Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^ME LAILA MEDINA

présentées le 11 juin 2026 (1)

Affaires jointes C‑706/25 et C‑707/25 [Comeri et Sidilli] (i)

Questura di Roma

contre

SG (C‑706/25)

et

JA (C‑707/25)

[demandes de décision préjudicielle formée par la Corte d’appello di Roma (cour d’appel de Rome, Italie)]

« Renvoi préjudiciel – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Asile et immigration – Politique migratoire – Transfert d’un ressortissant de pays tiers vers un centre situé sur le territoire d’un pays tiers en vue de l’exécution d’une décision de retour – Demande de protection internationale – Rétention du demandeur sur le territoire d’un pays tiers – Répartition des compétences entre l’Union européenne et les États membres – Relations extérieures – Article 3, paragraphe 2, TFUE – Accord conclu par un État membre avec un pays tiers aux fins de la gestion des flux migratoires – Bail territorial – Affectation des règles communes ou altération de leur portée – Directive 2013/32/UE – Directive 2013/33/UE – Procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale – Champ d’application territorial – Placement en rétention – Motifs de rétention – Lieux géographiques de rétention – Protection juridictionnelle effective – Représentation par un avocat – Droits de communication et de visite – Obligation de libération immédiate – Soins de santé »

I.      Introduction

1.        Les présentes demandes de décision préjudicielle (2) s’inscrivent dans le contexte d’un accord international bilatéral conclu par la République italienne, à savoir le protocole entre le gouvernement de la République italienne et le Conseil des ministres de la République d’Albanie aux fins du renforcement de la collaboration en matière migratoire, signé à Rome le 6 novembre 2023 (ci-après le « protocole italo-albanais »), ratifié par la loi n^o 14/2024 (3). Par ce protocole, la République d’Albanie s’est engagée à autoriser la République italienne à utiliser certaines zones situées à l’intérieur du territoire albanais (4) (ci-après les « zones concernées »), afin de créer des installations destinées à gérer des flux migratoires entrants et sortants en y conduisant, notamment, les ressortissants de pays tiers faisant l’objet de mesures de rétention.

2.        Les présentes affaires concernent deux ressortissants marocains, SG et JA (ci-après les « personnes concernées »), qui faisaient initialement l’objet d’une décision d’éloignement du territoire italien au titre de la directive 2008/115/CE (5). Maintenus en rétention à ce titre, ils ont été transférés par les autorités italiennes vers les zones concernées, où ils ont présenté des demandes de protection internationale. Le Questore di Roma (préfet de police de Rome, Italie) a ordonné leur placement en rétention dans les zones concernées. La Corte d’appello di Roma (cour d’appel de Rome, Italie), la juridiction de renvoi, est saisie d’une demande de validation de ces décisions de placement en rétention.

3.        Le protocole italo-albanais est susceptible d’interagir avec les règles communes en matière d’asile, notamment au regard des perspectives d’évolution prévisibles de ces règles que représente l’entrée en vigueur du nouveau pacte sur la migration et l’asile (6) dont l’entrée en vigueur est prévue prochainement (7), mais lequel n’est pas applicable ratione temporis dans les procédures au principal.

4.        Ces affaires portent ainsi, en substance, d’une part, sur les conséquences, pour les États membres, de la compétence exclusive que l’article 3, paragraphe 2, TFUE confère à l’Union européenne pour la conclusion d’accords internationaux susceptibles d’affecter des règles communes du droit de l’Union ou d’en altérer la portée, en ce que cette compétence exclusive prive les États membres de la faculté de conclure de tels accords dans le domaine de la rétention des demandeurs de protection internationale, et, d’autre part, sur la compatibilité des conditions concrètes de cette rétention, organisée dans des zones situées hors du territoire national en vertu du protocole italo-albanais et de la loi n^o 14/2024, avec les directives 2013/32/UE (8) et 2013/33/UE (9).

II.    Le cadre juridique

A.      Le droit de l’Union

1.      Le règlement (UE) n^o 604/2013

5.        L’article 28 du règlement (UE) n^o 604/2013 (10), intitulé « Placement en rétention », prévoit que les demandeurs de protection internationale ne peuvent être placés en rétention au seul motif qu’ils font l’objet de la procédure de détermination de l’État membre responsable de l’examen de leur demande, mais peuvent l’être en vue de garantir leur transfert vers cet État membre lorsqu’il existe un risque non négligeable de fuite, sur la base d’une évaluation individuelle et de manière proportionnée. La rétention doit être d’une durée aussi brève que possible et les garanties prévues aux articles 9, 10 et 11 de la directive 2013/33 s’appliquent. 

2.      La directive 2013/32

6.        L’article 3, paragraphes 1 et 2, de la directive 2013/32, intitulé « Champ d’application », est libellé comme suit :

« 1.      La présente directive s’applique à toutes les demandes de protection internationale présentées sur le territoire des États membres, y compris à la frontière, dans les eaux territoriales ou dans une zone de transit, ainsi qu’au retrait de la protection internationale.

2.      La présente directive ne s’applique pas aux demandes d’asile diplomatique ou territorial introduites auprès des représentations des États membres. »

7.        L’article 12 de cette directive, intitulé « Garanties accordées aux demandeurs », dispose, à son paragraphe 1, sous b), que les États membres veillent à ce que tous les demandeurs bénéficient, en tant que de besoin, des services d’un interprète pour présenter leurs arguments aux autorités compétentes.

8.        L’article 22, paragraphe 1, de la directive 2013/32, intitulé « Droit à l’assistance juridique et à la représentation à toutes les étapes de la procédure », prévoit :

« La possibilité effective est donnée aux demandeurs de consulter, à leurs frais, un conseil juridique ou un autre conseiller, reconnu en tant que tel ou autorisé à cette fin en vertu du droit national, sur des questions touchant à leur demande de protection internationale, à toutes les étapes de la procédure, y compris à la suite d’une décision négative. »

9.        L’article 26 de la directive 2013/32, intitulé « Placement en rétention », est libellé comme suit :

« 1.      Les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle est un demandeur. Les motifs et les conditions de la rétention, ainsi que les garanties données aux demandeurs placés en rétention sont conformes à la directive 2013/33/UE.

2.      Lorsqu’un demandeur est placé en rétention, les États membres veillent à prévoir la possibilité d’un contrôle juridictionnel rapide conformément à la directive 2013/33/UE. »

10.      L’article 46 de cette directive, intitulé « Droit à un recours effectif », garantit aux demandeurs de protection internationale un droit à un recours effectif devant une juridiction contre les décisions concernant leur demande de protection internationale, y compris celles prises à la frontière ou dans les zones de transit.

3.      La directive 2013/33

11.      L’article 3, paragraphes 1 et 2, de la directive 2013/33, intitulé « Champ d’application », prévoit :

« 1.      La présente directive s’applique à tous les ressortissants de pays tiers et apatrides qui présentent une demande de protection internationale sur le territoire d’un État membre, y compris à la frontière, dans les eaux territoriales ou les zones de transit, tant qu’ils sont autorisés à demeurer sur le territoire en qualité de demandeurs, ainsi qu’aux membres de leur famille, s’ils sont couverts par cette demande de protection internationale conformément au droit national.

2.      La présente directive ne s’applique pas aux cas de demandes d’asile diplomatique ou territorial introduites auprès des représentations des États membres. »

12.      L’article 8 de ladite directive, intitulé « Placement en rétention », énonce ce qui suit à ses paragraphes 1 à 3 :

« 1. Les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle est un demandeur conformément à la [directive 2013/32].

2. Lorsque cela s’avère nécessaire et sur la base d’une appréciation au cas par cas, les États membres peuvent placer un demandeur en rétention, si d’autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées.

3. Un demandeur ne peut être placé en rétention que :

[...]

d)      lorsque le demandeur est placé en rétention dans le cadre d’une procédure de retour au titre de la [directive 2008/115], pour préparer le retour et/ou procéder à l’éloignement, et lorsque l’État membre concerné peut justifier sur la base de critères objectifs, tels que le fait que le demandeur a déjà eu la possibilité d’accéder à la procédure d’asile, qu’il existe des motifs raisonnables de penser que le demandeur a présenté la demande de protection internationale à seule fin de retarder ou d’empêcher l’exécution de la décision de retour ;

[...] »

13.      Aux termes de l’article 9 de la directive 2013/33, intitulé « Garanties offertes aux demandeurs placés en rétention » :

« 1.      Un demandeur n’est placé en rétention que pour une durée la plus brève possible et tant que les motifs énoncés à l’article 8, paragraphe 3, sont applicables.

Les procédures administratives liées aux motifs de rétention énoncés à l’article 8, paragraphe 3, sont exécutées avec toute la diligence voulue. Les retards dans les procédures administratives qui ne sont pas imputables au demandeur ne peuvent justifier une prolongation de la durée de rétention.

2.      Le placement en rétention des demandeurs est ordonné par écrit par les autorités judiciaires ou administratives. La décision de placement en rétention indique les motifs de fait et de droit sur lesquels elle est basée.

3.      Lorsque le placement en rétention est ordonné par les autorités administratives, les États membres prévoient un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité du placement en rétention d’office et/ou à la demande du demandeur. Lorsqu’il a lieu d’office, ce contrôle est décidé le plus rapidement possible à partir du début du placement en rétention. Lorsqu’il a lieu à la demande du demandeur, il est décidé le plus rapidement possible après le lancement de la procédure pertinente. À cette fin, les États membres définissent dans leur droit national le délai dans lequel ont lieu le contrôle juridictionnel d’office et/ou le contrôle juridictionnel à la demande du demandeur.

Lorsque, à la suite du contrôle juridictionnel, le placement en rétention est jugé illégal, le demandeur concerné est libéré immédiatement.

4.      Les demandeurs placés en rétention sont informés immédiatement par écrit, dans une langue qu’ils comprennent ou dont on peut raisonnablement supposer qu’ils la comprennent, des motifs du placement en rétention et des procédures de recours contre la décision de placement en rétention prévues par le droit national, ainsi que de la possibilité de demander l’assistance juridique et la représentation gratuites.

[...] 

6. En cas de contrôle juridictionnel de la décision de placement en rétention prévu au paragraphe 3, les États membres veillent à ce que les demandeurs aient accès à l’assistance juridique et à la représentation gratuites. Ceci comprend, au moins, la préparation des actes de procédure requis et la participation à l’audience devant les autorités judiciaires au nom du demandeur.

[...] »

14.      L’article 10 de cette directive, intitulé « Conditions du placement en rétention », prévoit, à son paragraphe 4 :

« Les États membres veillent à ce que des membres de la famille, des conseils juridiques ou des conseillers et des personnes représentant des organisations non gouvernementales pertinentes reconnues par l’État membre concerné aient la possibilité de communiquer avec les demandeurs et de leur rendre visite dans des conditions compatibles avec le respect de la vie privée. Des restrictions à l’accès au centre de rétention ne peuvent être imposées que lorsqu’en vertu du droit national, elles sont objectivement nécessaires à la sécurité, l’ordre public ou la gestion administrative du centre de rétention, pour autant que ledit accès n’en soit pas alors considérablement restreint ou rendu impossible. »

15.      L’article 17 de la directive 2013/33 prévoit les règles générales relatives aux conditions matérielles d’accueil et aux soins de santé et l’article 19, paragraphe 1, de cette directive énonce que les États membres font en sorte que les demandeurs reçoivent les soins médicaux nécessaires qui comportent, au minimum, les soins urgents et le traitement essentiel des maladies et des troubles mentaux graves.

B.      Le protocole italo-albanais

16.      L’article 1^er, paragraphe 1, sous c), du protocole italo-albanais prévoit que, aux fins de celui-ci, on entend par « zones » « les biens immobiliers appartenant à l’État, énumérés à l’annexe 1 du présent protocole ».

17.      L’article 3, paragraphe 1, de ce protocole stipule que « [l]a partie albanaise accorde à la partie italienne le droit d’utiliser les zones, conformément aux critères établis par le présent protocole ».

18.      Selon l’article 4, paragraphes 1 à 4 et 8, dudit protocole :

« 1.      La partie italienne peut construire dans les zones les installations visées à l’annexe 1. Les parties conviennent que le nombre total de migrants présents simultanément sur le territoire albanais en application du présent protocole ne peut pas dépasser 3 000 (trois mille).

2.      Les installations visées au paragraphe 1 sont gérées par les autorités italiennes compétentes conformément à la législation italienne et européenne pertinente. Les litiges pouvant survenir entre lesdites autorités et les migrants accueillis dans ces installations relèvent exclusivement de la juridiction de la partie italienne.

3.      Les autorités albanaises compétentes autorisent l’entrée et le séjour sur le territoire albanais des migrants accueillis dans les installations visées au paragraphe 1, aux seules fins de la mise en œuvre des procédures à la frontière ou des procédures de retour prévues par la législation italienne et européenne, et pour la durée strictement nécessaire à cet effet. Si le titre justifiant le séjour dans les installations cesse de produire ses effets, pour quelque raison que ce soit, la partie italienne procède immédiatement au transfert des migrants hors du territoire albanais. Les transferts depuis ces installations et à destination de celles‑ci sont effectués par les autorités italiennes compétentes.

4.      Les migrants sont acheminés dans les eaux territoriales et sur le territoire de la République d’Albanie en recourant exclusivement aux moyens de transport des autorités italiennes compétentes. Dès l’arrivée sur le territoire albanais, les autorités compétentes de chacune des parties procèdent séparément aux formalités requises par leur législation nationale respective, et ce en conformité avec le présent protocole.

[...]

8.      En cas de besoins en matière de santé auxquels les autorités italiennes ne peuvent pas répondre dans le cadre des installations visées au paragraphe 1, les autorités albanaises collaborent avec les autorités italiennes responsables de ces installations afin d’assurer aux migrants qui y sont placés en rétention les soins médicaux indispensables qui ne sauraient être différés. »

19.      L’article 6, paragraphes 3, 5 et 6, du protocole italo-albanais dispose :

« 3.      Les autorités compétentes de la partie italienne assurent le maintien de l’ordre et de la sécurité à l’intérieur des zones. Les autorités compétentes de la partie albanaise peuvent accéder aux zones, sous réserve de l’accord exprès du responsable de l’installation. À titre exceptionnel, les autorités de la partie albanaise peuvent accéder aux installations, après en avoir informé le responsable italien, en cas d’incendie ou d’autre danger grave et imminent nécessitant une intervention immédiate.

[...]

5.      Les autorités italiennes compétentes adoptent les mesures nécessaires pour assurer que les migrants restent dans l’enceinte des zones, en veillant à ce qu’ils ne puissent pénétrer sans autorisation sur le territoire de la République d’Albanie, tant pendant l’accomplissement des procédures administratives qu’à la fin de celles-ci, quelle qu’en soit l’issue.

6.      Si les migrants sortent des zones sans autorisation, ils y seront reconduits par les autorités albanaises. Les coûts induits par la mise en œuvre du présent paragraphe sont supportés par la partie italienne conformément à l’article 10, paragraphe 1, du présent protocole. »

20.      L’article 9, paragraphes 1 et 2, de ce protocole prévoit :

« 1.      La durée de séjour des migrants sur le territoire de la République d’Albanie en application du présent protocole n’excède pas la durée maximale de placement en rétention autorisée par la législation italienne en vigueur. Les autorités italiennes, à l’issue des procédures menées conformément à la législation italienne, procèdent à l’éloignement des migrants du territoire albanais. Les frais relatifs à ces procédures sont intégralement supportés par l’Italie conformément aux dispositions du présent protocole. 

2.      Pour garantir les droits de la défense, les parties autorisent l’accès aux installations prévues par le présent protocole aux avocats, à leurs auxiliaires, ainsi qu’aux organisations internationales et aux agences de l’Union [...] qui fournissent aux demandeurs d’une protection internationale des conseils ou une assistance, dans les limites prévues par les législations italienne, européenne et albanaise applicables. »

21.      L’article 13, paragraphe 2, du protocole italo-albanais stipule :

« Le protocole reste en vigueur pendant cinq ans. Sous réserve de la notification par l’une des parties, moyennant un préavis de six mois précédant la date d’échéance, de son intention de ne pas renouveler le présent protocole, celui-ci est reconduit tacitement pour une période supplémentaire de cinq ans. »

C.      Le droit italien

1.      La loi n^o 14/2024 

22.      Aux termes de l’article 3, paragraphes 2 à 4, de la loi n^o 14/2024 :

« 2.      Seules des personnes embarquées sur des vaisseaux des autorités italiennes en dehors de la mer territoriale de la République ou d’autres États membres de l’Union, y compris à la suite d’opérations de sauvetage, de même que les personnes faisant l’objet de mesures de rétention validées ou prolongées en vertu de l’article 14 du décret législatif n^o 286/1998, peuvent être conduites dans les zones visées à l’article 1^er, paragraphe 1, sous c), du protocole. 

3.      Aux fins de l’exécution du protocole, les zones visées à l’article 1^er, paragraphe 1, sous c), du protocole lui‑même sont assimilées aux zones frontalières ou aux zones de transit désignées par le décret du ministre de l’Intérieur adopté en vertu de l’article 28 bis, paragraphe 4, du décret législatif n^o 25 du 28 janvier 2008. 

4. [...] L ’étranger transféré dans l’installation visée au point B de l’annexe 1 du protocole y reste, conformément à l’article 6, paragraphe 3, du décret législatif no 142 du 18 août 2015, lorsqu’il existe des motifs raisonnables de considérer que la demande de protection internationale y a été introduite dans le seul but de retarder ou d’empêcher l’exécution du refoulement ou de l’éloignement. »

23.      Aux termes de l’article 4, paragraphes 1, 3 et 5, de cette loi :

« 1.      Les migrants visés à l’article 1^er, paragraphe 1, sous d), du protocole se voient appliquer, dans la mesure où ces dispositions sont compatibles, le décret législatif n^o 286 du 25 juillet 1998, le décret législatif n^o 251 du 19 novembre 2007, le décret législatif n^o 25 du 28 janvier 2008, le décret législatif n^o 142 du 18 août 2015 et la règlementation italienne et européenne concernant les conditions et les procédures relatives à l’admission et au séjour des étrangers sur le territoire national. Les procédures prévues par les dispositions citées dans la première phrase restent soumises à la juridiction italienne et la compétence territoriale exclusive appartient à la Corte d’appello (cour d’appel) [...]

[...]

3.      Le responsable italien visé à l’article 5, paragraphe 1, adopte les mesures nécessaires pour garantir le plein exercice, en temps utile, des droits de la défense de l’étranger soumis aux procédures visées au paragraphe 1 du présent article. L’adresse de courrier électronique certifié ou tout autre service d’envoi recommandé électronique mis à la disposition dudit responsable est utilisé aux fins de la transmission et de la réception des documents nécessaires à l’exercice des droits de la défense. Le droit de conférer avec l’avocat est exercé à l’aide de moyens de communication audiovisuels qui en assurent la confidentialité, par connexion à distance entre le lieu où se trouve l’étranger et celui où se trouve son avocat.

[...]

5.      L’avocat du migrant visé à l’article 1^er, paragraphe 1, sous d), du protocole participe à l’audience depuis la pièce dans laquelle se trouve le juge, qui est reliée via une connexion à distance avec le lieu où se trouve le migrant. Dans le cas uniquement où cette connexion à distance est impossible et que le report de l’audience est incompatible avec le respect des délais de la procédure, les frais de voyage et de séjour sont remboursés à l’avocat du migrant, s’il est commis d’office, qui se rend pour l’exercice de son mandat dans les zones visées à l’article 1^er, paragraphe 1, sous c), du protocole, ainsi qu’à l’interprète. Le montant remboursé, qui ne peut en tout état de cause dépasser 500 euros, ainsi que les conditions du remboursement sont fixés par décret du ministre de la Justice [...] »

2.      Le décret législatif n^o  142/2015

24.      L’article 6, intitulé « Placement en rétention », du décret législatif n^o 142/2015 (11) dispose :

« 1.      Le demandeur ne peut pas être placé en rétention aux seules fins d’examiner sa demande.

[...]

3.      En dehors des hypothèses visées au paragraphe 2, le demandeur qui se trouve dans un centre visé à l’article 14 du décret législatif n^o 286, du 25 juillet 1998, dans l’attente de l’exécution d’une décision de refoulement ou d’éloignement au sens des articles 10, 13 et 14 du même décret législatif, demeure dans le centre lorsqu’il existe des motifs raisonnables de considérer que la demande a été introduite dans le seul but de retarder ou d’empêcher l’exécution du refoulement ou de l’éloignement. La disposition figurant à la première phrase s’applique également dans le cas où le centre est situé dans une zone frontalière ou de transit au sens de l’article 28bis, paragraphe 4, du décret législatif n^o 25, du 28 janvier 2008.

[...]

5.      La décision par laquelle le préfet de police ordonne le placement en rétention ou la prolongation du placement en rétention est prise par écrit, comporte un exposé des motifs, et indique que le demandeur a la faculté de présenter des mémoires ou des observations en personne ou par l’intermédiaire d’un défenseur. La décision est transmise sans délai et, en tout état de cause, dans les 48 heures suivant son adoption, à la cour d’appel [...] »

III. Les litiges au principal et les questions préjudicielles

25.      Les personnes concernées sont entrées sur le territoire italien respectivement le 22 novembre 2024 (SG) et le 1^er janvier 2008 (JA).

26.      Le 28 août 2025, JA a fait l’objet d’une mesure d’éloignement ordonnée par le Prefetto di Biella (préfet de Biella, Italie), tandis que SG a fait l’objet, le 20 septembre 2025, d’une mesure d’éloignement ordonnée par le Prefetto di Imperia (préfet d’Imperia, Italie).

27.      Ne disposant pas de documents de voyage nécessaires pour l’éloignement, les deux ressortissants de pays tiers concernés ont été placés en rétention dans un centre situé à Turin (Italie) respectivement le 28 août 2025 et le 21 septembre 2025 (ci-après les « premières décisions de rétention »).

28.      Ces mesures ont été ensuite validées par le Giudice di Pace di Torino (juge de paix de Turin, Italie) respectivement par décisions des 1^er et 24 septembre 2025. Le 24 octobre 2025, en application de l’article 4, paragraphe 1, de la loi n^o14/2024, les deux ressortissants de pays tiers concernés ont été transférés vers le centre de rétention de Gjadër (Albanie), l’un des deux centres visés par le protocole italo‑albanais, en vue de la mise en œuvre de leur éloignement du territoire italien.

29.       Le 3 novembre 2025, les deux ressortissants de pays tiers concernés, alors qu’ils étaient retenus dans ce centre, ont introduit une demande de protection internationale. Le même jour, le préfet de police de Rome a décidé d’ordonner leur placement en rétention dans le même centre (ci-après, pris ensemble, les « décisions de rétention concernées »). En particulier, conformément à l’article 6, paragraphes 2 et 3, du décret législatif n^o 142/2015, SG a été retenu au motif tant du caractère fallacieux de la demande de protection internationale qui, au vu des circonstances de temps et de lieu dans lesquelles elle a été introduite, viserait uniquement à retarder ou à empêcher l’exécution de l’éloignement, que de sa dangerosité au vu de ses nombreuses condamnations, y compris définitives, pour plusieurs infractions. En revanche, en application de l’article 6, paragraphe 3, du décret législatif n^o142/2015, la décision prise concernant JA a été arrêtée exclusivement en raison du caractère fallacieux de la demande de protection internationale.

30.      Le même jour, le préfet de police de Rome a adressé à la juridiction de renvoi la requête de validation des ordonnances de placement en rétention. Selon la juridiction de renvoi, la cour d’appel doit statuer dans les 48 heures qui suivent, faute de quoi la mesure de restriction de la liberté individuelle cesse de produire ses effets (12).

31.      En premier lieu, la juridiction de renvoi nourrit des doutes quant à la compétence de la République italienne pour conclure le protocole italo-albanais, compte tenu des dispositions de l’article 4, paragraphe 3, TUE, de l’article 3, paragraphe 2, et de l’article 216, paragraphe 1, TFUE. En particulier, cette juridiction s’interroge sur la possibilité, en l’absence de toute compétence de la République italienne pour conclure le protocole italo-albanais, de placer les demandeurs de protection internationale en rétention dans les centres établis sur le territoire albanais.

32.      En second lieu et à titre subsidiaire, la juridiction de renvoi exprime des doutes quant à la compatibilité du régime du transfert de ressortissants de pays tiers, y compris lorsqu’ils sont demandeurs de protection internationale, vers des zones situées en dehors du territoire de l’Union avec le régime juridique de la rétention des demandeurs de protection internationale prévu par le droit de l’Union, ainsi que l’exercice du droit de la défense et de visite de la personne placée en rétention, de même que de la jouissance du droit à la santé.

33.      Dans ce contexte, la Corte di appello di Roma (cour d’appel de Rome) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes, formulées de manière identique dans les deux affaires :

« 1)      L’article 4, paragraphe 3, TUE, l’article 3, paragraphe 2, et l’article 216, paragraphe 1, TFUE – selon lesquels l’Union dispose d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord international lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l’Union, ou est nécessaire pour lui permettre d’exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où elle est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée, avec pour conséquence que, conformément au principe de coopération loyale, le pouvoir de conclure avec un État tiers un accord affectant des règles communes ou en altérant la portée ou affectant un domaine qui est entièrement régi par le droit de l’Union et relève de la compétence exclusive de l’Union, se concentre entre les mains de l’Union elle‑même – s’opposent‑ils à ce qu’un État membre conclue un accord international avec un pays tiers de l’Union pour la gestion des flux migratoires, tel que le [protocole italo-albanais] ?

2)      En cas de réponse négative à cette question, le droit de l’Union, et en particulier :

–        en ce qui concerne la rétention, l’article 26 de la [directive 2013/32], ainsi que l’article 8, paragraphes 1, 2 et 4, et l’article 9, paragraphes 2 et 3, de la directive [2013/33], ces derniers articles étant également lus conjointement avec le considérant 15 de la directive 2013/33, et tous étant interprétés à la lumière de l’article 6 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

–        en ce qui concerne les droits de la défense et de visite de la personne placée en rétention, l’article 46 de la directive 2013/32 et l’article 10, paragraphe 4, de la directive 2013/33, interprétés à la lumière de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux ;

–        en ce qui concerne le droit à la santé du demandeur de protection internationale, l’article 17, paragraphes 2 et 3, et l’article 19 de la directive 2013/33 ;

s’opposent‑ils à ce qu’un ressortissant d’un pays tiers, également demandeur de protection internationale, soit conduit et maintenu dans des zones situées en dehors du territoire de l’Union en exécution d’un accord international tel que le [protocole italo-albanais] ? »

34.      Par décision du président de la Cour du 8 décembre 2025, les affaires C‑706/25 et C‑707/25 ont été jointes aux fins des phases écrite et orale de la procédure ainsi que de l’arrêt.

35.      Par ordonnance du président du 15 janvier 2026, elles ont été soumises à une procédure accélérée, conformément à l’article 105 du règlement de procédure de la Cour.

36.      JA, les gouvernements italien, tchèque et néerlandais ainsi que la Commission européenne ont présenté des observations écrites. Ils ont tous, sauf le gouvernement tchèque, participé à l’audience qui a eu lieu le 23 mars 2026.

IV.    Analyse

A.      Sur la recevabilité

37.      Le gouvernement italien conteste la recevabilité des demandes de décision préjudicielle. Il estime que la mesure de validation pour laquelle la juridiction de renvoi a été saisie ne pourra en aucun cas être adoptée par cette dernière, et que la réponse de la Cour ne serait pas nécessaire pour lui permettre de statuer sur les litiges qui lui sont soumis. Ainsi, l’arrêt de la Cour, au lieu d’être une réponse à une question concrète et actuelle, serait une simple opinion consultative sur des questions hypothétiques et futures. Ce gouvernement ajoute que le caractère hypothétique des demandes de décision préjudicielle découlerait des décisions de renvoi, qui elles-mêmes soulignent que la réponse de la Cour aux questions posées serait nécessaire en termes généraux pour des affaires futures et hypothétiques.

38.      À cet égard, comme il ressort des termes mêmes de l’article 267 TFUE, la décision préjudicielle sollicitée doit être « nécessaire » pour permettre à la juridiction de renvoi de « rendre son jugement » dans l’affaire dont elle se trouve saisie. La procédure préjudicielle présuppose, notamment, qu’un litige soit effectivement pendant devant la juridiction nationale, dans le cadre duquel elle est appelée à rendre une décision susceptible de prendre en considération l’arrêt préjudiciel. Dans le cadre d’une telle procédure, il doit ainsi exister entre ledit litige et les dispositions du droit de l’Union dont l’interprétation est sollicitée un lien de rattachement tel que cette interprétation réponde à un besoin objectif pour la décision que la juridiction de renvoi doit prendre (13). En outre, la justification du renvoi préjudiciel réside non pas dans la formulation d’opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques, mais dans le besoin inhérent à la solution effective d’un litige (14).

39.      En l’occurrence, les mesures de rétention litigieuses ont cessé de produire leurs effets avant que la Cour ne soit en mesure de statuer, en raison de l’expiration du délai légal de 48 heures sans qu’une décision de validation ait été adoptée. Les personnes concernées ont ainsi été remises en liberté, de sorte que la réponse de la Cour ne peut plus avoir d’incidence sur la situation concrète qui était à l’origine des renvois préjudiciels.

40.      Dans sa réponse à la demande d’information de la Cour, la juridiction de renvoi affirme certes que « la légalité de la rétention faisant l’objet de la procédure » « pourra être établie à l’issue de la réponse qu’apportera la Cour ». S’il n’appartient pas à la Cour de se substituer au juge national pour apprécier, au regard des règles procédurales nationales, quelle décision il lui reste effectivement à prendre, force est de constater que la juridiction de renvoi ne précise ni la nature de la décision qu’elle entend adopter à l’issue de la réponse de la Cour, ni la finalité concrète que celle-ci serait susceptible de servir, alors que les mesures de rétention litigieuses ont d’ores et déjà cessé de produire leurs effets.

41.      À cet effet, il appartient exclusivement au juge de renvoi d’apprécier, au regard des règles procédurales nationales, si une décision reste effectivement à rendre dans les présentes affaires, et la Cour ne saurait substituer son appréciation à celle du juge national sur ce point. Sur cette base, et compte tenu de la présomption de pertinence dont bénéficient les questions posées, les demandes de décision préjudicielle peuvent être déclarées recevables (15).

42.      Il convient toutefois de souligner que ni la brièveté du délai de validation, qui a conduit à la cessation automatique des mesures de rétention avant que la Cour ne statue, ni la fréquence des affaires similaires soumises à la juridiction de renvoi ne sauraient, en tant que telles, suffire à fonder la recevabilité. La procédure instituée par l’article 267 TFUE n’a pas vocation à répondre à des questions abstraites ou générales, mais uniquement à celles strictement nécessaires à la résolution d’un litige concret et actuel. La recevabilité des présentes demandes repose donc exclusivement sur l’affirmation de la juridiction de renvoi selon laquelle elle reste appelée à adopter une décision dans les affaires pendantes devant elle.

43.      Par conséquent, je propose à la Cour de rejeter les deux motifs susmentionnés et de déclarer les demandes de décision préjudicielle recevables au seul motif que l’examen de la légalité de la rétention menée par cette juridiction nécessite, dans les affaires pendantes devant elle, la réponse de la Cour.

B.      Sur les premières questions préjudicielles

1.      Sur l’objet des litiges au principal

44.      À titre liminaire, il convient de préciser la nature exacte de la mesure en cause dans les présentes affaires. L’article 3, paragraphe 4, in fine, de la loi n^o14/2024 prévoit que l’étranger transféré dans l’installation destinée au retour visée à l’annexe I, point B, du protocole italo-albanais y reste, conformément à l’article 6, paragraphe 3, du décret législatif n^o 142/2015, lorsqu’il existe des motifs raisonnables de considérer que la demande de protection internationale a été introduite dans le seul but de retarder ou d’empêcher l’exécution du refoulement ou de l’éloignement. La formulation de cette disposition (« y reste ») pourrait laisser entendre qu’il s’agit d’un simple maintien en rétention dans la continuité des premières décisions de rétention.

45.      Or, tel n’est pas le cas dans les présentes affaires. Les personnes concernées faisaient respectivement et initialement l’objet des décisions de retour adoptées en vertu de la directive 2008/115 et étaient maintenues en rétention à ce titre sur le territoire italien avant d’être transférées vers les zones concernées (16). La présentation d’une demande de protection internationale dans ces zones a conduit les autorités italiennes à adopter de nouvelles décisions de rétention sur le fondement de l’article 6, paragraphe 3, du décret législatif n^o 142/2015, portant mise en œuvre des directives 2013/32 et 2013/33. C’est la validation de ces décisions de rétention concernées qui est soumise à la juridiction de renvoi (17).

46.      Il s’ensuit que les mesures en cause ne sauraient être analysées comme de simples maintiens en rétention dans la continuité des premières décisions de rétention fondées sur la directive 2008/115, mais comme constituant des décisions autonomes et distinctes de placement en rétention, adoptées sur le fondement de l’article 6, paragraphe 3, du décret législatif n^o142/2015, portant mise en œuvre des directives 2013/32 et 2013/33, et soumises à ce titre à l’ensemble des exigences et garanties prévues par ces deux directives. C’est dans ce cadre procédural précis que s’inscrit la question posée à la Cour sur la compétence de la République italienne pour conclure le protocole italo-albanais et pour en assurer la mise en œuvre par la loi n^o 14/2024 et le décret législatif n^o 142/2015 (ci-après, pris ensemble, le « protocole italo-albanais et les mesures nationales en cause »).

47.      À cet égard, il convient de rappeler qu’il découle de la jurisprudence de la Cour que, lorsqu’une personne faisant l’objet d’une décision de retour adoptée en vertu de la directive 2008/115 dépose une demande de protection internationale, la procédure de retour est suspendue pendant toute la durée de l’examen de cette demande. En effet, la présentation d’une demande de protection internationale a pour effet de conférer à la personne concernée le statut de demandeur au sens de l’article 2, sous c), de la directive 2013/32, lequel est incompatible avec le maintien de la qualité de ressortissant en séjour irrégulier faisant l’objet d’une procédure de retour au sens de la directive 2008/115, dès lors que les deux régimes juridiques sont mutuellement exclusifs pendant la durée de l’examen de la demande. Pendant cette période, c’est le cadre juridique du règlement n^o 604/2013 et des directives 2013/32 et 2013/33 qui régit la situation du demandeur, lequel conserve son statut de demandeur de protection internationale jusqu’à ce qu’une décision définitive soit rendue sur sa demande et bénéficie à ce titre de l’ensemble des droits garantis par la directive 2013/33 (18).

48.      Il est donc proposé que, dans le cadre de l’examen de l’existence d’une éventuelle compétence exclusive dans le domaine couvert par le régime de rétention établi par voie de protocole italo-albanais et les mesures nationales en cause, la Cour limite sa réponse aux dispositions spécifiques de la rétention des demandeurs de protection internationale et auxquelles la juridiction de renvoi a fait référence dans ses décisions de renvoi, à savoir l’article 28 du règlement n^o 604/2013, les articles 8 à 10 de la directive 2013/33 et l’article 26 de la directive 2013/32, qui sont les seules dispositions pertinentes pour déterminer la validité de la rétention (19).

2.      Sur les dispositions du droit primaire applicables aux premières questions préjudicielles

49.      Ainsi qu’il ressort de leur libellé, les premières questions préjudicielles portent en substance sur l’interprétation de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, de l’article 216 TFUE et de l’article 4, paragraphe 3, TUE.

50.      À cet égard, l’article 3, paragraphe 2, TFUE octroie à l’Union une compétence exclusive externe subséquente (supervening exclusivity) (20) pour la conclusion d’un accord international, découlant de l’adoption d’un acte législatif de l’Union, ou de la nécessité de lui permettre d’exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où l’adoption d’un accord international est susceptible d’affecter des règles communes du droit de l’Union ou d’en altérer la portée.

51.      Il est constant que la conclusion d’un accord international pour la gestion des demandeurs de protection internationale sur le territoire d’un État tiers n’est expressément prévue par aucun acte de droit dérivé de l’Union. Par ailleurs, une telle conclusion n’est pas nécessaire pour permettre à l’Union d’exercer sa compétence interne en matière d’asile, dès lors que celle-ci est déjà exercée, en vertu de l’article 78, paragraphe 2, TFUE, au moyen du règlement n^o 604/2013 et des directives 2013/32 et 2013/33, sans qu’aucun accord international ne soit requis à cet effet.

52.      Par conséquent, il convient d’examiner la question relative à la compétence à l’aune de la dernière partie de l’article 3, paragraphe 2, TFUE en vertu de laquelle la conclusion d’un accord international relève de la compétence exclusive de l’Union dans la mesure où elle est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée (21). En outre, les termes employés dans cette partie de l’article 3, paragraphe 2, TFUE correspondent à ceux par lesquels la Cour, au point 22 de l’arrêt Commission/Conseil (22), a défini la nature des engagements internationaux qu’il est interdit aux États membres de prendre en dehors du cadre des institutions de la Communauté (devenue l’Union), lorsque des règles communes ont été arrêtées par celle-ci pour réaliser les buts du traité (23).

53.      Or, en vertu du principe d’attribution énoncé à l’article 5, paragraphe 2, TUE, la politique commune en matière d’asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire relève de l’espace de liberté, de sécurité et de justice et constitue une compétence partagée entre l’Union et les États membres au titre de l’article 4, paragraphe 2, sous j), TFUE (24). À cet égard, l’ensemble des domaines relevant de la compétence partagée, à l’exception des cas de compétence parallèle visés à l’article 4, paragraphes 3 et 4, TFUE, est susceptible d’acquérir un caractère exclusif en vertu de l’article 3, paragraphe 2, TFUE (25).

54.      Le règlement n^o 604/2013 ainsi que les directives 2013/32 et 2013/33 ont été adoptés dans l’exercice de cette compétence partagée (26). Dans la mesure où ces actes régissent, sur le plan interne de l’Union, le domaine de la rétention des demandeurs de protection internationale, les États membres demeurent donc compétents uniquement pour les éléments que ces instruments n’ont pas régis, leur marge d’appréciation se limitant à la mise en œuvre desdits instruments pour les éléments qu’ils régissent.

55.      Il s’ensuit que la question de la répartition des compétences externes et internes dans les présentes affaires doit être appréciée à l’aune de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, afin de déterminer si l’exercice de la compétence partagée dans le domaine de la rétention des demandeurs de protection internationale a généré une compétence externe exclusive de l’Union s’étendant aux éléments spécifiquement régis par les instruments de droit dérivé applicables, de sorte que la conclusion du protocole italo-albanais et l’adoption des mesures nationales en cause excéderaient la compétence résiduelle de la République italienne.

56.      Par ailleurs, je suis d’avis que l’article 216, paragraphe 1, TFUE, auquel la juridiction de renvoi fait référence, n’est pas applicable dans les présentes affaires, dès lors que cette disposition régit l’existence de la compétence externe de l’Union, afin de déterminer si celle-ci est habilitée à conclure un accord international dans le domaine concerné. Une telle problématique se pose en effet, lorsque l’Union agit ou envisage d’agir sur le plan externe, comme c’était le cas dans l’affaire ayant conduit à l’arrêt Allemagne/Conseil (27), et dans la procédure ayant donné lieu à l’avis 2/15 (28). Dans les présentes affaires, il n’est pas contesté que l’Union serait habilitée à conclure un accord dans le domaine de la protection internationale, cette habilitation découlant directement de l’article 78 TFUE. La question qui se pose est plutôt celle de savoir si la République italienne a méconnu une compétence exclusive de l’Union en concluant le protocole italo-albanais. Or, une telle question se pose au regard de la compétence des États membres, et relève à ce titre de l’article 2, paragraphe 2, et de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

57.      Enfin, s’agissant de l’applicabilité de l’article 4, paragraphe 3, TUE, qui consacre le principe de coopération loyale, il convient de rappeler que l’article 3, paragraphe 2, TFUE constitue la codification de la doctrine issue de l’arrêt AETR (29) et fournit, à lui seul, le fondement suffisant pour déterminer tant l’existence que l’étendue de la compétence exclusive de l’Union pour la conclusion d’accords internationaux, notamment lorsque cette conclusion est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée. L’article 4, paragraphe 3, TUE, n’appelle donc pas d’analyse séparée, dès lors que l’article 3, paragraphe 2, TFUE en constitue l’expression normative directe et suffisante aux fins de cette compétence.

58.      Compte tenu de ce qui précède, je suggère à la Cour de considérer que, par ses premières questions préjudicielles, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 28 du règlement n^o 604/2013, l’article 26 de la directive 2013/32, ainsi que les articles 8 et 9 de la directive 2013/33, lus à la lumière de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce qu’un État membre conclue, ratifie et exécute un accord international avec un pays tiers, en vertu duquel ce dernier s’engage à mettre à disposition des zones sur son territoire, placées sous les prérogatives étatiques de l’État membre, et adopte la réglementation nationale assurant sa ratification et son exécution interne, en l’occurrence la loi n^o 14/2024 et le décret législatif n^o 142/2015, en vertu desquels l’État membre prévoit le placement en rétention de demandeurs de protection internationale dans ces zones, dans l’attente de l’examen de leur demande.

59.      Avant d’examiner si la République italienne a empiété sur la compétence exclusive de l’Union au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE en concluant le protocole italo-albanais et en adoptant les mesures nationales en cause, il convient de vérifier si le droit de l’Union est applicable à une situation telle que celle en cause dans les présentes affaires, à savoir le placement en rétention de demandeurs de protection internationale dans des zones situées en dehors du territoire des États membres, mais placées sous les prérogatives étatiques d’un État membre.

3.      Sur l’applicabilité du droit de l’Union dans les zones concernées dans les affaires au principal 

60.      D’emblée, il y a lieu d’examiner si la rétention des demandeurs de protection internationale dans les zones concernées relève du champ d’application territorial, matériel, personnel et temporel du droit de l’Union.

a)      Sur l’application territoriale du droit de l’Union

61.      J’observe que tant les gouvernements italien et néerlandais que la Commission sont d’avis que les demandes de protection internationale présentées dans les zones concernées n’entrent pas dans le champ d’application territorial des directives 2013/32 et 2013/33, ces zones étant assimilables à des représentations des États membres sur le territoire d’un pays tiers. Selon ces parties, le droit de l’Union s’appliquerait néanmoins dans ces zones, non pas en vertu de ces directives elles-mêmes, mais par le renvoi au droit de l’Union opéré par la loi de ratification ou par les actes nationaux transposant lesdites directives.

62.      À cet égard, il convient de rappeler que les directives 2013/32 et 2013/33 définissent leur champ d’application territorial de manière précise et détaillée. Le champ d’application territorial de ces directives est essentiellement le même. Plus précisément, les articles 3, paragraphe 1, de ces directives limitent respectivement leur champ d’application territorial aux demandes de protection internationale présentées « sur le territoire [des États membres], y compris à la frontière, dans les eaux territoriales ou les zones de transit ». Par ailleurs, ces articles 3, paragraphe 2, excluent expressément de leur champ d’application les demandes d’asile diplomatique ou territorial introduites auprès des représentations des États membres.

63.      Toutefois, il y a lieu d’observer qu’il ressort des décisions de renvoi, du protocole italo-albanais et de la loi n^o 14/2024 que les autorités italiennes exercent un contrôle territorial effectif sur les zones concernées, nonobstant le fait que celles-ci demeurent formellement soumises à la souveraineté de la République d’Albanie.

64.      En effet, tout d’abord, s’agissant du pouvoir législatif, selon l’article 5, paragraphe 1, du protocole italo-albanais, les structures sont construites et gérées selon la réglementation italienne, sans qu’il soit nécessaire d’obtenir un permis de construire albanais. En vertu de l’article 4, paragraphe 1, de la loi n^o 14/2024, la législation italienne et européenne s’applique aux migrants présents dans les zones concernées, dans la mesure où elle est compatible, ce qui confère aux autorités italiennes un pouvoir exclusif dans ces zones.

65.      Ensuite, s’agissant du pouvoir juridictionnel, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, de cette loi, la compétence juridictionnelle exclusive est attribuée aux juridictions italiennes pour l’ensemble des procédures concernant les migrants présents dans les zones concernées, tandis que l’article 4, paragraphe 2, du protocole italo-albanais dispose que les litiges entre les autorités italiennes et les migrants accueillis dans ces zones relèvent exclusivement de la juridiction italienne.

66.      Enfin, concernant le pouvoir exécutif, en vertu de l’article 6, paragraphe 3, de ce protocole, les autorités italiennes assurent seules le maintien de l’ordre et de la sécurité à l’intérieur de ces zones, et les autorités albanaises ne peuvent y accéder qu’avec le consentement exprès du responsable italien. Cette disposition prive ainsi l’État souverain de son libre accès à une portion de son propre territoire. Selon l’article 6, paragraphe 5, du protocole italo-albanais, les autorités italiennes adoptent les mesures nécessaires pour empêcher toute sortie non autorisée des migrants, tandis que l’article 6, paragraphe 6 de ce protocole, prévoit que les autorités albanaises sont tenues de les reconduire aux zones concernées en cas de sortie non autorisée. Selon l’article 4, paragraphe 3, dudit protocole, l’ensemble des transferts depuis et vers ces zones est effectué exclusivement par les autorités italiennes.

67.      Partant, l’ensemble de ces éléments révèle que les zones concernées sont, en l’occurrence, placées sous le contrôle territorial exclusif des autorités italiennes, lesquelles y exercent l’ensemble des compétences législative, exécutive et judiciaire, en vertu du protocole italo-albanais et des mesures nationales en cause.

68.      À cet égard, il résulte de la jurisprudence de la Cour qu’un traité peut lier un État à l’égard d’un autre territoire si une telle intention ressort de ce traité ou est établie par ailleurs (30). Ce principe confirme que le droit international public reconnaît la possibilité pour un État de modifier, par voie conventionnelle, les rapports juridiques l’unissant à un territoire étranger. C’est précisément ce que réalise le protocole italo‑albanais en transférant à la République italienne l’exercice effectif de sa juridiction sur les zones concernées, sans transfert de souveraineté territoriale au sens formel.

69.      Compte tenu des éléments mentionnés au point 63 des présentes conclusions, il me semble que le protocole italo-albanais peut être qualifié de bail territorial (territorial lease) au sens du droit international public (31), notion qui se caractérise par trois éléments (32), dont la présence peut être constatée en l’espèce. Tout d’abord, ce protocole est conclu pour une durée déterminée de cinq ans, renouvelable, ce qui répond à l’exigence de temporalité inhérente au bail territorial. Ensuite, la République italienne assume le financement de la construction et du fonctionnement des centres, ce qui constitue la contrepartie caractéristique du bail territorial, laquelle n’est pas nécessairement monétaire en droit international. Enfin, et surtout, la République italienne exerce de manière exclusive ses prérogatives étatiques dans les zones concernées, tandis que la République d’Albanie conserve sa souveraineté formelle sur ces zones, ce qui correspond précisément à la structure juridique du bail territorial, dans lequel le preneur détient l’exercice de l’autorité sans en détenir le titre souverain. Il s’ensuit que les zones concernées peuvent être considérées comme des territoires loués par la République d’Albanie à la République italienne au sens du droit international.

70.      Cette qualification du protocole italo-albanais comme bail territorial en droit international public est déterminante aux fins de l’application du droit de l’Union (33). En l’occurrence, le bail territorial transfère à la République italienne l’exercice effectif et exclusif de ses prérogatives étatiques sur les zones concernées, notamment sa juridiction, son droit applicable et ses autorités compétentes, sans pour autant lui transférer la souveraineté sur ces zones.

71.      Or, la notion de « territoire d’un État membre » au sens de l’article 3, paragraphe 1, des directives 2013/32 et 2013/33 ne saurait être interprétée comme renvoyant exclusivement au territoire sur lequel l’État membre exerce sa souveraineté au sens formel du droit international, mais doit être comprise comme englobant tout espace géographique sur lequel un État membre exerce effectivement sa juridiction, en vertu d’un titre reconnu en droit international public. Une interprétation contraire permettrait à un État membre de se soustraire aux obligations que lui imposent ces directives en délocalisant, par voie conventionnelle, l’exercice de sa compétence sur le territoire d’un État tiers, vidant ainsi de leur substance les garanties harmonisées par le législateur de l’Union. C’est le transfert des personnes concernées, décidé par l’État membre, qui les a placées dans une situation où l’application effective de ces garanties dépend des modalités concrètes de fonctionnement des centres, alors qu’elles en auraient bénéficié de plein droit sur le territoire national. Admettre qu’un État membre puisse se soustraire aux obligations que lui imposent ces directives par le simple fait d’avoir opéré un choix de localisation par voie conventionnelle reviendrait éventuellement à priver lesdites directives d’effet utile.

72.      Par conséquent, sans qu’il soit nécessaire de qualifier ces zones de « territoire » de la République italienne, les directives 2013/32 et 2013/33 s’y appliquent dès lors que cet État membre y exerce effectivement et exclusivement ses prérogatives étatiques en vertu du protocole italo-albanais.

73.      Cette conclusion est confortée par le fait que, en l’occurrence, les autorités italiennes mettent en œuvre dans les zones concernées le droit italien transposant les directives 2013/32 et 2013/33, par renvoi opéré dans les mesures nationales en cause (34). Cela étant, un tel renvoi ne constitue pas le fondement de l’applicabilité du droit de l’Union dans les zones concernées, laquelle découle de la qualification internationale du protocole italo-albanais telle qu’exposée ci-dessus (35), mais en constitue la confirmation dans l’ordre juridique interne (36).

74.      En outre, la loi n^o 14/2024 assimile les zones concernées à des zones italiennes de frontière et de transit, ce qui confirme que la République italienne a entendu y exercer sa propre juridiction. Il convient toutefois de souligner que cette qualification législative interne ne saurait déterminer le statut des zones concernées au regard du droit de l’Union, une loi nationale ne pouvant déterminer le champ d’application territorial de ce droit. La qualification des zones concernées comme relevant du « territoire » de la République italienne au sens des directives 2013/32 et 2013/33 découle du protocole italo‑albanais comme titre de droit international public conférant à la République italienne l’exercice effectif et exclusif de ses prérogatives étatiques sur ces zones, la loi n^o 14/2024 ne faisant qu’en tirer les conséquences en droit interne sans pouvoir en constituer le fondement. Dès lors, la qualification retenue par la loi n^o 14/2024 ne saurait, en elle-même, fonder l’applicabilité desdites directives.

75.      Par ailleurs, je suis d’avis que les zones concernées ne sauraient être qualifiées de zones « de frontière » ou de zones « de transit » au sens des directives 2013/32 et 2013/33, dès lors que ces notions renvoient à des espaces géographiques situés aux limites du territoire national d’un État membre, et non à des zones situées à l’intérieur du territoire d’un État tiers (37). Cette conclusion s’impose d’autant plus dans les circonstances des présentes affaires, dans lesquelles les personnes concernées ont été conduites depuis le territoire italien vers les zones concernées, et non interceptées en mer et puis directement conduites en Albanie.

76.      En ce qui concerne les arguments présentés par le gouvernement italien, en premier lieu, je suis d’avis que l’analogie avec les représentations diplomatiques ne résiste pas à l’examen. Dans l’arrêt X et X (38), la Cour a jugé qu’une demande de protection internationale introduite auprès d’une ambassade d’un État membre ne pouvait pas être traitée comme une demande présentée sur le territoire de cet État membre, précisément parce que les représentations diplomatiques sont expressément exclues du champ d’application des directives. Les zones concernées se distinguent de cette situation, étant donné que la République italienne n’y a pas simplement établi une présence consulaire, mais y exerce, en vertu d’un bail territorial formalisé par le protocole italo-albanais, ses compétences étatiques à l’égard de personnes qui ont été conduites dans ces zones de manière forcée, sans avoir consenti à s’y rendre et sans possibilité d’en sortir librement, en vertu de l’interdiction prévue à l’article 6, paragraphe 5, de ce protocole.

77.      En deuxième lieu, le gouvernement italien s’appuie sur l’arrêt du 9 novembre 2021, Bundesrepublik Deutschland (Maintien de l’unité familiale) (39), pour soutenir que, lorsqu’un État membre applique volontairement les objectifs d’une directive en dehors de son champ d’application territorial, il lui appartient de ne pas compromettre la réalisation de ces objectifs ni l’effet utile des règles communes. Toutefois, il me semble que cet argument repose sur une lecture erronée de cet arrêt. L’affaire ayant donné lieu à cet arrêt concernait la question de savoir dans quelle mesure un État membre pouvait, dans le cadre de la transposition d’une directive d’harmonisation minimale, opter pour une législation plus favorable que celle imposée par la directive. Elle ne portait nullement sur la délimitation du champ d’application territorial d’une directive, ni sur la possibilité pour un État membre de s’affranchir de ce champ d’application en invoquant l’application volontaire de ses objectifs. Les directives 2013/32 et 2013/33 s’appliquent aux zones concernées, dès lors que ces zones sont placées sous la juridiction italienne, comme cela a été établi. En vertu de l’effet utile de ces directives et du principe de primauté du droit de l’Union (40), un État membre ne saurait, par voie conventionnelle, se soustraire aux obligations qui lui incombent en vertu desdites directives dans les zones placées sous sa juridiction, quand bien même celles-ci sont situées en dehors du territoire de l’Union (41).

78.      En troisième lieu, l’affirmation selon laquelle l’effet utile des directives 2013/32 et 2013/33 serait préservé du seul fait que les demandeurs peuvent introduire une demande de protection internationale et la voir examinée en vertu du droit italien ne saurait prospérer. Elle ne répond pas aux garanties spécifiques en cause dans les présentes procédures, à savoir, notamment, le caractère exhaustif des motifs de rétention énumérés à l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33, les garanties procédurales prévues à l’article 9 de cette directive, ainsi que le droit à un recours effectif consacré à l’article 46 de la directive 2013/32. L’effet utile de ces dispositions ne se limite pas à l’existence d’une procédure d’asile formelle. Il exige que les conditions matérielles et procédurales qu’elles instaurent soient pleinement respectées.

79.      Il s’ensuit que les zones concernées, dont le statut en droit international public est déterminé par le protocole italo-albanais qui confère à la République italienne l’exercice effectif et exclusif de ses prérogatives étatiques sur ces zones, peuvent être considérées comme relevant du « territoire d’un État membre » au sens des articles 3, paragraphe 1, des directives 2013/32 et 2013/33.

b)      Sur l’application matérielle, personnelle et temporelle du droit de l’Union

80.      En ce qui concerne le champ d’application matériel, les procédures au principal relèvent du champ d’application du droit de l’Union dans la mesure où les décisions de rétention litigieuses ont été adoptées sur le fondement de dispositions nationales, en l’occurrence, l’article 6, paragraphe 2, sous c), et paragraphe 3, du décret législatif n^o 142/2015, qui met précisément en œuvre le régime harmonisé de la directive 2013/33 (42). Cette disposition transpose en effet les motifs de rétention énumérés à l’article 8, paragraphe 3, de cette directive, à savoir la protection de l’ordre public et de la sécurité nationale [sous e)] ainsi que le caractère fallacieux de la demande de protection internationale présentée dans le seul but de faire obstacle à une décision de retour [sous d)]. Le fait que la rétention soit exécutée hors du territoire national n’a pas d’incidence sur cette qualification, dès lors que c’est le fondement juridique de la mesure, et non le lieu de son exécution, qui détermine l’applicabilité matérielle du droit de l’Union. À cet égard, la Cour a déjà eu l’occasion de préciser que la rétention d’un demandeur de protection internationale, au sens de l’article 2, sous h), de la directive 2013/33, est une notion autonome du droit de l’Union qui s’entend de toute mesure coercitive privant ce demandeur de sa liberté de mouvement et l’isolant du reste de la population, en lui imposant de demeurer en permanence dans un périmètre restreint et clos (43).

81.      S’agissant du champ d’application personnel, l’article 3, paragraphe 4, in fine, de la loi n^o 14/2024 désigne expressément, parmi les catégories de ressortissants de pays tiers susceptibles d’être maintenus dans l’installation B (44), ceux ayant présenté une demande de protection internationale fallacieuse dans le but de retarder ou d’empêcher leur éloignement. Or, cette catégorie correspond précisément à celle visée, d’une part, à l’article 8, paragraphe 3, sous d), de la directive 2013/33, à savoir les personnes placées en rétention par un État membre dans le cadre d’une procédure de retour, au motif qu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’elles ont introduit une demande de protection internationale dans le seul but de retarder ou d’empêcher l’exécution d’une décision d’éloignement, et, d’autre part, à celle visée à l’article 31, paragraphe 8, sous g), de la directive 2013/32, qui autorise le traitement accéléré des demandes introduites dans le seul but de retarder ou d’empêcher l’exécution d’une décision d’éloignement. Les personnes concernées relèvent donc du champ d’application personnel des directives 2013/32 et 2013/33, ce qui n’est pas contesté.

82.      Quant au champ d’application temporel, il convient de souligner que, à la date des faits, le cadre juridique applicable est celui constitué par le règlement n^o 604/2013 et par les directives 2013/32 et 2013/33. Le nouveau pacte sur la migration et l’asile, et notamment le règlement 2024/1351 et le règlement (UE) 2024/1348 (45), ainsi que la directive (UE) 2024/1346 (46), bien qu’entrés en vigueur le 11 juin 2024, ne produiront leurs effets qu’à compter du 12 juin 2026 pour les règlements et du 1^er juillet 2026 pour la directive, à l’issue des périodes de transition et de transposition respectivement prévues. Ces instruments ne sont donc pas applicables ratione temporis aux présentes affaires.

83.      Il résulte de l’ensemble de ces considérations que les affaires au principal sont régies, à tous égards, par le droit de l’Union, et ce nonobstant le fait que la rétention des demandeurs a été menée dans les zones concernées en Albanie. La question centrale devient alors celle de savoir si la République italienne a la compétence pour conclure un accord international régissant la rétention des demandeurs de protection internationale.

4.      Sur la délimitation des compétences pour adopter un accord international régissant la rétention des demandeurs de protection internationale

a)      Sur l’application de l’article 3, paragraphe 2, TFUE à l’État membre exerçant une compétence externe

84.      Tout d’abord, l’exercice de la compétence par l’Union dans un domaine de compétence partagée peut entraîner un mécanisme de préemption, conduisant à la survenance d’une compétence exclusive de l’Union (47). En particulier, une telle préemption se produit lorsque l’Union a procédé à une harmonisation exhaustive d’un certain domaine, privant ainsi les États membres de leur compétence pour légiférer (préemption de domaine ou field preemption), ou lorsque le droit national compromet le bon fonctionnement ou fait obstacle à la réalisation des objectifs qu’elle poursuit (obstacle preemption), ou encore lorsque le droit national est contraire à une règle du droit de l’Union (rule preemption) (48).

85.      L’étendue et le degré de l’harmonisation opérés par le législateur de l’Union peuvent varier en fonction de l’instrument juridique employé et de son contenu (49). L’étendue de l’harmonisation détermine quels éléments du domaine concerné ont été couverts par la législation de l’Union, tandis que le degré d’harmonisation détermine l’intensité de la réglementation de ces éléments. En effet, une harmonisation minimale laisse aux États membres une marge d’appréciation pour aller au-delà des exigences communes, tandis qu’une harmonisation complète épuise leur compétence résiduelle dans les éléments ainsi régis.

86.      Partant, c’est à la lumière de l’étendue et du degré de l’harmonisation atteints en matière de rétention des demandeurs de protection internationale qu’il convient, selon moi, d’examiner le cadre juridique applicable aux présentes affaires, afin de déterminer dans quelle mesure le législateur de l’Union a procédé à une préemption du domaine concerné, ou, au contraire, s’il a laissé aux États membres une certaine marge d’appréciation dans la mise en œuvre du droit de l’Union.

87.      Ensuite, l’expression « susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée », reprise à l’article 3, paragraphe 2, TFUE, correspond à la nature des engagements internationaux qu’il est interdit aux États membres de prendre en dehors du cadre des institutions de l’Union, lorsque des règles communes de l’Union ont été arrêtées pour réaliser les objectifs du traité (50). Selon la jurisprudence, cette expression doit être interprétée à la lumière des précisions fournies par la Cour dans l’arrêt AETR et dans la jurisprudence développée à partir de cet arrêt (51).

88.      Il existe un risque de porter atteinte à des règles communes de l’Union par des engagements internationaux ou d’altérer la portée de ces règles, propre à établir une compétence externe exclusive de l’Union, lorsque ces engagements relèvent du domaine d’application desdites règles (52). Il n’est d’ailleurs pas nécessaire qu’il existe une concordance complète entre le domaine couvert par l’accord international et celui de la réglementation de l’Union (53). En particulier, la portée des règles de l’Union est susceptible d’être affectée ou altérée par des engagements internationaux, lorsque ces derniers relèvent d’un domaine déjà couvert en grande partie par de telles règles (54). En outre, les États membres ne peuvent, hors du cadre des institutions de l’Union, prendre de tels engagements, et ce, même en l’absence de contradiction possible entre ces engagements et les règles communes de l’Union (55). En effet, l’existence d’un tel risque d’affectation peut être constatée lorsque, sans être nécessairement en contradiction avec les règles communes, les engagements internationaux en cause sont susceptibles d’avoir une incidence sur le sens, la portée et l’efficacité de ces règles (56).

89.      Par ailleurs, l’Union ne disposant que de compétences d’attribution, l’existence d’une compétence, de surcroît de nature exclusive, doit faire l’objet d’une analyse globale et concrète de la relation existant entre l’accord international envisagé et le droit de l’Union en vigueur (57). Toutefois, avant d’effectuer cet examen, il y a lieu de relever que, en ce qui concerne la rétention des demandeurs de protection internationale, le domaine couvert par le protocole italo-albanais et les mesures nationales en cause ne fait pas l’objet d’une harmonisation exhaustive en droit de l’Union. Il s’ensuit que l’application de l’article 3, paragraphe 2, TFUE doit être appréciée de manière différenciée, en fonction de la matière concernée ainsi que du degré et de l’étendue de l’harmonisation opérée par le législateur de l’Union dans ce domaine. À cet égard, il convient de distinguer trois aspects, à savoir, premièrement, les lieux géographiques de la rétention, deuxièmement, les motifs de celle-ci, et, troisièmement, les conditions matérielles et procédurales de sa mise en œuvre. C’est à la lumière de cette distinction qu’il y a lieu d’examiner, ci-après, le point de savoir si le protocole italo-albanais et les mesures nationales en cause sont susceptibles de porter atteinte aux règles communes de l’Union ou d’en altérer la portée, au sens de ladite disposition.

90.      Enfin, la question de savoir si les mesures nationales en cause relèvent également, en tant que telles, du champ d’application de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, pourrait se poser, dès lors que ces mesures participent à la mise en œuvre des engagements internationaux souscrits par la République italienne et contribuent, par leur combinaison avec le protocole italo-albanais, à en définir la portée concrète. À cet égard, il convient de relever que ce protocole, ainsi qu’il a été établi ci-dessus (58), en raison de ses caractéristiques spécifiques de bail territorial, prévoit expressément, en son article 4, paragraphe 2, que les structures sont gérées par les autorités italiennes selon les législations italienne et européenne. Il s’ensuit que les mesures nationales en cause ne constituent pas de simples mesures internes autonomes, mais sont indissociables de ce protocole et participent à la définition de sa portée concrète. Dès lors, la jurisprudence issue de l’arrêt AETR et l’article 3, paragraphe 2, TFUE ont vocation à s’appliquer à l’ensemble constitué par le protocole italo-albanais et les mesures nationales en cause, pris conjointement.

b)      Sur la détermination géographique des lieux de rétention des demandeurs de protection internationale

91.      Il convient d’emblée d’observer qu’aucune disposition du droit de l’Union ne saurait prévoir la localisation géographique des lieux de rétention des demandeurs de protection internationale. Ainsi que la Cour l’a déjà jugé, ce droit n’impose pas de lieux spécifiques où les demandeurs de protection internationale peuvent être retenus (59). Plus particulièrement, une telle localisation géographique ne saurait découler nécessairement de la directive 2013/32 ni de la directive 2013/33 (60). Dès lors, la localisation géographique des centres de rétention des demandeurs de protection internationale demeure dans la marge d’appréciation des États membres lors de la transposition des directives pertinentes, de sorte que le choix de placer ces centres sur le territoire albanais ne saurait, en tant que tel, être regardé comme relevant de la compétence exclusive de l’Union au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

92.      Toutefois, en exerçant cette marge d’appréciation lors de la conclusion et de la ratification du protocole italo-albanais, la République italienne demeurait tenue d’assurer le respect intégral des conditions et des garanties prévues par les directives 2013/32 et 2013/33 dans les zones concernées. En effet, la circonstance que les zones concernées sont situées en dehors du territoire de l’Union ne saurait, en tant que telle, avoir pour effet de soustraire la République italienne aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union, dès lors que ces zones relèvent de sa juridiction, ainsi qu’il a été établi ci-dessus (61). Il s’ensuit que ce n’est pas le choix de placer les centres sur le territoire de la République d’Albanie qui soit susceptible d’affecter les règles communes de l’Union ou d’en altérer la portée, au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, mais la combinaison de ce choix avec les modalités concrètes d’organisation de la rétention prévues par le protocole italo-albanais et les mesures nationales en cause, dans la mesure où celles-ci affectent des domaines harmonisés par le droit de l’Union, à savoir les motifs de rétention ainsi que les conditions matérielles et procédurales encadrant celle-ci, lesquels seront examinés ci-après.

c)      Sur l’harmonisation des motifs de rétention des demandeurs de protection internationale

93.      D’emblée, il y a lieu de rappeler que l’article 28 du règlement n^o 604/2013, l’article 26, paragraphe 1, de la directive 2013/32 et l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2013/33 prévoient que les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle est un demandeur de protection internationale. Par ailleurs, la rétention d’un demandeur de protection internationale, au sens de l’article 2, sous h), de la directive 2013/33, est une notion autonome du droit de l’Union qui s’entend de toute mesure coercitive qui prive ce demandeur de sa liberté de mouvement et l’isole du reste de la population, en lui imposant de demeurer en permanence dans un périmètre restreint et clos (62).

94.      En outre, conformément à l’article 28, paragraphe 2, du règlement n^o 604/2013, à l’article 26, paragraphe 2, de la directive 2013/32 et à l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33, les États membres peuvent placer un demandeur en rétention sur la base d’une appréciation individuelle, lorsque d’autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées, à la lumière des considérants 15 et 20 de la directive 2013/33.

95.      À cet égard, l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33 énumère les motifs pour lesquels les États membres peuvent placer les demandeurs de protection internationale en rétention. Le considérant 17 de cette directive énonce, par ailleurs, que les motifs du placement en rétention établis dans ladite directive sont sans préjudice d’autres motifs de détention, notamment de nature pénale, qui sont applicables en vertu du droit national, indépendamment de la demande de protection internationale introduite notamment par le ressortissant de pays tiers (63). Selon une jurisprudence constante, cette disposition énumère de manière exhaustive les différents motifs susceptibles de justifier le placement en rétention d’un demandeur de protection internationale, chacun de ces motifs répondant à un besoin spécifique et revêtant un caractère autonome (64).

96.      Je considère qu’une telle énumération exhaustive constitue une préemption totale (field preemption), qui ne laisse aucune marge d’appréciation aux États membres dans la transposition du droit de l’Union concernant les motifs de rétention des demandeurs de protection internationale. Ces États ne peuvent pas ajouter de tels motifs, que ce soit par voie d’adoption d’une législation interne ou de conclusion d’un accord international.

97.      En l’occurrence, il convient de constater que les motifs de rétention invoqués dans les présentes affaires correspondent exactement à ceux prévus à l’article 8, paragraphe 3, sous d) et e), de la directive 2013/33, transposés respectivement à l’article 6, paragraphe 3, et paragraphe 2, sous c), du décret législatif n^o 142/2015 (65). D’une part, la mise en œuvre des directives 2013/32 et 2013/33 par les mesures nationales en cause ne s’écarte pas, sur ce point, des motifs de rétention exhaustivement autorisés par le droit de l’Union. D’autre part, le protocole italo-albanais se borne à définir le cadre géographique et organisationnel dans lequel cette rétention est exécutée. Il s’ensuit que, en ce qui concerne les motifs de rétention, le protocole italo-albanais et les mesures nationales en cause ne sont pas susceptibles d’affecter les règles communes de l’Union ni d’en altérer la portée, au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE. En tout état de cause, dans l’hypothèse où le législateur de l’Union viendrait à modifier le cadre réglementaire applicable en la matière, le protocole italo-albanais, conclu pour une durée initiale de cinq ans, comporte une clause de reconduction tacite pour des périodes successives de cinq ans, assortie d’une possibilité de dénonciation moyennant un préavis de six mois avant l’échéance (66), de nature à permettre, le cas échéant, une adaptation des engagements internationaux souscrits par la République italienne à une telle évolution.

d)      Sur l’harmonisation des garanties offertes aux demandeurs de protection internationale placés en rétention

1)      Sur le droit à la liberté et à la sûreté

98.      S’agissant du placement en rétention d’un demandeur de protection internationale, l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2013/33 dispose qu’un demandeur de protection internationale n’est placé en rétention que pour une durée la plus brève possible et tant que les motifs de sa rétention énoncés à l’article 8, paragraphe 3, de cette directive sont applicables et que les procédures administratives liées à ces motifs de rétention sont exécutées avec toute la diligence voulue. Les retards dans ces procédures qui ne sont pas imputables au demandeur ne peuvent justifier une prolongation de la durée de rétention (67).

99.      La notion de « placement en rétention » relevant du champ d’application du droit de l’Union, les dispositions de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») trouvent à s’appliquer en vertu de son article 51, paragraphe 1 (68). Le placement en rétention des demandeurs de protection internationale constitue une ingérence grave du droit fondamental à la liberté et à la sûreté garanti par l’article 6 de la Charte, opérant par conséquent dans les limites du strict nécessaire (69). Dans la mesure où la Charte contient des droits correspondant à ceux garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), l’article 52, paragraphe 3, de la Charte prévoit que le sens et la portée de ces derniers sont les mêmes que ceux que leur confère la CEDH, tout en précisant que le droit de l’Union peut accorder une protection plus étendue. Aux fins de l’interprétation de l’article 6 de la Charte, il convient donc de tenir compte de l’article 5 de la CEDH, en tant que seuil de protection minimale (70).

100. À cet égard, il est de jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH ») que le droit à la liberté et à la sûreté a essentiellement pour but de protéger l’individu contre une privation de liberté arbitraire ou injustifiée (71). Une telle protection juridique s’applique ainsi dans le cadre du contrôle de l’immigration, imposant que la rétention des ressortissants des pays tiers hors des procédures pénales soit également arrêtée en vertu d’une base légale, afin d’assurer le principe général de la sécurité juridique (72). En outre, il résulte de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte que toute limitation de l’exercice de ce droit doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel de celui-ci ainsi que le principe de proportionnalité.

101. Si la Cour a déjà précisé que le placement en rétention d’un ressortissant d’un pays tiers qui fait l’objet de procédures de retour, constituant une ingérence grave dans le droit à la liberté de ce dernier, est soumis au respect de garanties strictes, à savoir la présence d’une base légale, la clarté, la prévisibilité, l’accessibilité et la protection contre l’arbitraire (73), une telle conclusion s’impose a fortiori dans l’hypothèse du placement en rétention d’un demandeur de protection internationale, lequel, exerçant son droit fondamental à l’asile tel qu’énoncé à l’article 18 de la Charte, est ainsi affecté dans son droit à la liberté et à la sûreté consacré à l’article 6 de la Charte.

102. Pour assurer un tel niveau de sécurité juridique, conformément à l’article 9, paragraphe 2, de la directive 2013/33, le placement en rétention d’un demandeur de protection internationale est ordonné au moyen d’un écrit, par une autorité judiciaire ou administrative, la décision de placement en rétention devant, par ailleurs, indiquer les motifs de fait et de droit sur lesquels elle est basée (74).

103. Il s’ensuit que les directives 2013/32 et 2013/33, interprétées à la lumière de l’article 6 de la Charte, procèdent à une harmonisation complète des garanties minimales procédurales encadrant le placement en rétention des demandeurs de protection internationale, en deçà desquelles les États membres ne sauraient descendre.

104. En l’occurrence, à première vue, le cadre juridique constitué par le protocole italo-albanais et les mesures nationales en cause ne semble pas formellement s’écarter des exigences imposées et indiquées ci‑dessus. Les motifs de rétention (75), l’exigence de durée la plus brève possible et de diligence dans l’exécution des procédures administratives liées à la rétention au titre de l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2013/33, la forme de la décision et les voies de recours sont organisées conformément aux garanties procédurales minimales harmonisées par ces instruments.

2)      Sur le droit à la protection juridictionnelle effective

105. S’agissant du contrôle juridictionnel du placement en rétention, en premier lieu, l’article 9, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive 2013/33 exige que, lorsque le placement en rétention du demandeur de protection internationale est ordonné par une autorité administrative, les États membres prévoient un contrôle juridictionnel accéléré de la légalité du placement en rétention d’office ou à la demande de la personne retenue (76). À cet égard, le contrôle, par une autorité judiciaire, du respect des conditions de légalité de la rétention d’un ressortissant d’un pays tiers qui découlent du droit de l’Union doit conduire cette autorité à relever d’office, sur la base des éléments du dossier portés à sa connaissance, tels que complétés ou éclairés lors de la procédure contradictoire devant elle, l’éventuel non‑respect d’une condition de légalité qui n’a pas été invoquée par la personne concernée (77). Ainsi, la Cour a déjà précisé que cette disposition s’oppose à ce qu’un État membre ne prévoie aucun contrôle juridictionnel de la légalité de la décision administrative ordonnant la rétention d’un demandeur de protection internationale (78). Par ailleurs, en vertu de la jurisprudence de la Cour, les caractéristiques du recours prévu à l’article 46 de la directive 2013/32 relatif aux demandes de protection internationale doivent être déterminées en conformité avec l’article 47 de la Charte, lequel constitue une réaffirmation du principe de protection juridictionnelle effective (79).

106. En l’occurrence, l’article 6, paragraphe 5, du décret législatif n^o 142/2015 prévoit la transmission de la décision de rétention à la cour d’appel dans les 48 heures, et l’article 4, paragraphe 1, de la loi n^o 14/2024 organise les audiences par connexion audiovisuelle (80). Si ces dispositions ne suppriment pas le contrôle juridictionnel, elles le réorganisent à distance. À première vue, il ne semble pas que la République italienne s’écarte formellement de l’exigence de contrôle juridictionnel, si bien qu’il n’y a pas d’empiètement sur la compétence exercée par l’Union au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

107. En second lieu, en vertu de l’article 9, paragraphe 6, de la directive 2013/33, l’assistance juridique et la représentation gratuites, dont les États membres garantissent l’accès, comprennent, au moins, la préparation des actes de procédure requis et la participation à l’audience devant les autorités judiciaires au nom du demandeur. Ainsi, l’assistance d’un avocat se révèle nécessaire pour garantir l’effectivité de ce recours (81). Au demeurant, en application de l’article 9, paragraphes 2 et 4, de cette directive, la décision de rétention, rendue dans une langue que les demandeurs placés en rétention comprennent ou dont on peut raisonnablement supposer qu’ils la comprennent, indique également les procédures de recours, ainsi que la possibilité de demander l’assistance juridique et la représentation gratuites, au sens du droit national (82).

108. Par ailleurs, les États membres demeurent libres, conformément au principe de l’autonomie procédurale, de déterminer les conditions d’octroi de l’assistance juridique et la représentation gratuite, en application des dispositions prévues à l’article 9, paragraphes 7, 8 et 9, de la directive 2013/33, ces conditions étant régies par le droit national des États membres conformément au paragraphe 10 de cet article. À titre d’exemple, les États membres peuvent limiter l’assistance juridique et la représentation gratuites aux demandeurs de protection internationale qui ne disposent pas de ressources suffisantes [paragraphe 7, sous a)], pouvant ensuite demander le remboursement des frais lorsque leur situation financière s’est considérablement améliorée, ou lorsque la décision de prendre en charge ces frais a été prise sur la base de fausses informations fournies par le demandeur (paragraphe 9). Les États membres peuvent également imposer des limites financières et/ou des délais concernant l’octroi de l’assistance juridique et de la représentation gratuites, à condition que ces limites et/ou délais ne restreignent pas de manière arbitraire l’accès à l’assistance juridique et à la représentation [paragraphe 8, sous a)].

109. En l’occurrence, l’article 4, paragraphe 5, de la loi n^o 14/2024 prévoit la participation de l’avocat à l’audience par connexion audiovisuelle comme modalité de principe, ainsi que le remboursement des frais de déplacement de l’avocat commis d’office dans les cas exceptionnels où la connexion est impossible et où le report de l’audience est incompatible avec le respect des délais de procédure, dans la limite de 500 euros (83). Dès lors que la directive 2013/33 laisse aux États membres une marge d’appréciation sur les modalités de l’assistance juridique, la communication par liaison audiovisuelle ne constitue pas, en elle-même, un empiètement sur la compétence préemptée par l’Union au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

110. Toutefois, la délocalisation des centres de rétention en dehors du territoire national est susceptible d’engendrer un risque de mise en œuvre incomplète ou altérée des garanties harmonisées par les directives 2013/32 et 2013/33. En effet, l’effectivité de ces garanties ne saurait se satisfaire de la seule existence formelle d’une base légale, mais suppose que les modalités concrètes de leur exercice soient expressément prévues par la réglementation applicable. Tel est d’autant plus vrai lorsque les conditions de leur exercice diffèrent structurellement de celles prévalant sur le territoire national.

111. À cet égard, plusieurs éléments illustrent un tel risque. En premier lieu, l’article 4, paragraphe 3, de la loi n^o 14/2024 prévoit que le droit de s’entretenir avec l’avocat s’exerce par connexion audiovisuelle garantissant la confidentialité, sans toutefois que cette garantie ne soit expressément étendue aux échanges se tenant en marge immédiate de l’audience, tels que les communications intervenant pendant les suspensions d’audience ou immédiatement avant et après celle-ci. Ces échanges se déroulent nécessairement dans le même cadre audiovisuel, sans que leur régime de confidentialité soit explicitement prévu. Or, l’article 4, paragraphe 5, de cette loi prévoit que l’avocat participe à l’audience depuis la salle d’audience où se trouve le juge, en étant relié par connexion à distance avec le lieu où se trouve le migrant en Albanie, de sorte que l’avocat et son client se trouvent dans des espaces géographiquement séparés tout au long de la procédure. En raison des difficultés pratiques pour se rendre physiquement dans les zones concernées, les échanges en personne entre le demandeur et son avocat sont structurellement difficiles, voire impossibles, ce qui confère aux communications audiovisuelles un caractère exclusif et incontournable. Dès lors, la confidentialité de ces échanges doit être explicitement et intégralement garantie par la réglementation nationale applicable. En l’espèce, il apparaît que le protocole italo-albanais et les mesures nationales en cause ne contiennent aucune disposition organisant expressément cette confidentialité dans le cadre des communications audiovisuelles tenues pendant les suspensions d’audience ou immédiatement avant et après celle-ci, ce qui est susceptible d’affecter l’exercice effectif des droits de la défense (84).

112. En deuxième lieu, j’observe que l’article 4, paragraphe 5, de la loi n^o 14/2024 organise la participation de l’avocat à l’audience par connexion audiovisuelle comme modalité de principe, le déplacement physique de l’avocat vers les zones concernées n’étant prévu qu’à titre exceptionnel, dans les seuls cas où la connexion est impossible et que le report de l’audience est incompatible avec le respect des délais de procédure. Une telle organisation, qui fait de la présence physique de l’avocat auprès de son client l’exception plutôt que la règle, est susceptible de ne pas garantir les exigences découlant de l’article 9, paragraphes 3, 4 et 6, de la directive 2013/33, lu en combinaison avec l’article 22, paragraphe 1, de la directive 2013/32, qui garantit aux demandeurs le droit de consulter un conseil juridique à tous les stades de la procédure, interprétés à la lumière de l’article 47 de la Charte, dès lors qu’elle ne garantit pas au demandeur un accès effectif et confidentiel à son conseil.

113. En outre, et par souci de complétude, j’observe que la loi n^o 14/2024 ne contient aucune disposition organisant expressément l’accès à un interprète dans les zones concernées, hormis la mention incidente de l’article 4, paragraphe 5, relative au remboursement des frais de déplacement de l’interprète dans le seul cas où l’avocat se rend physiquement dans ces zones. Or, l’accès à un interprète est essentiel pour que le demandeur de protection internationale comprenne la procédure et les décisions qui le concernent, qu’il puisse communiquer efficacement avec son conseil et présenter utilement ses observations devant la juridiction compétente. Une telle lacune, si elle est confirmée dans le cadre de la vérification effectuée par la juridiction nationale, est susceptible de priver le recours de toute effectivité réelle, en violation de l’article 12, paragraphe 1, sous b), de la directive 2013/32, qui impose aux États membres de prévoir l’assistance d’un interprète pour la présentation et l’examen des demandes de protection internationale et l’article 15, paragraphe 3, sous c), de cette directive, qui prévoit le recours à un interprète lors de l’entretien personnel, lus en combinaison avec l’article 9, paragraphe 4, de la directive 2013/33, interprétés à la lumière de l’article 47 de la Charte (85).

114. En troisième lieu, le plafond de remboursement de 500 euros prévu par l’article 4, paragraphe 5, de la loi n^o 14/2024 pour les déplacements exceptionnels de l’avocat vers les zones concernées mérite attention. Si ce montant se révèle insuffisant pour couvrir les frais réels de déplacement, ce que la juridiction de renvoi doit vérifier, il pourrait constituer une limitation arbitraire de l’accès à l’assistance juridique au sens de l’article 9, paragraphe 6, de la directive 2013/33. Si tel est le cas, cette mesure ne restreint pas l’assistance juridique de manière abstraite, mais elle le fait en raison de la délocalisation organisée par le protocole italo-albanais. C’est précisément parce que l’accès physique aux zones concernées implique nécessairement un déplacement vers le territoire albanais, avec les contraintes et les coûts propres à tout déplacement international vers un État tiers, que ce plafond, qui pourrait être acceptable pour des déplacements sur le territoire de l’État membre, devient potentiellement arbitraire, en ce qu’il est susceptible priver la personne concernée d’une protection juridictionnelle effective au sens de l’article 47 de la Charte.

115. Enfin, en quatrième lieu, une question distincte se pose quant à la portée de la limitation de l’accès des avocats aux zones concernées en ce qui concerne les « limites prévues par les législations italienne, européenne et albanaise applicables » au sens de l’article 9, paragraphe 2, de ce protocole. Il y a lieu d’observer que cette disposition place le droit albanais sur un pied d’égalité avec le droit italien et le droit européen, sans prévoir de règle de conflit entre ces ordres juridiques. Or, si le droit albanais devait imposer des limitations à l’accès des avocats aux centres, l’exercice du droit à l’assistance juridique garanti par l’article 9, paragraphes 3, 4 et 6, de la directive 2013/33, interprété à la lumière de l’article 47 de la Charte, serait subordonné à des conditions relevant d’un ordre juridique tiers, extérieures au droit de l’Union et non maîtrisées par l’État membre concerné (86). Une telle subordination constituerait une altération de la portée concrète des règles communes au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, dans la mesure où elle priverait l’État membre de la maîtrise effective de l’exercice d’un droit qu’il est tenu de garantir en vertu du droit de l’Union.

116. C’est donc la combinaison du protocole italo-albanais et de la loi n^o 14/2024 qui serait susceptible d’altérer la portée concrète de la règle commune au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

3)      Sur le droit de visite des membres de famille

117. À titre liminaire, il convient de préciser que, dans les présentes affaires, les personnes concernées ont été libérées à l’issue du délai de 48 heures prévu par la Constitution italienne pour la validation de la décision de rétention, de sorte que la question de l’accès des membres de la famille au demandeur retenu ne s’est pas posée concrètement dans le cadre des litiges au principal. Les développements qui suivent n’ont donc vocation à s’appliquer que dans l’hypothèse où la Cour estimerait nécessaire d’examiner cette question, ce qui pourrait être le cas dès lors que les premières questions préjudicielles portent sur l’appréciation de la compétence de la République italienne pour conclure le protocole italo-albanais et adopter les mesures nationales en cause de manière abstraite, c’est-à-dire indépendamment des circonstances concrètes des présentes affaires. Ils sont présentés par souci de complétude, afin de fournir à la Cour les éléments d’analyse utiles pour le cas où elle estimerait devoir se prononcer sur ce point.

118. À cet égard, l’article 10, paragraphe 4, de la directive 2013/33 prévoit que les États membres veillent à ce que des membres de la famille, des conseils juridiques ou des conseillers et des personnes représentant des organisations non gouvernementales pertinentes reconnues par l’État membre concerné aient la possibilité de communiquer avec les demandeurs et de leur rendre visite dans des conditions compatibles avec le respect de la vie privée. Des restrictions à cet accès ne peuvent être introduites que lorsque, en vertu du droit national, elles sont objectivement nécessaires pour assurer la sécurité, l’ordre public ou la gestion administrative du centre de rétention, pour autant que ledit accès ne soit pas considérablement restreint ou rendu impossible (87).

119. En particulier, lorsqu’il s’agit de l’accès aux membres de la famille, cette disposition doit être interprétée de manière à ce que les droits fondamentaux soient respectés, parmi lesquels figure le droit au respect de la vie privée et familiale, tel qu’il est énoncé à l’article 7 de la Charte (88). Cette dernière disposition garantit notamment à toute personne le droit au respect de sa vie familiale, étant précisé que l’existence d’une vie familiale est une question de fait dépendant de la réalité pratique de liens personnels étroits (89).

120. En l’occurrence, je constate que ni le protocole italo-albanais ni la loi n^o 14/2024 ne prévoient de règles claires et précises régissant la portée et les modalités d’exercice du droit de visite et de communication des membres de la famille dans les zones concernées, alors même que ce protocole organise de manière détaillée les modalités d’accès des autorités italiennes à ces zones. Une telle lacune normative est de nature à affecter concrètement l’effectivité du droit d’accès garanti par l’article 10, paragraphe 4, de la directive 2013/33, interprété à la lumière de l’article 7 de la Charte, et ce à trois égards. Tout d’abord, la localisation des zones concernées instaure une contrainte géographique et administrative de nature à entraver significativement, voire à compromettre en pratique, l’accès physique des membres de la famille. Ensuite, aucune modalité alternative, notamment à distance, n’est prévue à leur bénéfice, contrairement à ce qui est expressément organisé pour les avocats. Enfin, l’accès à ces zones concernées est subordonné à l’entrée préalable sur le territoire albanais, laquelle relève du droit albanais et échappe à la maîtrise de l’État membre concerné. Dans ces conditions, l’absence d’un encadrement adéquat des modalités d’accès des membres de la famille est susceptible de priver d’effectivité le droit garanti par l’article 10, paragraphe 4, de la directive 2013/33.

121. Il s’ensuit que le silence combiné du protocole italo-albanais et des mesures nationales en cause par rapport aux conditions concrètes de fonctionnement des zones concernées fait obstacle à la réalisation des objectifs que la règle commune susmentionnée poursuit (obstacle preemption). En effet, une telle lacune normative, combinée aux contraintes structurelles propres aux zones concernées, est susceptible d’altérer la portée effective de cette règle commune, au sens de l’article 3, paragraphe 2, TUE.

e)      Sur l’exigence de remise en liberté immédiate d’une personne retenue à la suite d’un contrôle juridictionnel, y compris en cas d’expiration du délai de validation

122. En premier lieu, s’agissant de l’exigence de remise en liberté d’une personne retenue dans les zones concernées lorsque le contrôle juridictionnel conclut à l’illégalité de la rétention, y compris lorsque la décision de validation n’est pas rendue dans le délai légal imparti (ci-après l’« expiration du délai de validation »), il ressort notamment des décisions de renvoi que les demandeurs de protection internationale ne sauraient être immédiatement libérés, devant attendre que les autorités italiennes les fassent sortir du centre et les transfèrent vers le territoire national.

123. Lors de l’audience, le gouvernement italien a expliqué que la période entre l’expiration du délai de validation et l’arrivée à Bari (Italie) ne constitue pas une rétention, et ce pour trois raisons. Premièrement, la durée entre l’expiration du délai de validation (et donc la remise de liberté) et l’arrivée sur le territoire italien serait courte (90). Deuxièmement, aucun moyen de contrainte ne serait employé, dès lors que la personne concernée voyage librement sur le ferry et est seulement « accompagnée » par la police pour faciliter les formalités frontalières. Troisièmement, les procédures seraient engagées sans interruption dès l’expiration du délai de validation, car il s’agit de délais purement techniques.

124. À cet égard, d’une part, si la durée n’est pas le critère déterminant pour qualifier une situation de rétention, c’est la privation effective de la liberté de mouvement qui l’est. De ce point de vue, la notion de « rétention » prévue à l’article 2, sous h), de la directive 2013/33 doit être interprétée à la lumière de l’article 6 de la Charte, qui correspond à l’article 5 de la CEDH. Il résulte de la jurisprudence de la Cour EDH que la différence entre la privation de liberté au sens de l’article 5 de la CEDH et la simple restriction à la liberté de circuler n’est que de degré ou d’intensité, et non de nature ou d’essence. Elle s’apprécie à la lumière de l’ensemble des conditions concrètes dans lesquelles se trouve la personne concernée, notamment le type de mesure, ses effets et les modalités de son exécution, indépendamment de l’absence de contrainte physique formelle (91).

125. D’autre part, il ressort du dossier soumis à la Cour que, pendant toute la période entre l’expiration du délai de validation et l’arrivée à Bari (Italie), la personne concernée ne peut pas choisir librement où elle va. Elle ne peut pas rester en Albanie, dès lors que l’article 6, paragraphe 5, du protocole italo-albanais lui interdit de quitter les zones soumises aux prérogatives étatiques de la République italienne par ses propres moyens. Elle ne peut pas davantage rejoindre le territoire national par ses propres moyens. Or, j’observe que ni la loi n^o 14/2024 ni le décret législatif n^o 142/2015 ne réglementent le transfert depuis les zones concernées vers le territoire italien. Ce silence des dispositions aboutit, à mon sens, à la qualification de la situation comme rétention de facto. En effet, pendant ce transfert, la personne concernée est confinée à un trajet imposé (d’abord la zone « neutre » du centre, puis le ferry), sans liberté effective de mouvement. L’accompagnement policier a pour objectif de contraindre la personne concernée à suivre un trajet déterminé. La personne concernée ne peut pas se rendre de manière autonome à une destination autre que celle prévue par les autorités. Il s’ensuit que, pendant cette période, la situation de la personne pourrait correspondre à un régime de rétention au sens de l’article 2, sous h), de la directive 2013/33, lu à la lumière de l’article 6 de la Charte (92).

126. Or, à la suite de la remise en liberté de la personne concernée, aucun des motifs énumérés à l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33 ne saurait encore lui être appliqué. Les décisions de rétention concernées ayant été privées d’effet juridique, le maintien de cette personne sous le contrôle des autorités italiennes, dans l’attente de son transfert depuis la zone concernée vers le territoire italien, est dès lors dépourvu de tout fondement en droit de l’Union. Partant, dès lors qu’aucun des motifs prévus par cette disposition n’est susceptible de justifier une telle situation à la suite de l’expiration du délai de validation, le maintien de la personne concernée sous le contrôle des autorités italiennes, dans l’attente de son transfert vers le territoire national, doit, s’il est qualifié de rétention au sens de l’article 2, sous h), de la directive 2013/33, être considéré comme contraire à l’article 9, paragraphe 1, de cette directive.

127. Il s’ensuit que la lacune normative affectant les modalités de retour vers le territoire national, combinée à l’impossibilité, pour la personne concernée, de quitter par ses propres moyens les zones concernées à l’issue de l’expiration du délai de validation de rétention, est de nature à faire obstacle à la réalisation des objectifs poursuivis par la règle commune susmentionnée (obstacle preemption). En effet, une telle lacune, combinée aux conditions structurelles propres aux zones concernées, est susceptible d’altérer la portée de cette règle en la privant de son effet utile, dans la mesure où l’exigence de libération immédiate qu’elle consacre se trouve, en pratique, dépourvue d’effectivité.

128. Par conséquent, le protocole italo-albanais et les mesures nationales en cause sont susceptibles de révéler une incompatibilité avec les règles de répartition des compétences établies par l’article 3, paragraphe 2, TFUE.

5.      Conclusion sur les premières questions préjudicielles

129. Par conséquent, je propose à la Cour de répondre aux premières questions préjudicielles comme suit :

1)      L’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33 doit être interprété en ce sens que l’énumération des motifs de rétention qu’il prévoit est exhaustive, ce qui interdit aux États membres d’introduire des motifs additionnels, que ce soit par voie législative interne ou au moyen d’accord international.

2)      Les directives 2013/32 et 2013/33 doivent être interprétées en ce sens que leurs dispositions ne déterminent pas la localisation géographique des centres de rétention des demandeurs de protection internationale, de sorte que le choix de placer de tels centres en dehors du territoire de l’Union, sur celui d’un État tiers placé sous la juridiction de l’État membre concerné, ne relève pas, en tant que tel, de la compétence exclusive de l’Union au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, mais s’inscrit dans la marge d’appréciation dont disposent les États membres. Dans l’exercice de cette marge d’appréciation, un État membre demeure tenu d’assurer le respect intégral des conditions et des garanties prévues par ces directives dans les zones qui accueillent de tels centres. La circonstance que celles-ci sont situées en dehors du territoire de l’Union ne saurait avoir pour effet de soustraire cet État membre aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union, dès lors que ces zones relèvent de sa juridiction.

3)      L’article 3, paragraphe 2, TFUE s’oppose à ce qu’un État membre conclue un accord international et adopte des mesures nationales de ratification et d’exécution qui, par leur combinaison, altèrent la portée concrète des garanties procédurales minimales harmonisées par l’article 9, paragraphes 3, 4 et 6, de la directive 2013/33, lu en combinaison avec l’article 22, paragraphe 1, de la directive 2013/32, interprétés à la lumière de l’article 47 de la Charte, en ce que :

–        la séparation géographique entre l’avocat, présent dans la salle d’audience dans cet État membre, et le demandeur retenu dans les zones situées en dehors du territoire national, mais relevant de la juridiction de cet État membre, qui accueillent les centres de rétention de demandeurs de protection internationale, telle qu’organisée par la réglementation nationale, est susceptible de compromettre la confidentialité des échanges entre le demandeur et son conseil, laquelle constitue une garantie inhérente au droit à une protection juridictionnelle effective au sens de l’article 47 de la Charte, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier ;

–        la participation de l’avocat à l’audience par connexion audiovisuelle comme modalité de principe, le déplacement physique de l’avocat vers ces zones n’étant prévu qu’à titre exceptionnel, dans les seuls cas où la connexion est impossible et que le report de l’audience est incompatible avec le respect des délais de procédure, ne garantit pas au demandeur un accès effectif et confidentiel à son conseil dans des conditions équivalentes à celles dont il aurait bénéficié sur le territoire national, et

–        le plafond de remboursement imposé par la réglementation nationale pour les déplacements exceptionnels de l’avocat vers lesdites zones concernées est susceptible de constituer une limitation arbitraire de l’accès à l’assistance juridique et à la représentation gratuites au sens de l’article 9, paragraphe 6, de la directive 2013/33, en raison précisément des contraintes et des coûts propres à tout déplacement nécessitant un passage par le territoire albanais, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.

4)      L’article 3, paragraphe 2, TFUE s’oppose à ce qu’un État membre conclue un accord international et adopte des mesures nationales de ratification et d’exécution qui, par leur combinaison, d’une part, en interdisant aux personnes retenues de quitter par leurs propres moyens les mêmes zones, et, d’autre part, en s’abstenant de réglementer les modalités du transfert de retour vers le territoire national, affectent les règles communes établies par l’article 9 de la directive 2013/33, interprété à la lumière de l’article 6 de la Charte, en privant d’effectivité l’exigence de libération immédiate à l’issue de l’expiration du délai légal dans lequel la décision de validation de la rétention doit intervenir.

130. Ainsi qu’il ressort de leurs libellés, les secondes questions préjudicielles sont posées dans l’hypothèse où la réponse aux premières questions impliquerait que la République italienne n’a pas empiété sur la compétence exclusive de l’Union au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE. Eu égard à la réponse que je propose d’apporter aux premières questions, il n’y aurait en principe pas lieu de répondre aux secondes. Toutefois, dans l’hypothèse où la Cour ne partagerait pas cette conclusion et dans un souci d’exhaustivité, j’examinerai ces questions ci-après.

C.      Sur les secondes questions préjudicielles

131. Par ses secondes questions, auxquelles il convient de répondre à titre subsidiaire, dans l’hypothèse où la Cour conclurait que la République italienne n’a pas empiété sur la compétence exclusive de l’Union au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE en concluant le protocole italo-albanais et en adoptant les mesures nationales en cause, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les dispositions susmentionnées des directives 2013/32 et 2013/33 relatives au placement en rétention, aux droits de la défense, au droit de communication et de visite ainsi qu’au droit aux soins de santé des demandeurs de protection internationale (93) doivent être interprétées en ce sens qu’elles s’opposent à ce que des ressortissants de pays tiers, transférés dans des centres relevant de la juridiction italienne, situés en dehors du territoire de l’Union, où ils ont présenté une demande de protection internationale, y soient placés en rétention temporaire conformément à ce protocole et aux mesures nationales en cause.

1.      Sur le placement en rétention

132. En premier lieu, s’agissant de l’article 26 de la directive 2013/32, la juridiction de renvoi indique que les demandeurs ont été placés en rétention dans le cadre d’une procédure de retour et qu’il existe des motifs raisonnables de penser que leur demande de protection internationale vise à retarder l’exécution de la décision de retour, situation visée à l’article 8, paragraphe 3, sous d), de la directive 2013/33 (94). Toutefois, il convient de vérifier, premièrement, si cette appréciation repose sur une évaluation individualisée et motivée de chaque situation conformément à l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2013/33 ; deuxièmement, si le maintien en rétention après le dépôt de la demande de protection internationale ne constitue pas, de facto, une rétention au seul motif du statut de demandeur, ce qui serait contraire à l’article 26 de la directive 2013/32 et à l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2013/33, et, troisièmement, si les conditions de l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33 demeurent effectivement applicables tout au long de la rétention.

133. En l’occurrence, s’agissant de la première de ces vérifications, il a été constaté qu’il existait des motifs raisonnables de penser que les personnes concernées avaient présenté les demandes de protection internationale dans le seul but de retarder ou d’empêcher l’exécution de la décision de retour. À cet égard, il est exact que l’article 3, paragraphe 4, in fine, de la loi n^o 14/2024, qui renvoie à l’article 6, paragraphe 3, du décret législatif n^o 142/2015 pour fonder le maintien de la personne concernée dans l’installation B, correspond notamment au motif de rétention prévu à l’article 8, paragraphe 3, sous d), de la directive 2013/33 (95). Comme je l’ai déjà relevé dans le cadre des premières questions, et sous réserve de vérifications par le juge de renvoi, d’une part, le protocole italo-albanais constitue uniquement le cadre géographique et organisationnel dans lequel cette rétention s’effectue et, d’autre part, les mesures en cause ne s’écartent pas, à cet égard, des motifs exhaustivement autorisés par la directive 2013/33 (96).

134. En deuxième lieu, s’agissant des conditions du placement en rétention, en vertu de l’article 10, paragraphe 1, de la directive 2013/33, les États membres placent en rétention les demandeurs de protection internationale dans des centres spécialisés et doivent les séparer des autres ressortissants de pays tiers qui n’ont pas introduit de demande de protection internationale. Cette disposition, lu en combinaison avec l’article 18, paragraphe 9, de cette directive, permet toutefois de déroger partiellement à ces dispositions lorsque les capacités de logement en centres de rétention sont épuisées. Dans ce cas, le demandeur placé en rétention est séparé des détenus de droit commun. En application de l’article 10, paragraphe 2, de la même directive, les demandeurs placés en rétention ont par ailleurs accès à des espaces en plein air.

135. En outre, l’article 10, paragraphe 5, de la directive 2013/33 prévoit que les États membres veillent à ce que les demandeurs placés en rétention reçoivent systématiquement, dans une langue qu’ils comprennent ou dont on peut raisonnablement supposer qu’ils la comprennent, des informations qui expliquent les règles applicables dans le centre de rétention et énoncent leurs droits et obligations. Les États membres peuvent déroger à cette obligation dans des cas dûment justifiés et pendant une durée raisonnable devant être la plus brève possible, dans le cas où le demandeur est placé en rétention à un poste frontière ou dans une zone de transit (97). Toutefois, de telles dérogations doivent être exclues dans le cadre des procédures spécifiques visées à l’article 43 de la directive 2013/32 (98).

136. Il s’ensuit que l’article 10 de la directive 2013/33 harmonise les conditions matérielles de rétention des demandeurs de protection internationale en établissant un socle de niveaux minimaux en deçà desquels les États membres ne sauraient descendre dans l’exercice de leur marge d’appréciation.

137. En l’occurrence, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si ces conditions ont été respectées lors de la rétention des personnes concernées.

138. En troisième lieu, selon la juridiction de renvoi, les personnes concernées ne seraient pas libérées immédiatement ainsi que l’exige l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2013/33 (99). Cette question a déjà été examinée dans le cadre des premières questions préjudicielles, auxquelles il est renvoyé (100). À cet égard, j’observe que la juridiction de renvoi ne fournit aucune information sur le temps nécessaire au transfert des personnes concernées vers l’Italie et à leur libération. Il appartiendra donc à cette juridiction de vérifier les modalités selon lesquelles les autorités italiennes ont mis en œuvre l’obligation prévue à l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2013/33 et de s’assurer que ces modalités ne portent pas atteinte à l’effectivité des dispositions de cette directive.

2.      Sur le droit à la protection juridictionnelle effective et le droit de communication et de visite par des avocats

139. Selon la juridiction de renvoi, le placement en rétention prévu par le protocole italo-albanais méconnaîtrait le droit à la protection juridictionnelle effective des demandeurs de protection internationale en ce que le fait de se trouver loin du territoire italien, où les avocats chargés de les assister exercent leur activité de défense, est de nature à porter concrètement atteinte à l’exercice de leurs droits de la défense et, par conséquent, à priver d’effet non seulement l’article 46 de la directive 2013/32, mais aussi l’article 47 de la Charte.

140. À cet égard, si les modalités concrètes d’accès à la représentation juridique relèvent de l’autonomie procédurale des États membres, celles-ci doivent néanmoins garantir aux demandeurs placés en rétention dans les zones concernées un accès à l’assistance juridique équivalent à celui dont auraient bénéficié les demandeurs dans de centres de rétention situés sur le territoire national.

141. En outre, comme il ressort des décisions de renvoi, les modalités pratiques prévues par la loi n^o 14/2024 ne sont pas susceptibles d’assurer, dans les circonstances concrètes des présentes affaires, un accès à l’assistance juridique équivalent à celui dont auraient bénéficié les demandeurs sur le territoire national. En effet, ainsi que déjà relevé (101), l’article 4, paragraphe 5, de cette loi organise l’audience par connexion audiovisuelle comme modalité de principe (102), le déplacement physique de l’avocat n’étant prévu qu’à titre résiduel, dans les seuls cas où la connexion est impossible et que le report de l’audience est incompatible avec le respect des délais de procédure (103). Par ailleurs, le plafond de remboursement prévu par cette disposition pourrait se révéler insuffisant pour couvrir les frais réels d’un déplacement nécessitant un passage par le territoire albanais.

142. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si, au regard de ces éléments, les demandeurs ont bénéficié d’un accès réel et non seulement théorique à un avocat, conformément aux exigences de l’article 9, paragraphes 3, 4 et 6, de la directive 2013/33, interprétés à la lumière de l’article 47 de la Charte.

143. Enfin, la question relative au risque que le droit albanais impose des limitations à l’accès des avocats aux centres, déjà examinée dans la partie consacrée aux premières questions préjudicielles (104), devrait faire l’objet d’une vérification par la juridiction de renvoi.

3.      Sur le droit de communication et de visite concernant les membres de la famille

144. Selon la juridiction de renvoi, le placement en rétention dans les zones concernées affecte également le droit de visite et de communication des membres de la famille tel que consacré à l’article 10, paragraphe 4, de la directive 2013/33.

145. À cet égard, j’observe que ni le protocole italo-albanais ni la loi n^o 14/2024 ne contiennent de dispositions organisant l’accès ou le droit de visite des membres de la famille dans les zones concernées (105), le gouvernement italien se limitant à affirmer que ce droit ne ferait l’objet d’aucune limitation. Cette seule affirmation ne saurait suffire à établir le respect de l’obligation prévue à l’article 10, paragraphe 4, de la directive 2013/33, interprété à la lumière de l’article 7 de la Charte (106), en l’absence de dispositions normatives organisant concrètement son exercice dans les conditions propres aux zones concernées. Toutefois, dans les présentes affaires, cette question revêt un caractère hypothétique, dès lors que les dossiers soumis à la Cour ne font état d’aucune demande en ce sens de la part des personnes concernées.

4.      Sur le droit aux soins de santé

146. En ce qui concerne le droit aux soins de santé, il convient d’observer que l’article 4, paragraphe 6, du protocole italo-albanais prévoit que les autorités italiennes mettent en place des structures sanitaires dans les zones concernées afin de garantir les services de santé nécessaires. L’article 4, paragraphe 8, de ce protocole prévoit en outre que, si les autorités italiennes ne sont pas en mesure de répondre aux besoins en matière de santé des personnes placées en rétention dans les zones concernées, les autorités albanaises collaborent avec les autorités italiennes afin de leur assurer les soins médicaux indispensables qui ne sauraient être différés.

147. Si ces dispositions témoignent d’une volonté de garantir l’accès aux soins dans les zones concernées, elles se heurtent à une incompatibilité avec l’article 19 de la directive 2013/33. En subordonnant la prise en charge médicale aux capacités d’un État tiers, le protocole italo-albanais fait dépendre l’effectivité d’un droit garanti par le droit de l’Union à un cadre juridique extérieur à celui-ci, sur lequel l’État membre n’exerce aucune maîtrise. La seule existence de dispositions normatives ne suffit donc pas à établir le respect de cet article ; encore faut-il vérifier que l’accès aux soins est effectivement assuré dans les conditions concrètes de fonctionnement des centres.

148. Toutefois, dans les présentes affaires, cette question revêt un caractère hypothétique, dès lors que les dossiers soumis à la Cour ne contiennent aucune référence à une demande formulée en ce sens par les personnes concernées. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, dans l’hypothèse où une telle demande serait formulée, si les modalités concrètes d’accès aux soins de santé dans les zones concernées permettent d’assurer l’effectivité du droit garanti par l’article 19 de la directive 2013/33.

5.      Conclusion sur les secondes questions préjudicielles

149. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux secondes questions préjudicielles comme suit :

1)      L’article 26 de la directive 2013/32 et l’article 8, paragraphes 1, 2 et 3, de la directive 2013/33, lus à la lumière de l’article 6 de la Charte, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce qu’un demandeur de protection internationale soit maintenu en rétention dans des centres situés en dehors du territoire de l’Union relevant de la juridiction d’un État membre, dès lors que ce maintien repose sur le motif prévu à l’article 8, paragraphe 3, sous d), de la directive 2013/33. En revanche, ces dispositions s’opposent à ce que ce maintien en rétention ne repose pas sur une appréciation individualisée et motivée de la situation de chaque demandeur, ou constitue, de facto, une rétention au seul motif du statut de demandeur. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si le placement en rétention des personnes concernées satisfait à ces exigences et si les conditions du motif de rétention applicable demeurent effectivement remplies tout au long de la rétention.

2)      L’article 10 de la directive 2013/33 doit être interprété en ce sens qu’il harmonise les conditions matérielles de rétention des demandeurs de protection internationale en établissant un socle de niveaux minimaux en deçà desquels les États membres ne sauraient descendre, y compris lorsque la rétention a lieu dans des centres situés en dehors du territoire de l’Union relevant de la juridiction d’un État membre. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si ces conditions ont été respectées lors de la rétention des personnes concernées.

3)      L’article 9, paragraphe 1, de la directive 2013/33 doit être interprété en ce sens qu’il impose aux autorités compétentes de l’État membre de libérer immédiatement le demandeur lorsque la mesure du placement en rétention cesse de produire ses effets en raison de l’absence de validation de celle-ci dans les délais impartis, y compris lorsque la rétention a lieu dans des centres situés en dehors du territoire de l’Union relevant de la juridiction de cet État membre. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si les modalités concrètes de transfert des personnes concernées vers le territoire national sont compatibles avec cette exigence de libération immédiate.

4)      L’article 9, paragraphes 3, 4 et 6, de la directive 2013/33, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, doit être interprété en ce sens que, si les modalités concrètes d’accès à la représentation juridique relèvent de l’autonomie procédurale des États membres, celles-ci doivent néanmoins garantir au demandeur placé en rétention dans les zones concernées un accès effectif à un avocat équivalent à celui dont il aurait bénéficié dans un centre de rétention situé sur le territoire national. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si, au regard de ces exigences, les demandeurs ont effectivement bénéficié d’un tel accès.

V.      Conclusion

150. Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par la Corte di appello di Roma (cour d’appel de Rome, Italie) dans les termes suivants :

1)      L’article 8, paragraphe 3, de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale doit être interprété en ce sens que l’énumération des motifs de rétention qu’il prévoit est exhaustive, ce qui interdit aux États membres d’introduire des motifs additionnels, que ce soit par voie législative interne ou au moyen d’accord international.

2)      La directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale et la directive 2013/33 doivent être interprétées en ce sens que leurs dispositions ne déterminent pas la localisation géographique des centres de rétention des demandeurs de protection internationale, de sorte que le choix de placer de tels centres en dehors du territoire de l’Union, sur celui d’un État tiers placé sous la juridiction de l’État membre concerné, ne relève pas, en tant que tel, de la compétence exclusive de l’Union au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE, mais s’inscrit dans la marge d’appréciation dont disposent les États membres. Dans l’exercice de cette marge d’appréciation, un État membre demeure tenu d’assurer le respect intégral des conditions et des garanties prévues par ces directives dans les zones qui accueillent de tels centres. La circonstance que celles-ci sont situées en dehors du territoire de l’Union ne saurait avoir pour effet de soustraire cet État membre aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union, dès lors que ces zones relèvent de sa juridiction.

3)      L’article 3, paragraphe 2, TFUE s’oppose à ce qu’un État membre conclue un accord international et adopte des mesures nationales de ratification et d’exécution qui, par leur combinaison, altèrent la portée concrète des garanties procédurales minimales harmonisées par l’article 9, paragraphes 3, 4 et 6, de la directive 2013/33, lu en combinaison avec l’article 22, paragraphe 1, de la directive 2013/32, interprétés à la lumière de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, en ce que :

–        la séparation géographique entre l’avocat, présent dans la salle d’audience dans cet État membre, et le demandeur retenu dans les zones situées en dehors du territoire national, mais relevant de la juridiction de cet État membre, qui accueillent des centres de rétention de demandeurs de protection internationale, telle qu’organisée par la réglementation nationale, est susceptible de compromettre la confidentialité des échanges entre le demandeur et son conseil, laquelle constitue une garantie inhérente au droit à une protection juridictionnelle effective au sens de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier ;

–        la participation de l’avocat à l’audience par connexion audiovisuelle comme modalité de principe, le déplacement physique de l’avocat vers ces zones n’étant prévu qu’à titre exceptionnel, dans les seuls cas où la connexion est impossible et que le report de l’audience est incompatible avec le respect des délais de procédure, ne garantit pas au demandeur un accès effectif et confidentiel à son conseil dans des conditions équivalentes à celles dont il aurait bénéficié sur le territoire national, et

–        le plafond de remboursement imposé par la réglementation nationale pour les déplacements exceptionnels de l’avocat vers lesdites zones concernées est susceptible de constituer une limitation arbitraire de l’accès à l’assistance juridique et à la représentation gratuites au sens de l’article 9, paragraphe 6, de la directive 2013/33, en raison précisément des contraintes et des coûts propres à tout déplacement nécessitant un passage par le territoire albanais, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.

4)      L’article 3, paragraphe 2, TFUE s’oppose à ce qu’un État membre conclue un accord international et adopte des mesures nationales de ratification et d’exécution qui, par leur combinaison, d’une part, en interdisant aux personnes retenues de quitter par leurs propres moyens les mêmes zones, et, d’autre part, en s’abstenant de réglementer les modalités du transfert de retour vers le territoire national, affectent les règles communes établies par l’article 9 de la directive 2013/33, interprété à la lumière de l’article 6 de la charte des droits fondamentaux, en privant d’effectivité l’exigence de libération immédiate à l’issue de l’expiration du délai légal dans lequel la décision de validation de la rétention doit intervenir.

1      Langue originale : le français.

i      Les noms des présentes affaires sont des noms fictifs. Ils ne correspondent au nom réel d’aucune partie à la procédure.

2      Je relève que la Cour a été ainsi saisie dans les affaires C‑736/25 (Peordi I), C‑737/25 (Peordi II), C‑11/26 (Peordi III), C‑178/26 (Peordi IV), C‑226/26 (Peordi V) et C‑377/26 (Peordi VI) de deux questions préjudicielles identiques soulevées par la même juridiction de renvoi.

3      Legge n. 14 – Ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, nonché norme di coordinamento con l’ordinamento interno, interno (loi portant ratification du protocole entre le gouvernement de la République italienne et le Conseil des ministres de la République d’Albanie aux fins du renforcement de la collaboration en matière migratoire et les règles de coordination avec l’ordre juridique interne (GURI n^o 44, du 22 février 2024, ci-après la « loi n^o 14/2024 »).

4      Il s’agit des zones visées par l’annexe 1 du protocole italo-albanais.

5      Directive du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98).

6      Voir, notamment, règlement (UE) 2024/1351 du Parlement européen et du Conseil, du 14 mai 2024, relatif à la gestion de l’asile et de la migration, modifiant les règlements (UE) 2021/1147 et (UE) 2021/1060 et abrogeant le règlement (UE) n^o 604/2013 (JO L, 2024/1351), et autres instruments du pacte.

7      Même si certaines des dispositions dudit pacte sont déjà partiellement en vigueur, la date d’entrée en vigueur des règlements précités est fixée soit au 12 juin, soit au 1^er juillet 2026.

8      Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60).

9      Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96).

10      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (JO 2013, L 180, p. 31).

11      Decreto legislativo n^o 142 – Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (décret législatif n^o 142 portant mise en œuvre de la directive 2013/33/UE établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale ainsi que de la directive 2013/32/UE relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale), du 18 août 2015 (GURI n^o 214, du 15 septembre 2015, p. 1), dans sa version applicable aux faits au principal (ci‑après le « décret législatif n^o 142/2015 »).

12      La juridiction de renvoi relève que « la validation des ordonnances de placement en rétention doit être demandée par le préfet de police à la cour d’appel du lieu du siège de la Questura (préfecture de police) dans les 48 heures suivant le début du placement en rétention ; la cour d’appel statue dans les 48 heures qui suivent ».

13      Arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny (C558/18 et C563/18, EU:C:2020:234, points 45 à 48 ainsi que jurisprudence citée).

14      Arrêts du 15 juin 1995, Zabala Erasun e.a. (C422/93 à C424/93, EU:C:1995:183, point 29), et du 10 décembre 2018, Wightman e.a. (C621/18, EU:C:2018:999, point 28 ainsi que jurisprudence citée).

15      Voir, par analogie, arrêt du 16 juin 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, points 24 à 26).

16      Dans ses conclusions présentées dans l’affaire Sedrata (C‑414/25, EU:C:2026:334), l’avocat général Emiliou a examiné la compatibilité, au regard de la directive 2008/115, du transfert, vers les zones concernées, de ressortissants de pays tiers faisant l’objet de procédures de retour.

17      Selon les indications fournies par la juridiction de renvoi, les procédures au principal ont pour objet la demande de maintien en rétention de SG et JA. La juridiction de renvoi relève qu’elle est appelée à « valider la décision ordonnant [le maintien de ces personnes en rétention], en tant que personne[s] placée[s] en rétention demandant l’asile ».

18      Voir, en ce sens, arrêts du 19 juin 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, points 61 à 63), et du 15 février 2016, J.N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, point 75).

19      Il convient de préciser que, dans le cadre des premières questions préjudicielles, l’article 46 de la directive 2013/32, relatif au droit à un recours effectif contre les décisions relatives aux demandes de protection internationale, n’est pas pertinent, dès lors que c’est l’article 9 de la directive 2013/33, qui régit spécifiquement les garanties procédurales offertes aux demandeurs de protection internationale placés en rétention, qui constitue la disposition la plus pertinente pour déterminer l’existence d’une éventuelle compétence exclusive de l’Union. Par ailleurs, le droit aux soins de santé des demandeurs de protection internationale placés en rétention, garanti par les articles 17 et 19 de la directive 2013/33, ne sera pas examiné dans le cadre des premières questions préjudicielles, dès lors que cette question ne présente pas de lien suffisamment direct avec la détermination de la compétence exclusive de l’Union au sens de l’article 3, paragraphe 2, TFUE ; elle sera en revanche analysée dans le cadre des secondes questions préjudicielles, auxquelles il convient de répondre à titre subsidiaire.

20      Chamon, M., « Implied Exclusive Powers in the ECJ’s Post-Lisbon Jurisprudence : The Continued Development of the ERTA Doctrine », Common Market Law Review, vol. 55, n^o 4, 2018, p. 1101 à 1141, et Rosas, A., « Exclusive, Shared and National Competence in the Context of EU External Relations : Do Such Distinctions Matter ? », in Govaere, I., Lannon, E., van Elsuwege, P., et Adam, S. (dir.), The European Union in the World : Essays in Honour of Marc Maresceau, Brill, Leyde, 2024, p. 17 à 43.

21      Voir, par analogie, avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303, point 70).

22      Arrêt du 31 mars 1971 (22/70, ci-après l’« arrêt AETR », EU:C:1971:32).

23      Voir arrêt du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:2151, point 66).

24      Conformément à l’article 2, paragraphe 2, TFUE, dans les domaines de compétence partagée, l’Union et les États membres peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants. Toutefois, les États membres n’exercent leur compétence que dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne, étant précisé qu’ils la recouvrent dans la mesure où l’Union décide de cesser d’exercer la sienne. Conformément au protocole (n^o 25) sur l’exercice des compétences partagées, lorsque l’Union mène une action dans un certain domaine, le champ d’application de cet exercice de compétence ne couvre que les éléments régis par l’acte de l’Union en question et ne couvre donc pas tout le domaine.

25      Voir Rosas, A., cité à la note en bas de page 20 des présentes conclusions, p. 22.

26      Il convient de relever que le règlement n^o 604/2013 a été adopté sur la base de l’article 78, paragraphe 2, sous e), TFUE. La directive 2013/32 a été arrêtée sur le fondement de l’article 78, paragraphe 2, sous d), TFUE, tandis que la base juridique de la directive 2013/33 est l’article 78, paragraphe 2, sous f), TFUE. Ces bases juridiques relèvent du régime d’asile européen commun (RAEC), qui s’inscrit dans la politique commune en matière d’asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire, que l’Union est tenue de développer en application de l’article 78, paragraphe 1, TFUE.

27      Voir, en ce sens, arrêt du 5 décembre 2017 (C‑600/14, EU:C:2017:935, points 45 à 49 et jurisprudence citée).

28      (Accord de libre-échange avec Singapour) du 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, points 239 et 242).

29      Voir point 21 de l’arrêt AETR qui fait référence à l’article 5 CE. Voir également, par exemple, avis 2/91 (Convention no 170 de l’OIT), du 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, point 10) et avis 1/03 (Nouvelle convention de Lugano), du 7 février 2006 (EU:C:2006:81, point 119).

30      Voir, en ce sens, arrêts du 21 décembre 2016, Conseil/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, points 95 et 98), ainsi que du 12 novembre 2019, Organisation juive européenne et Vignoble Psagot (C‑363/18, EU:C:2019:954, point 29).

31      Strauss, M. J., « Territorial Leases », Nollkaemper, A., et Plakokefalos, I., The Practice of Shared Responsibility in International Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, p. 67 à 70.

32      Voir Ronen, Y., « Territory, Lease », Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford University Press, Oxford, 2019, qui définit le bail territorial comme un arrangement par lequel un État reçoit le droit d’exercer l’autorité territoriale d’un autre État sur un territoire donné, la pleine souveraineté demeurant à titre résiduel avec l’État cédant, https://opil.ouplaw.com/display/10.1093/law :epil/9780199231690/law-9780199231690-e1120 (vérifié le 27 mai 2026). Le bail territorial (territorial lease) est une sous-catégorie spécifique de la concession territoriale, caractérisée par trois éléments, à savoir une durée déterminée ou déterminable, une contrepartie (qui n’est pas nécessairement monétaire) et un droit d’exercice exclusif des prérogatives étatiques sur le territoire concerné pendant la durée du bail. La pratique des États et la terminologie des baux territoriaux indiquent que la souveraineté ultime demeure dans le chef de l’État cédant, la différence entre cession et bail pouvant être réduite dans les faits, particulièrement pendant la durée du bail (voir la section « Cession » de cette entrée d’encyclopédie).

33      À cet égard, il convient de relever que la Cour a jugé, dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts du 21 décembre 2016, Conseil/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), et du 27 février 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118), que la qualification internationale du territoire est pertinente pour délimiter le champ d’application territorial du droit de l’Union, et notamment que des territoires sur lesquels un État tiers revendique une souveraineté non reconnue internationalement ne relèvent pas automatiquement du champ d’application des accords conclus par l’Union avec cet État.

34      À cet égard, la Cour a déjà relevé que, même si les faits dans une procédure au principal ne relèvent pas directement du champ d’application du droit de l’Union, les dispositions de ce droit peuvent être rendues applicables par le droit national en raison d’un renvoi opéré par ce dernier au contenu de celles-ci [voir, en ce sens, arrêt du 7 novembre 2018, C et A (C‑257/17, EU:C:2018:876, point 31)].

35      Voir points 69 et 70 des présentes conclusions.

36      Voir, a contrario, arrêt du 7 mars 2017, X et X (C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, points 42 à 45).

37      Voir article 3, paragraphe 1, article 10, paragraphe 5, article 11, paragraphe 6, et article 18, paragraphe 1, sous a), de la directive 2013/33, qui réservent l’application de certaines dérogations aux situations de placement en rétention à la frontière ou dans une zone de transit. Voir, également, le contexte de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C‑808/18, EU:C:2020:1029).

38      Arrêt du 7 mars 2017 (C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173).

39      C‑91/20, EU:C:2021:898, point 40.

40      En vertu du principe de primauté du droit de l’Union, tel que consacré depuis l’arrêt du 15 juillet 1964, Costa (6/64, EU:C:1964:66), et confirmé de manière constante par la jurisprudence ultérieure, notamment par l’arrêt du 21 décembre 2021, Euro Box Promotion e.a. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 et C‑840/19, EU:C:2021:1034, points 250 et 251), le droit des États membres ne saurait affecter l’effet reconnu aux normes de l’Union, sans que des dispositions internes, quelles qu’elles soient, puissent y faire obstacle.

41      La conclusion d’un accord bilatéral avec un État tiers ne saurait avoir pour effet de libérer un État membre de son obligation d’assurer le respect des droits fondamentaux (voir, par analogie, Cour EDH, 23 février 2012, Hirsi Jamaa e.a. c. Italie (CE:ECHR:2012:0223JUD002776509, § 129).

42      Dans les présentes affaires, les décisions de rétention concernées sont fondées, s’agissant des deux requérants, sur le motif prévu à l’article 8, paragraphe 3, sous d), de la directive 2013/33, transposé à l’article 6, paragraphe 3, du décret législatif n^o 142/2015, à savoir l’existence de motifs raisonnables de considérer que la demande de protection internationale a été introduite dans le seul but de retarder ou d’empêcher l’exécution d’une décision de retour adoptée en vertu de la directive 2008/115. Dans l’affaire SG, la décision de rétention est fondée en outre sur le motif prévu à l’article 8, paragraphe 3, sous e), de la directive 2013/33, transposé à l’article 6, paragraphe 2, sous c), du décret législatif n^o 142/2015, à savoir la dangerosité de la personne concernée pour l’ordre public et la sécurité publique au regard de ses condamnations pénales.

43      Voir arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, point 159).

44      Selon l’annexe 1 du protocole italo-albanais, l’installation B correspond à la zone destinée à la vérification des conditions requises pour la reconnaissance de la protection internationale et au retour des migrants n’ayant pas le droit d’entrer et de séjourner sur le territoire italien.

45      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l’Union et abrogeant la directive 2013/32/UE (JO L, 2024/1348).

46      Directive du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant une protection internationale (JO L, 2024/1346).

47      Voir, en ce sens, Klamert, M., « Article 2 TFEU », dans Kellerbauer, M., Klamert, M., et Tomkin, J., The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights : A Commentary, Oxford University Press, Oxford, 2019, p. 356.

48      Schütze, R., European Union Law, Oxford University Press, Oxford, 2025 (4e éd.), p. 229‑234 ; Chamon, M., « Implied Exclusive Powers in the ECJ’s Post-Lisbon Jurisprudence : The Continued Development of the ERTA Doctrine », Common Market Law Review, vol. 55, n^o 4., 2018, p. 1101 à 1141 ; Arena, A., « The Twin Doctrines of Primacy and Pre-Emption », dans Schütze, R., et Tridimas, T. (dir.), Oxford Principles of European Union Law, The European Union Legal Order, Oxford University Press, Oxford, vol. I, 2018, Oxford Law Pro, https://doi.org/10.1093/oso/9780199533770.003.0012, vérifié le 27 mai 2026.

49      Schütze, R., European Union Law, Oxford University Press, Oxford, 2025 (4^e éd.), p. 234.

50      Arrêt du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:2151, point 66).

51      Arrêt du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:2151, point 67).

52      Voir, en ce sens, arrêts AETR (point 30) et du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:2151, point 68).

53      Avis 1/03 (Nouvelle convention de Lugano), du 7 février 2006 (EU:C:2006:81, point 126).

54      Arrêt du 20 novembre 2018, Commission/Conseil (AMP Antarctique) (C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:925, point 113 ainsi que jurisprudence citée).

55      Arrêt du 4 septembre 2014, Commission/Conseil (C‑114/12, EU:C:2014:2151, points 70 et 71).

56      Arrêt du 20 novembre 2018, Commission/Conseil (AMP Antarctique) (C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:925, point 114 ainsi que jurisprudence citée).

57      Voir, en ce sens, avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303, point 74) ; arrêt du 26 novembre 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, point 33), et avis 3/15 (Traité de Marrakech sur l’accès aux œuvres publiées), du 14 février 2017 (EU:C:2017:114, point 108).

58      Voir points 63 à 69 des présentes conclusions.

59      Voir, en ce sens, arrêt du 16 avril 2026, Danané e.a (C‑50/24 à C‑56/24, EU:C:2026:301, points 43 et 47). En outre, au point 62 de cet arrêt, la Cour précise que la double qualification d’un même lieu n’est conforme à la directive 2013/33 qu’à la condition que les États membres garantissent le respect intégral des garanties prévues aux articles 8 et 9 de cette directive.

60      Voir, en ce sens, arrêt du 16 avril 2026, Danané e.a (C‑50/24 à C‑56/24, EU:C:2026:301, points 42 à 54), et conclusions de l’avocat général Emiliou dans ces affaires jointes (C‑50/24 à C‑56/24, EU:C:2025:493, point 40).

61      Voir points 63 à 69 des présentes conclusions.

62      Voir arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, point 159 et jurisprudence citée).

63      Voir arrêts du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, point 168), et du 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU et C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, point 252 et jurisprudence citée).

64      Arrêt du 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU et C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, point 250 et jurisprudence citée).

65      Voir note en bas de page 42 des présentes conclusions.

66      Voir article 13, paragraphe 2, du protocole italo-albanais.

67      Voir, en ce sens, arrêt du 25 juin 2020, Ministerio Fiscal (Autorité susceptible de recevoir une demande de protection internationale) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, point 112).

68      Voir, en ce sens, arrêts du 26 février 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, point 19), et du 1^er août 2025, BAJI Trans (C‑544/23, EU:C:2025:614, point 49).

69      Voir, en ce sens, arrêt du 15 février 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, point 56).

70      Voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2022, Politsei – ja Piirivalveamet (Placement en rétention – Risque de commettre une infraction pénale) (C‑241/21, EU:C:2022:753, point 47).

71      Voir arrêt de la Cour EDH du 22 décembre 2020, Selahattin Demirtaș c. Turquie (CE:ECHR:2020:1222JUD001430517, § 311 et jurisprudence citée).

72      Voir, en ce sens, arrêt de la Cour EDH du 15 décembre 2016, Khlaifia et autres c. Italie (CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, §§ 64 à 72 et jurisprudence citée).

73      Voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2022, Politsei – ja Piirivalveamet (Placement en rétention – Risque de commettre une infraction pénale) (C‑241/21, EU:C:2022:753, point 50 et jurisprudence citée).

74      Voir, en ce sens, arrêt du 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU et C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, point 257). En particulier, lorsque la rétention d’un demandeur de protection internationale n’est pas encadrée par une limite temporelle, l’autorité responsable de la détermination, au sens de l’article 2, sous f), de la directive 2013/32, doit agir avec toute la diligence requise (points 262 à 264 de cet arrêt).

75      Voir note en bas de page 42 des présentes conclusions.

76      Voir, également, considérant 15 de la directive 2013/33.

77      Voir, en ce sens, arrêt du 8 novembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Examen d’office de la rétention) (C‑704/20 et C‑39/21, EU:C:2022:858, point 94).

78      Voir, en ce sens, arrêt du 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU et C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, point 261).

79      Voir, en ce sens, arrêt du 1^er août 2025, Alace et Canpelli (C‑758/24 et C‑759/24, EU:C:2025:591, point 77).

80      Voir également article 4, paragraphes 3 et 5, de la loi n^o 14/2024 qui détaille les modalités pratiques de cette connexion à distance entre le lieu où se trouve la personne concernée et celui où se trouve son avocat ou le juge.

81      Voir, en ce sens, arrêt de la Cour EDH du 9 octobre 1979, Airey c. Irlande (CE:ECHR:1979:1009JUD000628973, § 26), portant sur l’assistance judiciaire dans le cadre des procédures non pénales, ainsi qu’arrêt de la Cour EDH du 9 avril 1984, Goddi c. Italie (CE:ECHR:1984:0409JUD000896680, § 31), concernant l’assistance judiciaire dans le cadre des procédures pénales.

82      Voir, en ce sens, arrêts du 15 février 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, point 62), et du 14 septembre 2017, K. (C‑18/16, EU:C:2017:680, point 45).

83      Le libellé de l’article 4, paragraphe 5, de la loi n^o 14/2024 précise que ce remboursement est réservé à l’avocat « commis d’office », ce qui semble exclure les avocats choisis librement par leur client.

84      À cet égard, la Cour EDH a jugé que la participation à la procédure par visioconférence n’est pas, en soi, incompatible avec la notion de procès équitable et public, mais qu’il faut s’assurer que le justiciable est en mesure de suivre la procédure et d’être entendu sans obstacle technique ainsi que de communiquer de manière effective et confidentielle avec son avocat (Cour EDH, 2 novembre 2010, Sakhnovski c. Russie, CE:ECHR:2010:1102JUD002127203, § 98).

85      Cette observation est formulée par souci de complétude et ne sera pas reprise dans le dispositif, dès lors que la juridiction de renvoi n’a pas soumis cette question à la Cour et que celle-ci n’est pas saisie de ce point.

86      Il convient de relever que la République d’Albanie n’est pas un État membre de l’Union européenne et n’est, à ce titre, pas liée par les exigences découlant de la directive 2013/33 ni par les droits garantis par l’article 47 de la Charte. Les limitations que le droit albanais pourrait imposer à l’accès des avocats aux zones concernées ne seraient dès lors soumises aux mêmes exigences de compatibilité avec le droit de l’Union que celles qui s’imposent aux États membres.

87      Lors du placement en rétention des demandeurs de protection internationale, l’article 10, paragraphe 4, de la directive 2013/33, lu en combinaison avec l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2013/32, garantit à certaines organisations le droit d’accéder aux demandeurs de protection internationale qui se présentent aux frontières extérieures des États membres ou qui sont placés en rétention sur leur territoire [voir, en ce sens, arrêt du 16 novembre 2021, Commission/Hongrie (Incrimination de l’aide aux demandeurs d’asile) (C‑821/19, EU:C:2021:930, point 87)].

88      Voir, par analogie, arrêt du 15 septembre 2011, Gueye et Salmerón Sánchez (C‑483/09 et C‑1/10, EU:C:2011:583, point 55 et jurisprudence citée).

89      Voir, en ce sens, arrêt du 3 juin 2025, Kinsa (C‑460/23, EU:C:2025:392, point 47).

90      Le gouvernement italien a expliqué lors de l’audience que la durée était d’environ 30 minutes pour les formalités, départ de l’Albanie à 22 heures, arrivée à Bari à 8 heures.

91      Cour EDH, 6 novembre 1980, Guzzardi c. Italie (CE:ECHR:1980:1106JUD000736776, §§ 92 à 95).

92      S’agissant de l’article 5 de la CEDH, vertu de la jurisprudence de la Cour EDH, les formalités administratives associées à la remise en liberté ne sauraient justifier un retard de plus de quelques heures [voir Cour EDH, 4 juin 2015, Ruslan Yakovenko c. Ukraine (CE:ECHR:2015:0604JUD000542511, §§ 68 et 69), (retard de 2 jours), et du 22 mars 1995, Quinn c. France (CE:ECHR:1995:0322JUD001858091, §§ 39 à 43) (retard de 11 heures)]. Voir également l’arrêt du 21 septembre 2021, Kerem Çiftçi c. Turquie (CE:ECHR:2021:0921JUD003520509, §§ 32 à 34), en ce qui concerne la déprivation de liberté d’une heure et demie, alors que l’arrestation de la personne n’avait pas de base légale.

93      Le libellé de la question se réfère notamment aux articles 8 à 10, 17, 19 et 26 de la directive 2013/33, ainsi qu’aux articles 26 et 46 de la directive 2013/32.

94      Voir, en ce sens, arrêt du 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság(C‑924/19 PPU et C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, points 258 et 291), dans lequel la Cour a jugé que le placement en rétention ne saurait résulter du seul fait que le demandeur se trouve dans un lieu déterminé en raison de circonstances créées par les autorités nationales elles‑mêmes.

95      Voir note en bas de page 42 des présentes conclusions.

96      Voir point 97 des présentes conclusions.

97      Sur l’interprétation autonome de ces termes, voir le point 75 des présentes conclusions.

98      Voir, en ce sens, arrêt du 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU et C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, point 238).

99      Je note que l’article 9, paragraphe 3, de la directive 2013/33 prévoit la libération immédiate du demandeur lorsque le placement en rétention est « jugé illégal ». Or, lorsque la mesure de restriction de la liberté individuelle cesse de produire ses effets en raison de l’absence de validation de celle-ci dans les délais impartis, ce cas de figure apparaît comparable à celui visé par cette disposition.

100      Voir points 125 et 126 des présentes conclusions.

101      Voir points 109 et 112 des présentes conclusions.

102      La séparation géographique entre l’avocat et son client pendant l’audience, telle qu’organisée par l’article 4, paragraphe 5, de la loi n^o 14/2024, est susceptible de compromettre la confidentialité de leurs échanges au cours de celle-ci.

103      Lors de l’audience, l’avocate de JA a indiqué que le téléphone portable de son client lui avait été confisqué et que celui-ci ne disposait que de quinze minutes par jour pour s’entretenir avec son conseil, alors que les personnes placées dans d’autres centres en République italienne bénéficiaient d’un accès plus large à leur avocat.

104      Voir point 115 des présentes conclusions.

105      L’article 9, paragraphe 2, du protocole italo-albanais ne prévoit l’accès qu’en ce qui concerne la garantie des droits de la défense.

106      Voir points 119 et 120 des présentes conclusions.