COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Bilan du programme Auto-Oil II

SYNTHÈSE

La présente communication examine l'approche adoptée et les travaux effectués dans le cadre du programme Auto-Oil II, et expose ses principaux résultats en ce qui concerne

* les prévisions en matière d'émissions et de qualité de l'air,

* l'élaboration d'outils de modélisation pour évaluer les possibilités d'action,

* les conclusions sur la rentabilité des possibilités d'action examinées.

Le premier programme Auto-Oil a marqué un nouveau départ dans l'élaboration de la politique environnementale communautaire en faisant participer les parties intéressées à un programme technique visant à déterminer les solutions les plus rentables pour atteindre un certain nombre d'objectifs de qualité de l'air. Il a abouti à deux propositions de directive établissant des normes de qualité des carburants et d'émissions des véhicules applicables à partir de 2000.

Le programme Auto-Oil II était initialement destiné à fournir les éléments analytiques de base pour un ensemble similaire de mesures applicables à partir de 2005. Comme l'accord de conciliation entre le Conseil et le Parlement sur les «directives Auto-Oil I» a en fait fixé une bonne partie des normes prévues pour 2005, le programme a été remanié radicalement. Les nouveaux objectifs étaient les suivants:

(1) achever les travaux en cours d'évaluation de la qualité future de l'air et établir un cadre cohérent dans lequel différentes mesures possibles de réduction des émissions peuvent être évaluées en utilisant les principes de rentabilité, de rigueur scientifique et de transparence;

(2) fournir la base analytique et les données de départ pour une série limitée de mesures communautaires qui restent à prendre, applicables à partir de 2005 environ;

(3) fournir la base, en termes de données et d'outils de modélisation, pour le passage aux études à plus long terme sur la qualité de l'air couvrant toutes les sources d'émissions.

Comme son prédécesseur, le programme Auto-Oil II était fondé sur les principes de rentabilité, de rigueur scientifique et de transparence; il se caractérisait également par la participation d'un plus large éventail de parties intéressées que dans le programme Auto-Oil I. La rentabilité des mesures a été évaluée en ce qui concerne des objectifs approuvés de qualité de l'air figurant dans la législation communautaire adoptée ou proposée. Des groupes de travail distincts ont été créés pour identifier les possibilités d'action en matière de technologie des véhicules, de qualité des carburants, d'inspection et d'entretien, de mesures non techniques et d'instruments fiscaux. Un grand nombre des mesures potentielles identifiées par ces groupes de travail ont été analysées à l'aide du modèle TREMOVE, un modèle intégré pour le secteur des transports qui analyse les coûts et les effets de mesures techniques et non techniques concernant les transports routiers.

Les émissions projetées provenant des transports routiers ont été estimées en utilisant un scénario de base élaboré dans le cadre du programme Auto-Oil II. Les résultats font apparaître que, d'ici à 2020, les émissions des polluants traditionnellement réglementés passeront à moins de 20 % de leur niveau de 1995, alors que les émissions de CO2 continueront à augmenter au moins jusqu'en 2005. La comparaison avec les scénarios existants pour les émissions d'autres sources montre que la part des émissions totales (hors CO2) imputables aux transports routiers aura baissé sensiblement entre 1990 et 2010 et l'importance relative d'autres secteurs aura augmenté en conséquence.

Les implications de ces projections relatives aux émissions pour la qualité future de l'air ont été évaluées en utilisant deux approches de modélisation complémentaires. Les deux séries de résultats prédisent une amélioration sensible de la qualité de l'air urbain d'ici à 2010, même si plusieurs objectifs environnementaux ne seront toujours pas atteints. Parmi les polluants étudiés, les principaux défis qui subsistent concernent les particules, les niveaux d'ozone troposphérique à l'échelle régionale et certains dépassements localisés des niveaux de dioxyde d'azote.

L'évaluation des possibilités d'action effectuée dans le cadre du programme Auto-Oil II a permis d'identifier des mesures rentables de réduction des émissions des véhicules à 2 et à 3 roues, ce qui a abouti à l'adoption récente d'une proposition de la Commission. Dans le domaine de la qualité des carburants, on a étudié l'effet d'une modification des spécifications de l'essence et du diesel; il convient de noter toutefois que l'effet de la réduction des spécifications pour le soufre en dessous de 50 parties par million n'a pas été évalué. D'après les données préliminaires concernant les exigences en matière de carburants spéciaux pour les flottes captives, celles-ci pourraient contribuer à résoudre des problèmes de pollution locaux. L'analyse des mesures non techniques dans les villes représentatives a démontré leur potentiel considérable pour la réduction simultanée des émissions et des coûts, à condition qu'elles soient combinées de manière optimale pour éviter d'éventuels effets néfastes. On a également montré que des mesures fiscales fournissent une solution bénéfique du point de vue tant environnemental qu'économique.

La législation existante en matière de qualité des carburants et d'émissions des véhicules utilitaires légers, des poids lourds et des véhicules à deux et à trois roues contient un certain nombre de clauses de révision qui font actuellement l'objet de travaux au sein de la Commission. La section 5 donne un état de la situation de chacun de ces domaines. Une proposition de directive renforçant les normes d'émissions pour les véhicules à deux et à trois roues, élaborée sur la base des travaux effectués dans le cadre d'Auto-Oil II, a déjà été adoptée par la Commission. Des mises à jour techniques concernant les véhicules utilitaires légers et les poids lourds sont susceptibles d'être proposées par la Commission au cours de l'année prochaine. La modification de la directive 98/70/CE sur la qualité des carburants dépendra des résultats des consultations en cours concernant la teneur en soufre de l'essence et du diesel.

Bien que le programme Auto-Oil II ait permis d'obtenir des résultats appréciables, certaines faiblesses du processus offrent une occasion importante de tirer des conclusions sur la manière de mener à bien, dans l'avenir, des programmes analogues. Ces leçons à tirer sont abordées dans le dernier chapitre.

Une liste des abréviations utilisées dans la présente communication est donnée en annexe.

1. Introduction

Le programme Auto-Oil II a été achevé récemment. Il s'agissait d'un programme de travail technique mis en oeuvre conjointement par plusieurs services de la Commission et un large éventail de parties intéressées afin d'évaluer les options stratégiques pour atteindre les objectifs en matière de qualité de l'air en mettant l'accent plus particulièrement sur la réduction des émissions provenant des transports routiers. Le programme Auto-Oil II reposait sur les principes de rentabilité, de rigueur scientifique et de transparence.

Les résultats du programme Auto-Oil II figurent dans une série de rapports de groupes de travail et de consultants, ainsi que dans un rapport général établi par les services de la Commission européenne et disponible sur l'internet. La présente communication a pour objet d'expliquer l'approche adoptée et les principaux résultats du programme, d'informer sur l'état d'avancement d'un certain nombre de propositions législatives en préparation et de formuler des suggestions sur la voie à suivre à l'avenir.

2. Historique

2.1. Le premier programme Auto-Oil

L'encadré ci-après donne un aperçu des principes et de la méthodologie des programmes Auto-Oil. Le premier programme Auto-Oil, lancé en 1992, était destiné à fournir la base analytique pour l'élaboration de normes d'émissions des véhicules et de qualité des carburants applicables à partir de l'an 2000. Il était nécessaire de procéder à une évaluation objective des solutions les plus rentables pour réduire les émissions provenant du secteur des transports routiers afin d'atteindre les nouvelles normes de qualité de l'air qui étaient en préparation à l'époque. À cet effet, la Commission a invité l'industrie automobile européenne et le secteur du raffinage du pétrole à participer à un programme de travail technique.

Le programme comprenait les volets suivants:

* étude de l'évolution probable des émissions des véhicules sur la base des tendances actuelles;

* modélisation pour prédire la qualité de l'air résultante en ce qui concerne un certain nombre de polluants;

* recherche sur l'interaction entre émissions des véhicules et qualité des carburants;

* études coûts/efficacité en vue d'identifier les ensembles de mesures prometteuses permettant de respecter les normes de qualité de l'air.

Peu après l'adoption du programme en 1996, la Commission a présenté une communication sur une stratégie future pour la maîtrise des émissions atmosphériques du transport routier (COM(96)248). Ce document était accompagné de propositions qui ont finalement conduit à l'adoption de la directive 98/69/CE relative aux émissions des véhicules à moteur et de la directive 98/70/CE sur la qualité des carburants. Par la suite, d'autres propositions concernant les émissions d'autres types de véhicules et de meilleures procédures d'inspection et d'entretien ont été présentées.

2.2. Élaboration et objectifs du programme Auto-Oil II

Les propositions découlant du programme Auto-Oil I prévoyaient des normes obligatoires applicables à partir de l'an 2000, ainsi qu'un nombre limité de normes indicatives pour les émissions des véhicules pour 2005. Parallèlement, il était envisagé de lancer un autre programme devant fournir la base technique pour compléter et confirmer ou modifier les normes de 2005.

Le programme Auto-Oil II a donc été lancé dans ce but au printemps 1997. Cependant, en 1998, il devenait évident que le Conseil et le Parlement fixeraient déjà un grand nombre des normes pour 2005. Par conséquent, le programme Auto-Oil II a été réorienté en vue de la réalisation des objectifs suivants.

(1) Achever les travaux d'évaluation de la qualité future de l'air et d'établissement d'un cadre cohérent dans lequel différentes options stratégiques pour réduire les émissions peuvent être évaluées sur la base des principes de rentabilité, de rigueur scientifique et de transparence.

(2) Fournir la base et les données analytiques pour un ensemble limité de mesures communautaires restant à adopter et destinées à entrer en vigueur à partir de 2005.

(3) Fournir la base, en termes de données et d'outils de modélisation, pour le passage à des études à plus long terme sur la qualité de l'air couvrant toutes les sources d'émissions.

Les nouvelles mesures envisagées pour le deuxième objectif pourraient comprendre:

* des spécifications environnementales pour l'essence et le carburant diesel, en complément des spécifications obligatoires en matière de soufre et de composés aromatiques;

* des spécifications environnementales pour les véhicules à deux et à trois roues;

* des dispositions communautaires pour un meilleur contrôle technique des véhicules;

* des spécifications pour les carburants utilisés par les flottes captives;

* des spécifications environnementales pour le gaz de pétrole liquéfié, le gaz naturel et les biocarburants.

La présente communication a pour objet de résumer l'approche adoptée pour le programme Auto-Oil II ainsi que les principaux résultats et conclusions, d'informer sur l'état d'avancement d'un certain nombre de propositions législatives en préparation et de formuler des suggestions sur la voie à suivre pour l'avenir.

3. Approche

Pour atteindre les objectifs, il était nécessaire de passer par un grand nombre des étapes du programme Auto-Oil I, à savoir:

* prévision des futures émissions du transport routier et de la qualité de l'air, et détermination des domaines dans lesquels des efforts sont encore nécessaires;

* identification d'ensembles de mesures dans le secteur du transport routier pouvant contribuer à la réalisation des objectifs en matière de qualité de l'air;

* estimation des coûts et des effets de ces scénarios.

En même temps, l'expérience acquise avec le programme Auto-Oil I et les objectifs revus du programme Auto-Oil II ont conduit à un certain nombre de différences dans l'approche.

* L'une des leçons du programme Auto-Oil I était la nécessité d'y faire participer une large communauté d'intérêts. En conséquence, la participation aux groupes de travail du programme Auto-Oil II a été élargie à toutes les parties intéressées, y compris les États membres et des organisations non gouvernementales. Le Parlement européen a aussi été tenu pleinement informé de l'état d'avancement des travaux.

* Deuxièmement, pour se préparer à des études plus longues sur la qualité de l'air, couvrant toutes les émissions, un effort a été fait pour estimer les émissions de secteurs autres que celui des transports routiers et pour déterminer les mesures supplémentaires possibles dans ces secteurs.

* Troisièmement, l'élaboration d'un cadre cohérent pour l'évaluation d'un large éventail de possibilités d'action a nécessité l'élaboration d'outils et de bases de données capables de tenir compte de manière égale de mesures techniques et non techniques.

* Quatrièmement, on a reconnu qu'une approche intégrée exigeait également la prise en considération d'autres impacts qui n'étaient pas directement abordés. Par exemple, le dioxyde de carbone (CO2) n'a pas été considéré comme un facteur d'action déterminant dans cette analyse, l'accent étant mis sur la qualité de l'air plutôt que sur le changement climatique. Il a toutefois été reconnu qu'il fallait tenir compte de l'évolution des émissions de gaz à effet de serre lors de l'évaluation des mesures tant techniques que non techniques, afin d'éviter des effets secondaires contreproductifs. Une indication des tendances futures des émissions de CO2 a été incluse, de même qu'une évaluation de l'impact sur le CO2 des mesures en faveur de la qualité de l'air.

La gestion du programme a été assurée par un groupe interservices ad hoc qui a fait rapport sur l'état d'avancement des travaux à un «groupe de contact» comprenant toutes les parties intéressées. La responsabilité pour l'exécution des différentes activités a été déléguée à sept groupes d'experts, chacun présidé par un service de la Commission, mais avec une large participation des parties intéressées et d'autres experts.

Des objectifs de qualité de l'air ont été fixés pour cinq polluants clés: le benzène (C6H6), le monoxyde de carbone (CO), le dioxyde d'azote (NO2), les particules (PM10) et l'ozone (O3). Ces objectifs découlaient principalement des directives récemment proposées ou adoptées fixant des valeurs limites ou des valeurs cibles pour la qualité de l'air en 2005 ou 2010. Les différents objectifs sont indiqués au tableau 1.

Pour estimer les concentrations actuelles et futures de ces polluants, il était nécessaire d'estimer les émissions de benzène, de CO et de PM10 ainsi que des précurseurs de l'ozone: oxydes d'azote (NOx) et composés organiques volatils (COV). Les émissions de dioxyde de soufre (SO2) ont été estimées également. Les plafonds d'émissions nationaux proposés par la Commission pour les oxydes d'azote et les composés organiques volatils ont été pris en tant qu'objectifs complémentaires de réduction des émissions pour l'ozone «régional». Ils sont indiqués au tableau 2.

Tableau 1: principaux objectifs environnementaux du programme Auto-Oil II

>EMPLACEMENT TABLE>

* L'objectif exact indiqué dans le document COM(1999) 125 est la moyenne la plus élevée sur 8 heures en une journée, valeur à ne pas dépasser plus de 20 jours par année civile, moyenne calculée sur 3 ans.

Tableau 2: plafonds nationaux d'émissions de NOx et de COV (en milliers de tonnes) à respecter d'ici à 2010 (COM(1999)125) [1]

[1] Les chiffres indiqués ici proviennent de la proposition initiale de directive fixant les plafonds d'émissions nationaux pour certains polluants atmosphériques et ont été utilisés comme objectifs environnementaux pour les besoins du programme Auto-Oil II. Un accord politique a été conclu récemment au Conseil concernant une série différente d'objectifs, mais le résultat final dépendra de l'issue de la deuxième lecture au Parlement et d'une éventuelle procédure de conciliation.

>EMPLACEMENT TABLE>

4. Principaux résultats du programme Auto-Oil II

4.1. Émissions et qualité de l'air

Les détails des résultats en matière d'émissions et de qualité de l'air sont présentés dans les rapports techniques. Il s'agit ici de donner un résumé succinct de ces résultats.

Les émissions projetées ont été estimées en s'appuyant sur le «scénario de base Auto-Oil II», c'est-à-dire essentiellement un scénario de statu quo couvrant les 15 États membres de l'UE, la période 1990-2020 et toutes les sources d'émissions. La méthode d'élaboration du scénario de base a fait une distinction claire entre les émissions du transport routier et les autres émissions. Alors qu'un effort considérable a été consacré à l'élaboration d'un modèle robuste pour l'estimation des émissions du transport routier, les données concernant d'autres sources provenaient généralement d'estimations d'émissions existantes effectuées dans le cadre d'autres programmes de lutte contre la pollution atmosphérique.

4.1.1. Émissions du transport routier

Le scénario de base pour les transports routiers tient dûment compte des dernières réglementations en matière de véhicules et de carburants. Il repose sur les prévisions nationales complétées par le scénario élaboré par la Commission pour le cadre macro-économique jusqu'en 2020, sur d'autres prévisions en matière de circulation provenant d'autorités locales, nationales et internationales ainsi que sur des informations détaillées concernant les parcs de véhicules, les coûts et les prix.

La figure 1, qui résume les résultats du scénario de base pour les transports routiers, indique les émissions totales dans l'UE pour chaque polluant (y compris le CO2) par rapport aux niveaux de 1995. On constate que, d'ici à 2020, pour tous les polluants, à l'exception du CO2, les émissions devraient tomber à moins de 20 % de leur niveau de 1995, alors que les émissions de CO2 continueront à augmenter jusqu'en 2005 avant de se stabiliser (à condition que les constructeurs d'automobiles honorent leurs engagements). Ces réductions des émissions devraient être possibles en dépit de la hausse prévue de la demande de transports. Les émissions de SO2 seront les plus rapides à baisser, passant à environ 10 % de leur niveau de 1995 dès 2005, alors que la baisse des émissions de NOx est la plus lente, puisqu'en 2010 elles se situeraient à environ 30 % de leur niveau de 1995.

Il convient de noter que les résultats relatifs aux particules concernent uniquement les émissions provenant de moteurs diesel. Par ailleurs, à côté de ces résultats concernant les émissions totales dans l'UE, les résultats du scénario de base ont également révélé des variations géographiques considérables des réductions projetées.

4.1.2. Émissions d'autres sources

Les scénarios d'émissions pour les autres sources ont été repris du modèle d'information et de simulation de la pollution atmosphérique régionale (RAINS) de l'IIASA, d'un inventaire et des prévisions pour les PM10 établis par la TNO en 1998, ou ont été calculés sur la base d'autres scénarios à l'aide de méthodes simples (CO, benzène et CO2).

Figure 1: Émissions du transport routier en Europe

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

En dehors de certaines catégories de sources d'émissions telles que les grandes installations de combustion et les incinérateurs de déchets, la fixation de normes d'émissions quantitatives obligatoires pour les six polluants couverts par le programme Auto-Oil II dans le secteur des transports routiers n'a pas été réellement accompagnée d'évolutions similaires dans d'autres secteurs. Alors qu'il est raisonnable de supposer que les réductions des émissions dans les autres secteurs sont par conséquent généralement plus modestes que dans le secteur des transports routiers, ces réductions sont en général plus difficiles à prévoir. Par exemple, il n'a pas été possible de prendre en considération l'impact potentiel que des instruments tels que la directive 96/61/CE sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution peuvent avoir sur les émissions. En outre, un grand nombre des scénarios utilisés ne couvrent que la période jusqu'à 2010, les émissions étant supposées rester constantes ensuite. Les comparaisons entre les émissions du transport routier et d'autres émissions doivent donc être traitées avec prudence, particulièrement en ce qui concerne les projections pour 2020.

Néanmoins, les résultats pour les sources autres que le transport routier présentés dans le rapport technique sembleraient indiquer que, compte tenu de l'évolution et de la politique actuelles, la part des émissions globales imputables aux transports routiers aura baissé sensiblement entre 1990 et 2010 pour les six polluants couverts par le programme Auto-Oil II (à l'exclusion du CO2) et que l'importance relative des autres secteurs aura augmenté en conséquence.

4.1.3. Évaluation de la qualité de l'air

Deux types d'évaluation de la qualité de l'air ont été effectués dans le cadre du programme Auto-Oil II:

(1) la modélisation de l'évaluation des incidences pour les zones urbaines, coordonnée par l'Institut de l'environnement du Centre commun de recherche;

(2) une «approche empirique généralisée» complémentaire adoptée par l'Agence européenne pour l'environnement.

L'évaluation des incidences urbaines (modélisation UIA) consistait en une étude approfondie de la qualité de l'air dans dix villes européennes. Cette étude a été effectuée selon une méthode intégrée mise au point au Centre commun de recherches, utilisant plusieurs modèles afin d'établir et de valider une relation physique et chimique réaliste entre les émissions et les concentrations de polluants atmosphériques. Les villes choisies pour cette étude étaient Athènes, Berlin, Cologne, Dublin, Helsinki, Londres, Lyon, Madrid, Milan et Utrecht. L'évaluation portait sur des données relatives à des sources d'émissions situées dans un rayon de 300 km autour de chaque ville. Ces données ont ensuite été combinées avec celles du scénario de base pour estimer l'évolution de ces émissions au cours de la période de modélisation (1990-2020). Au total, les zones étudiées comprenaient 1 065 agglomérations représentant 46,5 % de la population urbaine de l'UE. Les projections de qualité de l'air ont ensuite été déterminées sur la base de modèles de dispersion et de modèles photochimiques en utilisant des données météorologiques représentatives et validées à l'aide de données de contrôle.

Dans l'approche empirique généralisée (AEG), qui couvrait environ 200 agglomérations urbaines, on a eu recours à des modèles «descendants» simples pour estimer le pourcentage de la population urbaine européenne vivant dans des villes où les objectifs de qualité de l'air ne devraient pas être atteints au cours des prochaines années si d'autres mesures ne sont pas prises. Cette approche complète la modélisation UIA plus détaillée. Bien que les simplifications qu'elle contient puissent manifestement introduire des incertitudes, l'avantage de l'approche réside dans sa cohérence et la taille de l'échantillon. Comme dans le cas de la modélisation UIA, les projections pour les émissions dans le scénario de base du programme Auto-Oil II ont été utilisées comme base pour les prévisions de la qualité de l'air en 2010.

D'après les deux séries de résultats, la réduction projetée des émissions devrait conduire à une amélioration sensible de la qualité de l'air urbain d'ici à 2010. Néanmoins, plusieurs objectifs environnementaux ne seront toujours pas réalisés, notamment en ce qui concerne les particules. Le nombre d'habitants vivant dans les villes où les objectifs pour quatre polluants ou plus sont dépassés en même temps devrait passer de plus de 40 millions en 1995 à moins de 4,5 millions en 2010. Dans le cas des particules, et sous réserve des incertitudes mentionnées plus haut, on ne devrait s'attendre qu'à une réduction modeste de la population totale vivant dans les zones où les objectifs ne sont pas atteints, même si la gravité des dépassements baisse sensiblement. L'une des conclusions finales est que même l'élimination totale des émissions dues au trafic routier, les émissions des autres sources restant inchangées, ne serait pas suffisante pour supprimer tous les dépassements d'ici à 2010. Les mesures futures devront donc également viser des secteurs autres que le transport routier.

Il convient de faire quelques observations spéciales en ce qui concerne les particules et l'ozone.

La modélisation des PM10 était sujette à une série d'incertitudes importantes: inventaires d'émissions, mesures de concentration et manque de modélisation détaillée des particules secondaires. Malgré ces limitations, on peut admettre raisonnablement que l'exposition aux PM10 restera dans un avenir prévisible un problème important pour la qualité de l'air urbain.

Bien que l'ozone soit un polluant qui joue un rôle clé pour la politique future en matière de qualité de l'air, sa modélisation dans le programme Auto-Oil II était très limitée dans la mesure où la stratégie pour l'ozone élaborée parallèlement a déjà permis une évaluation complète des niveaux d'ozone prévus en 2010 et la Commission a déjà proposé une série de plafonds d'émissions nationaux à atteindre à cette date.

La modélisation UIA comprenait également le calcul, sur la base de techniques de conservation de la masse, de la contribution de chaque catégorie de source d'émissions à la concentration de chaque polluant dans les dix villes. Bien que toute technique de ventilation en fonction des sources comporte des incertitudes, les résultats de cette analyse suggèrent que, malgré la baisse de sa part dans le total des émissions, le transport routier aura toujours une influence majeure sur la qualité de l'air urbain dans les cas où des dépassements sont prévus.

4.2. Évaluation des possibilités d'action: élaboration d'outils de modélisation

Comme indiqué dans la section 3, la création d'un cadre cohérent pour évaluer toutes les possibilités d'action pour réduire les émissions nécessite l'élaboration d'outils qui tiennent compte de manière égale de mesures techniques et non techniques. Dès lors, une contribution importante du programme Auto-Oil II était la mise au point et l'essai du modèle TREMOVE et de ses bases de données.

TREMOVE a été mis au point par et pour le compte des services de la Commission en coopération avec des experts de l'industrie, des États membres et d'ONG. Le but était de soutenir le processus d'évaluation des possibilités d'action dans le cadre du programme Auto-Oil II en fournissant un modèle intégré pour le secteur des transports qui analyse les coûts et les effets (en termes de réduction des émissions) d'un large éventail de mesures techniques et non techniques dans le domaine des transports routiers. Dans le programme Auto-Oil II, le modèle a été utilisé pour les tâches suivantes:

* élaborer un scénario de référence complet tout en améliorant la compréhension générale du système des transports dans son ensemble;

* déterminer la rentabilité de différentes mesures, en tenant compte de facteurs tels que leur performance technique, l'impact sur les frais de déplacement pendant la durée de vie utile des véhicules et l'adaptation du marché;

* identifier les ensembles de mesures rentables;

* déterminer les effets secondaires possibles (par exemple sur le bruit et les accidents) des mesures destinées à améliorer la qualité de l'air.

Ce type de modèle a été créé non pas pour développer une méthode supplémentaire de calcul des émissions, mais plutôt pour combiner les méthodes existantes dans un outil complet de simulation stratégique. Les données de départ requises comprennent des conventions et hypothèses économiques générales, des estimations des coûts des différentes mesures (coûts d'investissement et d'exploitation), les effets des mesures sur les émissions par kilomètre des véhicules individuels et des informations concernant la qualité des carburants sur le marché. Il convient de souligner que le but de tels modèles est de fournir une orientation stratégique et que l'exactitude de leurs résultats est tributaire de ces données de départ.

Les résultats et les conclusions présentés ci-après reposent sur des analyses effectuées à l'aide de TREMOVE, qui a été accepté de manière générale par les parties intéressées comme un outil précieux pour l'évaluation intégrée des possibilités d'action à l'égard des émissions provenant du transport routier. Certes, il est évident qu'on ne peut pas choisir un seul modèle comme base pour les analyses futures, mais l'acceptation de ce type d'approche représente un progrès non négligeable pour l'élaboration des actions dans ce domaine.

4.3. Évaluation des possibilités d'action: résultats et conclusions

Pour des raisons de comparabilité, toutes les mesures étaient considérées comme mises en oeuvre à partir de 2005. Il est clair toutefois que certaines mesures (telles que le rééquipement) pourraient être plus efficaces si elles étaient prises plus tôt. Afin de permettre une analyse de l'évolution des coûts dans le temps, les coûts totaux pour la société sont exprimés en valeur actuelle, c'est-à-dire la somme actualisée des coûts annuels jusqu'en 2020.

Les possibilités d'action étudiées dans le programme Auto-Oil II comprenaient des mesures au niveau de la technologie des véhicules, des mesures en matière de qualité des carburants, d'inspection et d'entretien, des mesures non techniques et des instruments fiscaux.

4.3.1. Mesures relatives à la technologie des véhicules

En raison de l'accord conclu entre le Conseil et le Parlement sur les normes obligatoires applicables à partir de 2005, les mesures au niveau de la technologie des véhicules étudiées dans le programme Auto-Oil II étaient limitées à l'application sélective de systèmes avancés de post-traitement pour certaines catégories de véhicules et pour les motocycles. L'introduction de systèmes avancés de post-traitement tels que les pièges à particules et les catalyseurs de dénitrification était considérée comme partie du scénario de base après 2005 pour les voitures de tourisme et les véhicules utilitaires légers. Dans le cas des poids lourds, on a supposé que les pièges à particules seraient introduits dans le parc à partir de 2005, tandis que les pièges à NOx seraient installés aux environs de 2008.

Les mesures possibles en matière de technologie des motocycles faisaient une distinction entre les différents types et tailles de moteurs et comprenaient des modifications du moteur, des catalyseurs d'oxydation, l'injection directe, l'injection d'air secondaire et les catalyseurs à trois voies. Les coûts supplémentaires et la réduction des facteurs d'émissions résultant de ces mesures provenaient d'une étude effectuée pour le compte de la Commission. La rentabilité de quatre scénarios comprenant différentes combinaisons de ces mesures a été étudiée en utilisant TREMOVE. Le coût moyen des scénarios pour la société se situait entre 800 et 2 700 millions d'euros, avec une réduction importante des émissions de COV (jusqu'à 3 % des émissions totales provenant des transports routiers dans l'UE), cette réduction étant potentiellement plus importante dans les États membres méridionaux et dans les zones urbaines à forte utilisation de motocycles.

L'analyse relative à l'application ciblée de systèmes technologiques avancés pour les véhicules indique que leur mise en oeuvre, notamment dans le cas des véhicules de flottes captives qui ont une durée de vie relativement longue, pourrait conduire à des réductions importantes des émissions au niveau local et pourrait fournir des solutions rentables pour le respect des normes de qualité de l'air dans les zones polluées. Alors que les effets simulés dépassaient souvent le potentiel de mesures prises au niveau de l'ensemble de l'UE, l'impact et les coûts dépendent dans une large mesure du champ d'application et de la situation du réseau et du parc locaux.

4.3.2. Mesures en matière de qualité des carburants

En ce qui concerne les carburants, des scénarios relatifs à l'essence, au diesel, aux carburants urbains et aux carburants de substitution ont été étudiés. Compte tenu des prévisions en matière de qualité de l'air pour 2010, l'accent a été mis sur la réduction des émissions de particules et de COV. Quatre scénarios pour l'essence visant à réduire les émissions de COV ont été envisagés, ainsi que cinq scénarios pour le diesel visant à réduire les émissions de particules. Il est important de noter que comme la norme 2005 pour la teneur en soufre des deux carburants avait déjà été fixée à 50 ppm dans la directive 98/70/CE, aucun de ces scénarios ne conduisait à une réduction supplémentaire de la teneur en soufre. Il est également important de noter que le calcul des impacts des scénarios étudiés sur les émissions reposait sur une série d'hypothèses, élaborées lors du programme Auto-Oil I, concernant la relation entre les émissions et les paramètres des carburants. Ces hypothèses ont été élaborées sur la base de la technologie des véhicules qui était disponible à l'époque. Au fur et à mesure que de nouveaux véhicules remplacent les véhicules plus anciens, ces hypothèses perdront probablement de leur intérêt sur le plan technique.

Le coût total pour l'industrie du raffinage était estimé à 300-700 millions d'euros par an dans les scénarios pour l'essence et à 400-1 000 millions d'euros par an dans les scénarios pour le diesel. On peut toutefois s'attendre à des différences importantes entre États membres. L'impact de ces coûts sur le prix des carburants serait très limité et ne conduirait pas à des changements notables dans le choix des modes de transport (tels qu'un glissement modal entre véhicules à essence et diesel ou entre transports privés et publics). Le coût moyen de ces scénarios pour la société se situait entre 1 700 et 4 300 millions d'euros dans les scénarios pour l'essence et entre 2 200 et 6 200 millions d'euros dans les scénarios pour le diesel. L'impact des scénarios pour l'essence sur les émissions de COV était estimé à environ 1-3 % du total des émissions provenant des transports routiers, mais on a également estimé qu'ils conduiraient à une augmentation d'environ 1-2 % des émissions de NOx. Ils pourraient également exiger une utilisation accrue d'additifs oxygénés. On a estimé que les scénarios pour le diesel réduiraient d'environ 5-7 % les émissions de particules provenant de l'ensemble des transports routiers en 2010.

Des spécifications plus strictes en matière de qualité ont été étudiées pour ce qu'on appelle les «carburants urbains», c'est-à-dire les carburants utilisés par les flottes captives à l'intérieur et autour des zones urbaines. Des formules de carburant comportant des modifications supplémentaires au niveau de la densité, des polyaromatiques et du T95 peuvent conduire à des réductions allant jusqu'à 20 % des émissions de particules. Les carburants de substitution étudiés dans le programme Auto-Oil II étaient les carburants gazeux (gaz naturel comprimé, gaz de pétrole liquéfié et éther méthylique), les biocarburants (biodiesel et bioéthanol) et les émulsions eau-diesel. La capacité de ces carburants de réduire la pollution et les émissions de CO2 est indiquée dans le rapport technique, de même que leur coût estimé. Selon ces données préliminaires, ces carburants pourraient fournir une solution potentielle à certains problèmes locaux. Bien entendu, de nombreuses recherches récentes consacrées aux carburants de substitution et reformulés se déroulent en dehors du cadre d'Auto-Oil. Un des grands défis de l'avenir sera de tenir compte autant que possible des recherches en la matière lorsqu'il s'agira de définir les mesures à prendre.

4.3.3. Inspection et entretien

Les réductions des émissions prévues dans le scénario de base tiennent compte de la détérioration générale progressive du niveau d'émissions des véhicules. Elles ne tiennent pas compte cependant du risque de défaillance totale de la technologie de réduction. L'existence de régimes d'inspection et d'entretien (I&E) fonctionnant correctement est donc essentielle pour que les réductions prévues des émissions soient possibles.

Les mesures en matière d'inspection et d'entretien concernaient principalement le contrôle technique des voitures à catalyseur construites selon la norme Euro 1, c'est-à-dire conformément à la directive 91/441/CEE. L'étude a évalué les tests en vérifiant leur capacité d'identifier les voitures émettant plus de 50 % au-dessus des normes. La possibilité d'utiliser des techniques de télédétection a également été étudiée. On a constaté que le test court actuellement réglementé identifiait seulement 15 % des grands pollueurs parmi les véhicules équipés d'un catalyseur. Un programme I&E fonctionnant correctement pourrait être capable de conduire à des réductions considérables des émissions à partir de son introduction. Les systèmes de diagnostic embarqués (OBD) sont également considérés comme prometteurs pour les futurs systèmes de contrôle technique.

4.3.4. Mesures non techniques

Un large éventail de mesures non techniques dans les domaines de la politique des transports et de la gestion de la demande a été étudié, notamment la gestion du trafic, les transports en commun et l'intermodalité, les mesures de tarification et la modernisation du parc de véhicules. Des informations sur les pratiques au niveau urbain et les données requises pour une analyse coûts/efficacité ont été recueillies au moyen d'un questionnaire distribué aux autorités des villes, à des organismes de recherche, des consultants, des groupes de pression et des exploitants de transport en commun. Les réponses ont fait apparaître que la politique actuelle est généralement concentrée sur la gestion du trafic, les transports en commun et la tarification routière, mais qu'il y avait peu d'informations quantitatives sur les coûts et les impacts de ces mesures.

Un certain nombre de mesures appliquées à Athènes et à Lyon ont été évaluées en utilisant le modèle TREMOVE. On a constaté que certaines mesures non techniques, comme le prix du stationnement et la tarification routière différenciée dans le temps, pourraient avoir une incidence importante sur les émissions totales dans ces régions. La plupart d'entre elles s'accompagnent en outre d'une réduction des coûts et peuvent donc être considérées comme des solutions bénéfiques à tous points de vue.

On a toutefois mis en évidence des effets néfastes possibles de certaines mesures, par exemple:

* les mesures destinées à réduire les embouteillages ont tendance à favoriser une augmentation de la circulation;

* la limitation du trafic vers le centre des zones urbaines conduit au développement d'activités dans les banlieues, engendrant un trafic supplémentaire qui est beaucoup plus difficile à maîtriser;

* l'impact sur les émissions des mesures destinées à rendre le transport en autobus plus attrayant dépend dans une large mesure des coefficients d'occupation et des débits d'émissions pris comme hypothèses.

Il devrait être possible d'éviter ces effets néfastes en combinant des mesures physiques, de tarification et organisationnelles dans le cadre d'une approche à la fois incitative et dissuasive des transports routiers motorisés. En effet, de telles approches combinées sont généralement plus efficaces que des mesures isolées qui ne couvrent qu'un aspect du système de transport, et fournissent les meilleures possibilités pour des solutions durables et rentables.

4.3.5. Mesures fiscales

Deux types de mesures fiscales ont été étudiés dans le programme Auto-Oil II: des mesures autonomes non liées à des normes techniques particulières et des mesures destinées à promouvoir des normes spécifiques en matière de technologie des véhicules ou de qualité des carburants. Les mesures fiscales évaluées à l'aide du modèle TREMOVE comprenaient une augmentation de la taxe minimale sur les carburants au niveau communautaire, le remplacement de la taxe d'immatriculation par une taxe plus élevée sur les carburants et le remplacement de la taxe de circulation par une taxe sur les carburants.

D'après les résultats, une augmentation globale indifférenciée des droits d'accises conduirait à une réduction modeste des émissions (environ 2 %) mais aurait d'autres avantages pour la société, en supposant que les recettes accrues soient utilisées pour réduire la fiscalité sur le travail. On a constaté que des changements concernant le niveau de la taxe de circulation et d'immatriculation sont plus susceptibles de réduire les émissions, bien que cela varie considérablement entre les États membres en raison de différences sensibles dans la structure actuelle des taxes. Des efforts d'analyse considérables seraient nécessaires pour assurer la neutralité budgétaire des mesures.

4.3.6. Évaluation intégrée

On a admis de manière générale que la méthode utilisée dans le programme Auto-Oil II a conduit à des progrès importants dans l'évaluation intégrée des mesures. Les parties intéressées se sont particulièrement félicitées de l'analyse simultanée de plusieurs objectifs en matière de qualité de l'air et de la prise en compte des performances du secteur des transports dans son ensemble, au lieu d'une évaluation isolée de différentes solutions techniques et non techniques. Les avantages que présente l'étude simultanée des technologies des véhicules et des questions de carburant, telle qu'elle est pratiquée depuis le programme Auto-Oil I, ont été démontrés une nouvelle fois. La différenciation géographique et le lien étroit entre les prévisions relatives aux émissions et les projections en matière de qualité de l'air ont également permis une meilleure évaluation des solutions possibles tout en tenant compte, le cas échéant, des caractéristiques spécifiques des États membres.

Compte tenu des résultats des prévisions de la qualité de l'air et des résultats des scénarios décrits plus hauts, il semble que les mesures locales contribueront à une solution rentable aux problèmes de qualité de l'air liés au CO, au benzène et au NO2. Il est toutefois important de suivre attentivement les tendances futures dans le secteur des transports, de manière à concrétiser ces perspectives favorables ou, si elles ne se réalisaient pas, à prendre en temps utile les mesures indispensables.

5. Propositions législatives

Les exigences techniques contenues dans la législation communautaire visant à réduire les émissions provenant des transports routiers forment quatre groupes.

(1) Les spécifications concernant la qualité de l'essence et du diesel sont fixées par la directive 98/70/CE.

(2) Les normes d'émissions des véhicules utilitaires légers (catégories internationales M1 et N1) sont fixées par la directive 70/220/CEE, modifiée par la directive 98/69/CE (et ensuite par la directive 1999/102/CE).

(3) Les normes d'émissions des poids lourds (autres catégories) sont fixées par la directive 88/77/CEE, modifiée en dernier lieu par la directive 96/1999/CE.

(4) Les normes d'émissions des véhicules à deux ou trois roues sont fixées par la directive 97/24/CE.

Les directives 98/69/CE, 98/70/CE et 1999/96/CE contiennent toutes des dispositions concernant l'actualisation et le parachèvement de ces exigences techniques. L'objet de ce chapitre est de présenter les progrès réalisés par certaines de ces mises à jour, ainsi que les évolutions simultanées affectant les engins mobiles non routiers.

Pour les raisons expliquées au point 2.2, le lien entre le programme Auto-Oil II et ces actualisations de la législation n'est pas aussi étroit que cela était prévu à l'origine. Le fait, notamment, qu'une grande partie des normes obligatoires devant s'appliquer dès 2005 aient été fixées dans les directives 98/69/CE et 98/70/CE a provoqué une réorientation des travaux: ceux-ci se sont désormais concentrés moins sur le comblement des lacunes législatives que sur la fourniture d'une base pour les études sur la qualité de l'air à long terme. Certains résultats d'Auto-Oil II ont toutefois contribué, ou contribueront plus ou moins directement, à l'élaboration de la législation décrite dans ce chapitre. À titre d'exemple, citons la proposition fixant de nouvelles normes pour les véhicules à deux et à trois roues, qui reposent sur des études de coût-efficacité réalisées dans le cadre d'Auto-Oil II et dont il est question au point 4.

5.1. Spécifications de qualité des carburants

La directive 98/70/CE fait partie de l'ensemble de mesures Auto-Oil I envisagées dans la future stratégie de lutte contre les émissions provenant des transports routiers décrite dans la communication COM(96)248 de la Commission. Comme expliqué plus haut, alors que la proposition initiale accompagnant la communication prévoyait l'établissement de normes obligatoires pour 2000 seulement, le Conseil et le Parlement européen ont décidé d'inclure également des normes obligatoires pour 2005 dans cette directive.

Les normes 2005 figurent dans les annexes III et IV de la directive. Ces annexes sont toutefois incomplètes et ne comprennent que les spécifications suivantes:

* pour l'essence, un indice d'octane recherche minimal de 95, un indice d'octane moteur minimal de 85, une teneur maximale en composés aromatiques de 35 % en volume et une teneur maximale en soufre de 50 parties par million;

* pour le diesel, seulement une teneur maximale en soufre de 50 parties par million.

C'est la raison pour laquelle l'article 9 de la directive prévoit un réexamen de la directive, qui devrait faire partie intégrante de la stratégie communautaire pour répondre aux exigences des normes communautaires de qualité de l'air et atteindre les objectifs connexes. Le parachèvement des spécifications obligatoires pour 2005 était donc l'une des mesures pour laquelle le programme Auto-Oil II devait fournir une base technique. Cependant, il n'était pas prévu que ce réexamen modifie les limites de teneur en soufre de l'essence et du diesel, puisque celles-ci avaient été déjà fixées par la directive.

Depuis l'adoption de la directive 98/70/CE, un certain nombre de développements technologiques, politiques et commerciaux ont amené à réexaminer la question de savoir si la teneur maximale en soufre de l'essence et du diesel devrait être abaissée à un moment donné après 2005. Comme le programme Auto-Oil II n'a pas abordé cette question, la Commission a lancé en mai 2000 un appel ouvert afin de recueillir des informations précises. Les contributions soumises dans le cadre de cet appel seront synthétisées et examinées par un comité d'experts indépendants. La Commission se fondera sur les conclusions de cet exercice lorsqu'elle décidera de l'inclusion ou non dans la directive révisée d'autres dispositions concernant la teneur en soufre de l'essence et du diesel.

On espère qu'une proposition modifiant la directive 98/70/CE pourra être adoptée au début de 2001.

5.2. Véhicules utilitaires légers

La proposition de la Commission ayant conduit à l'adoption de la directive 98/69/CE constituait une autre partie du «paquet Auto-Oil I» accompagnant la communication de la Commission COM(96)248. Comme la directive 98/70/CE, la directive 98/69/CE allait plus loin que prévu initialement dans la proposition de la Commission, en fixant une bonne partie des normes techniques devant entrer en application en 2005. Quoi qu'il en soit, l'article 3, paragraphe 1, de la directive envisage les mesures supplémentaires suivantes à proposer par la Commission et devant entrer en vigueur le 1er janvier 2005:

* valeurs limites applicables aux classes II et III de la catégorie N1 pour l'essai de démarrage à froid à basse température ambiante (266 K ou - 7 °C);

* dispositions communautaires visant à améliorer le contrôle technique des véhicules;

* seuils pour le système de diagnostic embarqué (OBD) des véhicules M1 et N1 à l'horizon 2005-2006;

* examen de l'essai du type V, y compris l'éventualité de son abolition.

Contrairement à l'analyse stratégique qui était la tâche du programme Auto-Oil II, l'examen et la préparation techniques approfondis de ces mesures ont lieu au sein du groupe de travail ad hoc sur les émissions des véhicules à moteur (MVEG) de la Commission. L'importance environnementale et l'état d'avancement de chacune de ces mesures, ainsi que les questions connexes des carburants de référence et de l'extension du test de durabilité sont commentés ci-dessous.

5.2.1. Émissions après démarrage à froid des véhicules appartenant aux classes II et III de la catégorie N1

Les émissions après démarrage à froid sont les émissions d'un véhicule au démarrage et lors de la conduite à basse température. On parle également d'émissions après démarrage à froid au début d'un trajet à des températures normales, avant que le moteur et le système d'échappement aient atteint leur température de fonctionnement. Comme beaucoup de trajets en zone urbaine sont de courte durée, les émissions après démarrage à froid peuvent représenter la majeure partie des émissions totales du trajet. Alors que ces mesures concernent les véhicules à essence, de nombreux véhicules des classes II et III de la catégorie N1 roulent au diesel, un carburant pour lequel les émissions dépendent moins de la température. Cette question ne présente donc pas une grande importance d'un point de vue environnemental.

La proposition a néanmoins été examinée et approuvée en principe au sein du MVEG. Elle devrait être adoptée par la Commission au cours des prochaines semaines.

5.2.2. Amélioration du contrôle technique des véhicules

Au fur et à mesure que les valeurs limites d'émissions deviennent plus strictes, une proportion relativement faible de véhicules qui ne les respectent pas peut représenter une part croissante dans les émissions totales des véhicules. Par conséquent, un programme de contrôle technique ambitieux assurant que les véhicules sont correctement entretenus peut être essentiel pour veiller à ce que les réductions prévues des émissions provenant des transports routiers soient effectivement réalisées.

D'autre part, on s'attend à ce que les émissions des véhicules plus récents soient plus stables que celles des véhicules plus anciens. Comme le développement des systèmes de diagnostic embarqués (OBD) est considéré comme une voie prometteuse pour l'avenir, les efforts au sein de la Commission étaient axés jusqu'à présent sur le développement de l'OBD en tant qu'instrument d'inspection et d'entretien plutôt que sur l'amélioration des procédures de contrôle des émissions dans le cadre du contrôle technique.

5.2.3. Seuils pour le système OBD à partir de 2005/2006

Les systèmes de diagnostic embarqués (OBD) sont destinés à alerter les conducteurs en cas de défaillance des systèmes de réduction de la pollution. Ils constituent également une aide précieuse pour le diagnostic et la résolution de problèmes et de pannes au niveau des systèmes de contrôle des émissions des véhicules. Un système OBD techniquement bien conçu est donc un outil important pour maintenir les émissions à un faible niveau pendant toute la durée de vie utile du véhicule et il jouera dès lors un rôle clé dans les futurs programmes d'inspection et d'entretien. La directive 98/69/CE prévoit l'introduction de la première série d'exigences concernant le système OBD pour les véhicules à essence à partir de 2000-2001 et pour les véhicules diesel M1 à partir de 2003-2004. Ces exigences devront être adaptées aux développements techniques; en particulier, il faudra éventuellement fixer de nouveaux seuils OBD pour les véhicules à essence conjointement avec les normes d'émissions 2005. Pour les raisons exposées ci-dessus, l'amélioration des exigences applicables aux systèmes OBD est très importante d'un point de vue environnemental.

Une étude technique est actuellement réalisée pour le compte de la Commission et cette dernière compte adopter toute proposition nécessaire sur cette question au cours du premier semestre de 2001.

5.2.4. Examen de l'essai du type V et contrôle de la conformité de la production sur les véhicules en service

L'essai de type V est un essai de vieillissement destiné à vérifier la durabilité des systèmes antipollution. Cet aspect est lié au contrôle de la conformité de la production sur les véhicules en service introduit par la directive 98/69/CE. Lorsqu'un système totalement efficace de contrôle de la conformité en service sera en place, il se peut qu'il ne soit plus nécessaire non plus de tester la durabilité des systèmes antipollution sur les prototypes de véhicules lors de leur réception. Toutefois, on ne dispose pas encore d'une expérience suffisante quant à l'efficacité du système de contrôle de la conformité en service. Il semble nécessaire d'attendre que cette expérience soit acquise avant de prendre une décision sur le futur rôle de l'essai de type V.

5.2.5. Carburants de référence

Lors des essais d'émissions effectués sur les véhicules neufs dans le cadre de la procédure de réception, les constructeurs sont tenus d'utiliser des carburants de référence conformes à certaines spécifications fixées par la directive 98/69/CE. Ces carburants de référence constituent une base standard pour les essais en laboratoire. Cependant, certaines spécifications des carburants de référence peuvent ne pas être représentatives des carburants effectivement vendus sur le marché et, dans certains cas, peuvent donner des résultats d'émissions pendant les essais en laboratoire qui ne reflètent pas nécessairement les performances des véhicules en service en matière d'émissions. L'adaptation de certaines de ces spécifications des carburants de référence fait partie des dispositions de la directive 98/69/CE à réexaminer obligatoirement. En particulier, les spécifications concernant la teneur en soufre de l'essence et du diesel et la teneur en composés aromatiques et en oxygène de l'essence doivent être modifiées pour les carburants de référence utilisés pour tester les véhicules se conformant aux normes 2005. Ces spécifications révisées assureront que les carburants utilisés pour la procédure de réception sont représentatifs des carburants qui sont effectivement commercialisés.

Cette question est étroitement liée au réexamen de la directive 98/70/CE et notamment à la question de savoir s'il faut prévoir des dispositions plus strictes concernant la teneur en soufre. Une proposition est attendue au début de 2001, en même temps que la modification de la directive 98/70/CE.

5.2.6. Extension du test de durabilité

Outre les mesures énumérées à l'article 3, paragraphe 1, dont l'entrée en vigueur est prévue pour le 1er janvier 2005, la directive 98/69/CE contient également une liste de mesures qui pourraient figurer dans la législation devant entrer en vigueur après 2005. L'une de ces mesures est la modification des exigences en matière de durabilité, y compris une extension du test de durabilité existant.

Une extension des exigences en matière de durabilité, en termes de durée aussi bien que de distance parcourue, pourrait être à l'origine d'une partie importante des améliorations environnementales futures.

5.3. Poids lourds

Les propositions Auto-Oil I concernant la qualité des carburants et les émissions des véhicules légers ont été suivies par une autre proposition concernant les émissions des poids lourds. Cette proposition a conduit à l'adoption de la directive 96/1999/CE, qui fixe des valeurs limites d'émissions pour les poids lourds devant entrer en vigueur en 2000 et 2005, ainsi que des limites plus strictes pour les émissions de NOx devant entrer en vigueur en 2008.

Comme la directive 98/69/CE, la directive 1999/96/CE prévoit l'adoption d'un certain nombre d'autres mesures qui doivent entrer en vigueur à partir de 2005-2006:

* dispositions concernant le développement de systèmes de diagnostic embarqués (OBD) et de systèmes de mesure embarqués (OBM) visant à surveiller les émissions à l'échappement des véhicules en service;

* exigences en matière de durabilité et de contrôle en service;

* limites appropriées pour les polluants non réglementés actuellement et susceptibles de devenir importants en raison de l'adoption massive de nouveaux carburants de substitution.

La Commission estime que toutes ces questions sont prioritaires d'un point de vue environnemental et a l'intention de soumettre des propositions dans ce sens au cours du premier semestre de 2001.

Outre ce qui précède, la directive 1999/96/CE oblige également la Commission à faire rapport d'ici au 31 décembre 2002 sur l'état actuel de la technologie requise pour répondre à la norme NOx obligatoire pour 2008. La Commission va s'atteler à cette tâche dans un avenir très proche, afin d'adresser à l'industrie des signaux positifs appropriés sur la mise en oeuvre rapide de cette norme.

5.4. Véhicules à deux ou à trois roues

Les limites d'émissions actuelles pour les motocycles et les cyclomoteurs sont définies dans la directive 97/24/CE et sont obligatoires pour les nouvelles procédures de réception depuis le 17 juin 1999. Conformément à l'article 5 de la directive 97/24/CE, la Commission est tenue de présenter des propositions en vue de renforcer les limites d'émissions des motocycles en s'appuyant sur l'étude de la capacité de la technologie de réduire les émissions et sur une évaluation des coûts et des avantages résultant de l'application de valeurs limites plus strictes. Cette disposition ne couvre pas les cyclomoteurs, puisqu'une deuxième étape devant s'appliquer à partir de 2002 a déjà été introduite dans la directive 97/24/CE.

Après une étude de faisabilité technique, la Commission a évalué le rapport coût-efficacité de quatre scénarios comportant différentes combinaisons de mesures technologiques de limitation des émissions pour les motocycles. Sur la base de cette analyse, la Commission a adopté récemment la proposition COM (2000) 314 final en vue de la modification de la directive 97/24/CE.

La proposition fixe un ensemble unique de valeurs limites d'émissions (applicables aux motocycles 2 temps et 4 temps) pour l'oxyde de carbone (CO), les hydrocarbures (HC) et les oxydes d'azote (NOx); ces valeurs limites seront applicables à la réception des motocycles à partir du 1er janvier 2003 pour les nouveaux types de véhicules et à partir du 1er janvier 2004 pour tous les nouveaux véhicules. Les nouvelles valeurs limites représentent des réductions importantes par rapport aux limites actuelles pour les HC et le CO. De nouvelles valeurs limites sont également introduites pour les tricycles et les quadricycles.

En outre, la proposition fixe des valeurs limites à caractère facultatif afin de donner aux États membres qui le souhaitent la possibilité de stimuler une technologie environnementale plus avancée à l'aide d'incitations fiscales. La proposition prévoit une deuxième étape au cours de laquelle seront fixées des valeurs limites renforcées en vue d'une réduction supplémentaire des émissions des motocycles à partir de 2006. Ces valeurs limites ne peuvent être élaborées de manière détaillée qu'après le réexamen du cycle d'essais. Une révision fondamentale du cycle d'essais est actuellement en cours au sein du groupe de travail UN/ECE sur la pollution et l'énergie (GRPE - un sous-groupe de WP29). En fonction du calendrier défini pour ce travail, on estime qu'il sera possible de présenter, avant la fin de 2002, une nouvelle proposition concernant l'adoption du nouveau cycle d'essai et la fixation des limites d'émissions obligatoires applicables à partir de 2006.

5.5. Engins mobiles non routiers

D'un point de vue technique, les émissions des engins mobiles non routiers sont étroitement liées aux émissions des véhicules. Elles sont actuellement réglementées par la directive 97/68/CE, qui couvre les moteurs à allumage par compression d'une puissance de 18 kW à 560 kW. Le considérant 5 de la directive envisage l'extension du champ d'application de celle-ci aux moteurs à essence (à allumage commandé).

Cette extension du champ d'application a donné lieu à des consultations avec les États membres et la Commission a l'intention de présenter une proposition avant la fin de l'année.

6. Conclusions

6.1. Enseignements à tirer du programme Auto-Oil II

Les deux programmes Auto-Oil ont apporté une contribution importante à une approche plus ouverte, rationnelle et systématique de l'élaboration de la politique environnementale. Le programme Auto-Oil II a été particulièrement innovateur à plusieurs égards.

* Le programme Auto-Oil II se caractérisait par la participation d'un large éventail de parties intéressées (États membres, Parlement européen, industrie et ONG) depuis le premier stade de l'élaboration des mesures.

* Le programme Auto-Oil II a suivi une approche intégrée dans la mesure où il a examiné un large éventail de mesures potentielles, tant techniques que non techniques, pour atteindre un certain nombre d'objectifs de qualité de l'air. Il comprenait une évaluation intégrée de ces mesures en vue d'identifier des combinaisons permettant d'atteindre ces objectifs de la manière la plus rentable.

* Grâce au dialogue intensif entre les parties intéressées et la participation d'experts spécialisés, la structure du programme Auto-Oil II a fait en sorte que ses résultats soient basés sur les meilleures informations scientifiques disponibles. L'élaboration et l'acceptation de modèles permettant d'évaluer de manière holistique la rentabilité de mesures techniques et non techniques étaient des résultats particulièrement utiles du programme.

Pour tous ceux qui y ont participé, le programme Auto-Oil II a également constitué une importante expérience d'apprentissage. Une leçon particulièrement importante concerne la façon dont les principes fondamentaux de rentabilité, de rigueur scientifique et de transparence devraient être appliqués. Finalement, le but de programmes tels que Auto-Oil est de soutenir l'élaboration de la politique et de la législation. À cet effet, il est essentiel qu'ils soient suffisamment flexibles pour suivre l'évolution des technologies, de la politique et des marchés. L'avantage de l'approche Auto-Oil réside dans le traitement systématique, intégré et transparent des objectifs généraux, mais le danger d'une telle approche est qu'elle peut manquer de flexibilité. Cependant, si l'on veut que les grandes décisions reposent sur les meilleures informations scientifiques disponibles, comme le traité l'exige, le processus de collecte de ces informations doit s'accorder avec les calendriers imposés par de ces développements. Par conséquent, les efforts en faveur d'un dialogue transparent et ouvert avec les parties intéressées ne doivent pas se traduire par une insistance sur l'application d'approches méthodologiques rigides qui seraient incompatibles avec la souplesse nécessaire et les priorités politiques. Il faut qu'en contrepartie du degré élevé de transparence et de consultation des parties intéressées qui caractérise la méthodologie d'Auto-Oil, ces parties intéressées fournissent des données essentielles sur les technologies et les coûts associés: leur participation ne doit pas être une opération à sens unique.

On peut tirer deux autres leçons utiles pour l'élaboration de la politique future en matière de qualité de l'air:

* il faut renforcer les connaissances scientifiques sur les relations entre les objectifs en matière d'émissions et les exigences de qualité de l'air.

* Pour définir un ensemble de mesures réellement rentables, il faudra adopter une approche intégrée des sources d'émissions, des polluants et des mesures. L'une des conclusions essentielles d'Auto-Oil II est que l'orientation exclusive sur les transports routiers et certaines sources d'émissions spécifiques ne garantit pas des solutions caractérisées par un bon rapport coût-efficacité. Il faudra également prendre en considération la pénétration, sur le marché des véhicules routiers, de solutions de substitution au moteur à combustion interne.

6.2. Mesures à prendre dans le secteur des transports

En ce qui concerne le secteur des transports, le programme Auto-Oil II a donné certains résultats utiles sur la rentabilité d'une série de mesures techniques et non techniques. Certaines des principales conclusions à cet égard sont indiquées ci-dessous. Tandis que certaines de ces mesures sont pertinentes pour une action communautaire, d'autres doivent être prises au niveau national ou local. La Commission invite les États membres à jouer leur rôle à cet égard.

* Des options rentables pour la réduction des émissions des véhicules à 2 et à 3 roues ont été identifiées.

* Pour ce qui est de la qualité des carburants, un problème important non encore résolu est l'éventuelle réduction supplémentaire de la teneur en soufre de l'essence et du diesel au-dessous de 50 ppm. Des consultations à ce sujet sont en cours. L'adaptation d'autres paramètres des carburants sera étudiée en fonction des résultats de l'étude sur la teneur en soufre.

* Des exigences spéciales pour les carburants utilisés par les flottes captives de véhicules dans et autour des zones urbaines pourraient contribuer à résoudre des problèmes de pollution locaux.

* Les systèmes de diagnostic embarqués joueront un rôle capital dans l'élaboration future de régimes d'inspection et d'entretien mais, à court terme, ne remplaceront pas les contrôles réguliers.

* Les mesures non techniques, qu'il convient de prendre principalement au niveau national ou local, offrent une possibilité particulièrement attrayante de réduire en même temps les émissions et les coûts. Pour une efficacité optimale, elles doivent être combinées et il faut veiller à éviter un certain nombre d'effets négatifs.

* Les mesures fiscales offrent également une solution gagnant-gagnant pour l'environnement et pour l'économie. En cas d'augmentation indifférenciée des taxes sur les carburants, leur principal avantage est de constituer une source fiscale durable et relativement sans effet perturbateur, alors que leur efficacité pour réduire les émissions dépend d'hypothèses concernant l'élasticité de la demande de transport. À l'inverse, des taxes différenciées bien ciblées sont généralement considérées comme un instrument efficace pour influencer le comportement des consommateurs et on peut donc raisonnablement attendre qu'elles constituent un moyen efficace pour accélérer l'amélioration des performances environnementales dans le secteur des transports, au prix d'un coût social très faible, voire négatif.

6.3. L'avenir de la politique en matière de qualité de l'air

Les projections concernant les émissions et la qualité de l'air dans le programme Auto-Oil II suggèrent que, parmi les polluants étudiés, les principaux défis restants sont:

* les particules;

* les dépassements localisés des niveaux de NO2;

* l'ozone (conformité avec les plafonds d'émissions de NOx et de COV).

Par ailleurs, il sera important de veiller aux problèmes actuels ou émergents des polluants non réglementés, comme les HAP, et de surveiller l'évolution des émissions pour faire en sorte que les perspectives favorables en ce qui concerne le CO, le benzène et le NO2 se réalisent.

L'analyse a conduit à certains résultats utiles concernant les mesures à prendre dans le secteur des transports, mais elle suggère également qu'une attention accrue devra être accordée à d'autres sources d'émissions si l'on veut améliorer davantage la qualité de l'air. À cet effet, la Commission entend lancer au début de 2001 un nouveau programme intégré «Air pur pour l'Europe» qui conduira à l'adoption d'une stratégie globale en matière de qualité de l'air couvrant toutes les sources d'émissions d'ici à 2004.

Enfin, les réductions prévues des émissions polluantes provenant des transports routiers ne sont pas accompagnées par une réduction analogue des émissions de CO2. La stratégie communautaire concernant les émissions de CO2 provenant des transports routiers sort du cadre de la présente communication, mais il est clair qu'il s'agit d'un problème essentiel qui doit être abordé dans le cadre des engagements pris à Kyoto et du programme européen sur le changement climatique (PECC). Alors que le programme «Air pur pour l'Europe» sera axé sur la pollution plutôt que les émissions de gaz à effet de serre, des liens très étroits avec le PECC seront maintenus afin de veiller à ce que les approches adoptées soient entièrement coordonnées.

Annexe: liste d'abréviations

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