(1)

La Fédération de Russie, le principal fournisseur extérieur de gaz de l’Union, a lancé une agression militaire contre l’Ukraine, qui est partie contractante de la Communauté de l’énergie. L’escalade de l’agression militaire russe contre l’Ukraine depuis février 2022 a entraîné une forte diminution de l’approvisionnement en gaz, dans une tentative délibérée d’utiliser l’approvisionnement en gaz comme arme politique. Les flux de gaz par gazoduc depuis la Russie via la Biélorussie se sont interrompus et l’approvisionnement en gaz via l’Ukraine n’a cessé de diminuer. Les flux globaux de gaz en provenance de Russie sont désormais inférieurs à 30 % des flux de gaz moyens pour la période 2016-2021. Cette réduction de l’offre a conduit à des prix de l’énergie historiquement élevés et volatils, ce qui a contribué à l’inflation et fait courir le risque d’un nouveau ralentissement économique en Europe.

(2)

Dans ce contexte, à la suite de sa communication du 8 mars 2022 intitulée «REPowerEU: Action européenne conjointe pour une énergie plus abordable, plus sûre et plus durable», la Commission a présenté, le 18 mai 2022, le plan REPowerEU dans le but de mettre un terme à la dépendance de l’Union à l’égard des combustibles fossiles russes dès que possible et au plus tard en 2027. À cette fin, le plan REPowerEU définit des mesures relatives aux économies d’énergie et à l’efficacité énergétique et propose un déploiement accéléré des énergies propres pour remplacer les combustibles fossiles dans les habitations, l’industrie et la production d’électricité. Du côté de l’offre, les mesures supplémentaires pourraient inclure, entre autres, une meilleure coordination des achats de gaz et la facilitation des achats conjoints par les opérateurs des marchés du gaz européens sur les marchés de gaz internationaux, ainsi que le déploiement de tous les efforts possibles pour préserver les capacités de production d’électricité qui ne reposent pas sur l’offre de gaz importé.

(3)

L’Union a pris d’autres mesures pour accroître son niveau de préparation face aux ruptures d’approvisionnement en gaz. Le règlement (UE) 2022/1032 du Parlement européen et du Conseil (1) a été adopté afin de garantir le remplissage des installations de stockage souterrain pour les prochaines saisons hivernales.

(4)

En outre, en février 2022 et en mai 2022, la Commission a procédé à des examens poussés de tous les plans d’urgence nationaux et a également effectué un suivi approfondi de la situation en matière de sécurité d’approvisionnement. Les mesures prises par l’Union depuis février 2022 ont été conçues pour permettre l’abandon progressif du gaz russe d’ici à 2027 et pour réduire les risques découlant d’une nouvelle rupture majeure d’approvisionnement.

(5)

Toutefois, l’aggravation récente des ruptures d’approvisionnement en gaz en provenance de Russie fait apparaître un risque important d’arrêt complet, brutal et unilatéral de l’approvisionnement en gaz russe dans un avenir proche. L’Union devrait donc anticiper ce risque et se préparer, dans un esprit de solidarité, au fait qu’une rupture totale de l’approvisionnement en gaz en provenance de Russie peut se produire à tout moment. Une action proactive immédiate est nécessaire pour anticiper de nouvelles perturbations et renforcer la résilience de l’Union aux chocs futurs. Une action coordonnée au niveau de l’Union peut éviter de graves préjudices à l’économie et aux citoyens résultant d’une éventuelle interruption de l’approvisionnement en gaz.

(6)

Le cadre juridique actuel en matière de sécurité de l’approvisionnement en gaz, établi par le règlement (UE) 2017/1938 du Parlement européen et du Conseil (2), ne permet pas de faire face, de manière appropriée, à une rupture d’approvisionnement provenant d’un important fournisseur de gaz et qui durerait plus de 30 jours. L’absence de cadre juridique dans ce cas entraîne un risque d’action non coordonnée de la part des États membres, qui menace de mettre en péril la sécurité d’approvisionnement dans les États membres voisins et peut faire peser une charge supplémentaire sur l’industrie et les consommateurs de l’Union.

(7)

Dans sa résolution du 7 avril 2022 sur les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2022, le Parlement européen a demandé que soit présenté un plan visant à continuer à garantir la sécurité de l’approvisionnement énergétique de l’Union à court terme. Lors de ses réunions des 31 mai et 23 juin 2022, le Conseil européen a demandé à la Commission de formuler d’urgence des propositions visant à améliorer la préparation à d’éventuelles ruptures majeures de l’approvisionnement, en vue de sécuriser l’approvisionnement énergétique à des prix abordables. À la suite de cette demande du Conseil européen, la Commission examine avec les partenaires internationaux de l’Union les moyens d’infléchir la hausse des prix de l’énergie, y compris la possibilité d’introduire des plafonds temporaires pour les prix à l’importation, s’il y a lieu. À la suite de ladite demande, la Commission poursuit également les travaux relatifs à l’optimisation du fonctionnement du marché européen de l’électricité, y compris quant à l’incidence des prix du gaz sur celui-ci, de façon à ce que ce marché soit mieux préparé pour faire face à la volatilité excessive future des prix, permette de fournir une électricité abordable et soit pleinement adapté à un système énergétique décarboné, tout en préservant l’intégrité du marché unique, en maintenant les incitations à la transition écologique, en sauvegardant la sécurité d’approvisionnement et en évitant des coûts budgétaires disproportionnés.

(8)

En vertu de l’article 122, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut décider, dans un esprit de solidarité entre les États membres, des mesures appropriées à la situation économique, en particulier si de graves difficultés surviennent dans l’approvisionnement en certains produits, notamment dans le domaine de l’énergie. Le risque d’un arrêt complet de l’approvisionnement en gaz russe d’ici la fin de 2022 constitue une telle situation.

(9)

Compte tenu du risque imminent d’une rupture de l’approvisionnement en gaz de l’Union, les États membres devraient prendre des mesures dès à présent pour réduire leur demande avant la saison hivernale 2022-2023. Cette réduction volontaire de la demande contribuerait notamment au remplissage des capacités de stockage, qui ne seraient ainsi pas épuisées à la fin de la saison hivernale 2022-2023 et cela permettrait donc aux États membres de faire face à d’éventuelles vagues de froid en février et mars 2023 et faciliterait le remplissage des capacités de stockage afin de garantir des niveaux adéquats de sécurité d’approvisionnement pour la saison hivernale 2023-2024. La réduction de la demande de gaz contribuera également à garantir une offre adéquate et à faire baisser les prix de l’énergie, dans l’intérêt des consommateurs de l’Union. Par conséquent, les mesures prises au niveau de l’Union pour réduire la demande devraient profiter à tous les États membres en réduisant le risque d’une incidence plus importante sur leurs économies.

(10)

Le volume de la réduction volontaire de la demande prend en considération les volumes de demande de gaz qui risqueraient de ne pas être livrés en cas de rupture totale de l’approvisionnement en gaz russe. L’effort de réduction devrait être identique pour tous les États membres, sur la base d’une comparaison de la consommation moyenne de chaque État membre au cours des cinq dernières années.

(11)

Les mesures de réduction volontaire de la demande pourraient ne pas suffire à elles seules pour garantir la sécurité d’approvisionnement et le bon fonctionnement du marché. Par conséquent, afin de relever rapidement les défis spécifiques liés à l’importante aggravation, actuelle et à venir, de pénuries d’approvisionnement en gaz et d’éviter les distorsions entre les États membres, il y a lieu de mettre en place un nouvel instrument introduisant la possibilité d’une réduction obligatoire de la demande de gaz pour tous les États membres. Cet instrument devrait être opérationnel suffisamment tôt avant l’automne 2022. En vertu de cet instrument, le Conseil pourrait, sur proposition de la Commission, déclarer une alerte de l’Union au moyen d’une décision d’exécution. La délégation d’une compétence d’exécution au Conseil prend en compte de manière appropriée la nature politique de la décision de déclencher une obligation de réduction de la demande à l’échelle de l’Union, ainsi que les implications horizontales d’une telle décision pour les États membres. Avant de présenter une telle proposition, la Commission devrait consulter les groupes de risque concernés, tels qu’ils sont définis à l’annexe I du règlement (UE) 2017/1938 (ci-après dénommés «groupes de risque»), et le groupe de coordination pour le gaz, créé par ledit règlement. Une alerte de l’Union ne devrait être déclarée que dans le cas où les mesures volontaires de réduction de la demande se révéleraient insuffisantes pour faire face au risque de pénurie grave d’approvisionnement. Il convient que, si au moins cinq autorités compétentes d’États membres ont déclaré des alertes nationales en vertu de l’article 11, paragraphe 1, point b), du règlement (UE) 2017/1938, ces autorités aient la possibilité de demander à la Commission de présenter au Conseil une proposition de déclaration d’une alerte de l’Union.

(12)

L’alerte de l’Union devrait servir d’indication d’un niveau de crise propre à l’Union, qui devrait déclencher une réduction obligatoire de la demande, indépendamment des niveaux de crise nationaux visés à l’article 11, paragraphe 1, du règlement (UE) 2017/1938. Une fois qu’une alerte de l’Union a été déclarée, les États membres devraient réduire leur consommation de gaz dans un délai prédéfini. Le volume de la réduction obligatoire de la demande prend en compte les volumes de demande de gaz qui risqueraient de ne pas être livrés à l’Union en cas de rupture totale de l’approvisionnement en gaz russe et tient dûment compte de toute réduction de la demande déjà réalisée. Le volume de la réduction obligatoire de la demande devrait également tenir compte du niveau de remplissage des installations de stockage communiqué conformément à l’article 6 quinquies, paragraphes 1 et 2, du règlement (UE) 2017/1938, de l’évolution sur le plan de la diversification des sources de gaz, y compris l’approvisionnement en gaz naturel liquéfié (GNL), et du développement de la substituabilité des combustibles dans l’Union.

(13)

Les réductions de la demande réalisées par les États membres avant que l’alerte de l’Union ne soit déclarée seront prises en compte dans le volume de la réduction obligatoire de la demande.

(14)

Au vu des distorsions significatives du marché intérieur qui sont susceptibles de se produire si les États membres réagissent de manière non coordonnée à une rupture d’approvisionnement en gaz russe potentielle ou réelle, il est fondamental que tous les États membres réduisent leur demande de gaz dans un esprit de solidarité. Il convient par conséquent que tous les États membres atteignent les objectifs de réduction volontaire et obligatoire de la demande. Si certains États membres pourraient être plus exposés aux effets d’une rupture des approvisionnements en gaz russes, tous les États membres pourraient subir des effets négatifs et pourraient contribuer à limiter le préjudice économique d’une telle rupture, que ce soit en libérant des volumes supplémentaires de gaz acheminé par gazoduc ou de cargaisons de GNL susceptibles d’être utilisés par les États membres confrontés à d’importants déficits d’approvisionnement en gaz, que ce soit grâce à l’effet positif sur les prix du gaz qu’une réduction de la demande est susceptible d’entraîner, ou que ce soit en évitant les distorsions du marché dues à des mesures non coordonnées et contradictoires de réduction de la demande. Le présent règlement reflète donc le principe de solidarité énergétique, qui a récemment été confirmé par la Cour de justice en tant que principe fondamental du droit de l’Union (3).

(15)

Toutefois, certains États membres ne sont pas en mesure, en raison de leur situation géographique ou physique particulière, par exemple du fait de la non-synchronisation avec le système électrique européen ou de l’absence d’interconnexion directe avec le réseau gazier interconnecté d’un autre État membre, de libérer des volumes importants de gaz acheminé par gazoduc au profit d’autres États membres. Les États membres devraient dès lors avoir la possibilité d’invoquer un ou plusieurs motifs pour limiter leurs obligations de réduction de la demande. Les États membres concernés devraient s’engager à tout mettre en œuvre pour combler leurs lacunes en matière d’interconnexion dans les plus brefs délais.

(16)

Le règlement (UE) n° 347/2013 du Parlement européen et du Conseil (4) met en place un cadre permettant aux États membres et aux parties prenantes concernées de travailler ensemble dans un cadre régional afin de développer des réseaux énergétiques mieux connectés, dans le but, notamment, de relier les régions actuellement isolées des marchés européens de l’énergie, de renforcer les interconnexions transfrontières existantes et d’en promouvoir de nouvelles. Les interconnexions transfrontières contribuent fortement à la sécurité d’approvisionnement. Au vu de l’actuelle rupture de l’approvisionnement en gaz en provenance de la Russie, ces interconnexions transfrontières jouent un rôle essentiel pour garantir le fonctionnement du marché intérieur de l’énergie et pour distribuer du gaz à d’autres États membres, dans un esprit de solidarité. Dans ce contexte, les États membres devraient poursuivre leurs efforts afin d’améliorer l’intégration de leurs réseaux, y compris en évaluant l’accroissement potentiel de nouvelles capacités d’interconnexion transfrontière conformément aux objectifs du règlement (UE) 2022/869 du Parlement européen et du Conseil (5).

(17)

Afin d’aider les États membres dans leurs efforts pour atteindre les objectifs du règlement (UE) 2022/1032 en matière de stockage de gaz, le volume de gaz utilisé par les États membres pour le stockage dépassant l’objectif intermédiaire fixé au 1er août 2022 devrait également être pris en compte aux fins de la détermination du volume de leur réduction obligatoire de la demande.

(18)

En outre, afin de bien tenir compte de la forte dépendance au gaz des secteurs critiques des États membres, ces derniers devraient pouvoir exclure la consommation de gaz dans ces secteurs lors de la détermination du volume de leur réduction obligatoire de la demande. Le suivi effectué par la Commission devrait garantir que les limitations nationales n’entraînent pas de distorsions indues du marché intérieur. Les États membres devraient également pouvoir limiter le volume de leur réduction obligatoire de la demande lorsque cette limitation est nécessaire pour maximiser l’approvisionnement en gaz d’autres États membres et lorsqu’ils sont en mesure de produire des preuves que leurs capacités commerciales d’exportation vers d’autres États membres ou leurs infrastructures de GNL nationales sont utilisées pour rediriger le gaz vers d’autres États membres dans toute la mesure du possible. La Commission devrait veiller à ce que les conditions d’application de ces dérogations soient remplies.

(19)

Les États membres, compte tenu des circonstances particulières en matière de demande propres aux États membres interconnectés, devraient être en mesure de limiter temporairement la réduction obligatoire de la demande lorsque cela est nécessaire pour garantir la sécurité de l’approvisionnement en énergie, y compris lorsqu’un État membre est confronté à une crise électrique au sens du règlement (UE) 2019/941 du Parlement européen et du Conseil (6). Il convient également de tenir compte de la capacité de stockage et du niveau de stockage dépassant l’objectif intermédiaire énoncé à l’annexe I bis du règlement (UE) 2017/1938.

(20)

Les États membres devraient être libres de choisir les mesures appropriées pour atteindre la réduction de la demande. Lorsqu’ils définissent des mesures appropriées de réduction de la demande et établissent un ordre de priorité entre groupes de clients, les États membres devraient envisager de recourir aux mesures relevées par la Commission dans sa communication du 20 juillet 2022 intitulée «Des économies de gaz pour un hiver sûr». Les États membres devraient en particulier envisager des mesures efficaces sur le plan économique, telles que des systèmes d’enchères ou d’appels d’offres, qui leur permettent d’encourager une réduction de la consommation de manière économiquement efficace. Les mesures prises au niveau national peuvent également inclure des incitations financières ou des compensations en faveur des acteurs du marché concernés.

(21)

Toutes les mesures prises par les États membres pour atteindre la réduction de la demande doivent être conformes au droit de l’Union, et notamment au règlement (UE) 2017/1938. En particulier, ces mesures devraient être nécessaires, clairement définies, transparentes, proportionnées, non discriminatoires et contrôlables, et ne devraient pas fausser indûment la concurrence ou le bon fonctionnement du marché intérieur du gaz, ni menacer la sécurité de l’approvisionnement en gaz d’autres États membres ou de l’Union. Il est nécessaire de prendre en considération les intérêts des clients protégés, y compris en ce qui concerne l’approvisionnement en gaz des systèmes de chauffage centralisés en cas de crise de la sécurité de l’approvisionnement.

(22)

Afin de veiller à ce que les mesures de réduction de la demande soient mises en œuvre de manière coordonnée, les États membres devraient établir une coopération régulière au sein de chacun des groupes de risque concernés. Les États membres sont libres de se mettre d’accord sur les mesures de coordination qui correspondent le mieux aux besoins dans une région donnée. La Commission et le groupe de coordination pour le gaz devraient pouvoir disposer d’une vue d’ensemble des mesures nationales mises en œuvre par les États membres et partager les meilleures pratiques relatives à la coordination des mesures au sein des groupes de risque. Les États membres devraient également recourir à d’autres structures pour coordonner leur action.

(23)

Afin de garantir que les plans d’urgence nationaux tiennent compte des mesures de réduction volontaire ou obligatoire de la demande énoncées dans le présent règlement, l’autorité compétente de chaque État membre devrait prendre les mesures nécessaires pour mettre à jour le plan d’urgence national mis en place conformément à l’article 8 du règlement (UE) 2017/1938 au plus tard le 31 octobre 2022. Compte tenu de la brièveté du délai de cette mise à jour, les procédures de coordination visées à l’article 8, paragraphes 6 à 11, du règlement (UE) 2017/1938 ne devraient pas s’appliquer. Toutefois, chaque État membre devrait consulter les autres États membres au sujet de la mise à jour de son plan d’urgence national. Il convient que la Commission convoque les groupes de risque, le groupe de coordination pour le gaz ou d’autres organismes compétents pour discuter des problèmes éventuels liés aux mesures de réduction de la demande.

(24)

Un suivi et une communication d’informations réguliers et efficaces sont essentiels pour évaluer les progrès accomplis par les États membres dans la mise en œuvre des mesures de réduction volontaire et obligatoire de la demande et pour mesurer l’incidence sociale et économique de ces mesures ainsi que les retombées sur l’emploi. L’autorité compétente de chaque État membre ou une autre entité désignée par l’État membre devrait surveiller la réduction de la demande réalisée sur son territoire et communiquer régulièrement les résultats à la Commission. Le groupe de coordination pour le gaz devrait assister la Commission dans la surveillance du respect des obligations de réduction de la demande.

(25)

Afin d’éviter un préjudice économique important à l’Union dans son ensemble, il est essentiel que chaque État membre réduise sa demande après une déclaration d’alerte de l’Union. Cette réduction permettra de garantir du gaz en suffisance pour tous, même en hiver. La réduction de la demande dans l’ensemble de l’Union participe du principe de solidarité consacré par le traité. Il convient donc que la Commission assure une surveillance stricte de la mise en œuvre des réductions obligatoires de la demande par les États membres. Si la Commission constate qu’un État membre risque de ne pas pouvoir respecter l’obligation de réduction de la demande, elle devrait pouvoir demander à cet État membre de présenter un plan exposant une stratégie et les mesures prévues pour y parvenir. Ledit État membre devrait tenir dûment compte de toutes les observations et suggestions formulées par la Commission concernant ce plan.

(26)

De même que le principe de solidarité confère à chaque État membre le droit au soutien des États membres voisins dans certaines circonstances, les États membres qui demandent ce soutien devraient également faire preuve de solidarité pour réduire leur demande de gaz intérieure. Par conséquent, lorsqu’ils sollicitent l’application d’une mesure de solidarité en vertu de l’article 13 du règlement (UE) 2017/1938, les États membres devraient avoir mis en œuvre toutes les mesures de réduction de la demande de gaz qui s’imposent. La Commission devrait pouvoir demander à l’État membre qui sollicite l’application d’une mesure de solidarité de présenter un plan comportant des mesures de nature à permettre de nouvelles réductions de la demande. Ledit État membre devrait tenir dûment compte de l’avis de la Commission.

(27)

La Commission devrait informer régulièrement le Parlement européen et le Conseil de la mise en œuvre du présent règlement.

(28)

Compte tenu du danger immédiat pour la sécurité de l’approvisionnement en gaz que fait peser l’agression militaire russe contre l’Ukraine, le présent règlement devrait entrer en vigueur d’urgence.

(29)

Compte tenu de la nature exceptionnelle des mesures prévues dans le présent règlement, celui-ci devrait s’appliquer pendant un an après son entrée en vigueur. Au plus tard le 1er mai 2023, la Commission devrait faire rapport au Conseil sur son fonctionnement et pourrait, le cas échéant, proposer de prolonger sa période d’application.

(30)

Étant donné que l’objectif du présent règlement ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres, mais peut l’être mieux au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité sur l’Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité énoncé audit article, le présent règlement n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif,