24.4.2015   

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Journal officiel de l'Union européenne

L 106/1

(1)

La citoyenneté de l'Union est le statut fondamental des ressortissants des États membres. Le droit de bénéficier, sur le territoire d'un pays tiers où l'État membre dont ils sont ressortissants n'est pas représenté, de la protection des autorités diplomatiques et consulaires d'un autre État membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État est l'un des droits spécifiques que l'article 20, paragraphe 2, point c), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) octroie aux citoyens de l'Union.

(2)

Le traité de Lisbonne a renforcé le statut que constitue la citoyenneté de l'Union et a consolidé les droits qui s'y rattachent. L'article 23 du TFUE prévoit ainsi l'adoption de directives établissant les mesures de coordination et de coopération nécessaires pour faciliter la protection consulaire des citoyens de l'Union non représentés.

(3)

Les valeurs sur lesquelles l'Union est fondée comprennent la solidarité, la non-discrimination et le respect des droits de l'homme; dans ses relations avec le reste du monde, l'Union devrait défendre ses valeurs et contribuer à la protection de ses citoyens. Le droit fondamental reconnu aux citoyens de l'Union non représentés de bénéficier de la protection consulaire dans les mêmes conditions que les ressortissants nationaux, consacré à l'article 46 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (ci-après dénommée «Charte»), est une expression de la solidarité européenne. Il confère une dimension extérieure au concept de citoyenneté de l'Union et renforce l'identité de l'Union dans les pays tiers.

(4)

La présente directive a pour objet d'établir les mesures de coopération et de coordination nécessaires pour faciliter davantage la protection consulaire des citoyens de l'Union non représentés. Ces mesures devraient accroître la sécurité juridique ainsi que la bonne coopération et la solidarité entre les autorités consulaires.

(5)

Conformément à l'article 20, paragraphe 2, point c), du TFUE et à l'article 23 du TFUE, les États membres devraient accorder la protection consulaire aux citoyens non représentés dans les mêmes conditions qu'à leurs propres ressortissants. La présente directive ne porte pas atteinte à la compétence des États membres de déterminer l'étendue de la protection devant être accordée à leurs propres ressortissants.

(6)

La présente directive ne concerne pas les relations consulaires entre les États membres et les pays tiers, en particulier les droits qui leur sont octroyés et les obligations qui leur incombent en vertu des usages et accords internationaux, en particulier de la Convention du 24 avril 1963 sur les relations consulaires (Convention de Vienne), que les États membres appliquent conformément au droit de l'Union. En vertu de l'article 8 de la Convention de Vienne, les États membres peuvent accorder la protection consulaire pour le compte d'un autre État membre, après notification appropriée et à moins que le pays tiers concerné ne s'y oppose. Des difficultés peuvent notamment survenir dans des situations faisant intervenir des citoyens qui sont aussi ressortissants du pays hôte. Les États membres, avec le soutien de la coopération consulaire locale, devraient prendre les dispositions nécessaires auprès des pays tiers afin que la protection consulaire puisse toujours être accordée pour le compte d'autres États membres.

(7)

Lorsque des citoyens non représentés ont besoin d'une protection dans des pays tiers, une coopération et une coordination efficaces sont nécessaires. L'État membre prêtant assistance qui est présent dans un pays tiers et l'État membre dont le citoyen concerné a la nationalité devraient coopérer étroitement. La coopération consulaire locale en ce qui concerne les citoyens non représentés peut s'avérer particulièrement complexe, car elle nécessite une coordination avec des autorités non représentées localement, y compris au besoin avec les ambassades ou consulats compétents. Pour combler les lacunes liées à l'absence d'ambassade ou de consulat de l'État membre d'origine du citoyen, il convient d'établir un ensemble de règles clair et stable. Il est également nécessaire de clarifier les mesures existantes afin de permettre une protection efficace.

(8)

Un citoyen de l'Union devrait être considéré comme non représenté dans un pays tiers si l'État membre dont il possède la nationalité n'y a pas d'ambassade, de consulat ou de consul honoraire. Un citoyen devrait aussi être considéré comme non représenté si l'ambassade, le consulat ou le consul honoraire établi localement ne peut pas, quelle que soit la raison, accorder dans une situation donnée la protection dont la personne concernée serait en droit de bénéficier conformément au droit ou à la pratique national. Il convient que les ambassades et les consulats s'informent des circonstances exceptionnelles qui pourraient entraver temporairement leur capacité d'accorder la protection consulaire. L'accessibilité et la proximité devraient aussi être prises en considération. Par exemple, un citoyen qui sollicite la protection consulaire ou l'assistance de l'ambassade ou du consulat d'un autre État membre ne devrait pas être redirigé vers l'ambassade ou le consulat de l'État membre dont il a la nationalité s'il n'est pas possible, en raison de la situation locale ou par manque de ressources, pour le citoyen de contacter ou d'être contacté par ces derniers, dans des conditions de sécurité, de sorte qu'il puisse bénéficier de la protection consulaire. La notion d'absence de représentation devrait être interprétée de manière que les citoyens non représentés puissent exercer de manière effective leur droit d'être protégés de façon non discriminatoire par l'ambassade ou le consulat d'un autre État membre, compte tenu des circonstances propres à chaque cas particulier. Un citoyen ayant la nationalité de plusieurs États membres devrait être considéré non représenté si aucun des États membres dont il a la nationalité n'est représenté dans le pays tiers concerné.

(9)

En vue de garantir l'exercice effectif du droit consacré à l'article 20, paragraphe 2, point c), du TFUE et du droit au respect de la vie privée et familiale reconnu à l'article 7 de la Charte, et compte tenu du droit et de la pratique au niveau national, il se peut qu'un État membre prêtant assistance doive assurer une protection aux membres de la famille d'un citoyen de l'Union qui sont originaires de pays tiers, en fonction des circonstances propres à chaque situation. La présente directive n'empêche pas que, durant les consultations qui devraient avoir lieu avant que l'assistance ne soit accordée, l'État membre prêtant assistance et l'État membre dont le citoyen non représenté a la nationalité conviennent, le cas échéant, de la possibilité d'accorder à des membres de la famille du citoyen de l'Union non représenté qui sont originaires d'un pays tiers une assistance allant au-delà de ce qui est exigé par le droit de l'État membre prêtant assistance ou de ce qui est prévu par sa pratique, en tenant compte autant que possible des demandes de l'État membre dont le citoyen non représenté a la nationalité et à condition que ce qui est convenu ne soit pas en deçà de ce qui est exigé par le droit de l'Union. Cependant, il se peut que des États membres ne soient pas en mesure d'assurer certaines formes de protection consulaire aux membres de la famille originaires de pays tiers, en particulier la délivrance de titres de voyage provisoires. Lorsqu'il s'agit de porter assistance à des mineurs, l'intérêt supérieur de l'enfant devrait être une considération primordiale conformément à l'article 24 de la Charte et comme le prévoit la Convention des Nations unies relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989.

(10)

Les citoyens non représentés devraient pouvoir demander une protection consulaire auprès de l'ambassade ou du consulat de n'importe quel État membre. Cela ne devrait toutefois pas empêcher les États membres de conclure des arrangements pratiques en vue d'un partage des responsabilités lorsqu'il s'agit d'accorder, en application de la présente directive, une protection consulaire à des citoyens non représentés. De tels arrangements sont bénéfiques pour les citoyens, puisqu'ils permettent une meilleure préparation en vue d'une protection efficace. Les États membres recevant une demande de protection devraient évaluer si, dans un cas d'espèce, il est nécessaire d'accorder une protection consulaire ou si le dossier peut être transféré à l'ambassade ou au consulat désigné comme compétent conformément à tout arrangement spécifique déjà en place. Les États membres devraient notifier ces arrangements à la Commission et au Service européen pour l'action extérieure (SEAE), et l'Union et les États membres devraient les rendre publics par souci de transparence à l'égard des citoyens non représentés.

(11)

La présente directive ne devrait pas empêcher un État membre qui n'est pas représenté dans un pays tiers d'assurer une protection consulaire pour un de ses ressortissants, par exemple en fournissant des services consulaires en ligne, le cas échéant. L'État membre dont le citoyen non représenté a la nationalité devrait être autorisé à demander à l'État membre auquel le citoyen demande une protection consulaire ou dont il reçoit une telle protection de transférer la demande ou le dossier pour assurer lui-même la protection consulaire. Ce transfert ne devrait pas avoir pour effet de priver le citoyen non représenté de protection consulaire.

(12)

Nonobstant les différents usages des États membres en ce qui concerne les compétences des consuls honoraires, ces derniers ne proposent habituellement pas la même gamme de services qu'une ambassade ou un consulat. Sachant que les consuls honoraires remplissent souvent leur mission sur une base volontaire, il convient de laisser à chaque État membre la faculté de décider si la présente directive devrait s'appliquer à ses consuls honoraires. Il pourrait être demandé à des consuls honoraires de fournir une protection consulaire à des citoyens non représentés, en fonction des circonstances propres à chaque cas.

(13)

Une demande de protection devrait être traitée dès lors que le demandeur présente un passeport ou une carte d'identité d'un citoyen de l'Union valide. Cependant, il se peut que le citoyen non représenté qui a besoin d'une protection consulaire ne soit plus en possession de ses documents d'identité. Le statut fondamental de citoyen de l'Union est conféré directement par le droit de l'Union, et les documents d'identité ont une valeur purement déclaratoire. Si le demandeur ne peut pas produire des documents d'identité valides, il devrait donc pouvoir prouver son identité par tout autre moyen. Si nécessaire, l'identité de la personne concernée pourrait être vérifiée au moment de la consultation des autorités de l'État membre dont elle revendique la nationalité. En ce qui concerne les membres de la famille originaires d'un pays tiers qui accompagnent le demandeur, les autorités de l'État membre dont le demandeur a la nationalité devraient également pouvoir aider l'État membre qui prête assistance à vérifier l'identité et l'existence d'un lien familial avec le demandeur.

(14)

Il convient de préciser le champ d'application de la protection consulaire au titre de la présente directive afin d'établir quelles sont les mesures de coordination et de coopération nécessaires. La protection consulaire des citoyens non représentés devrait couvrir l'assistance dans un certain nombre de situations courantes dans lesquelles les États membres fournissent une protection consulaire à leurs propres ressortissants en fonction des circonstances propres à chaque situation, par exemple en cas d'arrestation ou de détention, d'accident ou de maladie grave, ou de décès, ainsi que pour l'aide et le rapatriement en cas de situation de détresse ou la délivrance de documents provisoires. Comme la protection nécessaire dépend toujours de la situation concrète, la protection consulaire ne devrait pas se limiter aux cas spécifiquement mentionnés dans la présente directive.

(15)

Le cas échéant, il convient de dûment respecter les souhaits du citoyen, notamment sur le point de savoir s'il y a lieu d'informer les membres de la famille ou d'autres parents et, dans l'affirmative, lesquels. De même, en cas de décès, il convient de tenir dûment compte des souhaits du parent le plus proche quant aux dispositions à prendre pour la dépouille du citoyen décédé. C'est l'État membre dont le citoyen non représenté a la nationalité qui devrait être responsable de ces contacts.

(16)

Les autorités des États membres devraient assurer une coopération et une coordination étroites entre elles et avec l'Union, en particulier la Commission et le SEAE, dans un esprit de respect mutuel et de solidarité. Pour garantir une coopération rapide et efficace, les États membres devraient communiquer et mettre à jour en permanence les informations relatives aux points de contact concernés dans les États membres, par le biais du site internet sécurisé du SEAE (Consular OnLine).

(17)

Dans les pays tiers, l'Union est représentée par les délégations de l'Union, qui, en étroite coopération avec les missions diplomatiques et consulaires des États membres, contribuent à la mise en œuvre du droit de protection consulaire des citoyens de l'Union, ainsi que le mentionne l'article 35 du traité sur l'Union européenne. La présente directive prend pleinement en compte et amplifie la contribution déjà apportée par le SEAE et par les délégations de l'Union, en particulier durant les situations de crise, conformément à la décision 2010/427/UE du Conseil (2), et en particulier son article 5, paragraphe 10.

(18)

En ce qui concerne la coopération locale, il convient de préciser les compétences et les rôles respectifs des acteurs pertinents pour que les citoyens non représentés puissent recevoir l'assistance à laquelle ils ont droit conformément au principe de non-discrimination. La coopération consulaire locale devrait prendre dûment en considération les citoyens non représentés, par exemple en recueillant et en mettant régulièrement à jour les informations sur les points de contact concernés et en partageant ces informations avec les ambassades et les consulats des États membres sur place ainsi qu'avec la délégation de l'Union.

(19)

Les réunions de coopération consulaire locale, organisées en étroite concertation avec la délégation de l'Union, devraient comprendre un échange régulier d'informations sur des questions ayant trait aux citoyens non représentés, telles que la sécurité des citoyens, les conditions d'incarcération, la notification consulaire et l'accès aux services consulaires ainsi que la coopération en cas de crise. Lors de ces réunions, les États membres représentés devraient, si nécessaire, convenir d'arrangements pratiques afin que les citoyens non représentés soient protégés de manière effective. Il se peut, par exemple, qu'un arrangement de ce type ne soit pas nécessaire si le nombre de citoyens non représentés est faible.

(20)

Une répartition claire des responsabilités entre les États membres représentés, ceux qui ne le sont pas et la délégation de l'Union est indispensable à une préparation aux crises appropriée et à une bonne gestion des crises. Il convient dès lors que la planification des mesures d'urgence en cas de crise soit coordonnée et tienne pleinement compte des citoyens non représentés. À cet effet, dans le cadre des dispositifs locaux de préparation aux crises, les États membres qui ne disposent pas d'ambassade ou de consulat localement devraient communiquer toutes les informations disponibles et utiles concernant leurs citoyens se trouvant sur le territoire du pays en question. Ces informations devraient être mises à jour en tant que de besoin, dans l'éventualité d'une crise. Les ambassades et consulats compétents ainsi que les délégations de l'Union devraient être informés des dispositifs de préparation aux crises et, s'il y a lieu, y être associés. Les citoyens non représentés devraient avoir accès aux informations relatives à ces dispositifs. En cas de crise, l'État pilote ou le ou les États membres coordonnant l'assistance devraient coordonner le soutien apporté aux citoyens non représentés et l'utilisation des moyens d'évacuation disponibles sur la base des plans approuvés et en fonction de l'évolution de la situation localement, de manière non discriminatoire.

(21)

Il y a lieu d'accroître l'interopérabilité entre le personnel consulaire et les autres experts en matière de gestion des crises, notamment en les intégrant aux équipes pluridisciplinaires d'intervention d'urgence, comme celles qui relèvent des structures du SEAE pour la réponse aux crises, la coordination opérationnelle en cas de crise et la gestion des crises et celles qui dépendent du mécanisme de protection civile de l'Union (3).

(22)

Il devrait être possible de demander le soutien du mécanisme de protection civile de l'Union s'il est nécessaire à la protection consulaire des citoyens non représentés. Ce soutien pourrait être demandé, par exemple, par l'État pilote ou le ou les États membres qui coordonnent l'assistance.

(23)

L'expression «État pilote» utilisée dans la présente directive se réfère à un ou plusieurs État(s) membre(s) représenté(s) dans un pays tiers donné et chargé(s) de coordonner et de diriger l'assistance aux citoyens non représentés pendant des crises. Le concept d'État pilote, établi dans les lignes directrices pertinentes de l'Union (4), pourrait être davantage développé en conformité avec le droit de l'Union et, en particulier, la présente directive.

(24)

Lorsqu'un État membre est informé d'une demande de protection consulaire introduite par une personne prétendant être un citoyen non représenté ou lorsqu'il reçoit une telle demande, il devrait toujours, sauf en cas d'extrême urgence, prendre contact sans tarder avec l'État membre dont le citoyen concerné a la nationalité et lui communiquer toutes les informations utiles avant de prêter une quelconque assistance. L'État membre dont le citoyen concerné a la nationalité devrait, à son tour, sans tarder communiquer toutes les informations pertinentes pour le dossier. Cette consultation devrait permettre à l'État membre de la nationalité de demander le transfert de la demande ou du dossier afin d'assurer lui-même une protection consulaire. Cette consultation devrait également permettre aux États membres concernés d'échanger des informations utiles pour, par exemple, s'assurer qu'un citoyen non représenté ne profite pas abusivement du droit à la protection consulaire qui lui est conféré par l'article 20, paragraphe 2, point c), du TFUE. Les citoyens de l'Union ne peuvent pas se prévaloir de la présente directive en cas d'abus.

(25)

La solidarité et la coopération mutuelles portent également sur les questions financières. Les États membres qui accordent à leurs propres citoyens une protection consulaire sous la forme d'une assistance financière ne le font qu'en dernier recours et dans des cas exceptionnels uniquement, si les citoyens ne peuvent se procurer des ressources financières par d'autres moyens, notamment par des transferts d'argent de la part des membres de la famille, d'amis ou d'employeurs. Les citoyens non représentés devraient se voir octroyer une assistance financière aux mêmes conditions que les ressortissants de l'État membre prêtant assistance. Le citoyen non représenté devrait être tenu de signer un engagement de remboursement des coûts supportés à l'État membre dont il a la nationalité, pour autant que les ressortissants de l'État membre prêtant assistance soient, dans la même situation, tenus de rembourser les coûts à leur État membre d'origine. L'État membre dont le citoyen non représenté a la nationalité peut alors demander à ce citoyen de rembourser les coûts en question, y compris les éventuels droits consulaires applicables.

(26)

La présente directive devrait veiller à répartir la charge financière et les remboursements. Lorsque la protection consulaire accordée à un citoyen non représenté s'accompagne de la signature d'un engagement de remboursement, l'État membre dont le citoyen non représenté a la nationalité devrait rembourser les coûts supportés à l'État membre prêtant assistance. C'est l'État membre prêtant assistance qui devrait décider s'il demande ou non le remboursement des coûts supportés. L'État membre prêtant assistance et l'État membre dont le citoyen non représenté a la nationalité devraient convenir des modalités de remboursement dans certains délais.

(27)

La protection consulaire accordée à un citoyen non représenté en cas d'arrestation ou de détention peut donner lieu à des frais de déplacement, de logement ou de traduction inhabituellement élevés pour les autorités diplomatiques ou consulaires de l'État membre prêtant assistance, en fonction des circonstances propres à chaque cas d'espèce. L'État membre dont le citoyen non représenté a la nationalité devrait être informé de ces coûts éventuels durant les consultations qui ont lieu avant que l'assistance ne soit accordée. L'État membre prêtant assistance devrait avoir la possibilité de demander le remboursement de ces coûts inhabituellement élevés à l'État membre dont le citoyen non représenté a la nationalité. L'État membre dont le citoyen a la nationalité devrait rembourser les coûts supportés à l'État membre prêtant assistance. L'État membre prêtant assistance et l'État membre dont le citoyen non représenté a la nationalité devraient convenir des modalités de remboursement dans certains délais. Conformément au principe de non-discrimination, les États membres dont les citoyens non représentés ont la nationalité ne peuvent pas demander à leurs citoyens de rembourser ces frais que les ressortissants de l'État membre prêtant assistance ne seraient pas tenus de rembourser.

(28)

Il convient de simplifier les procédures financières pour les situations de crise. Vu les spécificités des situations de ce type, qui nécessitent notamment une intervention rapide pour un nombre considérable de citoyens, l'État membre prêtant assistance devrait pouvoir demander et obtenir le remboursement auprès du ou des États membres dont les citoyens non représentés ont la nationalité sans disposer d'un engagement de remboursement. Les États membres dont les citoyens non représentés ont la nationalité devraient rembourser les coûts supportés à l'État ou aux États membres prêtant assistance. C'est le ou les États membres prêtant assistance qui devraient décider s'ils demandent ou non le remboursement des coûts supportés et sous quelle forme. L'État membre prêtant assistance et l'État membre dont le citoyen non représenté a la nationalité devraient convenir des modalités de remboursement dans certains délais. En cas de crise ayant ou susceptible d'avoir des conséquences négatives pour un nombre important de citoyens de l'Union, et si l'État membre prêtant assistance le demande, les coûts pourraient être remboursés au prorata par les États membres dont les citoyens non représentés ont la nationalité, le montant des coûts étant divisé par le nombre de citoyens ayant bénéficié d'une assistance.

(29)

La présente directive devrait être réexaminée trois ans après le délai fixé pour sa transposition. Plus particulièrement, à la lumière des informations que devront fournir les États membres sur la mise en œuvre et l'application pratique de la présente directive, y compris les données statistiques et exemples concrets pertinents, il convient d'évaluer la nécessité éventuelle d'un réexamen des procédures financières afin qu'un partage adéquat de la charge soit assuré. La Commission devrait préparer un rapport et évaluer la nécessité de mesures supplémentaires, y compris, le cas échéant, en proposant des modifications de la présente directive afin que les citoyens de l'Union puissent exercer facilement leur droit à la protection consulaire.

(30)

La directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil (5) régit le traitement des données à caractère personnel effectué par les États membres dans le cadre de la présente directive.

(31)

La présente directive ne devrait pas remettre en cause les dispositions nationales plus favorables, dans la mesure où elles sont compatibles avec la présente directive.

(32)

Conformément à la déclaration politique commune des États membres et de la Commission du 28 septembre 2011 sur les documents explicatifs (6), les États membres se sont engagés à joindre à la notification de leurs mesures de transposition, dans les cas où cela se justifie, un ou plusieurs documents expliquant le lien entre les éléments d'une directive et les parties correspondantes des instruments nationaux de transposition. En ce qui concerne la présente directive, le législateur estime que la transmission de ces documents est justifiée.

(33)

La présente directive vise à favoriser la protection consulaire reconnue par la Charte. Elle respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus en particulier par la Charte, en particulier le principe de non-discrimination, le droit à la vie et à l'intégrité de la personne, le droit au respect de la vie privée et familiale, les droits de l'enfant, les droits de la défense et le droit à accéder à un tribunal impartial. Elle devrait être mise en œuvre dans le respect de ces droits et principes.

(34)

Conformément aux dispositions de la Charte interdisant toute discrimination, les États membres devraient mettre en œuvre la présente directive sans opérer, entre ses bénéficiaires, de discrimination fondée sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou tout autre opinion, l'appartenance à une minorité ethnique, la fortune, la naissance, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle.

(35)

La décision 95/553/CE des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil (7) devrait être abrogée,

a)

arrestation ou détention;

b)

fait d'être victime d'un crime ou d'un délit;

c)

accident ou maladie grave;

d)

décès;

e)

besoin d'aide et de rapatriement en situation d'urgence;

f)

besoin de titres de voyage provisoires comme prévu dans la décision 96/409/PESC (8).