(1)

Un accord d’association entre l’Union et l’Ukraine (2), prévoyant une zone de libre-échange approfondi et complet, est entré en vigueur le 1er septembre 2017.

(2)

Depuis 2014, l’Ukraine mène un ambitieux programme de réformes visant à stabiliser son économie et à améliorer les conditions de vie de sa population. La lutte contre la corruption ainsi que les réformes constitutionnelles, électorales et judiciaires figurent parmi les principales priorités. La mise en œuvre de ces réformes a été soutenue par plusieurs programmes consécutifs d’assistance macrofinancière, au titre desquels l’Ukraine a reçu une assistance de l’Union sous forme de prêts d’un montant total de 6,6 milliards d’euros.

(3)

L’assistance macrofinancière d’urgence qui a été mise à disposition dans le contexte de la montée de la menace, juste avant l’invasion russe, en application de la décision (UE) 2022/313 du Parlement européen et du Conseil (3), a fourni 1,2 milliard d’euros de prêts à l’Ukraine, versés en deux tranches de 600 millions d’euros chacune, en mars et en mai 2022.

(4)

L’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union d’un montant maximal de 1 milliard d’euros, mise à disposition en application de la décision (UE) 2022/1201 du Parlement européen et du Conseil (4), a apporté un soutien rapide et urgent au budget ukrainien et a été intégralement versée en deux tranches, le 1er et le 2 août 2022. Cette assistance constituait la première étape de la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière exceptionnelle d’un montant maximal de 9 milliards d’euros prévue en faveur de l’Ukraine, annoncée par la Commission dans sa communication du 18 mai 2022 intitulée «Aide immédiate et aide à la reconstruction de l’Ukraine» et approuvée par le Conseil européen des 23 et 24 juin 2022.

(5)

La décision (UE) 2022/1628 du Parlement européen et du Conseil (5) a constitué une nouvelle étape de la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière exceptionnelle de l’Union prévue. Elle a établi les bases qui permettront l’octroi à l’Ukraine d’un montant supplémentaire maximal de 5 milliards d’euros sous forme de prêts assortis de conditions très favorables, dont 2 milliards d’euros ont été versés le 18 octobre, les 3 milliards d’euros restants devant être versés avant la fin de 2022.

(6)

La guerre d’agression non provoquée et injustifiée menée par la Russie contre l’Ukraine depuis le 24 février 2022 a entraîné, pour l’Ukraine, une perte d’accès aux marchés financiers et une chute significative des recettes publiques, tandis que les dépenses publiques visant à faire face à la situation humanitaire et à assurer la continuité des services publics ont sensiblement augmenté. Dans cette situation très incertaine et instable, les meilleures estimations des besoins de financement de l’Ukraine faites par le Fonds monétaire international (FMI) pendant l’été 2022 faisaient état d’un déficit de financement extraordinaire d’environ 39 milliards de dollars des États-Unis en 2022, dont environ la moitié pourrait être comblée grâce au soutien international. La fourniture rapide par l’Union de l’assistance macrofinancière à l’Ukraine au titre de la décision (UE) 2022/1628 a été considérée, au regard des circonstances extraordinaires, comme une réponse à court terme appropriée aux risques considérables pesant sur la stabilité macrofinancière de l’Ukraine. Le montant supplémentaire maximal de 5 milliards d’euros d’assistance macrofinancière exceptionnelle au titre de ladite décision devait favoriser la stabilisation macrofinancière de l’Ukraine, renforcer la résilience immédiate du pays et conforter sa capacité de redressement, contribuant ainsi à la soutenabilité de la dette publique de l’Ukraine et à sa capacité à être en mesure, à terme, d’honorer ses obligations financières.

(7)

Depuis le début de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, l’Union, ses États membres et les institutions financières européennes ont mobilisé 19,7 milliards d’euros afin de soutenir la résilience économique, sociale et financière de l’Ukraine. Ce montant combine le soutien apporté par le budget de l’Union, à hauteur de 12,4 milliards d’euros, y compris l’assistance macrofinancière exceptionnelle et le soutien de la Banque européenne d’investissement et de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, entièrement ou partiellement garantis par le budget de l’Union, ainsi que le soutien financier supplémentaire fourni par les États membres, à hauteur de 7,3 milliards d’euros.

(8)

En outre, le Conseil a décidé de mesures d’assistance aux forces armées ukrainiennes au titre de la facilité européenne pour la paix, à hauteur de 3,1 milliards d’euros au titre de la décision (PESC) 2021/509 du Conseil (6), et d’une mission d’assistance militaire en soutien à l’Ukraine, dotée d’une enveloppe de 0,1 milliard d’euros pour les coûts communs au titre de la décision (PESC) 2022/1968 du Conseil (7). L’Union et ses États membres ont également fourni, par l’intermédiaire du mécanisme de protection civile de l’Union, au titre du règlement (UE) 2021/836 du Parlement européen et du Conseil (8), une aide d’urgence en nature sans précédent, qui constitue la plus grande opération d’urgence depuis la création dudit mécanisme et achemine des millions d’articles de première nécessité vers l’Ukraine et la région.

(9)

Le Conseil européen du 23 juin 2022 a décidé d’accorder à l’Ukraine le statut de pays candidat. Le maintien d’un soutien solide à l’Ukraine est une priorité majeure pour l’Union. Compte tenu des dommages colossaux que la guerre d’agression menée par la Russie inflige à l’économie, aux citoyens et aux entreprises ukrainiens, le maintien d’un soutien solide à l’Ukraine requiert une approche collective organisée, définie dans l’instrument de soutien de l’Union en faveur de l’Ukraine (assistance macrofinancière +) établi par le présent règlement (ci-après dénommé «instrument»).

(10)

La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine représente une menace géopolitique stratégique pour l’Union dans son ensemble et exige des États membres qu’ils restent forts et unis. Il est donc essentiel que le soutien de l’Union soit déployé rapidement et puisse être adapté de manière souple et progressive, en vue d’une aide immédiate et d’une réhabilitation à court terme, dans la perspective de la future reconstruction.

(11)

L’objectif général de l’instrument est de contribuer à combler le déficit de financement de l’Ukraine en 2023, notamment en apportant, en temps utile et d’une manière prévisible, continue et ordonnée, un soutien financier à court terme, assorti de conditions très favorables, au budget de l’État de l’Ukraine, y compris le financement de la réhabilitation et d’apporter un soutien initial à la reconstruction d’après-guerre, s’il y a lieu, en vue d’accompagner l’Ukraine sur sa trajectoire d’intégration européenne.

(12)

Afin d’atteindre l’objectif général de l’instrument, l’assistance devrait être fournie en vue de favoriser la stabilité macrofinancière en Ukraine et d’alléger les contraintes de financement externe de l’Ukraine. La Commission devrait mettre en œuvre le soutien au titre de l’instrument selon les grands principes et objectifs des mesures prises dans les différents domaines de l’action extérieure ainsi que d’autres politiques pertinentes de l’Union.

(13)

La fourniture d’un soutien à la réhabilitation, la réparation et la maintenance des fonctions et infrastructures critiques, ainsi que le secours aux personnes dans le besoin et aux zones les plus touchées, sous la forme d’une aide matérielle et sociale, de logements temporaires, de constructions résidentielles et d’infrastructures, devraient également figurer parmi les principaux domaines ciblés par le soutien au titre de l’instrument.

(14)

L’instrument devrait également contribuer, en tant que de besoin, à renforcer la capacité des autorités ukrainiennes à préparer la future reconstruction d’après-guerre et la première phase préparatoire du processus de préadhésion, y compris le renforcement des institutions ukrainiennes, la réforme de l’administration publique et l’amélioration de son efficacité ainsi que de la transparence, les réformes structurelles et la bonne gouvernance à tous les niveaux.

(15)

L’instrument soutiendra la politique extérieure de l’Union à l’égard de l’Ukraine. Il convient que la Commission et le Service européen pour l’action extérieure collaborent étroitement durant toute l’opération de soutien afin de coordonner la politique extérieure de l’Union et d’en assurer la cohérence. Le soutien fourni à l’Ukraine au titre de l’instrument continuera de contribuer de manière significative à la couverture des besoins de financement de l’Ukraine, tels qu’ils ont été estimés par le FMI, la Banque mondiale et d’autres institutions financières internationales, compte tenu de la capacité de l’Ukraine à se financer sur ses ressources propres. La détermination du montant du soutien tient également compte des contributions financières attendues des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux, ainsi que du déploiement antérieur des autres instruments de financement extérieur de l’Union en Ukraine et de la valeur ajoutée de la contribution globale de l’Union.

(16)

La situation de l’Ukraine nécessite une approche progressive, en vertu de laquelle un instrument axé sur la stabilité macrofinancière ainsi que sur l’aide immédiate et la réhabilitation devrait être accompagné d’un soutien continu au titre de l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale – Europe dans le monde, établi par le règlement (UE) 2021/947 du Parlement européen et du Conseil (9), et d’opérations d’aide humanitaire au titre du règlement (CE) no 1257/96 du Conseil (10).

(17)

Il convient que le présent règlement fixe les ressources disponibles pour l’instrument pour la période allant du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2023, les versements pouvant intervenir jusqu’au 31 mars 2024. Un montant maximal de 18 milliards d’euros devrait être mis à disposition sous forme de prêts. En outre, pour la période allant du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2027, le présent règlement devrait prévoir une bonification d’intérêt. Afin de garantir la couverture des frais d’intérêt exposés pendant la durée des prêts, les contributions des États membres au-delà de 2027 devraient être renouvelées et conserver la forme de recettes affectées externes, à moins qu’elles ne soient couvertes par d’autres moyens dans les futurs cadres financiers pluriannuels. Il pourrait donc être possible de prolonger les contributions des États membres au-delà de 2027.

(18)

Le présent règlement devrait prévoir la possibilité, pour les États membres, de mettre à disposition des ressources supplémentaires sous forme de recettes affectées externes, dont la mise en œuvre relèverait du protocole d’accord de l’instrument. Cette possibilité de contribution supplémentaire devrait également être accordée aux pays tiers et aux tiers intéressés, sous forme de recettes affectées externes, conformément à l’article 21, paragraphe 2, points d) et e), du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil (11) (ci-après dénommé «règlement financier»). Afin de favoriser les synergies et les complémentarités, il convient de permettre que ces contributions supplémentaires des États membres, de pays tiers et de tiers intéressés puissent aussi être mises à la disposition des programmes établis en vertu des règlements (UE) 2021/947 et (CE) no 1257/96 pour financer des mesures concourant à la réalisation des objectifs de l’instrument.

(19)

Les contributions volontaires des États membres devraient être irrévocables, inconditionnelles et à la demande. À cette fin, les États membres devraient conclure avec la Commission une convention de contribution au sens de l’article 22, paragraphe 2, du règlement financier. Cette convention de contribution devrait couvrir la contribution à la bonification d’intérêt ainsi que toute contribution supplémentaire que l’État membre souhaiterait apporter.

(20)

La mise à disposition du soutien au titre de l’instrument devrait être subordonnée à la condition préalable que l’Ukraine continue de respecter des mécanismes démocratiques effectifs et ses institutions, y compris le pluralisme parlementaire, et l’état de droit, et qu’elle garantisse le respect des droits de l’homme.

(21)

Le soutien au titre de l’instrument devrait être lié à des conditions politiques énoncées dans un protocole d’accord. Ces conditions devraient également inclure des engagements à renforcer les performances et la résilience économiques du pays, à améliorer l’environnement des entreprises, à faciliter la reconstruction des infrastructures critiques et à relever les défis dans le secteur de l’énergie.

(22)

Les conditions politiques devraient être complétées par des exigences d’information strictes, visant à garantir une utilisation efficace, transparente et responsable des fonds.

(23)

Compte tenu de la situation en Ukraine, il convient de prévoir un réexamen à mi-parcours du protocole d’accord.

(24)

Le soutien au titre de l’instrument devrait être décaissé sous réserve du respect de la condition préalable, d’une mise en œuvre satisfaisante et de progrès dans la mise en œuvre des conditions politiques.

(25)

Il convient de prévoir la possibilité de réévaluer les besoins de financement de l’Ukraine et de réduire, de suspendre ou d’annuler le soutien si, par rapport aux projections initiales, lesdits besoins diminuent significativement au cours de la période de versement du soutien au titre de l’instrument. Il y a lieu également de prévoir la possibilité de suspendre ou d’annuler les versements si les exigences relatives au déblocage du soutien au titre de l’instrument ne sont pas remplies.

(26)

Dans le contexte des besoins de financement urgents de l’Ukraine, il convient d’organiser l’assistance financière dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée prévue à l’article 220 bis du règlement financier et établie dans celui-ci comme une méthode de financement unique, laquelle devrait renforcer la liquidité des obligations de l’Union ainsi que l’attractivité et la rentabilité de l’émission de titres de l’Union.

(27)

Compte tenu de la situation difficile dans laquelle se trouve l’Ukraine du fait de la guerre d’agression menée par la Russie, et afin de soutenir l’Ukraine sur la voie d’une stabilité à long terme, il convient d’accorder à l’Ukraine des prêts assortis de conditions très favorables, avec une durée maximale de 35 ans, et de ne pas faire débuter le remboursement du principal avant 2033. Il y a lieu également de déroger à l’article 220, paragraphe 5, point e), du règlement financier et de donner à l’Union la possibilité de couvrir les frais d’intérêt et de renoncer au remboursement des coûts administratifs autrement supportés par l’Ukraine. La bonification d’intérêt devrait être accordée en tant qu’instrument jugé approprié pour garantir un soutien efficace au titre de l’instrument, au sens de l’article 220, paragraphe 1, du règlement financier. Il devrait être financé par des contributions volontaires supplémentaires des États membres et être mis à disposition progressivement, à mesure de l’entrée en vigueur des accords conclus avec les États membres.

(28)

L’Ukraine devrait pouvoir solliciter la bonification d’intérêt et le non-recouvrement des coûts administratifs chaque année.

(29)

La responsabilité financière découlant des prêts accordés au titre du présent règlement ne devrait pas être supportée par la garantie pour l’action extérieure, par dérogation à l’article 31, paragraphe 3, deuxième phrase, du règlement (UE) 2021/947. Le soutien au titre de l’instrument devrait constituer une assistance financière au sens de l’article 220, paragraphe 1, du règlement financier. Compte tenu des risques financiers et de la couverture budgétaire, aucun provisionnement ne devrait être constitué pour l’assistance financière sous forme de prêts au titre de l’instrument et, par dérogation à l’article 211, paragraphe 1, du règlement financier, aucun taux de provisionnement en pourcentage du montant visé à l’article 4, paragraphe 1, du présent règlement, ne devrait être fixé.

(30)

Le règlement (UE, Euratom) 2020/2093 du Conseil (12) ne permet pas à l’heure actuelle de couvrir la responsabilité financière découlant des prêts au titre de l’instrument. En attendant son éventuelle modification, qui permettrait, à titre de garantie, la mobilisation de ressources budgétaires au-delà des plafonds du cadre financier pluriannuel (CFP) et dans la limite des plafonds visés à l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil (13), il convient de rechercher une autre solution permettant de dégager des ressources supplémentaires.

(31)

Les contributions volontaires des États membres sous la forme de garanties ont été identifiées comme un outil approprié pour fournir la protection permettant les opérations d’emprunt et de prêt au titre du présent règlement. Les garanties des États membres devraient constituer un garde-fou approprié assurant la capacité de l’Union à rembourser les emprunts permettant de financer les prêts au titre de l’instrument.

(32)

Les garanties fournies par les États membres devraient couvrir le soutien au titre de l’instrument sous la forme de prêts d’un montant maximal de 18 000 000 000 EUR. Il importe que les États membres achèvent les procédures nationales applicables pour fournir les garanties de toute urgence. Compte tenu de l’urgence de la situation, il convient que le temps nécessaire à l’achèvement de ces procédures ne retarde pas le versement à l’Ukraine du soutien financier requis sous la forme de prêts au titre du présent règlement. Parallèlement, le soutien financier au titre de l’instrument sous la forme de prêts devrait être mis à disposition progressivement, à mesure de l’entrée en vigueur des garanties fournies par les États membres. Conformément aux principes de bonne gestion financière et de prudence, il convient que la Commission mette en place les prêts en tenant dûment compte de son degré de solvabilité. Toutefois, il convient que le soutien soit disponible à hauteur de l’intégralité du montant maximal de 18 000 000 000 EUR à compter de la date d’application d’une modification du règlement (UE, Euratom) 2020/2093, ou de son successeur, qui prévoit une garantie des prêts au titre de l’instrument dans le cadre du budget de l’Union au-delà des plafonds du CFP et dans la limite des plafonds visés à l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la décision (UE, Euratom) 2020/2053.

(33)

Les garanties des États membres devraient être irrévocables, inconditionnelles et à la demande. Ces garanties devraient assurer la capacité de l’Union à rembourser les fonds empruntés sur les marchés des capitaux ou auprès d’établissements financiers. Les garanties devraient cesser d’être appelables à compter de la date d’application d’une modification du règlement (UE, Euratom) 2020/2093, ou de son successeur, qui prévoit une garantie des prêts au titre de l’instrument dans le cadre du budget de l’Union au-delà des plafonds du CFP et dans la limite des plafonds visés à l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la décision (UE, Euratom) 2020/2053. Les garanties devraient être appelées au cas où l’Union n’aurait pas reçu de l’Ukraine un paiement en temps voulu à l’égard des prêts au titre de l’instrument, y compris, en particulier, en cas de modification d’un échéancier de paiement pour quelque raison que ce soit, ainsi qu’en cas de défaut de paiement prévu et imprévu.

(34)

Par dérogation à l’article 211, paragraphe 4, point c), du règlement financier, il convient que les montants recouvrés dans le cadre des accords de prêt relatifs aux prêts accordés au titre de l’instrument soient remboursés aux États membres qui ont honoré les appels à garantie.

(35)

Avant d’appeler les garanties fournies par les États membres, la Commission devrait, à sa seule discrétion et sous sa seule responsabilité en tant qu’institution de l’Union chargée de l’exécution du budget général de l’Union conformément à l’article 317 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, examiner toutes les mesures disponibles dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée prévue à l’article 220 bis du règlement financier, dans le respect des limites fixées dans le présent règlement. Dans l’appel aux garanties concerné, la Commission devrait informer les États membres de l’examen, le cas échéant.

(36)

La part relative des contributions de chaque État membre (clé de contribution) au montant global garanti devrait correspondre aux parts relatives des États membres dans le revenu national brut (RNB) total de l’Union. Les appels à garantie devraient être effectués au prorata et en appliquant cette clé de contribution. Jusqu’à l’entrée en vigueur de tous les accords de garantie entre la Commission et les États membres, il convient d’adapter la clé de contribution proportionnellement, à titre temporaire.

(37)

Il convient que la Commission et l’Ukraine concluent un contrat de prêt pour le soutien fourni sous forme de prêts, dans le cadre des conditions énoncées dans le protocole d’accord. Afin d’assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’Union dans le cadre du soutien au titre de l’instrument, l’Ukraine devrait prendre des mesures concernant la prévention et la lutte contre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité en relation avec ce soutien. En outre, il convient de prévoir dans le contrat de prêt et dans la convention de financement la possibilité pour la Commission d’effectuer des vérifications, pour la Cour des comptes de réaliser des audits et pour le Parquet européen d’exercer ses compétences, conformément aux articles 129 et 220 du règlement financier.

(38)

Étant donné que l’objectif du présent règlement, à savoir contribuer à combler le déficit de financement de l’Ukraine en 2023, notamment en apportant, en temps utile et d’une manière prévisible, continue, ordonnée, un soutien financier à court terme, assorti de conditions très favorables, au budget de l’État de l’Ukraine, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres mais peut, en raison de ses dimensions et de ses effets, l’être mieux au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité sur l’Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité énoncé audit article, le présent règlement n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

(39)

Afin d’assurer des conditions uniformes d’exécution du présent règlement, il convient de conférer des compétences d’exécution à la Commission. Ces compétences devraient être exercées conformément au règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil (14).

(40)

Compte tenu de l’urgence résultant des circonstances exceptionnelles causées par la guerre d’agression non provoquée et injustifiée menée par la Russie, il s’avère approprié d’invoquer l’exception au délai de huit semaines prévue à l’article 4 du protocole no 1 sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, annexé au traité sur l’Union européenne, au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique.

(41)

Eu égard à la situation en Ukraine, le présent règlement devrait entrer en vigueur de toute urgence le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne,