Affaire T‑113/24

Lattanzio KIBS SpA e.a.

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (huitième chambre) du 23 juillet 2025

« Marchés publics – Protection des intérêts financiers de l’Union – Recours en annulation – Défaut d’affectation directe – Irrecevabilité partielle – Critères d’exclusion de la participation aux procédures d’attribution des marchés publics – Notion de “jugement définitif établissant la culpabilité de la personne ou de l’entité” – Article 136, paragraphe 1, sous d), ii), du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 – Personnes possédant des pouvoirs de représentation, de décision ou de contrôle à l’égard d’une personne ou entité se trouvant dans une situation d’exclusion – Article 136, paragraphe 4, sous a), du règlement 2018/1046 – Obligation de motivation – Proportionnalité »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation directe – Décision de la Commission excluant un opérateur de la participation aux procédures d’attribution des marchés publics et d’octroi de subventions – Recours d’une personne apparaissant dans les motifs de ladite décision mais ne faisant pas l’objet des mesures y figurant – Absence d’effets sur sa situation juridique – Irrecevabilité

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1046)

   (voir points 15, 17-20)

2. Budget de l’Union européenne – Règlement financier – Sanctions administratives pouvant être imposées par la Commission – Exclusion d’un opérateur des procédures de passation de marchés et d’octroi de subventions – Critères d’exclusion – Notion de jugement définitif de culpabilité – Jugement définitif issu de la procédure de négociation de peine italienne (patteggiamento) – Inclusion

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1046, art. 136, § 1, d), ii)]

   (voir points 35-41, 43, 44)

3. Budget de l’Union européenne – Règlement financier – Sanctions administratives pouvant être imposées par la Commission – Exclusion d’un opérateur des procédures de passation de marchés et d’octroi de subventions – Personnes physiques – Conditions – Personnes possédant des pouvoirs de représentation, de décision ou de contrôle à l’égard de la société exclue de ladite procédure – Absence d’exigence de qualité de bénéficiaire effectif de la société exclue

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1046, art. 136, § 4, a)]

   (voir points 78-80)

4. Budget de l’Union européenne – Règlement financier – Sanctions administratives pouvant être imposées par la Commission – Exclusion d’un opérateur des procédures de passation de marchés et d’octroi de subventions – Publication des informations relatives à l’exclusion sur le site internet de la Commission – Inscription des dirigeants dans la base de données du système de détection rapide et d’exclusion (EDES) – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1046, art. 136, § 1, d), et § 3, 140, § 1, et 142, § 1 et 3, c)]

   (voir points 97, 100, 106, 112-115)

Résumé

Saisi d’un recours en annulation, qu’il rejette, le Tribunal apporte des précisions sur la portée du critère d’exclusion de la procédure d’attribution de marchés publics et d’octroi de subventions financés par l’Union européenne figurant à l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), du règlement 2018/1046 ( 1 ). En particulier, il clarifie, pour la première fois, l’interprétation de la notion de jugement définitif établissant la culpabilité des intéressés et, à cet égard, reconnaît que des jugements définitifs issus d’une procédure dite de « patteggiamento », une procédure spéciale prévue dans le code de procédure pénale italien, peuvent être qualifiés de jugements définitifs de culpabilité et ainsi fonder une telle exclusion.

Les requérants, Lattanzio KIBS SpA, une société de droit italien (ci-après « LKIBS »), ainsi que CY, CV et CW, trois personnes physiques, ont demandé l’annulation de la décision par laquelle la Commission européenne, notamment, avait exclu, jusqu’au 26 avril 2024, LKIBS de la participation aux procédures d’attribution de marchés publics et d’octroi de subventions ( 2 ).

En 2020, la société Lattanzio Advisory SpA avait été exclue par la Commission de la participation aux procédures de passation de marchés financées par le budget général de l’Union européenne ainsi que de la participation aux procédures d’octroi de fonds pour une période courant jusqu’en 2024, au motif que cette société avait commis plusieurs irrégularités dans le cadre de certaines procédures de passation de marchés publics financés par l’Union en Macédoine du Nord ( 3 ).

Par jugement du 13 juillet 2021, devenu définitif le 8 octobre 2021, le Tribunale di Milano (tribunal de Milan, Italie) a infligé, d’une part, à Lattanzio Advisory SpA [devenue LA INTERNATIONAL COOPERATION Srl (ci-après « LAIC »)] une sanction de 80000 euros et, d’autre part, à CY et CV une peine de deux ans d’emprisonnement assortie du sursis pour, notamment, des faits de corruption (ci-après le « jugement du tribunal de Milan »), correspondant, en substance, aux irrégularités ayant justifié l’adoption de la décision d’exclusion de 2020.

En 2022 et 2023, LKIBS a présenté des demandes de participation à trois procédures de passation de marchés publics financés par l’Union. Lors de la présentation de ces demandes, LKIBS a fait état de son expérience dans des projets financés par l’Union en renvoyant à des projets antérieurs exécutés par la société LAIC, dont elle avait acquis la branche chargée de la réalisation de ces projets.

La Commission a rejeté les demandes de LKIBS, au motif qu’elle avait présenté des informations incomplètes ou trompeuses, dans la mesure où elle avait participé à ces trois procédures alors qu’elle se trouvait dans une situation d’exclusion. C’est ainsi qu’elle a considéré, en substance, que le jugement du tribunal de Milan constituait un jugement définitif et que, en demandant l’application d’une peine réduite et en y consentant, CY et CV avaient reconnu leur culpabilité pour des faits de corruption, tels que visés à l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), du règlement financier de 2018.

Appréciation du Tribunal

Après avoir rejeté, pour cause d’absence d’affectation directe, le recours de CW, le Tribunal examine, notamment, plusieurs des moyens soulevés, pris, en substance, de ce que la Commission aurait violé l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), du règlement financier de 2018, en ce qu’elle a considéré que le jugement du tribunal de Milan était un jugement définitif établissant la culpabilité de CY et CV pour des faits de corruption.

Aux termes de cette disposition, l’ordonnateur compétent exclut une personne ou une entité de la participation aux procédures d’attribution ou de la sélection pour l’exécution des fonds de l’Union lorsque cette personne ou entité se trouve dans une ou plusieurs des situations d’exclusion, notamment s’il a été établi par un jugement définitif que la personne ou l’entité est coupable de corruption.

À titre liminaire, le Tribunal observe qu’il ressort, en substance, du jugement du tribunal de Milan qu’il existait des preuves suffisantes établissant les faits incriminés, qualifiés juridiquement de faits de corruption au sens du code pénal italien. Il souligne que ces faits pouvaient être attribués, notamment, à CY et CV, et que, à l’issue de la procédure spéciale de patteggiamento, sollicitée par les accusés et acceptée par le ministère public, une peine de privation de liberté assortie d’un sursis leur a été infligée pour lesdits faits. En outre, une sanction pécuniaire a été imposée à Lattanzio Advisory pour les mêmes faits.

S’il est constant entre les parties que le jugement du tribunal de Milan est définitif, les requérants contestent que la seconde condition, selon laquelle il doit être établi, par un tel jugement définitif, que la personne ou l’entité en cause est coupable de faits tels que ceux de corruption, est remplie.

À ce titre, le Tribunal relève que le libellé de l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), du règlement financier de 2018 ne précise pas si un jugement définitif rendu dans le cadre d’une procédure pénale spéciale, telle que la procédure du patteggiamento, doit être considéré comme remplissant cette condition. Par conséquent, il procède à l’interprétation contextuelle et téléologique de cette disposition.

En ce qui concerne, en premier lieu, le contexte dans lequel cette disposition s’insère, le Tribunal indique que les dispositions du règlement financier de 2018, y compris celles relevant du titre V, chapitre 2, section 2, de celui-ci, relatives au système de détection rapide et d’exclusion, dont fait partie l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), dudit règlement, sont à caractère administratif et non pénal. En particulier, en vertu de l’article 91 du règlement financier de 2018, le chapitre 5, du titre IV, de celui-ci, intitulé « Responsabilité des acteurs financiers », ne préjuge pas de la responsabilité pénale que pourraient engager les acteurs financiers dans les conditions prévues par le droit national applicable ainsi que par les dispositions en vigueur relatives à la protection des intérêts financiers de l’Union et à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires de l’Union ou des États membres. Ainsi, en tant que disposition dotée d’un caractère administratif, l’article 136, paragraphe 1, sous d), du règlement financier de 2018 ne vise pas à établir la responsabilité pénale, en droit national, d’une personne physique ou morale, mais se borne à déterminer les hypothèses dans lesquelles cette personne doit être exclue des procédures d’attribution régies par ce règlement, notamment dans l’hypothèse de corruption visée à l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), dudit règlement.

S’agissant, en second lieu, de l’interprétation téléologique de l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), du règlement financier de 2018, le Tribunal constate, d’abord, qu’il ressort tant du considérant 64 que de l’article 135, paragraphe 1, de ce règlement que l’objectif du système d’exclusion est d’assurer la protection des intérêts financiers de l’Union. Ainsi, d’une part, l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), du règlement financier de 2018 vise à exclure des procédures d’attribution régies par ce règlement les personnes et entités qui, en raison de leurs comportements, sont susceptibles de représenter un risque pour les intérêts financiers de l’Union. D’autre part, cette disposition permet à la Commission de se conformer à l’obligation de bonne et saine gestion des ressources financières de l’Union qui lui est imposée par l’article 317 TFUE.

Ensuite, c’est précisément afin d’éviter le risque d’atteinte aux intérêts financiers de l’Union que le règlement financier de 2018 prévoit des hypothèses, telles que celles visées à son article 136, paragraphes 2 et 5, permettant d’exclure provisoirement les soumissionnaires des procédures d’attribution qu’il régit, même en l’absence d’un jugement définitif établissant la culpabilité des personnes ou entités concernées.

Enfin, le Tribunal rappelle que, lorsqu’une disposition du droit de l’Union est susceptible de faire l’objet de plusieurs interprétations, il convient de privilégier celle qui est de nature à sauvegarder son effet utile. Dans ces conditions, il estime qu’une interprétation stricte de l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), du règlement financier de 2018 risquerait de porter atteinte à l’effet utile de cette disposition. En effet, elle aurait pour conséquence de permettre aux personnes et entités qui se sont vu infliger, par jugement définitif, des peines et des sanctions pécuniaires pour des faits de corruption de participer tout de même à des procédures d’attribution de marchés publics financés par le budget de l’Union, posant de telle manière un risque pour les intérêts financiers de l’Union ainsi que pour la bonne et saine gestion des ressources financières de cette dernière.

Au regard de l’ensemble de ces considérations qui précèdent, le Tribunal conclut qu’un jugement définitif, tel que celui du tribunal de Milan, lequel, sans déclarer formellement la culpabilité des personnes et entités inculpées, établit tout de même, en substance, que des faits de corruption peuvent leur être attribués et leur inflige, pour ces faits, une peine et une sanction pécuniaire, relève de l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), du règlement financier de 2018.

Le Tribunal ajoute que cette conclusion n’est pas remise en cause par les arguments des requérants. En particulier, premièrement, l’impossibilité de prononcer une relaxe au titre des dispositions pertinentes du code de procédure pénale italien, à la supposer exacte, est sans incidence, dans la mesure où il ressort du jugement du Tribunal de Milan que des preuves suffisantes de corruption existaient. Deuxièmement, le Tribunal estime que les différences qui peuvent exister, en droit italien, entre les effets d’un tel jugement et ceux se rattachant à une condamnation pénale, au sens des dispositions pertinentes du code de procédure pénale italien, ne sont pas susceptibles de modifier l’interprétation de l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), du règlement financier de 2018. Troisièmement, la Commission a certes affirmé à tort que les requérants avaient reconnu leur culpabilité en acceptant une peine réduite. Toutefois, elle ne s’est pas fondée uniquement sur cette affirmation pour appliquer l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), du règlement financier de 2018, mais a aussi tenu compte, aux termes dudit jugement, de l’existence de preuves suffisantes selon lesquelles les faits incriminés pouvaient être attribués aux accusés. Elle a également pris en considération l’assimilation par les dispositions pertinentes du code de procédure pénale italien à une condamnation des jugements rendus selon la procédure spéciale du patteggiamento, prévue dans ledit code, ainsi que l’absence de distinction à l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), du règlement financier de 2018 entre les jugements définitifs rendus à la suite d’un accord intervenu entre les personnes concernées et le ministère public et ceux qui n’ont pas fait l’objet d’un tel accord. Quatrièmement, le Tribunal rejette l’argument tiré de ce que, en vertu des dispositions pertinentes du code de procédure pénale italien, un jugement rendu selon la procédure spéciale du patteggiamento ne produit pas d’effets et ne peut être utilisé comme preuve, notamment dans une procédure administrative, telle que celle ayant conduit à la décision attaquée. En effet, il rappelle que le principe de primauté du droit de l’Union empêche une disposition nationale de faire obstacle à l’application d’une disposition du droit de l’Union. Cinquièmement, l’argument tiré de ce que, dans l’arrêt TP/Commission ( 4 ), le Tribunal a jugé que l’ordonnateur compétent pour adopter une mesure d’exclusion sur le fondement de l’article 136, paragraphe 1, sous b) à d) et f) à h), du règlement financier de 2018 apparaissait lié par la qualification juridique du comportement en cause, retenue dans un jugement définitif ou dans une décision administrative définitive, sans pouvoir disposer de la moindre marge d’appréciation quant à celle-ci, est également écarté. En effet, en l’espèce, le Tribunal constate qu’il ne s’agit pas de retenir une qualification juridique des comportements en cause différente de celle retenue dans le jugement du tribunal de Milan, mais d’interpréter une disposition de droit de l’Union afin d’établir si un tel jugement, compte tenu des qualifications juridiques telles qu’elles y figurent, relève du champ d’application de celle-ci.

( 1 ) En vertu de l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1, ci-après le « règlement financier de 2018 »). Ce règlement a été remplacé par le règlement (UE, Euratom) 2024/2509 du Parlement européen et du Conseil, du 23 septembre 2024, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union (refonte) (JO L, 2024/2509), dont l’article 138, paragraphe 1, sous d), ii), est rédigé en des termes similaires à ceux de l’article 136, paragraphe 1, sous d), ii), du règlement financier de 2018.

( 2 ) Décision Ares (2023) 8545235 de la Commission, du 13 décembre 2023.

( 3 ) Décision Ares (2020) 3816259 de la Commission, du 20 juillet 2020.

( 4 ) Arrêt du 18 décembre 2024, TP/Commission (T 776/22, EU:T:2024:908).