Avis du Comité des régions sur «la proposition de directive concernant la mise en décharge des déchets»

(97/C 244/03)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la proposition de la Commission au Conseil [COM(97) 105 final - 97/0085 (SYN)] ();

vu la décision de la Commission en date du 10 mars 1997 de saisir le Comité économique social d'une demande d'avis;

vu sa décision en date du 11 juin 1997, et conformément à l'article 198 C, troisième alinéa, du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis et de charger la commission 5 des travaux préparatoires en la matière;

vu le projet d'avis (CdR 112/97 rév.) adopté par la commission 5 le 6 mai 1997 (rapporteur: M. Jens Kramer Mikkelsen);

considérant l'avis adopté par le Comité des régions le 16 janvier 1997 sur la communication de la Commission sur le réexamen de la stratégie communautaire pour la gestion des déchets (),

a adopté lors de sa 18e session plénière des 11 et 12 juin 1997 (séance du 11 juin) le présent avis.

Introduction

1. Suite à la résolution du Conseil en date du 7 mai 1989 dans laquelle le Conseil invite la Commission à présenter des propositions en vue de réglementer la mise en décharge des déchets, la Commission a présenté le 22 juillet 1991 une proposition de directive sur la mise en décharge des déchets. Après de longues discussions et de nombreux amendements, cette proposition de directive a été rejetée par le Parlement européen le 22 mai 1996. C'est dans ce contexte que la Commission a présenté la proposition révisée de directive dont il s'agit ici.

2. La proposition de directive, qui pour toute une série de points s'appuie sur la proposition précédente, définit des orientations pour l'établissement, l'exploitation et l'entretien des décharges. Il est en outre fixé des orientations concernant les décharges qui existent déjà. Cependant, la nouvelle proposition de directive contient une série de dispositions qui relèvent le niveau de protection de l'environnement, comme l'avait préconisé, entre autres, le Parlement.

Remarques concernant la proposition de directive

3. Le Comité des régions est d'avis que la proposition de nouvelle directive en matière de mise en décharge des déchets comble une lacune de la législation existante de l'Union européenne dans le domaine des déchets. C'est pourquoi le Comité des régions accueille avec satisfaction l'initiative de la Commission. De l'avis du Comité des régions, la nouvelle proposition révisée exprime la reconnaissance du fait que les problèmes suscités par la mise en décharge des déchets doivent être pris au sérieux dans la mesure où ils comportent des risques importants aussi bien pour les êtres humains que pour l'environnement.

4. Les collectivités territoriales exercent dans une large mesure aussi bien des tâches d'administration et de surveillance que des tâches d'exploitation en ce qui concerne les décharges. C'est pourquoi la proposition de directive dont il s'agit ici est de la plus haute importance pour les collectivités territoriales.

5. Le Comité des régions a constaté avec satisfaction que l'article 130 S du Traité constitue la base juridique de la proposition de directive. Le Comité des régions est d'avis que conformément à la base juridique choisie, les règles à fixer doivent l'être en tant que prescriptions minimales, par égard pour les différences de situations qui existent d'une région à l'autre. Dans le même temps, il faut mettre en place des instruments financiers suffisants pour garantir que toutes les régions puissent atteindre le niveau minimum commun.

6. Le Comité des régions est en mesure d'adhérer au point de vue de la Commission selon lequel il convient que les décharges soient exploitées dans le respect d'un même niveau minimum de protection de l'environnement. Le Comité des régions partage le sentiment de la Commission selon lequel cela permettra de limiter les incitations à transporter des déchets sur de longues distances.

7. Le Comité des régions marque son accord sur l'idée qu'il convient de fixer le prix de l'utilisation des décharges de telle sorte que le prix couvre tous les coûts directs et dérivés qui sont liés à l'exploitation de la décharge, et notamment aussi les coûts de désaffectation et d'entretien de la décharge. Aussi le Comité des régions pense-t-il qu'il convient d'exiger la garantie financière requise aussi bien pour ce qui concerne les nouvelles décharges que pour ce qui concerne celles qui sont déjà en exploitation. Le Comité des régions ne pense cependant pas que les mesures figurant dans la proposition de directive soient de nature à permettre d'atteindre l'objectif de conditions uniformes de concurrence. Tant des facteurs socioéconomiques que des facteurs géologiques feront qu'il continuera aussi d'exister une différence justifiée entre les prix de mise en décharge dans les régions de la Communauté. C'est pourquoi il convient, à propos de la mise en décharge des déchets, de rappeler aussi bien le principe de subsidiarité que le principe d'autosuffisance, et il faut mettre en place des moyens de contrôle adéquats afin de garantir, dans la conformité au principe de subsidiarité, un respect conséquent de ces principes et la possibilité de contrôler les apports de déchets aux décharges.

8. Au plan de l'expérience, ce sont souvent les collectivités territoriales qui ont dû assumer la responsabilité d'une décharge abandonnée, ainsi que les coûts associés à un entretien et à un éventuel nettoyage après une mise en décharge indéfendable du point de vue de l'environnement. Le Comité des régions juge significatif le fait que les obligations requises en matière de garantie financière soient fixées de telle sorte qu'elles s'appliquent à la totalité de la période au cours de laquelle un entretien est requis. Le Comité des régions est toutefois d'avis que les décharges doivent être aménagées et exploitées de telle sorte que la période d'entretien ne s'étende pas sur une génération ou sur trente ans. Le Comité des régions insiste en même temps sur la nécessité d'apporter également des solutions aux problèmes générés par des décharges fermées dans le passé.

9. Le Comité des régions marque son accord sur la nécessité d'adopter des dispositions plus strictes concernant l'aménagement, l'exploitation et l'entretien des décharges, afin d'améliorer et d'harmoniser la protection de l'environnement. La proposition de directive présente néanmoins certaines imprécisions et banalités qui ne facilitent pas précisément la réalisation de cet objectif. Le Comité des régions estime que la proposition de directive devrait également comporter des dispositions spécifiques concernant l'installation et l'exploitation des décharges ainsi que des informations relatives aux manques visant à minimiser les nuisances et les risques ainsi qu'aux valeurs-limites concernant les émissions de polluants, le niveau de bruit et les modifications physiques et chimiques de l'environnement (s'agissant par exemple du sol et de l'eau). Enfin, le Comité des régions considère que les multiples possibilités de dérogation offertes par les dispositions de la directive et par les annexes devraient être limitées. Le Comité des régions estime cependant qu'il y a lieu de souligner que même la meilleure méthode d'aménagement et d'encoffrement n'est pas éternelle et qu'il faut donc souligner l'importance qu'il y a à fixer des priorités en matière de méthodes d'élimination permettant de faire en sorte que la mise en décharge puisse être évitée dans la plus grande mesure possible. Dans le même temps, cette situation plaide, pour ce qui concerne la mise en décharge des déchets, en faveur de l'attribution d'une plus grande importance à une stratégie de stabilisation par rapport à une stratégie d'encoffrement.

10. Le Comité des régions a constaté avec satisfaction que la Commission entend mener une action efficace contre les rejets gazeux provenant des décharges, et c'est pourquoi le Comité exprime sans équivoque son sentiment positif vis-à-vis des propositions concernant les gaz qui émanent des dépotoirs et concernant la limitation de la mise en décharge des déchets biodégradables. Dans son avis concernant la révision de la stratégie communautaire en matière de gestion des déchets, le Comité des régions a attiré l'attention sur le fait que la fixation de critères de qualité des déchets mis en décharge sera l'une des conditions nécessaires à une limitation de la mise en décharge des déchets.

11. La collecte et la combustion des gaz émis par les décharges peuvent, de l'avis du Comité des régions, constituer dans de nombreux cas une méthode efficace en vue de limiter les rejets gazeux produits par les décharges qui reçoivent des déchets biodégradables. Dans le même temps, le Comité des régions estime qu'une limitation de la mise en décharge des déchets biodégradables est une manière de résoudre les problèmes qui est plus riche de perspectives et plus appropriée. Une limitation aura un effet immédiat et quantifiable sur les effets négatifs subis par l'environnement en liaison avec la mise en décharge.

12. Le Comité des régions est d'avis que l'obligation relative à la collecte et au traitement des gaz dans les décharges existantes est très ambitieuse et qu'elle peut se révéler particulièrement coûteuse. C'est pourquoi il importera de procéder à une évaluation des émissions de gaz sur la décharge considérée avant de procéder à un tel investissement.

13. Le Comité des régions a constaté que les obligations relatives à la réduction de la mise en décharge des déchets biodégradables sont limitées aux déchets municipaux: voir à cet égard l'article 5 de la proposition de directive. De l'avis du Comité des régions, cela est inacceptable, car cela signifie que les coûts de réduction des rejets gazeux seront assumés unilatéralement par les citoyens ainsi que par les collectivités territoriales. Aussi le Comité des régions entend-il proposer que les obligations de limitation des déchets biodégradables soient étendues pour s'appliquer aux déchets de toutes origines.

14. Le Comité des régions se doit de faire observer que la proposition de directive qui est à l'examen ne donne pas d'indications quant à la manière dont doit se réaliser la réduction requise. Le Comité des régions est d'avis qu'une réduction de la quantité de déchets biodégradables mis en décharge exige une fixation consciente des priorités dans le cadre du régime global en matière de déchets, et exige notamment une planification cohérente dans le domaine des déchets ainsi qu'une garantie que les collectivités territoriales puissent disposer des moyens de contrôle suffisants.

15. Étant donné que la mise en décharge des déchets est à considérer comme un dernier recours et qu'en conséquence, il faut limiter le plus possible les mises en décharge, le Comité des régions entend faire observer que l'exploitation de décharges conformément aux principes de l'économie de marché va à l'encontre de cette considération socioéconomique. Aussi faut-il prévoir que souvent, les décharges ne trouveront pas d'incitation à limiter l'apport de déchets.

16. Le Comité des régions est d'avis que la hiérarchie des déchets telle qu'elle est établie peut être assurée moyennant le transfert aux collectivités territoriales, dans une large mesure, des compétences relatives aux décharges; les collectivités territoriales pourront alors intégrer ces décharges à la mise en oeuvre de la planification en matière de déchets, en même temps qu'elles pourront prendre en compte autant que nécessaire les considérations socioéconomiques.

17. Le Comité des régions reconnaît et soutient la définition extensive du traitement préalable qui est utilisée dans la proposition de directive: voir à cet égard l'article 6 de la proposition. Cependant, le Comité reconnaît que, dans certains États membres, où le prétraitement des déchets avant leur mise en décharge est moins habituel, il peut s'avérer nécessaire de prévoir des mesures de soutien financier, au moins à court terme, pour éviter que les coûts ne pèsent lourdement sur le gouvernement local. En incluant dans cette définition la notion de tri, et en encourageant le tri - notamment le tri en fonction de l'origine - l'on garantit, de l'avis du Comité des régions, que les solutions choisies en matière de déchets seront conformes aux objectifs figurant dans la stratégie en matière de déchets telle qu'elle a été révisée en 1996. De plus, l'on garantit que les règles de traitement préalable obligatoire puissent être appliquées de façon souple. Le Comité des régions est toutefois d'avis que l'application des règles concernant le traitement préalable obligatoire ne devrait pas être étendue aux masses de déchets homogènes dont il n'est possible de faire aucun usage.

18. Le Comité des régions a observé que la Commission souhaite mettre en place une interdiction de mise en décharge des pneus d'automobiles: voir à cet égard l'article 5 de la proposition. Le Comité des régions marque son accord quant à l'objet de cette proposition, mais se doit d'attirer l'attention sur le fait que ce n'est pas aux collectivités territoriales qu'il devrait appartenir d'avoir à assurer le respect d'une telle interdiction avant que n'aient été mis en place les moyens de contrôle requis et les installations de traitement requises. Le Comité des régions est cependant d'avis qu'il continuera d'être nécessaire de mettre en décharge des pneus d'automobiles jusqu'à ce que soit mise en place la capacité de traitement requise. En vue de garantir que les pneus mis en décharge pendant la période intermédiaire puissent de même être valorisés, il convient de faire en sorte que ces pneus soient mis en décharge dans un lieu de dépôt spécial de nature spécifique.

19. Le Comité des régions marque son accord sur la proposition relative à la fixation des coûts de mise en décharge des déchets, et notamment sur l'idée selon laquelle les coûts de désaffectation et d'entretien de l'installation de mise en décharge devraient être couverts par les redevances exigibles au titre de la mise en décharge. C'est pourquoi le Comité des régions adhère aussi à l'idée qu'il faut que soit assurée la garantie financière requise en vue de l'entretien de la décharge.

20. Le Comité des régions est en mesure d'adhérer à l'idée qu'il convient d'interdire l'élimination mixte de déchets. Le Comité des régions est d'avis que l'environnement physique et chimique qui est celui d'une décharge n'est pas suffisamment prévisible pour que l'on puisse exclure la possibilité qu'une élimination mixte présente des risques non négligeables pour les êtres humains et pour la nature.

21. Le Comité des régions a observé que l'on fixe dorénavant des obligations en matière de distance des décharges par rapport aux zones de loisirs, aux plans d'eau et aux sites agricoles. Le Comité des régions marque son accord sur l'idée qu'il convient dorénavant de ne pas autoriser l'établissement de décharges dans les cas où ces dernières provoquent des nuisances très importantes et durables pour les sites environnants. Cependant, le Comité des régions estime qu'il est inacceptable de fixer une limite stricte à la distance séparant les décharges des zones de loisirs, des plans d'eau et des sites agricoles. Dans de nombreux cas, les obligations proposées rendront impossible l'aménagement du paysage ainsi qu'une utilisation appropriée des décharges après leur comblement. Le Comité des régions entend faire observer qu'il convient d'établir les décharges de telle sorte qu'après leur comblement, elles puissent s'intégrer dans le paysage environnant comme un élément ayant sa valeur propre et comme un élément naturel de cet environnement. Aussi convient-il de recourir à des solutions techniques pour pallier les éventuelles nuisances immédiates pouvant survenir par rapport aux utilisations évoquées de l'espace pendant la période d'exploitation d'une décharge.

22. Le Comité des régions a constaté qu'une procédure particulièrement complète est proposée pour ce qui concerne l'admission des déchets sur les dépotoirs: voir à cet égard l'article 11 de la proposition. Le Comité des régions marque son accord quant à l'importance qu'il y a à faire en sorte que les déchets mis en décharge soient conformes à la catégorie dans laquelle se trouve la décharge au moment considéré. Le Comité des régions est toutefois d'avis qu'il importe de limiter le champ d'application de la procédure de caractérisation, et le Comité des régions entend faire remarquer que la procédure proposée sera peut-être de nature à donner lieu à un travail d'analyse très important. Dans ce contexte, le Comité des régions souhaite proposer que dans le cadre des travaux prochains de normalisation, l'on définisse un certain nombre de catégories de déchets, catégories en fonction desquelles l'on puisse classer les déchets selon leur origine et selon ce que l'on sait de leur composition et de leurs propriétés.

23. Le Comité des régions est en mesure de se ranger à l'idée selon laquelle il convient que les décharges existantes soient, elles aussi, soumises aux obligations relatives à la limitation des conséquences environnementales dues à la présence de la décharge: voir à cet égard l'article 14 de la proposition de directive. De ce fait, se trouvent aussi limitées les différences existantes entre les redevances de mise en décharge. Cependant, le Comité des régions entend faire observer que pour de nombreuses décharges existantes, il sera particulièrement coûteux de se conformer à un niveau de protection de l'environnement qui soit comparable au niveau exigé pour les décharges nouvelles. Pour éviter que ces coûts n'incombent dans une mesure déraisonnable aux collectivités territoriales, il faut faire en sorte de mettre en place des instruments financiers suffisants pour permettre de compenser les dépenses en question.

24. Le Comité des régions a constaté qu'une part très importante des critiques qui avaient été formulées par le Parlement à l'adresse de la précédente proposition de directive ont été satisfaites. Le Comité des régions est en mesure d'approuver cette démarche, et notamment pour ce qui concerne la limitation des possibilités d'exemption en matière de champ d'application de la directive: voir à cet égard l'article 3 de la proposition de directive. Le Comité des régions se doit de rappeler qu'une limitation des possibilités d'obtenir une exemption de l'application des dispositions de la directive est une condition nécessaire à la réalisation d'une plus grande uniformité du niveau de protection. Le Comité des régions rappelle néanmoins qu'une série de régions périphériques auront à court terme de gros problèmes pour remplir les exigences de la directive. Il faut donc des conditions de mise en oeuvre raisonnables pour ces régions. Il faut également souligner encore une fois qu'il est nécessaire de créer d'urgence des instruments financiers pour couvrir les besoins de ces régions. Le Comité des régions entend cependant faire observer qu'actuellement l'on valorise, dans le respect de l'environnement et de manière appropriée, toute une série de produits résiduels non organiques sans que cela soit cause de nuisances pour le milieu environnant. Le Comité des régions est d'avis que la proposition de directive qui est à l'examen ne doit pas faire obstacle à une valorisation défendable du point de vue de l'environnement, ce qui aurait pour effet la mise en décharge de produits réutilisables.

25. Le Comité des régions a observé que toute une série d'éléments concernant la fixation définitive des obligations de la directive qui ont trait aux décharges sont soumis à la procédure de comité figurant aux articles 16 et 17 de la proposition de directive. Compte tenu de la grande importance que revêt la proposition de directive pour les collectivités territoriales, le Comité des régions est d'avis que les collectivités territoriales devraient être représentées dans le comité en question. De cette façon, l'on garantira que l'expérience acquise par les collectivités territoriales à l'occasion de la gestion de problèmes concrets relevant de ce domaine puisse être intégrée dans les travaux dudit comité.

Bruxelles, le 11 juin 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO C 156 du 24. 5. 1997, p. 10.

() JO C 116 du 14. 4. 1997, p. 74.