique quantitative ont été laissées pour bonne part aux mains des collectivités locales et régionales. Dans un premier temps, la contribution de l'UE pourrait englober les mesures suivantes:

donner la préférence au transport en commun plutôt qu'au transport privé dans le cadre de la planification et de la promotion du développement des réseaux transeuropéens,

élargir le concept de qualité des produits de l'UE, axé jusqu'ici sur les incidences sanitaires et environnementales des produits («écoconception»), pour y inclure la notion de consommation réduite de matières premières et d'énergie;

44.

est d'avis que la politique de l'UE en matière d'émissions doit être fondée sur des normes (et une action axée sur des objectifs, assortie d'une réglementation portant sur ceux-ci) pour éviter de brider l'émergence d'innovations dans le domaine technique;

45.

recommande l'introduction d'une règle de prévention similaire au cadre juridique en matière de déchets et qui permette d'exploiter les ressources disponibles de manière appropriée;

46.

fait remarquer que les dépassements généralisés des valeurs limites de NO2 sont imputables essentiellement au fait que les valeurs limites d'émissions (pour les véhicules automobiles) introduites par l'UE étaient insuffisantes ou ont été fixées trop tard, et recommande dès lors d'urgence le renforcement des normes Euro pour les véhicules concernant le NO2/NOx et les particules fines. Il est important de s'en tenir strictement aux délais fixés pour l'introduction des normes Euro 6;

47.

recommande également le renforcement des normes d'émissions d'autres sources mobiles comme, par exemple, l'équipement hors-route (off-road), l'installation de filtres dans les véhicule déjà en circulation (retrofit) ou l'actualisation des normes européennes notamment pour les motocycles;

48.

souligne l'écart entre la réglementation de l'UE et les émissions effectives des véhicules. Les normes Euro 5 étaient (et restent) ambitieuses. Pourtant, cette ambition ne s'est pas traduite par une forte baisse de la pollution atmosphérique. La principale raison de cet état de chose tient à l'écart qui existe entre la réalité juridique de la réglementation européenne et les émissions effectives des véhicules sur la route. Dès l'introduction de la norme Euro 3 pour les camions, il est apparu clairement que les émissions produites dans des conditions réelles de circulation étaient plus élevées que prévu et ne correspondaient pas à la réduction de ces rejets qui était attendue. Ce problème a été constaté à nouveau avec les normes Euro 4 et Euro 5 concernant respectivement les camions et les voitures particulières au diesel et, bien que dans une moindre mesure, pour les émissions d'oxydes d'azote des voitures particulières. Pour concrétiser l'ambition de la législation de l'UE, il faut veiller à ce que la norme Euro 6 qui s'applique aux émissions des véhicules au cours du cycle d'essai corresponde davantage avec les émissions effectives lors d'un déplacement moyen en ville;

49.

attire également l'attention sur le fait que, dans la pratique, les camions livrés neufs font régulièrement l'objet d'adaptations techniques. Les émissions de dioxyde de soufre et de particules fines dans les conditions réelles sont par conséquent plus élevées que les émissions attendues sur la base des essais d'homologation. Il convient dans toute la mesure du possible d'éviter et de sanctionner cette pratique lors de l'introduction des camions aux normes Euro VI. Afin de prévenir ce problème, le Comité demande à la Commission européenne et aux États membres de renforcer la législation, les homologations des camions et les inspections en la matière. Il y a lieu également d'étudier si de telles adaptations techniques peuvent être rendues impossibles à l'avenir;

50.

demande qu'une attention particulière soit portée aux poids lourds (bus et camions), qui sont en général les véhicules les plus polluants. Les véhicules de catégorie intermédiaire (notamment les camionnettes de livraison) émettent eux aussi nettement plus d'oxydes d'azote que la moyenne des véhicules. La politique de l'UE en matière d'émissions devrait dès lors veiller particulièrement au renforcement des normes d'émission pour les poids lourds et les véhicules de catégorie intermédiaire, mais aussi les voitures particulières équipées d'un moteur diesel, en les associant à des mesures appropriées de gestion de la logistique commerciale et de promotion et d'amélioration des transports publics locaux;

51.

relève que l'usure des pneus et des disques de frein, combinée à celle du revêtement et à la remise en suspension des particules des routes, contribue aux concentrations élevées de particules fines et recommande de faire réaliser, au titre du programme-cadre de l'UE pour la recherche, des études sur les possibilités de réduire ce type d'émissions. Le Comité propose également que soit élaboré un guide des bonnes pratiques présentant des recommandations en vue de l'utilisation de moyens de rétention des poussières, afin d'éviter une nouvelle dissémination de polluants dans l'atmosphère;

52.

constate que l'industrie continue d'être à l'origine d'une proportion importante des émissions totales en Europe. La réduction de ces émissions est réglementée dans la directive sur les émissions industrielles (2010/75/UE, DEI). Les ambitieux documents de référence techniques sur les MTD (BREF) et leurs conclusions sont des instruments déterminants pour réduire les concentrations de fond. Pour pouvoir travailler, à l'avenir aussi, avec les meilleures techniques disponibles (MTD), il est nécessaire que les BREF et leurs conclusions soient régulièrement révisés et suffisamment ambitieux pour abaisser le niveau de ces concentrations dans l'Europe entière. Il y a aussi lieu de limiter autant que possible l'utilisation d'exemptions (7);

53.

constate que les exploitations agricoles sont à l'origine d'une partie de la pollution de l'air. Les émissions d'ammoniac contribuent fortement à l'acidification et à l'eutrophisation. Pour réaliser les objectifs en matière de protection de la nature, et notamment pour la protection des sites Natura 2000, il est nécessaire de réduire encore les niveaux de NH3. La réduction de ces émissions est réglementée dans la directive sur les émissions industrielles (2010/75/UE, DEI). Pour les grandes exploitations agricoles de type industriel aussi, il est important de pouvoir travailler à l'avenir avec les meilleures techniques disponibles et, pour cela, il y a lieu que les documents de référence techniques sur les MTD (BREF) soient régulièrement révisés;

54.

constate que l'impact des émissions du transport maritime sur les concentrations de polluants atmosphériques peut s'avérer considérable dans les villes et sites portuaires, le long des voies navigables très fréquentées, ainsi que dans les villes et régions côtières. Le Comité invite les pouvoirs publics nationaux à faire en sorte que les directives de l'Organisation maritime internationale (OMI) soient appliquées dans toutes les eaux côtières européennes. Pour les bateaux de navigation intérieure, il conviendrait de prendre des mesures visant à réduire à la fois les émissions de particules et celles d'oxydes d'azote;

55.

observe que les émissions générées par le trafic aérien contribuent aux concentrations de fond des polluants atmosphériques. Le Comité invite l'UE et les autorités nationales à prendre les mesures requises et à imposer des règles plus strictes en ce qui concerne les émissions des avions;

La révision de la directive sur les plafonds d'émission nationaux (2001/81/CE).

56.

souligne que la directive sur les plafonds d'émission nationaux (PEN) est l'instrument par excellence pour réduire les concentrations de fond. La pollution atmosphérique transfrontière représente une partie très importante des concentrations de fond dans bon nombre d'États membres, et leur niveau peut même aller jusqu'à plus de 50 % (en moyenne nationale) pour certaines substances polluantes. Le Comité estime qu'il est fort important que la révision de ladite directive soit suffisamment ambitieuse pour abaisser le niveau de ces concentrations dans l'Europe entière. C'est à cette condition que les politiques locales et régionales en matière de qualité de l'air deviendront réalistes et réalisables;

57.

constate que la directive sur les plafonds d’émission nationaux est un instrument important pour contraindre les États membres à prendre des mesures à la source. À cette fin, il est toutefois indispensable de faire concorder les niveaux visés par la directive PEN et la politique en matière de réduction à la source avec ceux qu'ambitionnent les directives relatives à la qualité de l’air (2008/50/CE et 2004/107/CE). Ces derniers ne seront atteints que si les ambitions des éléments cités en premier sont élevées. À cet égard, le Comité pense que la fusion de la directive PEN avec les directives en matière de qualité de l’air favorisera l’harmonisation des différents niveaux qui sont poursuivis;

58.

est préoccupé par le faible niveau auquel se situe l’ambition des États membres en ce qui concerne la révision prochaine du protocole de Göteborg (dans lequel sont consignés les accords internationaux relatifs aux plafonds d’émission). Cette révision influe sur celle de la directive PEN et, par voie de conséquence, sur la hauteur à laquelle la législation sur la qualité de l’air placera la barre. Le Comité appelle les États membres à opter pour des niveaux d'exigence plus élevés dans le cadre de la révision du protocole de Göteborg;

59.

demande à tout le moins qu’un inventaire des émissions de carbone élémentaire ou carbone suie soit réalisé et qu’une veille soit organisée afin d’identifier de nouveaux polluants atmosphériques qui pourraient à l’avenir être visés par ce protocole;

E.    Politique en matière d’immissions: révision des directives en matière de qualité de l’air (2008/50/CE et 2004/107/CE)

Principes généraux concernant la révision des directives

60.

note que les directives en matière de qualité de l’air (2008/50/CE et 2004/107/CE) constituent des instruments importants pour réduire l’exposition des citoyens et de l’environnement à la pollution atmosphérique. La définition de niveaux de protection minimaux a donné lieu dans tous les pays de l'UE à des mesures visant à réduire les émissions et à atténuer, autour des sites critiques, les concentrations. Une réduction des émissions dans un pays engendre simultanément une diminution de la pollution atmosphérique transfrontière, de telle sorte que des pays voisins s'aident mutuellement à respecter les valeurs limites;

61.

est d’avis que la santé publique et la protection de l’environnement doivent être le fondement de la révision des directives en matière de qualité de l’air. Il conviendrait d’envisager un niveau d’ambition plus élevé pour l’amélioration de la santé publique. Toutefois, le Comité pose à cet égard comme condition que le niveau d’ambition de la révision doit être soigneusement articulé avec ceux des plafonds d’émission nationaux et de la politique de l’UE en matière d’émissions (politique de réduction à la source) comme précédemment mentionné (au paragraphe 57);

62.

relève qu'actuellement, les directives sur la qualité de l’air contiennent 27 valeurs limites et valeurs cibles. Le Comité note également que plusieurs valeurs limites se recouvrent (par exemple les valeurs limites journalières et annuelles pour les PM10 et les valeurs limites annuelles pour les PM10 et les PM2,5) et que depuis des années déjà, différentes valeurs limites n’ont pas été dépassées dans une grande partie de l’UE. Le Comité propose dès lors que l'on examine si le concept de valeurs cibles apporte bien une valeur ajoutée dans le cas de substances pour lesquelles les directives fixent déjà des valeurs limites;

63.

constate que l’établissement de rapports, imposés par les directives, sur les concentrations enregistrées ainsi que sur l'état d'avancement des plans pour la qualité de l’air exige beaucoup de temps et entraîne un surcroît de charges administratives pour les collectivités territoriales;

64.

estime que, du point de vue de la santé publique et de la recherche scientifique, ainsi que dans un souci de mieux légiférer, de faire diminuer les charges administratives et de faciliter la communication avec les citoyens, le nombre de substances ainsi que celui des valeurs cibles et des valeurs limites pourraient être réduits le cas échéant. Une des manières de procéder pour ce faire consisterait à se concentrer sur les substances les plus polluantes et les indicateurs qui reflètent le mieux les aspects de santé publique;

Carbone élémentaire/suie

65.

recommande, pour la pollution liée au trafic, de choisir l'indicateur qui traduit le mieux les aspects de santé publique. La directive actuelle prévoit dans ce domaine des normes concernant les PM10, les PM2,5 et le NO2. Toutefois, des études indiquent que le carbone élémentaire (carbone suie) et la concentration de particules (aérosols liés à la combustion) sont de meilleurs indicateurs pour les composantes de la pollution atmosphérique liée au trafic automobile et qui ont une influence significative sur la santé publique. Le carbone élémentaire ou carbone suie est la fraction de suie qui est libérée lors de la combustion de tout combustible à base de carbone (dont le gazole et l'essence), notamment dans les moteurs des véhicules et des navires. Le Comité recommande dès lors d'examiner la possibilité d'introduire une nouvelle norme portant sur la concentration de particules et le carbone élémentaire ou carbone suie;

66.

observe qu'accorder une attention accrue au carbone élémentaire ou carbone suie serait conforme aux recommandations du programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) et à la convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (CPATLD);

67.

propose d'inclure dans la directive la possibilité d'une adaptation intermédiaire (au moyen de la procédure de refonte). Si les recherches (voir paragraphe 65) et les retours positifs d'expérimentation concrète montrent que la norme portant sur le carbone élémentaire ou carbone suie est plus indiquée pour servir d'indicateur, il y aurait lieu d'envisager s'il convient de l'introduire en tant que norme dans la directive et de quelle manière;

Pollution atmosphérique particulaire

68.

fait observer que la directive actuelle définit trois valeurs limites et un objectif de réduction pour les particules fines (PM10 et PM2,5). Pour les particules fines, elle prévoit en outre différentes valeurs, valeurs moyennes annuelles et valeurs moyennes journalières. Un tel dispositif complique son application pratique et entraîne des charges administratives inutiles. Le Comité a connaissance du débat qui existe sur la simplification de cette situation par abandon de l'une des deux normes sur les particules fines (PM10 ou PM2,5) qui doit être dûment justifié par des études examinant les effets sur la santé et l'environnement. Il ne prend pas position à ce sujet;

69.

reconnaît que les valeurs limites pour les PM10 sont très difficiles à respecter sur certains sites. Cette difficulté peut être liée à des circonstances ou des sources locales, à certaines circonstances météorologiques particulières ou à des périodes de pollution atmosphérique à grande échelle. Les transports de marchandises de longue distance peuvent aussi fortement contribuer à l'exposition totale. Afin d'assurer une flexibilité souhaitable, le Comité propose que l'on examine si l'évaluation fondée sur la valeur limite de la moyenne annuelle pourrait se faire sur la base de moyennes de concentrations pluriannuelles;

70.

observe que l'instauration de la norme relative aux PM2,5 a reçu un accueil favorable, car elle présente probablement une meilleure corrélation avec les effets sur la santé que celle fondée sur les PM10. Il existe cependant beaucoup de valeurs différentes pour les PM2,5, de même que pour l'exposition en général et un pourcentage de réduction. Dès lors, il est difficile pour les différentes instances de respecter ces valeurs dans tous leurs aspects. Il n'est pas encore certain que les collectivités territoriales soient en mesure de se conformer aux valeurs limites concernant les PM2,5, ainsi qu'au pourcentage de réduction. Les informations à cet égard sont encore insuffisantes et l'effet de ces mesures ne peut encore être quantifié. Le Comité recommande de tenir compte de l'absence de ces données lors de l'évaluation des normes PM2,5 et d'examiner s'il n'y a pas lieu d'accorder plus de temps pour respecter les normes dans certains cas;

NOx /NO2

71.

propose, dans l'attente des résultats des recherches sur une autre expression de la norme, que la Commission européenne reconsidère la nécessité de la valeur limite portant sur la concentration de NO2 observée sur une heure parce que la valeur limite annuelle semble «plus sévère» et qu'il est inconcevable que des mesures soient prises au niveau local pour limiter les concentrations de NO2 observées sur une heure;

72.

propose que la directive régisse le droit à l'établissement d'un plan d'action pour les citoyens en cas de dépassement des valeurs limites de polluants;

73.

est d'avis qu'eu égard aux problèmes spécifiques liés à la réduction des niveaux de NO2 dans l'atmosphère, il convient d'étendre les possibilités d'allongement des délais (dérogation supplémentaire). La condition pour un tel allongement est que l'État membre concerné puisse démontrer que bien qu'ayant pris toutes les mesures raisonnablement nécessaires, également pour limiter les distances parcourues par les véhicules automobiles, il n'a néanmoins pas réussi à rester sous la valeur limite fixée par l'UE parce que les moteurs des véhicules en circulation ne respectent pas les niveaux d'émission définis par les normes Euro (en d'autres termes, en raison d'une politique européenne de réduction à la source défaillante);

Ozone

74.

indique que l'ozone (O3) est formé dans l’air sous l’effet du rayonnement solaire, par réaction de ce que l'on appelle des «composés précurseurs»: oxydes d'azote, monoxyde de carbone, méthane et autres composés organiques volatils. Des concentrations élevées d'ozone sont enregistrées dans différentes villes, notamment dans le sud de l'Europe. Or, les collectivités locales n'ont guère la possibilité d'influencer les concentrations d'ozone dans leur propre ville mais peuvent effectivement contribuer à faire baisser les concentrations ailleurs en réduisant les émissions du trafic. Selon le Comité, la réduction des concentrations élevées d'ozone dans les zones urbaines devrait être une priorité surtout pour les politiques nationales et européenne de qualité de l'air. Une politique d'émissions pour les composés organiques volatils est considérée comme étant la mesure la plus efficace;

75.

renvoie à une analyse de l'Institut royal néerlandais pour la santé publique et l'environnement (Nederlandse Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu) (8), qui a montré que les États membres ont peu d'influence sur la moyenne annuelle des concentrations d'ozone et n'ont presque aucune prise sur les pics d'ozone sur leur territoire. Simultanément, les concentrations de fond à grande échelle semblent augmenter légèrement. Le Comité estime qu'il convient de tenir compte de cette évolution dans le cadre de l'appréciation des valeurs cibles pour l'ozone (objectifs à long terme) et des conséquences que cela implique pour l'élaboration des politiques et l'établissement des rapports. Le respect des valeurs cibles pour l'ozone (objectifs à long terme) est une tâche particulièrement difficile pour les pays méridionaux qui sont exposés à un plus grand nombre d'heures d'ensoleillement - donc à un rayonnement solaire plus important - et à une température moyenne plus élevée, phénomènes qui accélèrent la formation d'ozone troposphérique. Le CdR recommande d'étudier si ce phénomène peut être classé dans la catégorie des pollutions atmosphériques «naturelles» de manière à ce qu'il soit traité de la même manière que le sel marin et le sable du Sahara;

76.

recommande que, pour réduire les concentrations d'ozone, l'on mise notamment sur la diminution des émissions des gaz responsables de la formation d'ozone en révisant la directive relative aux plafonds d'émission nationaux (2001/81/CE) et en durcissant la réglementation sectorielle pour les sources importantes;

Flexibilité

77.

souligne que la situation atmosphérique peut exercer une incidence négative considérable sur les niveaux de pollution atmosphérique. Ainsi, l'extrême sécheresse qui a prévalu pendant les premiers mois de 2011 dans une grande partie de l'Europe occidentale a entraîné des concentrations élevées de PM10. Cette influence ne peut être contrecarrée par des mesures d'échelon local et régional et la réglementation européenne doit tenir compte de ce fait, en prévoyant une disposition pour les années extrêmes sur le plan météorologique, par exemple en instaurant une moyenne pluriannuelle;

78.

souligne à cet égard la relation qui existe entre les mouvements de l'économie et la pollution atmosphérique et qui devrait être prise en considération dans l'élaboration des politiques futures. La crise économique actuelle provoque une réduction des activités économiques (mobilité, industrie et navigation) et par conséquent une baisse des émissions. Dans le même temps, les moyens financiers disponibles pour innover tant au niveau privé (renouvellement des systèmes de chauffage ou des véhicules, par exemple) qu'industriel sont par ailleurs sensiblement moins importants. Lorsque l'économie redémarrera, ces tendances pourraient bien s'inverser à nouveau;

Suivi (mesures) et modélisation (calcul)

79.

indique que la manière dont les stations de mesure sont implantées peut varier selon les États membres. Comme ces stations présentent des caractéristiques géographiques différentes, qui peuvent avoir une incidence sur les données sur la qualité de l'air, le Comité recommande que le suivi (mesures) reste obligatoire, mais qu'il soit amélioré grâce à des règles plus spécifiques sur l'implantation des stations de mesure, afin de garantir la comparabilité des données mesurées.

80.

propose dans ce contexte la mise en place d’une plateforme d'échange et d'information en temps réel sur les niveaux de pollution atmosphérique, ainsi qu’une harmonisation des seuils d'information et d'alerte, afin de mieux pouvoir coordonner les actions prises par les États membres lors des situations de hausse aigüe de la pollution atmosphérique.

Bruxelles, le 3 mai 2012

La présidente du Comité des régions

Mercedes BRESSO


(1)  Le CdR a procédé à une consultation de son réseau de monitorage de la subsidiarité concernant cet avis. Le rapport relatif à cette consultation a été publié en décembre 2011.

(2)  La constitution de telles équipes est recommandée dans le document CdR 164/2010 fin.

(3)  Il s'agit d'une recommandation récurrente du Comité (voir CdR 164/2010 final et CdR 140/2011 final).

(4)  Cette recommandation avait déjà été faite dans l'avis du CdR sur la «Directive relative au bruit ambiant: la voie à suivre» (190/2011 rév. 2).

(5)  Il s'agit d'un vœu formulé de longue date par le Comité: 190/2011 rev2, CdR 140/2011 fin, CdR 101/2011 fin, CdR 164/2010 fin, CdR 159/2008 fin.

(6)  Cette recommandation a également été formulée dans l'avis CdR 101/2011.

(7)  Cette recommandation a aussi été émise dans l'avis du CdR sur les «Émissions industrielles» (CdR 159/2008 fin).

(8)  RIVM, «Dossier Ozon 2011: een overzicht van de huidige stand van kennis over ozon op leefniveau in Nederland» (Dossier Ozone 2011: aperçu de l’état actuel des connaissances sur l'ozone troposphérique aux Pays-Bas), juin 2011