Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres"

(COM(2001) 257 final - 2001/0111 COD)

(2002/C 149/12)

Le 30 août 2001, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, le Conseil a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 27 février 2002 (rapporteur: M. Rodríguez García Caro).

Au cours de sa 390e session plénière des 24 et 25 avril 2002 (séance du 24 avril), le Comité économique et social a adopté par 89 voix pour, 1 voix contre et 12 abstentions, l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La libre circulation des personnes implique pour tout citoyen de l'Union le droit d'entrée, de circulation, de séjour et, le cas échéant, de demeurer dans un État membre, autre que l'État dont on a la nationalité.

1.2. Le droit de résider et de circuler librement sur le territoire d'un État membre est un droit reconnu à tous les citoyens de l'Union par l'article 18 du traité instituant la Communauté européenne.

1.3. Ce droit, généralisé à tous les citoyens des États membres par l'article 8 A du traité sur l'Union, fait partie intégrante du patrimoine juridique des citoyens et doit par conséquent être développé à partir d'un socle commun, en fait, sur la base d'un texte unique qui le réglemente.

1.4. Actuellement, l'acquis communautaire est constitué de deux règlements et de neuf directives qui fixent les conditions relatives au droit d'entrée et de circulation de certaines catégories de citoyens, allant des travailleurs indépendants et salariés aux étudiants, aux retraités et aux non- actifs, y compris les membres de la famille de ces derniers. Tout cet acquis communautaire détermine les conditions particulières de l'exercice du droit d'entrée et de séjour dans les États membres pour les différentes situations qui se présentent.

Les règlements CEE mentionnés sont les suivants:

- 1612/68 relatif à la circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté;

- 1251/70 relatif au droit des travailleurs de demeurer sur le territoire d'un État membre après y avoir occupé un emploi.

Les directives mentionnées sont les suivantes:

- 64/221/CEE pour la coordination des mesures spéciales pour les étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique;

- 68/360/CEE relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté;

- 72/194/CEE relative à l'extension du champ d'application de la directive 64/221 CEE aux travailleurs exerçant leur droit de résider sur le territoire d'un État membre après y avoir occupé un emploi;

- 73/148/CEE relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté en matière d'établissement et de prestation de services;

- 75/34/CEE relative au droit des ressortissants d'un État membre de demeurer sur le territoire d'un autre État membre après y avoir exercé une activité non salariée;

- 75/35/CEE relative à l'extension du champ d'application de la directive 64/221 CEE;

- 90/364/CEE relative au droit de séjour;

- 90/365/CEE relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle; et

- 93/96/CEE relative au droit de séjour des étudiants.

1.5. En mars 1997 déjà, le Groupe de haut niveau sur la libre circulation des personnes avait formulé, à la demande de la Commission, quatre-vingts recommandations pour résoudre les problèmes en matière de libre circulation des citoyens dans l'Union. L'un des sept domaines couverts par ces recommandations était l'entrée et le séjour dans les États membres.

1.6. En un premier temps, les droits d'entrée et de séjour étaient liés à l'exercice d'une activité économique, et ont ensuite été progressivement élargis pour couvrir l'ensemble des citoyens, avec pour résultat, comme il est dit dans la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le suivi des recommandations du Groupe de haut niveau sur la libre circulation des personnes(1), "un compartimentage des bénéficiaires, qui n'est plus adapté aux formes modernes de la mobilité, ni à l'institution d'une citoyenneté de l'Union".

1.7. La législation actuelle, essentiellement axée sur une catégorie de travailleur qui se déplace avec sa famille pour séjourner de manière stable dans un autre État membre, n'est pas adaptée aux caractéristiques de la mobilité des personnes sous les formes qu'elle revêt ces dernières années.

1.8. La communication de la Commission précédemment mentionnée esquissait déjà les grandes lignes qui devaient orienter le cadre juridique pour la mise en oeuvre du droit de circuler et de séjourner, sur la base des principes suivants:

- création, dans la mesure du possible, d'un régime unique de libre circulation au sens de l'article 8A, pour tous les citoyens de l'Union et les membres de leurs familles;

- nouvelle approche dans l'exercice du droit de séjour notamment en limitant l'obligation de détenir un titre de séjour aux situations où elle se justifie;

- clarifier le statut des membres de la famille d'un citoyen de l'Union ressortissants de pays tiers;

- mieux circonscrire la possibilité de mettre fin à l'exercice du droit de séjour d'un citoyen de l'Union.

1.9. De même, dans le rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'application des directives 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE(2), l'une des conclusions tirées était qu'il fallait rendre plus lisible le droit communautaire en matière de libre circulation des personnes, en le réorganisant autour du concept de citoyenneté de l'Union et en engageant une réflexion sur les modifications de fond du droit existant.

1.10. C'est dans ce nouveau cadre et à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice, que s'inscrit la présentation de la proposition de directive à l'examen sur laquelle le Comité économique et social européen est consulté.

2. Contenu de la proposition

2.1. La proposition a pour base juridique les articles suivants du Traité instituant la Communauté européenne:

- l'article 12 établissant la non-discrimination pour raison de nationalité;

- l'article 18 établissant le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres pour les citoyens de l'Union et permettant au Conseil d'adopter des décisions sur les droits de circulation et de séjour;

- l'article 40 établissant la nécessité d'adopter des mesures pour permettre la libre circulation des travailleurs;

- l'article 44 qui garantit la liberté d'établissement; et

- l'article 52 qui traite de la libéralisation des services.

2.2. Le texte de la proposition de directive est constitué de 39 articles répartis dans sept chapitres.

2.2.1. Le premier chapitre relatif aux dispositions générales définit l'objectif de la directive, donne les définitions, indique quels sont les bénéficiaires de cette directive et pose le principe de non-discrimination.

2.2.2. Le deuxième chapitre se réfère aux droits de circulation et de séjour jusqu'à six mois.

2.2.3. Le troisième se réfère au droit de séjour d'une durée supérieure à six mois.

2.2.4. Le quatrième traite du droit de séjour permanent dont il fixe les modalités d'acquisition et les formalités administratives.

2.2.5. Le cinquième fixe les dispositions communes au droit de séjour et au droit de séjour permanent en ce qui concerne son extension territoriale, les droits dérivés, l'égalité de traitement, les contrôles à effectuer et les garanties procédurales dont bénéficient les citoyens.

2.2.6. Le sixième traite des limitations de ce droit, ainsi que de la procédure à suivre, des garanties pour les citoyens et des effets dans le temps d'une interdiction de territoire.

2.2.7. Le septième établit les dispositions finales, parmi lesquelles l'abrogation des neuf directives en vigueur.

2.3. La proposition de directive à l'examen remplace les neuf directives citées dans l'introduction du présent avis. Par conséquent, il s'agit d'une réelle simplification de la législation communautaire en matière de circulation et de séjour, qui a pour effet non seulement de simplifier le cadre législatif mais également de réduire les formalités administratives que doivent accomplir les citoyens pour exercer ces droits.

2.4. Le nouveau texte réduit et résume le corpus législatif antérieur mais introduit également des innovations et des améliorations qui touchent directement les citoyens qui se déplacent dans d'autres États membres que celui dont ils ont la nationalité, parmi lesquelles l'on peut citer les plus notables:

- élargissement du concept de "membre de la famille", qui comprend les ascendants et les descendants âgés de plus de 21 ans même s'ils ne sont pas à la charge du citoyen concerné ainsi que les couples "de fait";

- prolongation de 3 à 6 mois de la période pendant laquelle il est possible de séjourner dans un autre État membre sans devoir accomplir des formalités légales;

- la détention d'un titre de séjour n'est plus nécessaire, cette obligation étant réservée aux membres de la famille qui ne sont pas ressortissants d'un État membre;

- introduction de la simple déclaration sur l'honneur d'exercice d'une activité professionnelle, de l'existence de ressources suffisantes et de l'existence d'une assurance-maladie par l'intéressé à des fins de séjour;

- introduction du séjour permanent à l'issue d'un séjour continu d'une durée de quatre ans; et

- simplification des formalités administratives et des délais pour l'exercice du droit de séjour.

3. Observations générales

3.1. Le Comité se félicite de la proposition de directive présentée et y souscrit globalement, sous réserve des observations ponctuelles formulées ci-après.

3.2. Le traité instituant la Communauté européenne, stipule que le marché intérieur impliquera l'existence d'un espace sans frontières internes, dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux sera garantie conformément aux dispositions du traité. Jusqu'à présent, la libre circulation des capitaux, des services et des biens, très développée dans l'Union européenne, n'était pas assortie d'une véritable liberté de circulation et de séjour des citoyens sur le territoire de l'Union, telle qu'explicitement établie à l'article 18 du traité instituant la Communauté européenne et réaffirmée à l'article 45 de la Charte des droits sociaux fondamentaux de l'Union européenne. Avec ce nouveau pas, les citoyens pourront mieux exercer un droit dont l'exercice est actuellement rendu difficile par de nombreux obstacles.

3.3. Conformément aux dispositions de l'article 13 du traité instituant la Communauté européenne, et même si celui-ci ne fait pas partie de la base juridique de la proposition à l'examen, le Comité estime que l'application du droit de circuler et de séjourner ne doit souffrir aucune réserve ou forme de discrimination.

3.4. Le Comité prend note de l'avancée que représente la proposition de directive à l'examen; celle-ci reconnaît en effet d'une manière générale à tout citoyen de l'Union le droit de circuler et de séjourner librement dans n'importe quel État membre.

3.5. La simplification législative opérée grâce à l'abrogation de neuf directives différentes constitue un effort qui mérite d'être souligné. L'exercice des droits reconnus aux citoyens est en effet entravé par la connaissance insuffisante que ceux-ci en ont ainsi que par la complexité et la diversité des réglementations. À ce propos, la Commission devrait entreprendre une action de divulgation pour cette directive, dans le cadre de laquelle elle pourrait compter sur le soutien du Comité.

3.6. Cette simplification législative est assortie d'une simplification des formalités, des procédures et d'une réduction des délais administratifs, ce qui sera positif pour les citoyens, dans la mesure où l'exercice des droits en question sera plus accessible et moins bureaucratique.

3.7. Le Comité approuve la démarche adoptée par la Commission lorsqu'elle propose d'élargir le champ d'application de la définition de "membre de la famille". En élargissant cette notion à d'autres bénéficiaires, la Commission se rapproche davantage des réalités et se montre plus réceptive aux situations qui touchent tous les citoyens de l'Union.

3.8. Le Comité se félicite des avancées introduites dans la proposition de directive. La libre circulation des personnes et le séjour dans un État membre autre que l'État d'origine ne peuvent que relever de la seule volonté librement exprimée par le citoyen de l'Union. L'exercice de ce droit ne peut être influencé négativement par ses répercussions sur les différentes autorités administratives. L'Union européenne en général, et les États membres en particulier, doivent prendre toutes les mesures requises pour que les libertés de circulation et de séjour, prévues par la directive, puissent être exercées sans aucune forme de préjudice pour les citoyens.

3.9. La suppression du droit qu'ont les États membres de fixer le montant minimal des ressources financières dont doivent disposer les non-actifs et les retraités pour pouvoir séjourner sur leur territoire constitue une autre amélioration louable. Le Comité approuve les grandes lignes du contenu des articles 7 et 21 de la proposition de directive. Fixer des ressources minimales pour chaque État affecte la libre circulation et crée dans l'Union des territoires sur lesquels certains citoyens ne pourraient pas circuler et séjourner, faute de ressources suffisantes.

3.10. Compte tenu de la nature de la proposition de directive à l'examen et du processus législatif y relatif prévu (procédure de codécision et adoption finale à l'unanimité), le Comité décidera de la manière la plus appropriée de suivre la procédure en application de l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne.

4. Observations spécifiques

4.1. Article 7, paragraphe 1, point c)

4.1.1. S'agissant des conditions d'exercice du droit de séjour pour une durée supérieure à six mois, le texte dispose que ce droit est reconnu aux étudiants admis à suivre une formation professionnelle.

4.1.2. Le Comité estime que le terme "étudiant" est un terme générique qui désigne toute personne suivant des cours dans un centre de formation; aussi le fait de limiter le point c) aux étudiants suivant une formation professionnelle exclut dans la pratique tous les autres étudiants et introduit une restriction sémantique au droit de circuler et de séjourner, malgré le sens large que confère à l'expression "formation professionnelle" l'arrêt Gravier.

4.1.3. Le Comité estime qu'il n'y a aucune raison d'opérer une distinction entre différentes catégories d'étudiants et qu'il faut par conséquent supprimer la référence à la formation professionnelle et la remplacer par "étudiant admis à suivre une formation".

4.2. Article 12, paragraphe 3

4.2.1. Cet article traite du maintien du droit de séjour des membres de la famille lorsque le citoyen de l'Union décède ou doit quitter l'État membre dans lequel il séjourne. Aux termes du paragraphe 3, le départ du citoyen de l'Union n'entraîne pas la perte du droit de séjour de ses enfants qui n'ont pas la nationalité d'un État membre s'ils sont inscrits dans un établissement scolaire.

4.2.2. Le paragraphe 3 ne contient aucune information concernant la mère, le père, la tutrice ou le tuteur, qui n'a pas la nationalité d'un État membre. L'on en déduit par conséquent que les enfants peuvent rester mais que la mère, le père, la tutrice ou le tuteur doivent quitter l'État de résidence lorsque le conjoint s'en va. Cela revient à dire que les enfants doivent rester seuls dans l'État de séjour, privés de la protection de leurs deux parents ou d'un tuteur.

4.2.3. Le Comité estime que si les enfants restent dans l'État membre pour étudier dans un établissement scolaire la mère, le père, la tutrice ou le tuteur doivent, s'ils le souhaitent, pouvoir rester avec eux jusqu'à ce qu'ils aient atteint la majorité. Concernant ce point particulier, le Comité espère que l'arrêt de la Cour de justice dans l'Affaire Baumbast, constituera une base pouvant étayer cet avis.

4.3. Article 13, paragraphe 2, point c)

4.3.1. L'article se réfère au droit de séjour des membres de la famille en cas de divorce ou d'annulation du mariage.

4.3.2. Le point c) du deuxième paragraphe dispose que le divorce ou l'annulation du mariage n'entraîne pas la perte du droit de séjour des membres de la famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre "lorsque des situation particulièrement difficiles l'exigent".

4.3.3. Le Comité considère que l'expression utilisée est ambiguë et peu concrète, d'autant que dans son commentaire des articles, la Commission reconnaît que la formule utilisée est vague et vise à couvrir notamment des situations de violence familiale. Le Comité estime que ce point doit être libellé de manière plus explicite et inclure entre autres situations, la violence familiale, domestique et conjugale, tant à caractère psychique que physique.

4.4. Article 14

4.4.1. Cet article contient des règles générales relatives à l'acquisition du droit de séjour permanent et prévoit qu'une période minimale de quatre ans de séjour permanent est requise pour pouvoir exercer ce droit. Il dispose également que le citoyen de l'Union perdra ce droit s'il cesse de séjourner dans l'État concerné pendant quatre ans consécutifs.

4.4.2. Tout en reconnaissant le progrès que représente le texte de la proposition à l'examen par rapport à la législation qu'il remplacera, le Comité estime qu'il faudrait viser la possibilité d'exercer ce droit sans devoir prouver une durée déterminée de séjour.

4.5. Article 21, paragraphe 2

4.5.1. S'agissant des dispositions communes au droit de séjour et au droit de séjour permanent, cet article prévoit l'égalité de traitement entre le citoyen de l'Union et les membres de sa famille qui n'ont pas la nationalité d'un État membre, d'une part, et les ressortissants de l'État de résidence, d'autre part.

4.5.2. Le deuxième paragraphe établit une dérogation, concernant les étudiants et les autres citoyens non actifs, dans la mesure où il ne leur reconnaît pas, avant l'acquisition du droit de séjour permanent, le droit à une prestation d'assistance sociale, y compris le droit à recevoir une assistance médicale.

4.5.3. Le Comité estime que le droit à la santé est un droit fondamental de la personne et que le libellé de ce paragraphe y est contraire. Le Comité considère que les dérogations prévues par cet article ne doivent pas concerner le droit à une assistance médicale en cas de nécessité.

4.6. Article 25, paragraphe 2

4.6.1. Cet article concerne les principes généraux en matière de limitations du droit d'entrée et de séjour pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.

4.6.2. Aux termes du deuxième paragraphe, le refus d'admettre sur le territoire d'un État membre ou l'expulsion d'un citoyen de l'Union ou d'un membre de sa famille ne peuvent être motivés automatiquement par l'existence de condamnations pénales.

4.6.3. Toutefois, le Comité estime qu'il existe des situations suffisamment graves pour ne pas être concernées par ce paragraphe. Celui-ci doit être nuancé, compte tenu du principe de proportionnalité, lorsque l'on constate des antécédents judiciaires chez des personnes liés à des délits tels que le terrorisme, le trafic d'armes et de stupéfiants, ou portant atteinte à des êtres humains.

4.7. Article 25, paragraphe 4

4.7.1. Le quatrième paragraphe de l'article 25 autorise l'État membre d'accueil à demander à l'État membre d'origine et éventuellement aux autres États membres les renseignements indispensables sur les antécédents judiciaires d'un citoyen de l'Union ou d'un membre de sa famille, étant entendu que cette consultation ne peut avoir un caractère systématique.

4.7.2. Le Comité estime que les États membres doivent pouvoir, lorsqu'ils le jugent indispensable, demander si les personnes qui veulent entrer sur leur territoire ou y séjourner ont des antécédents judiciaires.

4.8. Article 28, paragraphe 1

4.8.1. Cet article concerne la notification aux intéressés de la décision de refus d'entrée ou d'éloignement du territoire. Aux termes du premier paragraphe, ces décisions doivent être notifiées à l'intéressé dans des conditions lui permettant d'en saisir le contenu et les effets.

4.8.2. En contradiction avec le contenu de cet article, le commentaire relatif aux articles indique que la décision ne doit pas obligatoirement être traduite dans la langue de l'intéressé, surtout lorsqu'il s'agit d'une langue moins connue.

4.8.3. Le Comité considère que la meilleure manière pour l'intéressé de comprendre une décision qui limite un de ses droits est de la recevoir dans la langue qu'il peut comprendre. Aussi est-il d'avis que les citoyens de l'Union ont le droit de recevoir ce document dans la langue de l'État qui rend la décision et dans celle de l'État membre dont le citoyen de l'Union concerné est ressortissant.

4.9. Article 28, paragraphe 2

4.9.1. Aux termes du paragraphe 2, les États membres sont autorisés à ne pas informer l'intéressé par écrit de la décision adoptée à son endroit si des motifs intéressant la sûreté de l'État s'y opposent.

4.9.2. Le Comité considère que cette mesure met l'intéressé dans l'impossibilité de faire valoir ses droits et que ce paragraphe doit par conséquent être supprimé.

4.10. Article 30

4.10.1. Le premier paragraphe de cet article dispose qu'une mesure d'interdiction à vie du territoire d'un État membre ne peut être prise à l'encontre des bénéficiaires de la directive. Le deuxième paragraphe prévoit par ailleurs que les citoyens qui ont fait l'objet d'une mesure d'éloignement du territoire peuvent introduire une nouvelle demande d'accès à celui-ci.

4.10.2. Comme au paragraphe 4.6 relatif à l'article 25, paragraphe 2, le Comité considère que ces dispositions ne devraient pas s'appliquer aux citoyens qui ont fait l'objet d'une condamnation pour des délits de la même gravité que ceux mentionnés à titre d'exemples dans le paragraphe précité.

4.11. Article 31

4.11.1. Cet article définit les exigences que l'État membre d'accueil doit respecter pour ordonner une mesure d'éloignement à titre de peine ou de mesure accessoire.

4.11.2. Dans ce cas également, le Comité estime que la garantie offerte par la proposition de directive ne doit pas s'appliquer aux personnes ayant fait l'objet d'une condamnation pour des délits de cette gravité.

Bruxelles, le 24 avril 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(98) 403 final.

(2) COM(1999) 127 final.