15.1.2008   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 10/47

1.1

Une nouvelle fois, le Comité approuve le fait que des atteintes graves contre l'environnement puissent faire l'objet de sanctions pénales. Il réaffirme qu'à ses yeux, la Commission doit avoir compétence pour contraindre les États membres à appliquer des sanctions pénales proportionnées et dissuasives lorsque cela est nécessaire pour assurer l'application des politiques communautaires, en particulier dans le domaine de la protection de l'environnement contre des atteintes graves, ces sanctions devant être appliquées dans le cadre du système pénal de chacun des États membres. La Commission doit enfin disposer d'un pouvoir de contrôle sur l'efficacité du droit pénal appliqué dans le domaine concerné, et exercer ce pouvoir activement.

1.2

La proposition de directive vise notamment les infractions commises dans le cadre d'organisations criminelles (considéré comme une circonstance aggravante par le projet), le Comité est convaincu que de tels agissements doivent faire l'objet de sanctions, y compris d'un rapprochement des règles de droit pénal des États membres, mais le traité et la jurisprudence sont clairs quant à la répression des agissements commis dans le cadre d'organisations criminelles: le rapprochement des règles de droit pénal des États membres ne peut se faire en principe que dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale telle que prévue dans le titre VI du traité sur l'Union européenne, et non pas dans le cadre du traité CE comme le propose la Commission.

1.3

Le Comité se demande aussi si le fait d'imposer que certaines infractions soient sanctionnées par des peines privatives de liberté n'excède pas les compétences au titre du premier pilier en comportant une ingérence dans le choix des sanctions les plus appropriées, qui devrait a priori continuer de relever de la compétence des États membres.

1.4

Il lui semble que la compétence communautaire devrait se limiter à la définition des obligations à respecter et à la prévision des sanctions pénales. Pour aller au-delà et prévoir le régime des sanctions, il serait nécessaire de recourir à une décision cadre fondée sur le titre VI du traité sur l'UE.

1.5

Dans le même ordre d'idée, le Comité s'interroge aussi sur la question de savoir si le droit communautaire peut aller jusqu'à imposer un seuil maximal de sanction.

1.6

Le Comité souhaite que les aspects politiques évidents posés par la répartition des compétences et le rôle qu'il souhaite voir jouer au Parlement dans toute législation comportant un volet pénal puissent faire l'objet d'une jurisprudence plus précise de la Cour, ou d'un accord interinstitutionnel, ou d'une réforme qui pourrait être intégré dans la réforme des Traités par la CIG en cours; cette dernière possibilité aurait sa préférence, en raison de l'urgence d'adopter des sanctions effectives pour protéger l'environnement.

2.1

En 1998, le Conseil de l'Europe a ouvert à la signature une Convention sur la protection de l'environnement par le droit pénal. Il s'agit là d'une avancée importante, dans la mesure où cette Convention a été la première Convention internationale à ériger en délit des actes causant ou susceptibles de causer des dommages à l'environnement. Cependant, l'Allemagne, suivie de la France et du Royaume-Uni, ont fait part de leur réticence à ratifier la Convention. Par conséquent, le Danemark et la Commission ont présenté des initiatives séparées visant à protéger l'environnement dans le cadre du droit pénal.

2.2

La décision-cadre du Conseil, adoptée sur proposition du Danemark par le Conseil contre l'avis et les propositions de la Commission, définissait un certain nombre d'infractions à l'environnement, pour lesquelles les États membres étaient invités à prévoir des sanctions de nature pénale. Ses dispositions s'inspiraient largement de celles de la convention du Conseil de l'Europe sur la protection de l'environnement par le droit pénal, du 4 novembre 1998, signée, à ce jour, par dix États membres.

2.3

La Commission s'est prononcée devant les différentes formations du Conseil contre la base juridique retenue. Elle était d'avis que la base juridique correcte à cet égard était l'article 175, paragraphe 1, CE et avait présenté, le 15 mars 2001, une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, basée sur cet article (1) bien que l'article 174 CE ne prévoit pas que la Communauté soit dotée d'une quelconque compétence en matière pénale.

2.4

Le 9 avril 2002, le Parlement européen s'est prononcé à la fois sur la proposition de directive et sur le projet de décision-cadre. II a partagé l'approche préconisée par la Commission à l'époque (directive et décision-cadre).

2.5

Néanmoins, le Conseil a adopté non pas la directive et la décision-cadre proposées par la Commission, mais son projet de décision-cadre modifiée, fondée sur l'article 34 du traité sur l'Union européenne, qui constituait à son avis un instrument approprié pour imposer aux États membres l'obligation de prévoir des sanctions pénales, en soulignant qu'une majorité des États membres étaient hostiles à la reconnaissance de compétences pénales à la Communauté et étaient persuadés que ces questions relevaient de la coopération policière et judiciaire en matière pénale prévue au titre VI du TUE.

2.6

L'affaire a été portée devant la Cour de Justice, qui a rendu son arrêt le 13 septembre 2005 (2).

2.7

Le Parlement, de même que la Cour et l'Avocat général, estiment qu'une compétence générale communautaire pour harmoniser le droit pénal n'existe pas, mais dans certains domaines bien définis, comme en l'espèce, la protection de l'environnement, la Communauté pourrait imposer aux États membres l'obligation d'instaurer des sanctions pénales.

La Commission a fait pour sa part une interprétation très extensive du jugement, en s'accordant des compétences très élargies dans de nombreuses politiques communautaires autres que l'environnement.

2.8

Suite à l'arrêt de la CJCE, la Commission a présenté une nouvelle proposition de directive, en raison de l'annulation de la décision cadre par la Cour. La Cour a en effet jugé que, bien qu'en principe la législation pénale tout comme les règles de la procédure pénale ne relèvent pas de la compétence de la Communauté, ceci ne saurait cependant empêcher le législateur communautaire, lorsque l'application de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives par les États membres constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à l'environnement, de «prendre des mesures en relation avec le droit pénal» des États membres lorsqu'elles sont nécessaires pour garantir la pleine effectivité de la législation communautaire en matière de protection de l'environnement (3). Le Comité rappelle que la Cour a insisté sur le fait que la Communauté ne dispose pas, en principe, de compétences en matière pénale, considérée comme un domaine de souveraineté des États membres par le TUE. La formule précitée des «mesures en relation avec le droit pénal» est assez vague pour ouvrir la porte à toutes sortes d'interprétations, souvent contradictoires.

2.9

C'est en s'appuyant sur cet arrêt que la Commission présente une proposition modifiée de directive (4), qui inclut des incriminations et des sanctions pénales, car elle estime que les sanctions seulement administratives ou certaines sanctions pénales prévues dans certains pays sont trop disparates ou trop faibles pour avoir un caractère suffisamment dissuasif, en particulier face au crime organisé, et qu'il convient de ce fait de procéder à un minimum d''harmonisation du droit pénal applicable aux atteintes graves à l'environnement, qu'elles résultent d'une intention délictuelle ou criminelle, ou bien d'une négligence grave.

2.10

Dans un avis antérieur (5), le Comité avait soutenu la première proposition de directive de la Commission, et son projet de décision-cadre, qui prévoyait que les États membres devraient adopter des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives pour lutter contre les atteintes à l'environnement. Le recours en annulation intenté par la Commission soutenue par le Parlement contre la décision cadre du Conseil avait également reçu l'appui du Comité, bien que la Cour ait écarté son intervention par une décision préliminaire de procédure.

2.11

Il s'agit donc d'apprécier:

2.12

Le grand débat engagé depuis cet arrêt au niveau politique et dans la doctrine juridique sur la «constitutionnalité» ou non de l'extension des compétences de la Communauté en matière pénal pour la mise en œuvre les politiques communautaires, et celui de la prééminence du TCE sur le TUE dans ces matières devront néanmoins être considérés par le Comité (6) lors des nombreuses propositions de législation que la Commission envisage de réviser, comme elle vient de le faire en matière de propriété intellectuelle (7), par exemple.

2.13

De nombreux États membres contestent en effet l'interprétation quelque peu extensive que la Commission ferait de l'arrêt, tant en ce qui concerne le contenu des nouvelles propositions en matière d'environnement qu'en ce qui concerne la création d'un volet pénal «plancher» pour la mise en œuvre effective de toutes les politiques communautaires (et pas seulement d'une politique clairement transversale, comme l'environnement), alors qu'en tout état de cause rien n'est expressément prévu dans le traité CE. Selon ces États membres, l'usage de la jurisprudence de la Cour doit se limiter à la politique environnementale, en raison de la nature transversale et transfrontalière de l'environnement, ainsi qu'au libellé de l'arrêt rendu, et non comme un blanc seing donné à la Commission pour toutes les politiques communautaires.

2.14

Le Comité ne se prononcera, dans le cas précis à l'examen, que sur les propositions en matière d'environnement, seul domaine expressément visé par l'arrêt de la Cour.

2.15

En résumé, la Commission a choisi de proposer des incriminations et des sanctions pénales, sous forme d'un plafond minimal des peines, contre «les crimes environnementaux», envers toute personne physique ou morale qui commet, se rend complice ou incite à des atteintes graves à l'environnement, ou qui commet de telles atteintes par négligence grave. Des peines privatives de liberté et/ou d'amende sont prévues, ainsi que des peines complémentaires (article 5), et peuvent être étendues ou complétées par des incriminations et sanctions supplémentaires par le droit national.

3.1

Le Comité manifeste sa déception face au fait que les sanctions pénales en matière environnementale, dont il soutient le principe et le niveau comme il l'avait déjà fait sur la proposition de directive et la proposition de décision-cadre de la Commission en 2005, soient retardées depuis des années et peut-être encore pour longtemps, pour un désaccord entre les institutions sur la répartition des compétences inscrites dans le TCE et le TUE; il espère que la solution politique sera rapidement trouvée entre les institutions y compris pour l'implication du Parlement et que les traités pourront être clarifiés en mettant à profit la CIG qui vient de commencer ses travaux, ou à défaut par la Cour dans des jurisprudences ultérieures.

3.2

La qualification de l'atteinte à l'environnement susceptible de sanctions pénales, comme une «dégradation substantielle» reste à être interprétée au moment de la transposition en droit interne et dans la jurisprudence pénale des différents États membres.

3.3

Le Comité note que les «atteintes graves», en particulier celles commises par des associations criminelles, ou à grande échelle par des personnes morales sont visées en priorité par la directive et qu'elle entend rapprocher les sanctions applicables au niveau communautaire pour éviter des vides juridiques utilisés par les délinquants. Mais les questions relatives à la criminalité organisée relèvent du Titre VI du traité UE relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, et doivent à ce titre faire l'objet d'un instrument juridique idoine, tel que la décision cadre par exemple.

3.4

Le caractère ample de l'incrimination a fait se demander à un tabloïd britannique si le fait de cueillir des fleurs sauvages pouvait conduire des particuliers en prison, si des espèces protégées étaient présentes dans le bouquet. Il faut souligner que les sanctions pénales ne sont prévues que pour des cas «graves» et doivent rester effectives, proportionnées et dissuasives. La faculté d'appréciation du juge pénal national, chargé de l'application, doit rester entière pour estimer la gravité du délit et y proportionner la peine dans chaque cas d'espèce, afin de respecter l'indépendance du judiciaire.

3.5

Le Comité, quant à lui, est satisfait de ce que la proposition de directive (article 3) explicite en détail les faits illicites visés, ce qui est conforme au principe général du droit «Nulla poena sine lege» (8), principe général du droit qui exige que la législation pénale soit claire et précise, afin que les personnes concernées connaissent sans ambiguïté les droits et obligations qui en découlent, en d'autres termes: pas de sanction sans base légale précise.

3.6

Il apparaît clairement que ce sont les violations de toutes les législations environnementales d'origine nationale, communautaire et internationale qui font l'objet du système de sanctions pénales proposé par la Commission. Ce champ d'application particulièrement large pourrait poser une difficulté juridique par rapport au fondement national du droit commun ou des instruments autonomes de contrôle du droit international. Les «atteintes graves» poursuivies sont celles commises tant dans un cadre national que transfrontalier. Néanmoins, le Comité approuve ce champ d'application matériel et territorial, qui découle de la nature même de la protection de l'environnement, dont les atteintes affectent la plupart du temps l'environnement global, indépendamment des frontières nationales.

3.7

Pour les personnes morales, des sanctions pénales et non pénales sont prévues, mais la possibilité d'infliger des sanctions pénales applicables aux personnes physiques, par exemple aux dirigeants d'entreprises ou de sociétés concernées n'apparaît pas clairement. Les sanctions ne visent que les personnes appartenant à la personne morale qui sont directement auteurs ou instigateurs des faits poursuivis. Le Comité estime que la directive devrait prendre en considération les dirigeants qui ont simplement négligé de contrôler l'action de leurs subordonnés, ne serait-ce qu'au titre des sanctions complémentaires.

3.7.1

Le Comité prend note de ce que l'article 7 de la proposition établit les montants planchers des amendes maximales, mais que les États membres peuvent prévoir des peines plus lourdes le cas échéant, en procédant à la transposition. Cela se limite à la garantie d'un minimum commun, mais risque de créer des logiques pénales nationales divergentes. Le Comité exprime sa préférence pour une logique plus affirmé d'harmonisation pénale, afin d'éviter toute tentation de «forum shopping», quitte à relever les montants planchers des sanctions pécuniaires maximales.

3.8

Or, selon l'étude d'impact de la Commission, une grande latitude est laissée aux États membres en ce qui concerne la mise en œuvre. Aux yeux du Comité, les divergences de transposition étant de nature à faire obstacle à un rapprochement efficace du droit pénal de l'environnement, un suivi régulier des pratiques nationales devrait être assuré. La marge normale d'appréciation des États membres devrait, de manière générale, éviter de créer des zones de pollution «meilleur marché». Le Comité exprime dans cette perspective son accord avec la base juridique proposée (art. 175 TCE).

3.9

En ce qui concerne l'emprisonnement, le Comité note que le rapprochement est proposé sur la base d'une échelle à trois niveaux, conforme aux conclusions du Conseil «Justice et affaires intérieures» des 25 et 26 avril 2002. En outre, des sanctions alternatives sont prévues, outre la réparation des dommages causés, telles que des interdictions professionnelles; or, la plupart des infractions graves commises au détriment de l'environnement relèvent déjà du champ d'application de la décision cadre 2005/212/JAI relative à la confiscation des produits, des instruments et des biens en rapport avec le crime ou le délit.

3.10

Par ailleurs, la fixation d'un maximum compris entre deux et cinq ans est une option plutôt déroutante; mieux vaudrait choisir un seul seuil minimum du maximum, pour une plus grande harmonisation étant donné que cela ne nuit pas à la marge d'appréciation du juge, en tout état de cause.

3.11

Toutefois, la Commission estime que le fait de limiter la marge d'appréciation des États membres dans la transposition est contraire à l'objectif de la directive; il y a ici conflit entre la logique pénale préférée par le Comité et celle de la Commission. Il faudra sans doute, au vu des réalités d'application, insister sur une logique plutôt que sur une autre pour parvenir aux fins de la proposition.

3.12

Le CESE est conscient du fait qu'en cette période du processus d'intégration communautaire, un règlement en la matière est impossible. En revanche, deux domaines font l'objet de préoccupations: 1) la nécessité d'une délimitation claire entre sanction administrative et délit et 2) la nécessité que la transposition ne comporte pas de divergences majeures entre les législations des États membres; en effet, il ne serait pas logique qu'un comportement soit punissable dans un État membre et non dans un autre.

3.13

Dans le rapport d'évaluation de la directive, il y a lieu d'informer également le CESE (article 8).

3.14

Il convient de tenir compte des points de vue déjà exprimés par le CESE (9), concernant notamment: