10.4.2014   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 107/69

(1)

Par lettre du 2 mai 2012 et suite aux discussions menées avec l'Autorité pendant la phase de prénotification, les autorités norvégiennes ont notifié, conformément à l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 (1)1, un régime créant un fonds charter pour la Norvège du nord.

(2)

Par lettre du 27 juin 2012 (2), l'Autorité a informé les autorités norvégiennes de sa décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen prévue à l'article 1er, paragraphe 2, de la partie I ainsi qu'à l'article 6, paragraphe 1, de la partie II du protocole 3 à propos du projet d'octroi d'aides au titre de ce régime.

(3)

La décision no 246/12/COL de l'Autorité relative à l'ouverture de la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne ainsi que dans son supplément EEE (3)3.

(4)

Les autorités norvégiennes ont présenté leurs observations relatives à la décision no 246/12/COL par lettre du 27 août 2012 (4).

(5)

L'Autorité a reçu des observations sur la décision no 246/12/COL de la part de huit tiers intéressés (5).

(6)

Les autorités norvégiennes ont présenté leurs observations sur les observations de ces tiers par lettres du 15 novembre 2012 (6) et du 23 avril 2013 (7).

(7)

La mesure consiste à créer un régime instituant un fonds charter (ci-après le «fonds charter» ou le «régime») qui accordera des aides à des voyagistes opérant des vols charter (8)8 vers trois comtés en Norvège du nord, à savoir les comtés de Nordland, Troms et Finnmark (ci-après les «comtés»). Le fonds charter prendra la forme d'une entreprise à but non lucratif opérant en tant que structure d'octroi des aides. Son financement sera assuré au moyen de ressources provenant des trois comtés.

(8)

Le régime couvrira les vols charter vers tous les aéroports de Norvège du nord. Les autorités norvégiennes ont indiqué que selon elles, seuls les avions de grande taille (9) seront concernés, dans la mesure où seul ce type d'aéronefs convient pour des vols charter (10). Tous les aéroports situés en Norvège du nord ont des capacités excédentaires.

(9)

Les aides prendront la forme d'un paiement de 25 % maximum du montant total des coûts d'affrètement supportés par les voyagistes pour les vols éligibles et se limiteront à ces seuls coûts (11).

(10)

Les autorités norvégiennes estiment que le fonds charter devrait générer au cours de la première année 16 séries de vols charter (12), moyennant sept rotations par série, soit un total de 112 rotations aériennes. Le scénario le plus pessimiste prévoit un taux d'occupation des sièges de 60 % (13), qui déclenchera l'intensité d'aide la plus élevée (14). Dans l'hypothèse d'un taux d'occupation des sièges de 60 %, le montant total des aides octroyées au titre du fonds charter est estimé à environ 8 400 000 NOK par an (15).

(11)

Le régime s'inscrit dans le cadre d'une stratégie de développement régional cohérente conçue par les autorités norvégiennes. L'un des objectifs principaux de la «politique du grand nord» développée par la Norvège est de «renforcer les fondements de l'emploi, de la création de valeur et du bien-être dans tout le pays, en déployant tant sur le plan régional que national des efforts articulés autour de collaborations avec des partenaires étrangers ainsi qu'avec les groupes autochtones concernés» (16). La politique en faveur de la Norvège du nord se concentre essentiellement sur le tourisme et vise à prévenir tout phénomène de dépopulation grâce à la création d'emplois dans ce secteur. La stratégie touristique des pouvoirs publics norvégiens fait explicitement référence au fonds charter (17). Prévenir la dépopulation en ciblant le tourisme est un axe majeur de la politique des autorités régionales dans les comtés de Nordland, Troms et Finnmark (18).

(12)

Le fonds charter revêtira probablement la forme d'une entreprise détenue par les trois comtés. Son conseil d'administration nommera un groupe chargé d'évaluer les demandes d'aides sur la base d'un certain nombre de critères d'éligibilité.

(13)

Le fonds charter a pour objectif d'accroître l'utilisation des aéroports de Norvège du nord et ainsi de contribuer au développement économique de la région. La mesure d'aide vise à réduire les risques économiques liés à l'exploitation de vols charter (vols non réguliers) vers la Norvège du nord.

(14)

Les comtés concernés sont des zones à faible densité de population, avec une densité moyenne de 4,2 habitants au kilomètre carré, entrant dès lors dans la définition des régions les moins peuplées, telle qu'énoncée dans les lignes directrices de l'Autorité concernant les aides d'État à finalité régionale (19). Ces comtés font également face à des problèmes de dépopulation.

(15)

Seules quelques liaisons charter vers la Norvège du nord ont été exploitées dans le passé mais sans succès (20). Cette situation pourrait s'expliquer par les règles régissant les annulations qui s'appliquent aux vols charter. Les annulations tardives sont très coûteuses. Le délai accordé pour décider d'une annulation éventuelle précède de plusieurs mois l'exécution des séries de vols. Si le nombre de billets vendus à cette date est peu élevé, les vols sont souvent annulés car dans le cas contraire, le voyagiste risquerait de devoir payer une indemnité d'annulation ou encore de supporter les pertes correspondant au nombre de sièges vides. Les professionnels du tourisme pensent que de nombreux vols seraient maintenus si ce risque était réduit et qu'ils pourraient même être rentables. Néanmoins, les voyagistes semblent préférer annuler les vols en raison du risque de sièges vides plutôt que d'attendre en espérant que la rentabilité du vol soit assurée grâce à des ventes tardives.

(16)

En 2010, l'impact économique du tourisme dans les trois comtés était estimé à environ 14 milliards de NOK. Ce chiffre englobe les retombées à la fois directes et indirectes du tourisme (21). Le tableau qui suit fournit quelques exemples de dépenses touristiques dans les trois comtés, ventilées par secteur (22).

(17)

Le secteur de l'hôtellerie cumule surcapacités et marges d'exploitation réduites en Norvège du nord. L'utilisation des capacités hôtelières varie en outre considérablement tout au long de l'année. L'industrie du tourisme doit ainsi faire face au problème des emplois saisonniers. Les autorités norvégiennes estiment que le régime entraînera une hausse de la fréquentation touristique pendant la basse saison, induisant ainsi des effets particulièrement positifs sur l'emploi dans le secteur du tourisme. Pour 2012, on estime à 9000 NOK le montant dépensé par touriste dans la région (23). Les autorités norvégiennes partent de l'hypothèse qu'un faible montant d'aides se traduira par des dépenses élevées de la part des touristes dans les zones ciblées par le régime. Le tableau qui suit illustre cette hypothèse (24).

(18)

Les comtés injecteront des capitaux dans le fonds charter à partir de leur propre budget. Les décisions budgétaires des comtés formeront la base juridique des aides octroyées (25).

(19)

Le fonds charter aura le droit d'accorder des aides sur le fondement de ses statuts (règlement); les conventions types seront conclues entre le fonds et les bénéficiaires des aides.

(20)

Les demandeurs de l'aide accordée au titre du fonds charter seront les voyagistes, autrement dit les exploitants de vols charter. Toutes les demandes devront être appuyées par trois parties:

(21)

Le groupe chargé des évaluations au sein du fonds charter peut refuser une demande si:

(22)

Le fonds charter accordera des aides à des voyagistes opérant des vols charter vers la Norvège du nord. Ces voyagistes pourront être établis aussi bien en Norvège du nord qu'en dehors et tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'EEE.

(23)

Les aides prendront la forme d'un paiement de 25 % maximum du montant total des coûts d'affrètement et se limiteront à ces seuls coûts (autrement dit aux obligations financières découlant du contrat conclu entre le voyagiste et la compagnie aérienne). Les autres coûts supportés par les voyagistes ne sont pas éligibles au titre du régime.

(24)

Les aides seront calculées en fonction du «taux d'occupation des sièges» sur les vols opérés dans le cadre des séries de vols charter, à l'exclusion des vols à vide (26). Le taux d'occupation des sièges sera calculé en divisant le nombre effectif de passagers au départ par le nombre maximum de sièges disponibles dans l'avion. Les données relatives aux passagers seront fondées sur les chiffres officiels enregistrés par les autorités aéroportuaires norvégiennes. Les vols à vide ne seront pas pris en compte lors du calcul du taux d'occupation moyen des sièges mais ils le seront lors du calcul du montant total des coûts éligibles pour les séries de vols charter.

(25)

Les voyagistes devront fixer le seuil de rentabilité à un taux d'occupation des sièges de 80 % (27). Si les ventes atteignent un taux d'occupation inférieur ou égal à 60 %, le fonds charter rembourse au voyagiste 25 % des coûts d'affrètement, ce qui correspond à l'intensité d'aide maximale. L'aide maximale (25 %) sera donc accordée en cas de taux d'occupation inférieur ou égal à 60 %. L'aide diminuera progressivement jusqu'à devenir nulle lorsque le taux d'occupation atteindra 80 %. Cette dégressivité est illustrée dans le tableau qui suit (28).

(26)

Si l'avion exploité dans le cadre d'une série de vols charter atteint un taux d'occupation situé entre 60 % et 80 %, la contribution versée par le fonds charter permettra de couvrir les pertes subies par le voyagiste. Le graphique ci-dessous illustre le mode opératoire du fonds charter (29).

(27)

Comme le montre le graphique ci-dessus, le voyagiste subit des pertes si les vols sont opérés moyennant un taux d'occupation des sièges inférieur à 60 %, dans la mesure où la combinaison du produit des ventes et d'une aide d'une intensité maximale de 25 % ne suffit pas pour atteindre le seuil de rentabilité. L'aide financière octroyée par le fonds charter ne couvre les pertes du voyagiste que si le taux d'occupation des sièges se situe entre 60 % et 80 %.

(28)

Les aides ne seront versées aux voyagistes qu'une fois les séries de vols charter vers la Norvège du nord achevées et la confirmation donnée par le groupe d'approbation du fonds charter que les critères d'attribution ont bien été respectés.

(29)

Les aides accordées au titre du fonds charter sont cumulables avec d'autres formes d'aide. La coordination du financement des coûts également éligibles au titre d'autres régimes sera assurée par le fonds charter et les plafonds d'aide fixés par les lignes directrices applicables ne seront pas dépassés. Les aides au fonctionnement accordées au titre du fonds charter ne sont pas cumulables avec des aides de minimis accordées pour les mêmes dépenses éligibles en vue de contourner les plafonds d'intensité de l'aide fixés dans les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale.

(30)

Le fonds charter fera l'objet d'une publication dans une nouvelle rubrique du site web d'Avinor AS (30) et sur www.visitnorthnorway.com.

(31)

Le fonds charter veillera à ce que soit publiée, chaque année, la liste des voyagistes bénéficiaires des aides, avec pour chacun l'indication de la source de financement public, la compagnie bénéficiaire, le montant des aides versées et le nombre de passagers concernés.

(32)

Des mécanismes de sanction seront mis en œuvre si un voyagiste ne remplit pas les critères fixés par le fonds charter lors de l'octroi des aides.

(33)

Le fonds charter disposera d'un budget de 30 millions de NOK pour ses trois premières années de fonctionnement. Des moyens supplémentaires seront ensuite injectés au besoin. La base financière du fonds ne pourra en aucun cas dépasser 30 millions de NOK. Le montant maximal des aides attribuables au titre du fonds ne pourra dépasser 15 millions de NOK par an (plafond absolu). On estime néanmoins que le montant des aides accordées par le fonds charter sera largement inférieur à 10 millions de NOK par an.

(34)

Les autorités norvégiennes ont indiqué que le fonds charter aurait une durée de vie de dix ans.

(35)

À la lumière des informations fournies par les autorités norvégiennes, l'Autorité considère que les conditions visées à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE sont remplies et que le régime notifié contient des aides d'État. Dans sa décision no 246/12/COL, l'Autorité a exprimé des doutes quant au respect, par le régime, des dispositions de l'article 61, paragraphe 3, de l'accord EEE, lu conjointement avec les exigences fixées par les lignes directrices de l'Autorité concernant les aides d'État à finalité régionale. Ses doutes portent en particulier sur la possibilité d'octroyer des aides au fonctionnement à des bénéficiaires directs non établis en Norvège du nord.

(36)

L'Autorité a reçu des observations de la part de huit tiers intéressés, dont sept en faveur du fonds charter [Innovative Experiences (31), NHO Reiseliv (32), Avinor, VinterTroms AS (33), Northern Norway Tourist Board Ltd, les chaînes hôtelières Rica Hotels et Thon Hotels, et Voigt Travel b.v.) et un contre (NHO Luftfart (34)].

(37)

Tous les tiers en faveur du fonds charter soutiennent fermement sa création, soulignant que le fonds est d'une importance capitale pour le développement régional de la Norvège du nord et pour la région en tant que destination touristique. Quelques-unes des observations transmises à l'Autorité sont reprises ci-dessous:

(38)

Les principales observations formulées contre la création du fonds charter sont résumées ci-après (35):

(39)

Les autorités norvégiennes ont présenté leurs observations sur la décision no 246/12/COL par lettre du 27 août 2012 (37) ainsi que leur point de vue sur les observations de tiers par lettres du 15 novembre 2012 et du 23 avril 2013 (38).

(40)

La plupart des régions arctiques, y compris les zones septentrionales de la Norvège, souffrent de problèmes liés au faible degré de diversification de l'industrie locale, à l'éloignement, à la longueur des distances intérieures et extérieures ainsi qu'à la dureté des conditions climatiques. Le fonds charter a pour objectif de contribuer à la diversification des industries locales en créant des emplois dans le secteur du tourisme et les secteurs connexes. Les comtés voient dans ce fonds un outil majeur pour freiner le phénomène de dépopulation qui frappe la région.

(41)

L'octroi d'aides à une entreprise établie hors de la région concernée est conforme aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale dès lors que l'effet escompté se produit dans la région éligible aux aides à finalité régionale. Le fonds charter est destiné à produire ses effets dans les trois comtés de Norvège du nord.

(42)

Les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale et les lignes directrices sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux ne contiennent aucune restriction quant à l'octroi d'aides au fonctionnement sur la base du lieu d'établissement du bénéficiaire, pour autant que l'effet escompté se produise dans la région concernée. En outre, pour ce qui est tant des aides au fonctionnement que des aides au démarrage d'aéroports régionaux, la pratique de la Commission européenne et de l'Autorité telle que découlant de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE et de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE autorise les aides au fonctionnement sans aucune restriction quant au lieu d'établissement du bénéficiaire.

(43)

Le lien entre les aides et la région ciblée est manifeste. Le graphique qui suit montre comment le fonds charter aura des retombées positives sur la Norvège du nord (39).

(44)

L'activité économique générée aura différentes retombées. La compagnie aérienne percevra des revenus de la part du voyagiste pour l'affrètement de l'appareil et le voyagiste tirera des recettes des vols charter. Le principal impact résidera dans les retombées sur l'économie de la Norvège du nord, comme en témoigne le sens des flèches figurant dans le coin inférieur droit du graphique reproduit ci-dessus. Le fonds charter ne prévoit aucune restriction en ce qui concerne le lieu d'établissement du voyagiste qui affrète l'avion mais le voyagiste ne bénéficiera des aides que s'il exploite une série de vols charter à destination d'un aéroport régional situé en Norvège du nord.

(45)

Le régime est à la fois nécessaire et approprié (40).

(46)

Les comtés estiment que le fonds charter est compatible avec les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale. À supposer que l'Autorité en juge autrement, ils font valoir que le régime est en tout état de cause compatible avec l'accord EEE, tant sur la base des lignes directrices sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux que sur la base de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE.

(47)

S'agissant des observations de tiers, les autorités norvégiennes ont plus particulièrement commenté les observations faites par NHO Luftfart (41). Selon elles, certaines de ces observations tiennent à une divergence d'interprétation des faits.

(48)

L'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE est libellé comme suit:

«Sauf dérogations prévues par le présent accord, sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l'AELE ou accordées au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(49)

La mesure d'aide doit être octroyée par l'État ou au moyen de ressources d'État.

(50)

Les autorités norvégiennes ont indiqué que le fonds charter sera probablement financé directement par les ressources budgétaires des trois comtés (sans qu'une participation financière directe de l'État norvégien ne soit pour autant exclue).

(51)

L'Autorité considère, à la lumière de ce qui précède, que cette condition est remplie puisque le régime sera financé soit au moyen des ressources des comtés soit au moyen de ressources d'État (42).

(52)

Premièrement, l'aide doit conférer aux bénéficiaires un avantage qui les dispense des charges grevant normalement leur budget.

(53)

Les voyagistes bénéficiant de ce régime se verront octroyer une aide directe qui aura pour effet de réduire les coûts d'affrètement sur des séries données de vols charter. Les prestataires de services établis dans ces trois comtés profiteront également de l'afflux de touristes vers la région et seront autant de bénéficiaires indirects de ce régime.

(54)

Deuxièmement, l'aide doit être sélective dans la mesure où elle favorise certaines entreprises ou certaines productions.

(55)

Seuls les voyagistes opérant des vols charter vers la Norvège du nord bénéficieront directement de ce régime. De la même manière, seuls les opérateurs (prestataires de services) établis dans les trois comtés bénéficieront indirectement du régime.

(56)

L'Autorité en conclut que la mesure est sélective.

(57)

Les aides d'État relèvent de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE dès lors qu'elles faussent ou menacent de fausser la concurrence, et affectent les échanges entre les parties contractantes de cet accord. Au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, il suffit que l'aide menace de fausser la concurrence en conférant un avantage sélectif. Les aides d'État sont considérées comme faussant la concurrence, dès lors qu'elles sont accordées à des entreprises qui exercent des activités en concurrence avec celles d'autres entreprises.

(58)

Les bénéficiaires directs de l'aide octroyée au titre de ce régime sont des voyagistes opérant des vols charter vers la Norvège du nord (vols non réguliers). Les voyagistes exercent leur activité dans plusieurs pays et dans un secteur fortement concurrentiel. Les bénéficiaires indirects de ce régime sont des prestataires de services implantés dans l'industrie du tourisme en Norvège du nord et appelés à profiter de cette aide sous la forme d'une augmentation de la demande émanant des touristes étrangers. L'aide est susceptible d'inciter les touristes à préférer la Norvège du nord à d'autres destinations touristiques étrangères. Il en résulte une distorsion de concurrence non seulement pour les voyagistes mais aussi, probablement, pour les prestataires de services touristiques. S'y ajoute le fait que les aéroports se font concurrence à l'échelle mondiale pour attirer de nouveaux vols et de nouvelles liaisons. L'aide accordée peut donc, le cas échéant, conduire à une distorsion de concurrence entre les aéroports.

(59)

L'Autorité considère que le régime risque de renforcer la position des voyagistes bénéficiant directement ou indirectement du régime, au détriment des concurrents qui ne se voient pas conférer un tel avantage. Toute aide octroyée au titre de ce régime peut par conséquent être considérée comme faussant ou menaçant de fausser la concurrence.

(60)

Les aides d'État accordées à certaines entreprises sont considérées comme affectant les échanges entre les parties contractantes si le bénéficiaire exerce une activité économique incluant des échanges entre ces parties contractantes. Les aides seront octroyées aux voyagistes qui proposent des forfaits vacances acheminant des touristes étrangers en Norvège, ce qui constitue, par définition, une activité transfrontalière. Par ailleurs, l'industrie touristique de Norvège du nord appelée à bénéficier indirectement de ce régime est en concurrence avec les industries touristiques des autres pays de l'EEE.

(61)

Le financement public accordé au titre de la mesure notifiée affectera de ce fait les échanges entre les parties contractantes à l'accord EEE.

(62)

L'Autorité considère que toutes les conditions énoncées à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE sont remplies et que, par conséquent, le régime notifié comprend des éléments d'aide d'État. Ces aides ne sont compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE que si elles satisfont aux conditions requises pour bénéficier de l'une des dérogations prévues à l'article 61, paragraphe 3, de l'accord EEE.

(63)

La mesure d'aide prévue par le régime est considérée comme une aide au fonctionnement. Les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale disposent que «les régimes d'aides au fonctionnement ne sont pas inclus dans les cartes d'aides régionales; ils sont évalués cas par cas sur la base d'une notification effectuée par l'État de l'AELE considéré conformément à l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice» (43).

(64)

Aux termes de l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3, «l'Autorité de surveillance AELE est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides […]. L'État intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que cette procédure ait abouti à une décision finale».

(65)

En adressant, le 2 mai 2012, une notification en rapport avec le fonds charter (44), les autorités norvégiennes se sont conformées à l'obligation de notification inscrite à l'article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3.

(66)

En ne mettant pas à exécution le régime d'aides notifié, les autorités norvégiennes ont respecté l'obligation de statu quo prévue à l'article 3, de la partie II du protocole 3.

(67)

Comme l'exige la procédure formelle d'examen, l'Autorité a pris connaissance des observations des autorités norvégiennes ainsi que de celles des tiers intéressés.

(68)

En vertu de la dérogation visée à l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, peuvent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE:

«les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun».

(69)

Aux fins de l'évaluation de sa compatibilité, l'aide constitue, comme indiqué plus haut, une aide au fonctionnement. L'aide au fonctionnement vise à libérer l'entreprise des coûts qu'elle aurait dû supporter dans le cadre de sa gestion courante ou de ses activités normales (45).Les aides au fonctionnement sont, en principe, interdites.

(70)

Les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale disposent que:

«En vertu de l'article 61, paragraphe 3, points a) et c), de l'accord EEE, les aides destinées à favoriser le développement économique de certaines régions désavantagées de l'Union européenne peuvent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement dudit accord. Cette catégorie d'aides d'État est appelée aides à finalité régionale. Les aides nationales à finalité régionale consistent en aides à l'investissement accordées aux grandes entreprises ou, dans certaines conditions limitées, en aides au fonctionnement, qui visent dans les deux cas des régions déterminées, afin de pallier les disparités régionales» (soulignement ajouté) (46).

(71)

Les lignes directrices disposent également que:

«Par dérogation au paragraphe précédent, les aides au fonctionnement qui ne sont pas dégressives ni limitées dans le temps peuvent être autorisées dans les régions les moins peuplées, pour autant qu'elles visent à prévenir ou à réduire le phénomène de dépopulation de ces régions  (47).Les régions les moins peuplées constituent des régions de niveau NUTS II pour la Norvège et de niveau NUTS IV pour l'Islande, ou en font partie, avec une densité de population de 8 habitants par kilomètre carré au maximum et s'étendent aux zones contiguës de plus petite taille remplissant le même critère de densité de population» (soulignement ajouté) (48).

(72)

Conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale, les aides au fonctionnement qui ne sont pas dégressives ni limitées dans le temps peuvent être autorisées dans les régions les moins peuplées, pour autant qu'elles visent à prévenir ou à réduire le phénomène de dépopulation de ces régions. Les régions les moins peuplées sont des régions affichant une densité de population de 8 habitants par kilomètre carré au maximum (49).

(73)

Les trois comtés ont une densité de population de 4,2 habitants par kilomètre carré. Ils respectent ainsi les conditions énoncées dans les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale pour que la compatibilité de cette mesure d'aide au fonctionnement soit évaluée avec la plus grande souplesse.

(74)

Les aides en tant que telles seront accordées à des voyagistes qui seront le cas échéant établis hors de Norvège et de l'EEE. Les bénéficiaires directs de l'aide ne seront par conséquent pas forcément établis dans les régions les moins peuplées.

(75)

Dans sa décision d'ouvrir une procédure, l'Autorité s'interroge sur la compatibilité avec les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale d'un régime prévoyant l'octroi d'aides au fonctionnement à des bénéficiaires qui peuvent être établis en dehors des régions les moins peuplées. L'Autorité se demande si le fait que les entreprises établies dans la région concernée soient indirectement ciblées par ce régime justifie d'un lien suffisamment fort avec le développement de la région.

(76)

Les autorités norvégiennes ont fait valoir que le lien entre l'aide accordée aux voyagistes et le développement de la Norvège du nord était suffisant aux motifs que:

(77)

L'Autorité indique que seuls les voyagistes opérant des séries de vols charter vers un aéroport régional situé en Norvège du nord recevront des aides. Aucune aide ne sera accordée pour assurer le transport de touristes sur des vols charter opérés en dehors de cette région. Il ne fait aucun doute que la zone ciblée par ce régime est la Norvège du nord, qui est l'une des zones les moins peuplées de Norvège. L'Autorité prend également note de l'obligation selon laquelle le régime ne peut s'appliquer qu'aux forfaits comprenant un «volet terrestre» dans cette région. En d'autres termes, en amenant dans la région des touristes qui, sans cela, ne s'y rendraient pas, le régime est susceptible d'avoir des retombées directes sur cette même région. Le «volet terrestre» a pour but de faire en sorte que les touristes séjournent dans la région pendant leurs vacances en Norvège du nord et doit avoir, comme l'exige le régime d'aides, une valeur d'au moins 800 NOK par touriste. Les aides accordées au titre du fonds charter ne seront versées aux voyagistes qu'après que les séries de vols charter auront été achevées et que le respect des critères d'attribution aura été établi. L'un de ces critères est que la demande doit être appuyée par un prestataire de services touristiques. Aucune aide ne sera accordée à des «forfaits vols secs». Les prestataires de services établis dans les trois comtés profiteront, du fait de l'afflux de touristes, d'une augmentation de la demande en faveur de leurs services et seront autant de bénéficiaires indirects du régime. Les tableaux sur les dépenses des touristes dans la région reproduits à la section 2.2, partie I ci-dessus, montrent que la hausse de la fréquentation aura des retombées économiques directes sur l'emploi dans le secteur du tourisme. L'Autorité estime que selon toute vraisemblance, les principales retombées économiques iront vers la zone ciblée par le régime d'aides.

(78)

L'Autorité observe également que la Commission européenne accepte l'octroi d'aides régionales à des bénéficiaires établis en dehors des régions éligibles aux aides régionales. Par exemple, dans une décision concernant l'Italie (Sicile), la Commission a constaté que les subventions destinées à promouvoir le transport touristique au moyen de vols charter étaient compatibles avec l'article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE. Les subventions étaient accordées à des voyagistes qui prenaient en location des avions pour le transport touristique vers la Sicile. Les subventions destinées à couvrir les frais de transport vers la Sicile octroyées à des agences de voyages italiennes et étrangères pour des transports touristiques effectués par «inclusive tours», ainsi que par chemin de fer et bateau plus autobus ont également été jugées compatibles (50).

(79)

L'Autorité en conclut que même si le bénéficiaire direct des aides est établi en dehors de la Norvège du nord, le régime comporte un lien suffisamment fort avec la région où les effets escomptés sont appelés à se produire.

(80)

Il incombe à l'État de l'AELE de démontrer que l'aide proposée est nécessaire et de nature à prévenir ou à réduire le phénomène de dépopulation (51).

(81)

Pour que la mesure notifiée soit jugée nécessaire, les autorités norvégiennes doivent démontrer que l'intervention de l'État est indispensable pour parvenir à l'objectif visé, à savoir prévenir ou réduire le phénomène de dépopulation continue.

(82)

Les autorités norvégiennes ont informé l'Autorité que la Norvège du nord, l'une des régions les moins peuplées d'Europe, a toujours connu une densité de population extrêmement faible et a souffert de dépopulation pendant des décennies. Elles jugent dès lors indispensable de prendre des mesures complémentaires pour stabiliser l'implantation de la population dans la région et prévenir le phénomène de dépopulation. Ce régime représente l'un des outils nécessaires pour y parvenir. Les autorités norvégiennes admettent que la création du fonds charter ne saurait résoudre, à elle seule, le problème de dépopulation de la région mais elles estiment néanmoins que ce fonds, dans le cadre d'une politique générale, contribuera à renforcer l'activité économique de la région et à maintenir, voire créer des emplois. Or, les perspectives d'emploi et de salaire constituent, pour quiconque, les facteurs les plus déterminants dans le choix du lieu de résidence.

(83)

Pour que le régime soit jugé approprié, les autorités norvégiennes doivent démontrer qu'il n'existe au demeurant pas d'autres mesures plus adaptées pour parvenir à l'objectif visé, à savoir réduire ou prévenir le dépeuplement des régions les moins peuplées (52).

(84)

Les autorités norvégiennes estiment que le régime est approprié dans la mesure où il représente le meilleur moyen de stimuler le tourisme, de créer des emplois dans ce secteur et ainsi de contribuer à réduire le phénomène de dépopulation qui sévit dans la région. Selon elles, les aides traditionnelles à l'investissement ne sauraient suffire à régler les problèmes particuliers de la région. Or l'emploi a un impact décisif sur le maintien du seuil démographique et le tourisme, secteur en plein essor, concerne des services prestés au niveau local et faisant appel à une main d'œuvre abondante. La rentabilité et la saisonnalité sont deux des défis à relever pour parvenir à développer l'industrie touristique en Norvège du nord. Le fonds charter vise à favoriser le tourisme en basse saison et, ce faisant, à promouvoir la création d'emplois à l'année. Les autorités norvégiennes font valoir qu'un instrument d'aide dont l'action serait circonscrite aux seules entreprises locales ne suffirait ni à multiplier le nombre de vols à destination des aéroports concernés (et donc à accroître la fréquentation touristique dans la région) ni à prévenir le phénomène de dépopulation. Le fonds charter est, à leurs yeux, le seul instrument alliant les meilleures chances de réussite possibles à des effets de distorsion de la concurrence minimes. C'est pourquoi elles jugent le régime approprié.

(85)

Dans sa décision d'ouvrir une procédure, l'Autorité émet des doutes à propos de la mesure notifiée et se demande notamment si les objectifs déclarés du régime ne pourraient pas être atteints par d'autres moyens que l'octroi d'aides au fonctionnement à des voyagistes qui proposent des forfaits vacances sur des vols charter (non réguliers) (par exemple en proposant des forfaits avec transport sur des vols réguliers).

(86)

L'Autorité estime que les autorités norvégiennes ont répondu à certains des doutes exprimés par elle à ce sujet et ainsi fait la preuve de la nécessité tant d'une intervention de l'État que de l'application de ce régime comme moyen de prévention du phénomène de dépopulation en Norvège du nord. L'Autorité est également d'avis que le fonds charter peut être considéré comme un bon moyen de favoriser le tourisme dans la région et, ce faisant, de dynamiser l'emploi dans l'une des régions les moins peuplées de Norvège. Cet avis est également partagé par différents acteurs de l'industrie touristique régionale qui se déclarent favorables au régime. L'Autorité doute néanmoins que le régime soit de nature à influer sur le développement de la région et à endiguer le phénomène de dépopulation. Rien n'indique par ailleurs que ces objectifs n'auraient pas pu être atteints par d'autres moyens tels que la mise en place de forfaits avec transport sur des vols réguliers.

(87)

Dans son appréciation, l'Autorité a pris en compte les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale, qui disposent que:

«Lorsqu'un État de l'AELE envisage exceptionnellement d'accorder une aide individuelle ad hoc à une seule entreprise ou des aides limitées à un seul secteur d'activité, il lui incombe de démontrer que le projet contribue à une stratégie de développement régionale cohérente (soulignement ajouté) (53)».

(88)

Le gouvernement norvégien considère la Norvège du nord comme une région prioritaire en termes de développement, de lutte contre la dépopulation et d'incitation à l'établissement. La promotion du tourisme est l'un des facteurs clés du développement de la région et la création d'emplois un levier incontournable, aux yeux des autorités norvégiennes, pour prévenir ou réduire le phénomène de dépopulation qui touche la région.

(89)

L'Institut norvégien d'économie des transports estime qu'en 2007, les touristes étrangers acheminés par avion ont dépensé 7480 NOK en achats prépayés et 6730 NOK en achats sur place. En 2012, les voyageurs à destination de la Norvège du nord devraient, selon les prévisions, dépenser 9000 NOK par personne (54).

(90)

Dans ces conditions, l'Autorité considère que le secteur du tourisme pourrait jouer un rôle majeur dans le développement de la région. La hausse de la fréquentation touristique induite par le régime d'aides pourrait avoir des retombées économiques bénéfiques, élever la Norvège du nord au rang de destination touristique internationale et, ce faisant, contribuer à stabiliser voire accroître sa population.

(91)

Cependant, s'il est vrai que les vols réguliers et les vols non réguliers constituent au demeurant deux marchés séparés (55) et que les vols réguliers directs vers la Norvège du nord représentent une alternative moins viable (notamment en basse saison) pour doper le tourisme dans cette région, l'Autorité reste convaincue que les raisons pour lesquelles les vols nationaux réguliers ne sauraient être inclus dans des forfaits vacances avec transport, notamment lorsque les voyagistes proposent des «forfaits aller-retour», ne sont pas tout à fait claires. L'Autorité observe que la Norvège dispose d'un système aéroportuaire décentralisé et bien développé en raison du rôle primordial du transport aérien comme moyen de déplacement, en particulier dans les régions périphériques de l'EEE telles que la Norvège du nord. Les autorités norvégiennes ont en effet recensé un certain nombre de liaisons aériennes pouvant prétendre aux compensations de service public et pour lesquelles l'État accorde une compensation à une compagnie aérienne donnée afin qu'elle puisse opérer des vols qui, à défaut de compensation, ne seraient pas viables commercialement. L'Autorité ne comprend pas bien pourquoi l'objectif déclaré du régime — à savoir contribuer au développement de l'une des régions les moins peuplées de Norvège moyennant l'octroi d'une aide aux vols charter opérés depuis l'étranger vers la Norvège dans le but de favoriser à la fois la fréquentation touristique en basse saison et la création d'emplois à l'année — ne pourrait être atteint, en partie du moins, par le biais des vols réguliers.

(92)

L'Autorité considère, au vu de ce qui précède, que certains doutes demeurent quant à savoir si le régime d'aides représente le meilleur moyen d'atteindre les objectifs déclarés tout en minimisant les effets de distorsion de la concurrence. Elle estime notamment que ce régime pourrait avoir des effets distorsifs sur le marché des vols réguliers.

(93)

C'est pourquoi l'Autorité considère que la création de ce régime est appropriée uniquement pour une période limitée dans le temps, dans le but de faciliter la mise en place d'une industrie touristique viable dans ce qui est la région la moins peuplée de Norvège. Une durée de vie de dix ans, à laquelle les autorités norvégiennes prétendent, semble excessive au regard de l'objectif à atteindre. L'Autorité estime que le régime devrait être circonscrit à une période de «démarrage» de trois ans, qui permettrait d'en évaluer le bien-fondé. Les autorités norvégiennes seront donc invitées à évaluer les effets du régime à l'expiration de cette période en tenant compte de ses effets positifs et négatifs sur la concurrence.

(94)

Aux termes de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, peuvent être considérées comme compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE, les aides destinées à faciliter le développement de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Le régime doit, pour être compatible avec le marché commun, être proportionné à son objectif.

(95)

Les autorités norvégiennes considèrent que le régime a été conçu de façon à n'accorder que le niveau d'aide strictement nécessaire. L'aide maximale (25 %) sera accordée en cas de taux d'occupation inférieur ou égal à 60 %. L'aide diminuera progressivement jusqu'à devenir nulle lorsque le taux d'occupation des sièges atteindra 80 % (56).

(96)

Les autorités norvégiennes font valoir que le régime, en réduisant le risque supporté par les voyagistes, est susceptible de déboucher sur un taux d'occupation des sièges supérieur à 60 %. Il est donc peu probable que l'intensité de l'aide corresponde à 25 % des coûts d'affrètement.

(97)

L'Autorité considère que ce régime a pour principale caractéristique d'instituer une garantie qui permet aux voyagistes de ne pas annuler les vols affichant un faible taux d'occupation des sièges. L'aide maximale correspond à 25 % des coûts d'affrètement. Les coûts supplémentaires occasionnés par des vols charter dont le taux d'occupation est inférieur à 60 % ne seront pas remboursés. Le montant total de l'aide octroyée au titre du fonds charter est estimé à moins de 10 millions de NOK par an. L'Autorité juge ce montant, relativement faible, proportionné et guère de nature à affecter indûment les échanges.

(98)

Le régime peut donc être distingué de la décision de la Commission européenne concernant le système de primes en faveur des organisateurs de voyages en Grèce (57). Ce système prévoyait l'octroi aux voyagistes d'une prime de 40 EUR par voyageur. L'Autorité croit comprendre que ce système ne se limitait pas à compenser les surcoûts occasionnés par le transport de touristes en Grèce (58). En cela il contraste avec le fonds charter, qui vise à encourager les voyagistes à prendre des engagements de nature contractuelle avant d'accepter les réservations faites par des touristes et à les compenser dans l'éventualité où ils ne se verraient pas rembourser les coûts occasionnés par le transport de ces touristes en Norvège du nord.

(99)

L'Autorité observe également que, comme indiqué plus haut, les bénéficiaires du régime peuvent être établis soit en Norvège soit à l'étranger et qu'ils peuvent conclure des contrats d'affrètement avec des transporteurs aériens norvégiens ou étrangers. Le régime permet de traiter de façon égale des situations égales, de sorte que l'Autorité considère qu'il n'est pas discriminatoire.

(100)

L'Autorité estime, à la lumière de ce qui précède, que l'aide est proportionnée au but du régime.

(101)

Dans sa décision no 246/12/COL du 27 juin 2012, l'Autorité a émis des doutes sur la possibilité d'approuver le régime pour une période allant au-delà du 31 décembre 2013. Or, il ressort des observations reçues qu'une période plus longue s'avère nécessaire pour pouvoir mesurer l'impact du régime sur le développement de la région. Compte tenu des doutes exprimés par l'Autorité dans la décision précitée au sujet des effets du régime sur le développement de la région et sur la prévention du phénomène de dépopulation, une durée de trois (3) ans semble plus appropriée. Dans tous les cas, la nécessité et le niveau des aides au fonctionnement doivent être régulièrement réexaminés afin de vérifier si elles se justifient à long terme pour la région considérée (59).Cette période plus longue facilitera l'évaluation des effets durables du régime.

(102)

Une fois passée cette période de trois (3) ans, la Norvège devra remettre un rapport évaluant les effets du régime sur le développement du tourisme, la prévention du phénomène de dépopulation dans cette région et sur la concurrence, afin de permettre à l'Autorité d'en apprécier la nécessité et le bien-fondé.

(103)

L'Autorité considère que toutes les conditions visées à l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE sont remplies et que, par conséquent, le régime instituant un fonds charter contient des éléments d'aide d'État.

(104)

Elle estime, sur la base de l'appréciation précitée, que le fonds charter est compatible avec l'accord EEE conformément à la dérogation visée à l'article 61, paragraphe 3, point c), dudit accord.

(105)

L'Autorité a néanmoins émis des doutes quant au bien-fondé et aux effets du régime sur le développement de cette région et la prévention du phénomène de dépopulation qui la touche, et s'est interrogée sur la possibilité d'atteindre ces objectifs par d'autres moyens. Aussi en conclut-elle que ce régime peut être approuvé pour une période de trois ans à compter de la date de la présente décision. Les autorités norvégiennes devront pour leur part s'engager à établir et à remettre un rapport d'évaluation dudit régime, qui mettra en évidence ses effets sur le développement du tourisme et la prévention du phénomène de dépopulation dans la région ainsi que sur la concurrence. Cette évaluation sera confiée à un expert indépendant et devra être remise à l'Autorité.

(106)

L'Autorité rappelle aux autorités norvégiennes l'obligation qui leur incombe, en vertu de l'article 21 de la partie II du protocole 3 en liaison avec les articles 5 et 6 de la décision sur les mesures d'exécution (60) de soumettre des rapports annuels sur la mise en œuvre du régime.

(107)

Il leur est également rappelé que tous les projets de modification de ce régime doivent être notifiés à l'Autorité,