20.5.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 120/123


Avis du Comité économique et social européen sur le «Traité établissant une Constitution pour l'Europe»

(2005/C 120/23)

Le 29 septembre 2004, le Parlement européen a décidé, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social européen d'une demande d'avis sur le «Traité établissant une Constitution pour l'Europe».

Compte tenu de l'urgence des travaux, le Comité économique et social européen a décidé au cours de sa 411ème session plénière des 15 et 16 septembre 2004 de nommer M. MALOSSE rapporteur général. Au cours de sa 412ème session plénière des 27 et 28 octobre 2004 (séance du 28 octobre 2004) il a adopté l'avis suivant par 166 voix pour, 4 voix contre et 6 abstentions.

1.   Introduction

1.1

Dans son avis du 24 septembre 2003 (1), le Comité économique et social européen apportait son soutien au projet de Traité constitutionnel. Il soulignait que, après un accord espéré entre les États membres, l'enjeu essentiel serait de le faire partager par les citoyens et la société civile des États Membres de l'Union.

1.2

Nous sommes arrivés à cette étape alors que les débats sur la ratification du Traité sont lancés dans chacun des pays de l'Union, quel que soit le mode de ratification choisi, parlementaire ou référendaire.

1.3

Devant cette échéance déterminante pour l'avenir de la construction européenne, il importe d'encourager chacune et chacun à dépasser ses intérêts personnels, sectoriels, professionnels, locaux ou nationaux: le Traité doit être examiné au regard de sa signification politique globale dans le processus entamé il y a maintenant plus de 50 ans par les Fondateurs des Communautés européennes.

1.4

Le CESE se félicite dans ce contexte de l'initiative de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen de solliciter son avis sur le traité constitutionnel. Il entend saisir pleinement l'opportunité qui lui est ainsi offerte d'adresser:

des messages clairs à la société civile organisée de l'Union sur le contenu et la portée du Traité constitutionnel;

des préconisations sur la stratégie de communication à adopter pour mobiliser la société civile sur le Traité constitutionnel.

2.   Des messages clairs

2.1   La méthode de la Convention, un pas en avant dans la démocratisation de la construction européenne

2.1.1

C'est le mode d'élaboration du Traité Constitutionnel qui représente en lui-même une avancée et qui mérite d'être mise en relief auprès des citoyens, à savoir une Convention composée en majorité de parlementaires nationaux et européens. Les efforts d'implication de la société civile organisée, au travers d'auditions, de consultations et de la participation d'observateurs choisis par les partenaires sociaux et le CESE, ont constitué un progrès notable, y compris au regard des pratiques constitutionnelles dans la plupart des États Membres. Le CESE a d'ailleurs fait, dans son avis du 24 septembre 2003 (2), des suggestions pour renforcer à l'avenir le processus d'implication de la société civile.

2.1.2

Malgré quelques reculs, la CIG n'a pas dénaturé le texte proposé par la Convention. Le Traité Constitutionnel repose sur un consensus entre toutes les formations politiques: il est le fruit d'un véritable débat démocratique.

2.1.3

Même si la Convention n'a pas eu un pouvoir constituant, eu égard à la nature mixte de l'UE, Union d'États et de peuples, elle a marqué une véritable rupture par rapport aux pratiques antérieures, qui laissaient complètement à l'écart la représentation parlementaire et la société civile.

2.1.4

L'abandon du Traité constitutionnel signifierait un échec de la méthode suivie. Par conséquent, il est fondamental de plaider en faveur de la pérennisation de cette méthode (d'ailleurs prévue par le Traité constitutionnel lui-même).

2.1.5

Pour cette raison, le CESE, qui a pris part aux travaux de la Convention, soutient la légitimité de ce Traité et demande à tous les Conventionnels et observateurs, qui ont apposé leur signature au bas du texte, d'en faire de même.

2.2   Une Constitution, une «révolution» dans l'histoire de la construction européenne

2.2.1

La Constitution offre un nouveau cadre de fonctionnement pour l'Union. Elle comporte trois parties principales dont les deux premières sont complètement novatrices: la première partie définit les principes et les valeurs qui fondent l'Union et la deuxième les droits fondamentaux des citoyens. La troisième reprend et actualise les politiques communautaires contenues dans les Traités précédents.

2.2.2

La Constitution permet de remplacer les Traités existants par un texte unique et complet ce qui rend le fonctionnement de l'UE plus compréhensible et accessible à chacun.

2.2.3

La Constitution ne remplace pas les Constitutions nationales mais coexiste avec elles. Elle s'appliquera à tout le territoire de l'Union européenne.

2.2.4

Si le contenu n'est pas à proprement parlé «révolutionnaire», la nature constitutionnelle du nouveau Traité doit marquer une rupture dans la conscience collective des peuples européens autour d'une ambition et d'un destin commun. Le CESE se doit de populariser cette avancée de la construction européenne.

2.3   Une Union plus démocratique qui reconnaît les citoyens comme souverains de la construction européenne (Partie I du Traité)

2.3.1

La finalité du Traité Constitutionnel est clairement affichée: établir une Union politique au nom des citoyens et des États d'Europe.

2.3.2

Les principales attentes des citoyens européens sont placées au centre des ambitions de l'Union. En effet, le plein emploi, une économie sociale de marché hautement compétitive et un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité d l'environnement sont explicitement mentionnés comme étant des objectifs de l'Union. De même, l'Union vise à promouvoir «la cohésion économique, sociale, et territoriale et la solidarité entre les États membres» et à offrir un «espace de liberté, de sécurité et de justice aux citoyens».

2.3.3

La légitimité démocratique du processus décisionnel est nettement améliorée:

2.3.3.1

Les compétences du Parlement européen en tant que co-législateur sont accrues. Cette évolution pourra contribuer à renforcer la perception de l'importance de cette institution par les citoyens.

2.3.3.2

Le nouveau rôle confié aux parlements nationaux offre une garantie contre d'éventuels excès de réglementation au niveau européen. La Commission est obligée de les informer de toute nouvelle initiative et le «mécanisme d'alerte précoce» leur donne un pouvoir de contrôle de la subsidiarité.

2.3.4

Les citoyens auront désormais la possibilité d'être informés des positions prises par leur gouvernement au sein du Conseil puisqu'il sera soumis à une obligation de transparence quand il agit en tant que législateur.

2.3.5

Pour la première fois, la démocratie participative est reconnue en tant que principe de fonctionnement de l'Union, complément indispensable de la démocratie représentative:

2.3.5.1

En entretenant un dialogue ouvert et régulier avec les associations représentatives de la société civile, les institutions européennes devraient agir de manière plus cohérente et transparente. On peut notamment espérer éviter des réglementations tatillonnes ou inapplicables sur le terrain grâce à la consultation des parties intéressées. La Commission aura aussi l'obligation de mieux évaluer l'impact économique et social de ses propositions y compris au niveau régional et local.

2.3.5.2

Une des grandes innovations de la Constitution réside dans l'instauration d'un droit d'initiative populaire. Les citoyens européens, s'ils sont au moins un million et issus d'un nombre significatif d'États membres, pourront désormais inviter la Commission européenne à soumettre une proposition législative correspondant à leurs attentes.

2.3.6

Le rôle des partenaires sociaux est confirmé comme élément clé de la vie démocratique de l'Union dans le respect de l'autonomie du dialogue social.

2.3.7

L'introduction de cette nouvelle partie (I) devrait permettre de réduire le déficit démocratique dans une Union qui s'élargit.

2.4   Une Union qui protège mieux les droits fondamentaux des citoyens européens (Partie II du Traité)

2.4.1

La Charte des droits fondamentaux a été élaborée par une Convention dont la légitimité démocratique a été largement reconnue. Les contributions des organisations de la société civile ont joué un rôle important dans la rédaction du texte de la Charte.

2.4.2

La Charte est considérée comme une avancée parce qu'elle intègre sans les dissocier tous les types de droits individuels ou collectifs (les droits civils et politiques et les droits sociaux et économiques) et elle innove en reconnaissant des droits plus «contemporains» aux citoyens (en rapport avec le développement durable, la protection des consommateurs, l'égalité des sexes, la bioéthique, la protection des données personnelles, etc.).

2.4.3

Les droits fondamentaux des citoyens font partie intégrante du Traité constitutionnel et non d'un préambule.

2.4.4

Cette insertion de la Charte européenne des droits fondamentaux dans le Traité, réclamée par de nombreuses organisations européennes de la société civile, a une importance significative étant donné qu'elle confère désormais à celle-ci une force juridique contraignante.

2.4.5

Dans la pratique, cette avancée signifie que les citoyens bénéficieront d'une meilleure protection juridique. En effet, ils pourront désormais invoquer la Charte devant toute juridiction nationale à l'encontre des décisions prises par les institutions européennes et par les États membres lorsqu'ils mettent en œuvre le droit communautaire.

2.4.6

Le CESE, qui a été associé à l'élaboration de la Charte européenne des droits fondamentaux, considère son insertion dans le Traité comme une avancée significative dans la protection des droits des personnes physiques et morales.

2.5   Une Union qui grâce à sa méthode et à ses politiques communautaires peut répondre aux aspirations des citoyens (Partie III du Traité)

2.5.1

Les Traités existants et notamment la méthode communautaire ont largement fait leurs preuves. C'est ainsi que la troisième partie du Traité constitutionnel reprend les principales dispositions des Traités existants relatives aux politiques communes de l'Union en étendant la majorité qualifiée à une vingtaine de domaines jusqu'alors régis par l'unanimité. De plus, elle consacre la codécision comme «procédure législative ordinaire» renforçant de fait les pouvoirs du Parlement européen. La plupart des décisions de l'Union concernant les politiques communes pourront par conséquent être prises plus efficacement et plus démocratiquement.

2.5.2

Dans cette troisième partie sont posés les principes généraux des domaines dans lesquels les États membres ont décidé, soit de mettre en commun leurs moyens, soit de coopérer. Mais le contenu des politiques n'est pas figé: il dépend des décisions et donc de la volonté des gouvernements et des majorités au Parlement européen.

2.5.3

Ceci est le cas, par exemple, pour la politique sociale avec l'insertion d'une disposition générale (dite «clause sociale») selon laquelle l'Union doit prendre en compte dans la définition et la mise en œuvre des politiques «les exigences liées à la promotion d'un niveau d'emploi élevé, à la garantie d'une protection sociale adéquate, à la lutte contre l'exclusion sociale, ainsi qu'à un niveau élevé d'éducation, de formation et de protection de la santé humaine». Il en est de même de la lutte contre toutes formes de discrimination et d'exclusion, et de la reconnaissance du rôle des services d'intérêt général dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union ou encore, comme cela figure déjà dans le Traité, de la prise en compte de la dimension environnementale et des exigences de la protection des consommateurs.

2.5.4

La difficulté de faire partager le Traité constitutionnel aux citoyens réside justement dans le fait qu'ils sont habitués à être consultés sur des actions à mener, sur un projet politique et non sur un cadre de fonctionnement. Afin de les mobiliser, il est nécessaire d'ouvrir le débat sur ce que les citoyens et les États membres veulent faire, maintenant que les principes, les valeurs, les objectifs et les règles de fonctionnement sont clairement posés par la Constitution.

2.5.5

C'est pourquoi et à ce stade, le CESE veut établir un lien entre le Traité constitutionnel et la stratégie de Lisbonne dont la révision à mi-parcours interviendra sous peu. Cette stratégie devrait être présente dans les débats parce qu'elle apporte la vision d'un avenir pour chaque citoyen européen: la compétitivité, le plein emploi, le partage des connaissances, l'investissement dans le capital humain, la croissance mais aussi la préservation du cadre et de la qualité de vie par un développement durable. Aujourd'hui cette stratégie est en panne car les instruments de mise en œuvre sont déficients et il y a un manque chronique d'association des citoyens et de la société civile. Une nouvelle impulsion avec de nouvelles initiatives communautaires sont donc indispensables à ce stade pour rendre crédible le projet économique et social de l'Union.

2.5.6

Dans son avis au Conseil européen (3), le CESE demande que la révision à mi-parcours remette la stratégie de Lisbonne entre les mains des citoyens et des acteurs de la société civile. Cette échéance doit être une occasion à ne pas manquer pour leur donner un message politique clair sur le contenu du projet de l'Union.

2.5.7

Il est nécessaire de faire prendre conscience aux citoyens qu'ils ont, grâce aux avancées démocratiques de la Constitution, les moyens de décider eux-mêmes du contenu des politiques et des actions que l'Union doit concrètement mener pour répondre à leurs attentes. Dire «NON» au Traité constitutionnel reviendrait donc à figer les traités tels qu'ils sont.

2.6   Mobiliser la société civile européenne sur les avancées du Traité Constitutionnel pour en dépasser les insuffisances

2.6.1

Il ne s'agit pas de taire les insuffisances du Traité Constitutionnel tel qu'il a été adopté. Un nombre important de demandes de la société civile n'ont pu être prises en compte lors des travaux de la Convention et encore moins à l'occasion des travaux de la CIG. Dans son avis du 24 septembre 2003 (4), le CESE avait relevé toute une série de faiblesses dans le projet de Traité constitutionnel et notamment:

2.6.1.1

L'insuffisance de dispositions opérationnelles pour mettre en oeuvre le principe de démocratie participative. De ce fait, le rôle du CESE n'a pas été renforcé de manière satisfaisante pour assurer un dialogue civil effectif.

2.6.1.2

L'absence de dispositions reconnaissant le rôle de la société civile organisée dans la mise en œuvre du principe de subsidiarité (notamment la subsidiarité fonctionnelle) dans le protocole sur l'application de ce principe.

2.6.1.3

La faiblesse de la gouvernance communautaire en matière de politique économique et de l'emploi ainsi que l'absence de règles prévoyant de consulter le Parlement européen et le CESE dans ces domaines qui concernent au premier plan les acteurs de la société civile.

2.6.1.4

L'absence de consultation obligatoire du CESE pour l'application du principe de non-discrimination, la politique commune en matière d'asile et d'immigration ou encore la culture, et ce malgré l'expertise de l'institution dans ces domaines.

2.6.2

Faut-il pour autant rejeter le Traité? Le CESE estime que cette politique du pire donnerait un signal négatif pour la construction européenne tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union où les forces hostiles ou concurrentes ne manqueraient pas de se réjouir de cet échec. Il estime au contraire qu'il est possible de valoriser le cadre institutionnel proposé et de l'améliorer par des mesures opérationnelles:

2.6.2.1.

Les dispositions sur la démocratie participative devraient faire l'objet d'une série de communications définissant les méthodes de consultation et le rôle du CESE.

2.6.2.2

Le contenu de la loi européenne définissant les procédures de mise en œuvre du droit d'initiative populaire devrait faire l'objet de consultations de la société civile. Le CESE pourrait ainsi en être saisi par une demande d'avis exploratoire. Il pourrait, par ailleurs, apporter son soutien aux initiatives qui proviennent de la société civile.

2.6.2.3

Le principe de la démocratie participative devrait s'appliquer aux grandes stratégies de l'Union en faveur de la croissance, de l'emploi et du développement durable.

2.6.3

Par ailleurs et toujours dans le cadre du Traité constitutionnel qui a été adopté, il importe également d'informer les citoyens sur les mécanismes qui peuvent introduire de la flexibilité et ouvrir la voie à des avancées sans révision dudit Traité:

2.6.3.1

Les États membres désireux d'aller plus loin dans le processus d'intégration européenne pourront plus facilement instaurer une coopération renforcée entre eux.

2.6.3.2

Si une volonté politique de tous les États membres se manifeste, il sera possible d'approfondir l'intégration dans des domaines sensibles où l'unanimité a été maintenue comme la fiscalité ou la politique sociale, par exemple. Une «clause passerelle» permet, en effet, d'étendre le vote à la majorité qualifiée à ces domaines.

2.6.4

En optant pour une attitude engagée, critique et constructive, la société civile organisée contribuera à la bonne information du citoyen et maintiendra la pression vis-à-vis des gouvernements. Le pire serait que le monde politique soit confirmé dans l'idée malheureusement largement répandue que la construction européenne n'intéresse pas le citoyen. Idée totalement fausse car les citoyens attendent beaucoup de l'Europe et notamment qu'elle contribue à améliorer leur quotidien en apportant une vision de leur avenir.

2.6.5

Le CESE pense que l'adoption du Traité constitutionnel n'est pas une fin en soi. Il ouvre la voie vers un renforcement de la démocratie participative. Refuser le Traité reviendrait à renoncer aux avancées que la société civile a obtenues par la méthode conventionnelle.

3.   Une communication efficace

Le CESE estime que la qualité de la stratégie de communication sera déterminante pour l'adoption par les populations européennes du Traité constitutionnel. Une approche pragmatique et professionnelle est donc préconisée pour garantir l'efficacité de cette stratégie. Le CESE recommande d'articuler la stratégie de communication autour des quatre actions suivantes:

3.1   La mise en place de moyens: des outils d'informations et des financements

3.1.1

La complexité du Traité constitutionnel nécessite la préparation d'outils d'information qui pourront être utilisés, en amont du processus de communication, pour lancer des campagnes ou organiser des débats.

3.1.2

Il reviendrait aux États membres avec l'appui des bureaux d'information du Parlement européen et des représentations de la Commission dans les États membres de concevoir ces outils d'information et de les rendre accessibles.

3.1.3

Ces outils pourraient prendre la forme de grilles de lecture du Traité constitutionnel adaptées aux préoccupations des différentes catégories de la population dans chaque État membre. Plus ces outils seront «sur-mesure», plus ils pourront être utilisés efficacement par les médias, les organisations de la société civile, les groupes politiques et les autorités régionales et locales pour diffuser l'information et mobiliser les citoyens.

3.1.4

La mise à disposition de moyens financiers suffisants est nécessaire pour mettre en œuvre une stratégie de communication à la hauteur des attentes des citoyens.

3.2   Le lancement de campagnes de communication s'appuyant sur les médias et les vecteurs de communication proches du citoyen

3.2.1

Une fois ces moyens mis à leur disposition, les médias, les autorités régionales et locales, les groupes politiques et les organisations de la société civile auront les moyens de jouer leur rôle de vecteur d'information. Ils pourront transmettre des messages clairs et adaptés aux préoccupations de leur public local sur la portée du Traité constitutionnel.

3.2.2

Dans un premier temps, il serait utile de déterminer, au niveau de chaque État membre, comment le Traité constitutionnel est perçu par les différentes catégories de la population pour réfléchir au contenu des messages à transmettre. En fonction de ces conclusions, les messages auront pour objectif de dépasser les craintes ressenties par les citoyens et de fournir des réponses à leurs attentes respectives.

3.2.3

De même, les porteurs du message et les supports de communication devront être choisis avec soin. La diversité des acteurs impliqués est nécessaire pour garantir le caractère pluraliste de la campagne. De même, leur proximité avec les citoyens favorisera la crédibilité et l'acceptation des messages transmis, d'où l'importance d'actions menées au plan local et régional.

3.2.4

Le CESE recommande au Parlement européen que des groupes de travail soient créés avec des professionnels de la communication institutionnelle dans chaque État membre afin de faire des propositions concrètes aux gouvernements quant aux actions et moyens nécessaires à engager pour une campagne de communication efficace dans les États membres. Le CESE est prêt à apporter son expertise propre dans ce domaine et l'appui de ses relais dans les États membres, CES nationaux ou institutions similaires.

3.3   Organiser des débats ouverts à tous les citoyens pour susciter les échanges d'idées et permettre aux convictions de se forger

3.3.1

Les campagnes de communication devraient conduire à l'ouverture d'un véritable dialogue avec les citoyens. En effet, l'opportunité de questionner et d'être confrontés à divers arguments pour former leur propre jugement et l'exprimer doit leur être offerte.

3.3.2

Ce dialogue ne pourra être possible que dans le cadre de débats décentralisés. L'information ainsi apportée au plus près du citoyen permettra de mieux répondre à ses attentes et à ses questions, et garantira le caractère démocratique des débats.

3.3.3

Un soutien logistique doit être apporté à ces initiatives par les institutions nationales et européennes. Les CES nationaux ou les institutions similaires pourraient coordonner les débats au niveau national en établissant un calendrier de manifestations et en faisant le relais avec le CES européen qui pourrait leur fournir de la documentation et les mettre en relation avec des intervenants.

3.3.4

Afin d'assurer une certaine cohérence de ces initiatives, le CESE demande au Parlement européen et à la Commission européenne que les initiatives des représentants de la société civile organisée bénéficient du même soutien que celles des élus et représentants des autorités européennes, nationales, régionales et locales dans le cadre de l'opération «1 000 débats sur l'Europe». La participation de la société civile ne peut être mise à l'écart.

3.3.5

Le CESE demande au Parlement européen qu'une part importante des budgets de communication de l'Union soit affectée aux débats sur le Traité constitutionnel, en complémentarité avec les ressources des autorités publiques nationales et locales et les moyens propres des organisations de la société civile.

3.4   Donner une dimension européenne aux débats et à la ratification

3.4.1

Il est indispensable d'éviter que l'adoption du Traité constitutionnel par les populations européennes ne soit uniquement conditionnée par des questions de politique intérieure.

3.4.2

Dans ce contexte, le CESE recommande de donner une véritable dimension transnationale aux débats et à la ratification du Traité constitutionnel:

3.4.2.1

D'une part, les institutions européennes devraient contribuer à la coordination des actions de communication des mouvements politiques, des autorités régionales et locales et des organisations de la société civile. Il conviendrait, en effet, de favoriser l'échange de bonnes pratiques dans ce domaine et de mutualiser les efforts. Le CESE pourrait, par exemple, faciliter l'échange de bonnes pratiques (et de savoir-faire) au niveau européen entre les organisations de la société civile qui entreprennent des actions de communication. Il pourrait également mettre en place un système de remontée d'information permettant d'évaluer au niveau européen les suggestions, critiques, et recommandations formulées par les citoyens dans le cadre des débats organisés par la société civile. Enfin, il apporterait son soutien à des initiatives transfrontalières ou multinationales.

3.4.2.2

D'autre part, le CESE soutient la proposition de la commission des Affaires constitutionnelles du Parlement européen de concentrer, dans la mesure du possible, les ratifications autour d'une date symbolique (comme le 8 ou le 9 mai).

3.4.3

Le CESE plaide donc pour une participation active des institutions européennes à l'élaboration et à la mise en œuvre de la stratégie de communication sur le Traité constitutionnel. Il importe d'agir en complémentarité avec les États membres et de donner un signal fort et positif de l'Europe aux citoyens.

3.4.4

Pour sa part, le CESE s'engage à transmettre à la société civile européenne des messages clairs sur les avancées démocratiques du Traité constitutionnel, notamment en terme de citoyenneté et de participation.

Bruxelles, le 28 octobre 2004.

La Présidente

du Comité économique et social européen

Anne-Marie SIGMUND


(1)  cf. Journal Officiel C 10 du 14/01/2004, page 43.

(2)  cf . note en bas de page no 1

(3)  Avis du Comité économique et social européen au Conseil européen sur la révision à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne (no 1438/2004).

(4)  cf. note en bas de page no 1