COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN LES PAIEMENTS DE DÉTAIL DANS LE MARCHÉ INTÉRIEUR

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN

LES PAIEMENTS DE DÉTAIL DANS LE MARCHÉ INTÉRIEUR

RÉSUMÉ

L'Union européenne est maintenant dotée d'un marché intérieur et de l'euro, mais elle ne dispose toujours pas d'un "espace de paiement unique". Si les paiements de gros montant ("paiements de gros") sont devenus presque aussi rapides et bon marché d'un pays à l'autre qu'au sein d'un même pays, en revanche, l'exécution de paiements de faible montant ("paiements de détail") est moins fiable, généralement plus longue et nettement plus coûteuse à l'étranger qu'au niveau national. Il est donc nécessaire, d'ici au 1er janvier 2002, d'améliorer sensiblement l'exécution des paiements transfrontaliers de faible montant et de réduire substantiellement les frais facturés aux clients pour ces opérations.

La présente communication réaffirme l'urgente nécessité de disposer dans le marché intérieur, concomitamment avec l'introduction de l'euro, de services de paiement de détail qui soient efficaces, sûrs et peu coûteux. La Commission reconnaît que les services de paiement de détail et les conditions qui les régissent sont importants pour asseoir la confiance des consommateurs dans le commerce électronique. Certaines des questions abordées ici sont pertinentes de ce point de vue. Toutefois, le rôle des services de paiement pour le développement du commerce électronique n'entre pas dans le champ de la présente communication et fera donc l'objet d'une étude distincte.

Les efforts doivent essentiellement porter sur les virements de faible montant. La mise en oeuvre de la directive sur les virements transfrontaliers est un premier pas décisif dans cette direction. Le respect de normes techniques communes y contribuera aussi, et il serait souhaitable que les banques s'engagent à se conformer pleinement, d'ici au 1er janvier 2000, aux normes internationales existantes pour la numérotation des comptes et les instructions de paiement. La Commission proposera aussi, pour les statistiques relatives à la balance des paiements, l'instauration d'un seuil commun d'exemption en deçà duquel il n'y aura pas lieu de déclarer les paiements transfrontaliers, et qui entrera en vigueur au plus tard le 1er janvier 2002.

Mais une meilleure exécution des virements transfrontaliers de détail passe, en dernier lieu, par l'établissement de connexions internationales efficaces. Les banques et groupements de banques sont invités à formuler des propositions en ce sens avant la fin du mois de septembre 2000. La Commission examinera ces propositions en collaboration avec le SEBC et organisera une table ronde à l'automne 2000 pour discuter des différentes options. Elle pourrait aussi envisager de réduire encore le délai maximal d'exécution applicable aux virements transfrontaliers, afin de le rapprocher de celui des virements domestiques.

La différence de frais entre paiements transfrontaliers et paiements domestiques est bien moindre pour les cartes de paiement que pour les virements. Les banques sont néanmoins fortement encouragées à supprimer les écarts restants. Elle doivent aussi améliorer la qualité des informations fournies à la clientèle sur les conditions générales, les frais et commissions et les taux de change (pour les monnaies autres que l'euro). La Commission entend publier, dans le cadre de la politique de concurrence, une communication indiquant dans les grandes lignes les possibilités de coopération en matière de cartes de paiement et les limites de celle-ci. Les banques sont vivement encouragées à assurer l'interopérabilité des moyens de paiement électroniques et notamment à faire en sorte que les porte-monnaie électroniques puissent être utilisés au-delà des frontières nationales d'ici au 1er janvier 2002.

La différence de frais entre paiements intérieurs et paiements à l'étranger est plus grande pour les chèques que pour tout autre instrument de paiement. Les banques sont donc fortement encouragées à examiner comment répondre aux besoins du public en lui proposant un système de paiement à distance transfrontalier remplissant les fonctions actuellement assurées par le système Eurochèque.

La Commission reste préoccupée par le niveau des frais prélevés pour le change de billets de banque nationaux de la zone euro, et elle a demandé aux banques et aux bureaux de change d'afficher publiquement le montant des frais qu'ils facturent. La Commission appelle de nouveau les banques à revoir leurs barèmes, en particulier pour les transactions de faible montant. À titre incitatif, elle entend mettre en exergue les cas de facturation abusive. Elle poursuivra aussi son enquête sur d'éventuelles pratiques anticoncurrentielles.

Une nouvelle communication sur la prévention de la fraude est en préparation. La Commission entend suivre les efforts déployés par le secteur des paiements pour mettre en place un environnement sûr, et la communication s'intéressera aussi à d'autres actions préventives, notamment en ce qui concerne l'échange d'information, les programmes de formation et le matériel didactique.

INTRODUCTION

L'Union européenne dispose maintenant d'un marché intérieur et de l'euro, mais elle n'est pas encore dotée d'un "espace unique pour les paiements". Si les paiements de gros montant ("paiements de gros") sont devenus presque aussi rapides et abordables d'un pays à l'autre qu'au sein d'un même pays, les paiements de faible montant ("paiements de détail") sont moins fiables, généralement plus longs et sensiblement plus coûteux que les paiements domestiques.

Le plan d'action pour les services financiers [1], entériné par le Conseil et par le Parlement européen, appelle à mettre en place des systèmes de paiement de détail intégrés permettant d'exécuter des virements transfrontaliers de faible montant dans des conditions de sécurité et de compétitivité comparables à ce qu'offrent les systèmes de paiement domestiques. Dans ce contexte, la Commission penche largement en faveur d'une approche qui laisse l'initiative au marché, ce qui implique une coopération volontaire du secteur bancaire et des investissements qui, à long terme, devraient devenir économiquement rentables. Ces systèmes devraient être opérationnels avant la fin de la période transitoire de l'euro (c'est-à-dire avant le début de 2002).

[1] "Services financiers: mise en oeuvre du cadre d'action pour les services financiers - plan d'action", COM(1999)232 du 11.05.99.

Les objectifs de la Commission sont partagés par la Banque centrale européenne dans sa déclaration [2]. Toutefois, la déclaration de la BCE porte principalement sur les virements transfrontaliers, alors que la présente communication ne se limite pas à cette question certes essentielle, mais traite également des autres moyens de paiement électronique, ainsi que des chèques et des espèces. Elle envisage aussi les problèmes, non pas seulement au niveau de la zone euro, mais dans le contexte plus large de l'Union européenne, et examine d'autres questions relevant des politiques publiques, telles que la concurrence, la prévention de la fraude et l'élargissement. La Commission pense qu'un effort concerté doit être engagé, avec le SEBC, les autres institutions de l'Union et le secteur privé, pour réaliser les objectifs du plan d'action. La présente communication trace les grandes lignes d'une stratégie qui devrait permettre d'y parvenir, grâce à une série d'actions à mener par les divers acteurs (publics et privés) concernés.

[2] La BCE a publié le 13 septembre 1999 un communiqué intitulé: "L'amélioration des services de paiements de masse transfrontière dans la zone euro - Le point de vue de l'Eurosystème".

1. OBJECTIFS

Il est nécessaire, d'ici au 1er janvier, d'améliorer significativement l'exécution des paiements transfrontaliers de faible montant et de réduire substantiellement les frais facturés aux clients pour ces opérations. Cet objectif requiert une approche fondée sur le marché, qui puisse donner des résultats rapides. Les pouvoirs publics devront compléter cette action en s'attaquant aux obstacles administratifs et en assurant la fiabilité et la sécurité des systèmes. Les objectifs à atteindre sont au nombre de sept [3]:

[3] Ces objectifs sont identiques à ceux définis par la BCE dans sa déclaration, les deux institutions ayant travaillé en étroite coopération.

1. L'efficacité et le coût des paiements doivent être améliorés, notamment en ce qui concerne les virements. L'amélioration de l'infrastructure de base pour les virements peut aussi être déterminante pour les améliorations à apporter dans d'autres domaines, comme les prélèvements automatiques et les autres paiements assimilables.

2. Les frais facturés pour les virements transfrontaliers doivent être significativement réduits afin d'être rapprochés du niveau des frais facturés pour des virements domestiques équivalents.

3. Dans la mesure du possible, le délai de règlement des paiements transfrontaliers ne doit pas excéder le délai nécessaire pour les paiements domestiques. L'exécution "de bout en bout" d'un paiement transfrontalier ne saurait excéder de plus d'un jour le temps requis pour un paiement domestique.

4. Les commissions prélevées pour l'exécution d'un virement transfrontalier par un système doivent normalement être intégralement supportées par le donneur d'ordre et ne pas être facturées au bénéficiaire, ce qui est déjà la pratique, au plan domestique, dans la plupart des systèmes de virement de l'Union.

5. Il convient d'éviter une prolifération de normes. Les normes existantes doivent être mises en oeuvre dès que possible.

6. L'accès aux systèmes de paiement transfrontaliers doit être ouvert.

7. Ces améliorations destinées à obtenir des systèmes efficients devront être introduites avant le 1er janvier 2002.

La réalisation de ces objectifs est également importante dans la perspective de l'élargissement de l'Union. Une infrastructure moderne pour les paiements de détail pourrait en effet servir de modèle aux pays candidats.

2. VIREMENTS

Les virements servent à transférer des fonds du compte d'un donneur d'ordre au compte d'un bénéficiaire. Les frais facturés pour un virement transfrontalier de détail sont encore plusieurs fois supérieurs à ceux prélevés pour un virement domestique. Bien qu'ils aient eu tendance à baisser au cours des cinq dernières années, les frais habituellement prélevés pour un virement de très faible montant (100 euros) sont actuellement de l'ordre de 12 euros en moyenne (en fait, ils peuvent aller de 5 à 20 euros, voire plus, dans des cas exceptionnels) [4]. Pour un virement de détail domestique comparable, les frais sont nettement inférieurs à 1 euro dans tous les États membres et se chiffrent généralement en cents. On notera que les frais facturés pour des virements domestiques sont forfaitaires, c'est-à-dire indépendants du montant viré, alors que dans le cas des virements transfrontaliers, ils correspondent généralement à un pourcentage du montant viré ou à une combinaison de frais fixes et de frais proportionnels à ce montant.

[4] Estimations basées sur des données partielles et provisoires fournies par certaines associations bancaires de l'UE, ainsi que sur des plaintes reçues par la Commission au cours des premiers mois de 1999.

Le coût et la qualité d'exécution des virements transfrontaliers préoccupent la Commission depuis bon nombre d'années. La Commission s'est lancée dans une analyse approfondie de ce problème dès 1990 (COM(1990) 447, "Les paiements dans le marché intérieur européen"), insistant sur la mise en place, au cours des années 1990, de structures assurant entre les différents États membres un service de paiement aussi bon marché, rapide et fiable que dans les systèmes nationaux. En 1992, la Commission a arrêté un programme de travail (SEC(1992) 621, "Faciliter les paiements transfrontaliers: éliminer les barrières"), où elle rappelait la nécessité d'améliorer les services de paiement transfrontaliers de détail avant l'achèvement de l'UEM. En 1994, elle a publié la communication COM(1994) 436, "Transferts de fonds dans l'UE: transparence, qualité d'exécution et stabilité", qui contenait une proposition de directive sur les virements transfrontaliers. Celle-ci a été adoptée en 1997.

En vue de réaliser cet objectif qu'elle poursuit depuis longtemps, la Commission a retenu quatre domaines d'action: application de la directive concernant les virements transfrontaliers (97/5/CE) [5], normes techniques, obligations déclaratives et, surtout, infrastructure des systèmes de paiement.

[5] JO L 43 du 14.2.1997, p. 25.

Application de la directive concernant les virements transfrontaliers

La date de mise en application de la directive concernant les virements transfrontaliers, qui couvre les virements jusqu'à 50 000 euros, est le 14 août 1999. Cette directive prévoit:

- que pour tout type de virement, le client doit recevoir à l'avance des informations aisément compréhensibles sur les tarifs applicables;

- que le virement doit être porté au compte du bénéficiaire dans un délai clairement défini;

- que les virements tous frais payés par le donneur d'ordre (option "OUR") deviendront la règle, sauf indication contraire, les banques intermédiaires ou destinataires ne pouvant facturer aucun frais supplémentaire, en particulier au bénéficiaire; et

- que dans les cas où un virement n'arrive pas à destination, une garantie de "remboursement" joue, à concurrence de 12 500 euros.

L'application de la directive sur les virements transfrontaliers améliorera l'exécution des virements de détail. La généralisation du mode "OUR" et l'existence de la garantie de remboursement obligeront les banques à prendre des dispositions plus systématiques pour l'envoi des virements transfrontaliers de détail. Du fait des obligations de transparence imposées par la directive, les banques seront en effet tenues d'améliorer leurs procédures de traitement des virements afin de pouvoir effectivement fournir à la clientèle les conditions proposées, ce qui stimulera la concurrence en permettant de comparer les frais, les délais et les autres conditions d'opération. Les clients devraient profiter de cette transparence accrue en comparant les conditions proposées par différentes banques, de manière à obtenir la meilleure offre possible.

Mesures à prendre:

La directive doit maintenant être mise en application dans tous les États membres, correctement transposée et respectée par toutes les banques. Les banques doivent informer leurs clients à l'avance des frais appliqués, du délai nécessaire et de toutes les autres conditions relatives à l'opération, avec pour conséquence opérationnelle une amélioration immédiate des procédures de virement transfrontalier de détail de nombreuses banques. La Commission suivra les progrès accomplis.

Normes techniques

Des normes techniques doivent être instaurées pour assurer des conditions plus propices au fonctionnement d'un espace unique des paiements de détail. C'est tout particulièrement le cas en ce qui concerne l'identification des banques et la numérotation des comptes, car il est extrêmement difficile de transmettre directement et automatiquement un ordre de paiement lorsque la banque du donneur d'ordre est située dans un pays et celle du bénéficiaire dans un autre. Le comité européen de normalisation bancaire (CENB) a déjà mis au point des normes dont les plus importantes, dans ce contexte, sont les normes IBAN (numéro international de compte bancaire) [6] et IPI (instruction de paiement internationale) [7]. Ces normes doivent être mises en oeuvre le plus rapidement possible par tous les acteurs concernés.

[6] La norme IBAN préconise l'adjonction aux numéros existants d'un code pays et de deux chiffres de contrôle, ce qui permettra aux banques d'acheminer automatiquement les paiements transfrontaliers.

[7] L'IPI est un formulaire standard pour les ordres de paiement, qui contribuerait à généraliser l'utilisation de l'IBAN.

Mesures à prendre:

Les banques doivent s'engager à mettre intégralement en oeuvre les normes IBAN et IPI le plus rapidement possible, et au plus tard pour le 1er janvier 2002, et elles doivent convenir pour ce faire d'un calendrier, tant au niveau national que communautaire. Les clients des banques devront être informés des avantages de ces normes en termes de coûts et de rapidité d'exécution, et encouragés à y recourir sitôt qu'elles seront en place. Les banques centrales nationales, par l'intermédiaire du SEBC, pourraient jouer un rôle de coordination en accélérant les décisions sur les normes et en encourageant les banques à les appliquer.

Obligations de déclaration

Les banques sont tenues de déclarer les virements transfrontaliers en provenance ou à destination d'autres États membres en vue de l'établissement des statistiques relatives à la balance des paiements. Ces obligations déclaratives s'ajoutent aux opérations de traitement des virements et en augmentent donc le coût et la durée. Par ailleurs, les obligations déclaratives et les méthodes statistiques varient d'un État membre à l'autre. Des efforts sont faits depuis très longtemps pour revoir et harmoniser les modes de compilation des statistiques de la balance des paiements [8]. Les procédures de déclaration des virements transfrontaliers doivent être harmonisées afin de rendre cette formalité plus aisée et moins coûteuse pour les banques et, en définitive, pour les clients. Il serait politiquement inacceptable de reporter après 2002 cette harmonisation des obligations de déclaration.

[8] Actuellement, quelques États membres appliquent des seuils en-deçà desquels il n'y a pas lieu de déclarer les virements. Le Royaume-Uni, la Finlande et l'Irlande n'ont pas d'obligations déclaratives basées sur les règlements (leurs statistiques sont établies à partir de sondages). Dans les autres États membres, les systèmes de déclaration fonctionnent selon le principe de seuils de simplification.

Mesures à prendre:

La Commission, de concert avec la BCE et les autres autorités compétentes, poursuivra ses efforts en vue d'un accord sur l'approche à adopter pour harmoniser les obligations de déclaration et sur la définition d'un calendrier d'application. En attendant une refonte définitive, la Commission proposera l'introduction, au plus tard le 1er janvier 2002, d'un seuil minimum commun d'exemption, d'un montant fixe suffisamment élevé, en deçà duquel les paiements transfrontaliers n'auront pas à être déclarés aux fins des statistiques de la balance des paiements.

Développement de l'infrastructure de paiement

La mise en oeuvre, même intégrale, de ces mesures ne suffira pas à réaliser les objectifs énoncés dans la présente communication. La principale raison pour laquelle les virements transfrontaliers de détail restent plus coûteux et moins efficaces que les paiements intérieurs est le retard de développement des canaux de paiement transfrontaliers par rapport aux systèmes nationaux de virement électronique. Alors que les virements de détail effectués à l'intérieur des États membres font maintenant l'objet d'un traitement automatique et performant, pour les virements transfrontaliers, l'intervention manuelle est encore nécessaire à presque tous les étapes du traitement à l'intérieur des banques. En outre, il n'existe pas actuellement de dispositif complet pour l'interconnexion informatisée des systèmes domestiques ou transfrontaliers.

La baisse des frais facturés par les banques à leur clientèle de détail passe, dans une large mesure, par une exécution plus rationnelle des virements de détail transfrontaliers, ce qui suppose à la fois une amélioration des procédures internes des banques et la mise en place de connexions internationales plus performantes. Les procédures internes pourraient être améliorées par l'adoption de systèmes internes permettant un traitement de bout en bout (straight-through processing, ou STP) et par l'utilisation, pour les messages, de formats adaptés à un tel traitement, comme le format MT102/103 de SWIFT. Il existe deux grands types de solutions pour améliorer l'efficacité des connexions transfrontalières: les solutions globales et les solutions de réseau.

Sur ce point, le plan d'action pour les services financiers affirmait déjà la nécessité, pour combler les lacunes de l'infrastructure, d'une stratégie concertée, soutenue au plus haut niveau politique et impliquant les institutions de l'Union, le SEBC et le secteur privé, de manière à pouvoir surmonter les obstacles techniques et commerciaux. Un effort concerté doit donc être déployé pour parvenir de toute urgence à une solution techniquement sûre et opérationnelle.

Solutions globales

Les solutions globales aboutiraient à l'interconnexion transfrontalière de la plupart des participants aux systèmes de paiement. Elles consistent soit à connecter entre eux les différents systèmes nationaux, auxquels sont déjà affiliées toutes ou presque toutes les banques, soit à créer pour les virements un nouveau système de compensation transfrontalier d'envergure communautaire, auquel participeraient la plupart des banques de l'Union.

Le système TARGET [9] du SEBC achemine les paiements transfrontaliers en quelques minutes jusqu'à leur destination finale, c'est-à-dire de la banque émettrice à la banque bénéficiaire. TARGET peut servir pour des paiements de tous volumes, mais étant conçu essentiellement pour des paiements de gros montant, il ne constitue peut-être pas une solution adaptée au traitement des paiements transfrontaliers de détail, pour les raisons suivantes: a) pour les banques, le coût direct et indirect d'un traitement en temps réel par unités (et non par lots) serait sans doute trop élevé pour que l'application de ce système aux paiements de détail soit rentable; b) le nombre potentiel de paiements à effectuer risquerait de dépasser les capacités de TARGET. TARGET pourrait néanmoins jouer un rôle complémentaire pour le règlement des virements de détail (par exemple pour les paiements urgents).

[9] Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer system (système de transfert express automatisé transeuropéen à règlement brut en temps réel).

Les chambres de compensation informatisées (CCI) sont des organismes qui, dans la plupart des États membres, assurent l'acheminement, la compensation et le règlement des paiements automatiques au plan intérieur. L'exécution des virements transfrontaliers de détail pourrait être considérablement améliorée, soit par l'interconnexion des CCI existant au niveau de l'Union, soit par la création d'une nouvelle CCI européenne distincte. Les solutions de type CCI devraient essentiellement être laissées à l'initiative du secteur bancaire de l'Union, auquel les pouvoirs publics apporteraient leur aide, par exemple au niveau des normes et des obligations légales et déclaratives.

Solutions exploitant les réseaux existants

Sans avoir le caractère universel des solutions globales de type TARGET ou CCI, la mise à profit des réseaux existants peut aussi constituer une solution intéressante en raison de l'expérience déjà acquise par le secteur dans l'utilisation de systèmes fondés sur la coopération transfrontalière. Elle peut aussi être une première étape vers la mise au point, à terme, d'une solution globale. Les principales possibilités sont les suivantes.

Le système Euro 1 de l'Association bancaire pour l'euro (ABE) traite actuellement des virements de moyen ou gros montant en euros. L'ABE propose de procéder en deux étapes:

- la première consisterait à étendre l'actuel système Euro 1 aux paiements de détail en euros et pourrait, selon l'ABE, être rapidement mise en oeuvre;

- la seconde étape verrait la création éventuelle d'une CCI.

Les systèmes internationaux de cartes de crédit (tels que VISA, Mastercard ou Eurocard) présentent le double avantage d'avoir été spécifiquement conçus pour traiter les ordres de paiement du début à la fin et d'avoir appliqué dès le début des normes techniques identiques dans tous les pays. Ces cartes de paiement emploient un système d'identification unique, reconnaissable et utilisable partout sans adaptation préalable. Si l'on adaptait cette infrastructure performante au traitement des virements, tout titulaire d'une carte de paiement internationale pourrait recevoir des fonds de n'importe quel autre titulaire, et lui en envoyer. Les modalités de fonctionnement devraient être sensiblement modifiées, mais les réseaux de base sont déjà en place.

Ces dernières années, plusieurs groupements de banques (Eurogiro, TIPANET, Unico, S-Interpay) sont déjà passés du système "traditionnel" de banque correspondante à un stade supérieur, en prenant des dispositions plus systématiques pour les virements transfrontaliers. S'il est vrai que les solutions globales examinées précédemment permettraient à tous les établissements de crédit de la Communauté d'accéder à la compensation transfrontalière, les initiatives propres à certains groupes d'établissements peuvent aussi avoir leur utilité si elles sont performantes et peu coûteuses pour le client. Néanmoins, l'automatisation des moyens et des infrastructures de paiement doit s'accompagner de la mise en place de connexions (passerelles) performantes avec les autres réseaux.

Mesures à prendre:

Les banques sont invitées à présenter à la Commission et à la BCE, au plus tard à la fin du mois de septembre 2000, des propositions précises pour améliorer l'exécution des virements transfrontaliers de détail, afin de réaliser les objectifs de la présente communication et notamment de permettre, d'ici à la fin de la période transitoire de l'euro (1er janvier 2002), une baisse significative des frais facturés aux clients.

La Commission, en coopération avec le SEBC, examinera si les propositions des banques pour améliorer l'efficience des virements transfrontaliers de détail répondent aux objectifs de la présente communication.

La Commission lancera un vaste débat sur la question et organisera une table ronde à l'automne 2000 pour discuter des différentes options recensées dans la présente communication ou proposées dans l'intervalle par le secteur.

La Commission pourrait aussi reconsidérer, dans le cadre de la directive sur les virements transfrontaliers, le délai d'exécution maximal des virements transfrontaliers de crédit/débit (qui est actuellement, par défaut, de 5+1 jours), afin de le rapprocher de celui des virements domestiques.

La Commission vérifiera régulièrement le niveau des frais facturés pour les virements transfrontaliers, ainsi que le respect des normes, et publiera ses conclusions dans le tableau de bord du marché unique.

3. AUTRES MOYENS DE PAIEMENT ÉLECTRONIQUES

Outre les virements, les moyens de paiement électroniques recouvrent une grande variété d'instruments, dont les instruments consistant dans une carte plastique à bande magnétique et/ou à puce. La différence de frais entre paiements transfrontaliers ou domestiques est beaucoup moins importante pour les cartes de paiement que pour les virements (le coût supplémentaire supporté par le titulaire de la carte lorsqu'il l'utilise à l'étranger est de l'ordre de 2 %). La Commission salue la décision de certaines banques de ne pas prélever de commission particulière pour l'utilisation des cartes de crédit à l'étranger.

Au niveau national, les prélèvements automatiques sont un moyen pratique et de plus en plus répandu d'effectuer des paiements récurrents (abonnements, primes d'assurance, etc.), mais le donneur d'ordre doit être sûr que son compte ne sera pas incorrectement débité par le destinataire, ce qui est plus difficile à garantir dans le cas de règlements à l'étranger. Les prélèvements automatiques exigeant la même infrastructure de base que les virements, les travaux relatifs à ces différents systèmes et instruments de paiement pourraient éventuellement être menés de front. Il pourrait aussi être nécessaire de résoudre certains problèmes juridiques.

Des efforts intensifs sont faits pour développer les porte-monnaie électroniques dans certains États membres. Toutefois, en l'absence de normes techniques communes et d'accords entre systèmes, le porte-monnaie électronique est en fait moins utile, pour les paiements à l'étranger, qu'un billet de banque (qui peut être échangé contre de l'argent ayant cours légal). Les nouvelles spécifications communes pour porte-monnaie électroniques (CEPS) pourraient être une voie d'avenir pour le développement de normes communes.

La proposition de directive sur les émetteurs de monnaie électronique [10], en clarifiant les règles prudentielles en vertu desquelles les établissements agréés peuvent fournir des services de monnaie électronique, instituera un cadre légal pour ces activités, tant au niveau domestique qu'au niveau transfrontalier. La Commission invite le Conseil et le Parlement à faire en sorte qu'elle soit rapidement adoptée.

[10] COM(1998)461 final, "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès à l'activité des institutions de monnaie électronique et son exercice, ainsi que la surveillance prudentielle de ces institutions".

Trois éléments sont indispensables à la mise en place d'un espace de paiement unique pour tous les moyens de paiement électroniques: un degré élevé de transparence, une nouvelle approche de la politique de concurrence et un renforcement de l'interopérabilité.

Transparence - Mise en oeuvre de la recommandation 97/489/CE

La recommandation de 1997 de la Commission sur les instruments de paiement électroniques [11] invite à plus de transparence en ce qui concerne les conditions d'utilisation des cartes de paiement et le prix des opérations. Elle contient également des règles pour déterminer les responsabilités respectives des émetteurs et des titulaires de moyens de paiement électroniques. Une étude sera entreprise pour vérifier que cette recommandation est uniformément suivie.

[11] JO L 208 du 2.8.1997, p. 52.

Politique de concurrence

Les opérations réalisées au moyen de cartes de paiement nécessitent souvent une coopération entre banques. C'est notamment le cas lorsqu'une banque émettrice fournit l'instrument à ses clients et débite les opérations sur leurs comptes, et qu'une autre banque, la "banque acquéreur", traite les paiements par carte, généralement pour le compte de détaillants. Les accords de ce type doivent être conformes aux règles de concurrence contenues dans le traité CE et dans le droit dérivé. La Commission passe actuellement en revue diverses questions de concurrence, touchant ou non à la tarification, dans le cadre de l'examen de systèmes nationaux et internationaux de cartes de paiement qui lui ont été notifiés. Une fois ces dossiers clos, elle sera en mesure de publier une communication générale sur la concurrence dans le domaine des cartes de paiement.

Assurer l'interopérabilité

L'interopérabilité transfrontalière devrait aussi être la règle pour toutes les autres fonctions offertes par les moyens de paiement électronique existants, y compris les cartes de paiement. L'interopérabilité des porte-monnaie électroniques d'un pays à l'autre est essentielle pour le développement de ce nouvel instrument et de sa technologie.

Mesures à prendre:

Dans la foulée de l'introduction de l'euro, les banques et autres fournisseurs de moyens de paiement sont fortement encouragés à revoir le fonctionnement des moyens de paiement électroniques existants, afin d'en garantir l'interopérabilité transfrontalière pour toutes les fonctions remplies par ces instruments. Ils sont aussi invités à réfléchir aux possibilités de synergie avec les travaux portant sur l'infrastructure de virement.

Les banques et autres émetteurs sont fortement encouragés, notamment par l'application de normes communes et le développement de systèmes de compensation et de règlement ouverts et interopérables, à faire en sorte que les porte-monnaie électroniques puissent être utilisés au-delà des frontières nationales dès que possible et, dans tous les cas, le 1er janvier 2002 au plus tard.

La Commission publiera, dans le cadre de la politique de concurrence, une communication indiquant dans les grandes lignes les possibilités de coopération en matière de cartes de paiement et les limites de celle-ci.

Les banques sont fortement encouragées à ne plus pratiquer aucune discrimination, au niveau des frais facturés, entre les opérations par carte effectuées dans le pays et celles effectuées à l'étranger. La Commission suivra de près l'évolution de la situation dans ce domaine.

Les banques doivent améliorer la qualité des informations fournies à la clientèle sur les conditions générales, les frais et commissions et les taux de change (pour les monnaies autres que l'euro). Si l'application de la recommandation 97/489/CE rencontre des problèmes sérieux, la Commission proposera d'en faire un instrument juridiquement contraignant.

4. CHÈQUES

Les chèques sont la plus ancienne forme de monnaie scripturale actuellement en usage. Leur degré d'utilisation est très variable d'un État membre à l'autre (30 % des paiements de détail au Royaume-Uni et 46 % en France, contre 5 à 10 % seulement en Allemagne et en Belgique). Dans tous les pays, cependant, les banques souhaitent supprimer dès que possible cette technique de paiement sur papier, ou au moins en réduire l'utilisation.

La différence de frais entre paiements domestiques et paiements effectués à l'étranger est plus grande pour les chèques que pour tout autre instrument de paiement. Les frais facturés pour l'encaissement d'un chèque à l'étranger peuvent atteindre 40 euros, même pour un chèque de faible montant. Le système Eurochèque comporte des frais de compensation nettement inférieurs à ceux prélevés pour l'utilisation à l'étranger de chèques domestiques. Si l'utilisation de ce système doit être fortement limitée à partir de 2001 (en raison de la disparition possible de sa fonction de garantie) [12], il sera probablement nécessaire de lui trouver un substitut.

[12] La Commission estime qu'il importe de conserver les avantages du système Eurochèque actuel, notamment la présentation standardisée des chèques et le dispositif de règlement/compensation étendu à tous les pays d'Europe.

Mesures à prendre:

Les banques sont instamment invitées à examiner comment répondre aux besoins du public en lui proposant un système de paiement à distance transfrontalier qui remplisse les fonctions actuellement assurées par le système Eurochèque. La Commission suivra l'évolution de la situation et mesurera les efforts faits pour offrir au public un système qui puisse remplacer le système Eurochèque. Si des problèmes importants apparaissent, la Commission fera des propositions dans ce domaine.

5. ESPÈCES

Les frais prélevés pour le change de billets de banque nationaux de la zone euro suscitent actuellement de vives critiques de la part des citoyens de toute l'Union. Jusqu'à une date récente, ces frais étaient (entièrement ou partiellement) masqués par l'écart de taux de change entre cours acheteur et cours vendeur. Depuis l'introduction de l'euro, les banques sont tenues d'appliquer un seul et même taux fixe pour les conversions entre monnaies participantes et d'indiquer, séparément et de façon claire, tous les frais qu'elles facturent. Le problème ne se posera plus dans la zone euro à compter du 1er janvier 2002, date où les billets nationaux seront remplacés par des billets en euros. Mais pour l'heure, le public a le sentiment que les frais ont augmenté alors qu'ils auraient dû diminuer avec la suppression du risque de change. Les plaintes sont particulièrement nombreuses pour les opérations de change de faible montant, sur lesquelles le prélèvement d'une commission forfaitaire a une incidence proportionnellement plus grande.

La Commission a déjà fait part aux banques des préoccupations des citoyens concernant le niveau des frais prélevés pour le change de billets, outre les frais afférents aux autres opérations transfrontalières. Elle les a appelées à publier des informations sur l'évolution des frais à la suite de l'introduction de l'euro. Si les informations fournies par les banques tendent à montrer que l'élimination du risque de change s'est effectivement accompagnée d'une baisse générale des frais, en revanche, les frais prélevés sur les transactions de très faible montant n'ont pas diminué, et ils ont même augmenté dans de nombreux cas. Il est évident qu'avant de changer des devises, les clients devraient s'informer des frais que cela entraîne. Néanmoins, la Commission appelle de nouveau les banques à revoir leurs barèmes, en particulier pour les transactions de faible montant. En ne tenant pas compte de ces appels, les banques risquent de rendre plus difficile l'acceptation de l'euro par le grand public; la Commission se montrera ferme en cas d'abus.

La Commission a lancé une enquête pour déterminer s'il n'y pas eu collusion entre les banques et les associations bancaires pour fixer le montant ou la forme (commission forfaitaire, pourcentage, etc.) des frais prélevés pour la conversion des monnaies de la zone euro.

Mesures à prendre:

Les banques sont exhortées à revoir leurs barèmes et à appliquer une politique tarifaire transparente et plus soucieuse du client, en accordant une attention particulière à la facturation des transactions de faible montant.

À titre incitatif, la Commission entend mettre en exergue les cas de facturation abusive et poursuivre son enquête sur d'éventuelles pratiques anticoncurrentielles.

6. ACTION CONTRE LA FRAUDE

Les travaux menés actuellement au niveau de l'Union sur la prévention de la fraude sont surtout axés sur les cartes de paiement. L'incidence de la fraude sur cartes de paiement est environ 50 % plus élevée pour les opérations transfrontalières que pour les opérations domestiques. Dans toute l'Union, les fraudes sur cartes représentaient en 1998 quelque 440 millions d'euros sur un volume total de transactions de 1 100 milliards d'euros. Une diminution des coûts liés à la fraude internationale devrait contribuer à réduire le coût de l'utilisation transfrontalière des cartes et les commissions afférentes (même s'il ne faut pas surestimer le pourcentage total des coûts imputables à de telles fraudes). En 1998, la Commission a publié une communication qui dresse un premier constat de ces problèmes, et qui constituait un premier pas vers la mise en place d'un environnement sûr pour les instruments de paiement. Une nouvelle initiative a d'ores et déjà vu le jour: une proposition législative visant à harmoniser les dispositions du droit pénal dans tous les États membres ("décision-cadre") est actuellement discutée au Conseil. Pour compléter ces actions, la Commission prendra les initiatives suivantes.

Mesures à prendre:

Une nouvelle communication sur la prévention de la fraude est en préparation. La Commission entend suivre les efforts déployés par le secteur des paiements pour mettre en place un environnement sûr. La Communication s'intéressera également aux actions préventives, notamment en ce qui concerne l'échange d'informations (aussi bien dans le secteur des systèmes de paiement qu'entre ce secteur et les pouvoirs publics), les programmes de formation (personnel des banques, détaillants, policiers) et le matériel didactique.

Ces initiatives sont conformes aux conclusions du récent Conseil européen de Tampere, qui a souligné l'importance des actions préventives, de la coopération et de la diffusion des meilleures pratiques dans la lutte contre la délinquance financière.

CONCLUSION

L'exécution des virements transfrontaliers de faible montant doit être améliorée. Le Conseil et le Parlement européen ont d'ores et déjà approuvé le plan d'action pour les marchés financiers. La présente communication indique les mesures à prendre dans le domaine des paiements de détail pour répondre aux besoins - et aux attentes - des citoyens et des PME, qui souhaitent disposer d'un "espace de paiement unique", c'est-à-dire d'un espace où les paiements de faible montant soient pratiquement aussi aisés et bon marché à l'étranger que dans leur pays. Le secteur privé et le secteur public ont chacun leur rôle à jouer dans ce processus. La Commission tiendra le Parlement et le Conseil régulièrement informés des progrès accomplis sur les points qui font l'objet de la présente communication.