Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ANDREA BIONDI
présentées le 11 septembre 2025 (1)
Affaires jointes C‑448/24 et C‑449/24
British American Tobacco Belgium NV,
Nicoventures Holdings Ltd (C‑448/24)
DSE International BV (C‑449/24)
contre
Belgische Staat
[demande de décision préjudicielle formée par le Raad van State (Conseil d’État, Belgique)]
« Renvoi préjudiciel – Raad van State (Conseil d’État, Belgique) – Interprétation de l’article 7, paragraphe 6, et de l’article 20, paragraphe 3, sous c), de la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil, du 3 avril 2014, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2001/37/CE – Fabrication, présentation et vente des produits du tabac – Interdiction de mise sur le marché de produits du tabac contenant certains additifs – Additifs qui facilitent l’inhalation ou l’absorption de nicotine – Application de l’interdiction aux cigarettes électroniques »
I. Introduction
1. La présente demande de décision préjudicielle soulève une question unique concernant la réglementation des cigarettes électroniques et d’une catégorie spécifique d’additifs dans le cadre de la directive 2014/40 (2). La question posée par la juridiction de renvoi porte plus particulièrement sur le point de savoir si les États membres doivent, en vertu de l’article 20, paragraphe 3, de cette directive, veiller à ce que, dans les cigarettes électroniques, le liquide contenant de la nicotine ne contienne pas d’additifs qui en facilitent l’inhalation ou l’absorption tels que visés à l’article 7, paragraphe 6, sous d), de ladite directive.
2. Cette question est l’occasion de procéder à une interprétation des dispositions pertinentes à la lumière des données scientifiques recueillies ces dernières années concernant les effets négatifs des cigarettes électroniques.
3. Dans mon analyse, je commencerai par formuler quelques observations sur l’interprétation des deux dispositions mentionnées ci‑dessus avant de m’arrêter sur les effets négatifs des cigarettes électroniques sur la santé humaine. Cela me permettra de soutenir que, dans le cas de la directive 2014/40, l’interprétation doit s’effectuer non plus (ou mieux, non plus seulement) à la lumière du principe de précaution mais aussi à celle de la réglementation du secteur des produits du tabac et des produits connexes, et donc par une évaluation du caractère proportionné des choix effectués par le législateur de l’Union.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
4. Les considérants 18, 39 et 41 de la directive 2014/40 énoncent :
« 18. Certains additifs sont employés pour créer l’impression que les produits du tabac ont des effets bénéfiques sur la santé, que les risques qu’ils présentent pour la santé ont été réduits ou qu’ils augmentent la vivacité mentale et les performances physiques. Ces additifs, ainsi que les additifs qui ont des propriétés CMR [cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction], sans combustion, devraient être interdits afin de garantir l’uniformité de la réglementation dans l’ensemble de l’Union et d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine. Les additifs qui renforcent l’effet de dépendance et la toxicité devraient également être interdits.
[...]
39. Seules les cigarettes électroniques libérant les doses de nicotine de manière constante devraient être autorisées à être mises sur le marché en vertu de la présente directive. Du point de vue de la santé, de la sécurité et de la qualité, il est nécessaire que les doses de nicotine soient diffusées de manière constante dans des conditions d’utilisation normales, notamment pour éviter le risque d’une consommation accidentelle de doses élevées.
[...]
41. Étant donné que la nicotine est une substance toxique et compte tenu des risques potentiels pesant sur la santé et la sécurité, y compris pour des personnes auxquelles le produit n’est pas destiné, le liquide contenant de la nicotine devrait uniquement être mis sur le marché dans des cigarettes électroniques ou des flacons de recharge qui répondent à certaines exigences de sécurité et de qualité. [...] »
5. L’article 1er de la directive 2014/40, intitulé « Objet », dispose :
« La présente directive a pour objectif le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant : [...]
f) la mise sur le marché et l’étiquetage de certains produits connexes des produits du tabac, à savoir les cigarettes électroniques [...] ;
en vue de faciliter le bon fonctionnement du marché intérieur des produits du tabac et des produits connexes, en prenant pour base un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes, et de respecter les obligations de l’Union découlant de la convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac (CCLAT). »
6. L’article 7, intitulé « Réglementation relative aux ingrédients », dispose, en son paragraphe 6, sous d) :
« Les États membres interdisent la mise sur le marché de produits du tabac contenant les additifs suivants :
[...]
d) pour le tabac à fumer, les additifs qui facilitent l’inhalation ou l’absorption de nicotine ».
7. L’article 20, intitulé « Cigarettes électroniques », dispose, en son paragraphe 1 :
« Les États membres veillent à ce que les cigarettes électroniques et les flacons de recharge ne soient mis sur le marché que s’ils sont conformes à la présente directive et à l’ensemble de la législation de l’Union en la matière. »
8. Le paragraphe 3 de cet article dispose :
« Les États membres veillent à ce que :
[...]
c) le liquide contenant de la nicotine ne contienne pas d’additifs énumérés à l’article 7, paragraphe 6 ».
B. Le droit belge
9. L’article 4, paragraphe 4, point 5, du koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten (arrêté royal du 28 octobre 2016 relatif à la fabrication et à la mise dans le commerce des cigarettes électroniques, ci-après, l’« arrêté royal du 28 octobre 2016 »), tel que modifié par l’article 3 du koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten (arrêté royal du 7 novembre 2022 modifiant l’arrêté royal du 28 octobre 2016 relatif à la fabrication et à la mise dans le commerce des cigarettes électroniques (3), ci-après l’« arrêté royal du 7 novembre 2022 »), intitulé « Composition et normes techniques », est libellé comme suit :
« Le liquide contenant de la nicotine ne contient pas les additifs suivants :
[...]
5. Les additifs qui facilitent l’inhalation ou l’absorption de nicotine ».
III. Le litige au principal et la question préjudicielle
10. L’arrêté royal du 28 octobre 2016, qui porte sur la fabrication et la commercialisation des cigarettes électroniques, a transposé la réglementation des cigarettes électroniques prévue par la directive 2014/40.
11. Le 6 juillet 2021, en application de la directive 2015/1535 (4), le Belgische Staat (État belge) a notifié à la Commission européenne un projet de modification de l’article 4 de l’arrêté royal du 28 octobre 2016 prévoyant, initialement, d’y inclure quatre groupes d’additifs interdits pour les cigarettes électroniques.
12. Le 7 novembre 2022, l’État belge a toutefois approuvé un arrêté royal qui modifie l’article 4 de l’arrêté royal de 2016 en y incluant également, à la différence de ce qui était initialement prévu, une cinquième catégorie d’additifs interdits, à savoir ceux qui ont trait à l’inhalation ou à l’absorption de nicotine.
13. Le 13 mars 2023, les sociétés British American Tobacco (ci‑après « BAT »), Nicoventures Holdings Ltd (ci-après « NH ») et DSE International BV (ci-après « DSE ») (ci-après, conjointement, les « requérantes ») ont introduit devant le Raad van State (Conseil d’État, Belgique) deux recours tendant à obtenir l’annulation de l’arrêté royal du 7 novembre 2022 fondés sur des moyens d’annulation dont seul le second est pertinent dans le cadre de la présente procédure préjudicielle (5).
14. Plus précisément, dans leur second moyen, les requérantes soutiennent que l’article 3 de l’arrêté royal du 7 novembre 2022 « excède le champ d’application de la réglementation en matière de cigarettes électroniques et est contraire à la [directive 2014/40] » Elles estiment en particulier que l’article 7, paragraphe 6, sous d), de cette directive concernerait exclusivement « les produits du tabac à fumer », dont les cigarettes électroniques ne font pas partie dès lors que, comme elles ne contiennent pas de tabac, elles n’entraînent aucune combustion.
15. Au soutien de leur thèse, les requérantes invoquent que, à la lumière des définitions des « produits du tabac à fumer » et de la « cigarette électronique » énoncées respectivement aux points 9 et 16 de l’article 2 de la directive 2014/40, le champ d’application de l’article 7, paragraphe 6, sous d), de cette directive serait limité aux seuls « produits du tabac à fumer », et que les cigarettes électroniques en seraient clairement exclues.
16. Les requérantes considèrent en outre que l’article 3 de l’arrêté royal du 7 novembre 2022 ajouterait une restriction contraire à l’article 24 de la directive 2014/40 dans la mesure où ce dernier prévoit que les États membres ne peuvent interdire ni restreindre la mise sur le marché des produits du tabac ou des produits connexes en ce qui concerne les aspects harmonisés par cette directive.
17. Ayant des doutes concernant la portée du renvoi à l’article 7, paragraphe 6, de la directive 2014/40 qui est fait à l’article 20, paragraphe 3, sous c), de cette directive, le Raad van State (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer dans les deux affaires au principal et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’article 20, paragraphe 3, sous c), de la directive [2014/40], lu en combinaison avec l’article 7, paragraphe 6, de cette même directive, doit-il être interprété en ce sens qu’il impose aux États membres d’interdire, en ce qui concerne la mise sur le marché de cigarettes électroniques et de flacons de recharge, que le liquide contenant de la nicotine contienne des additifs qui facilitent l’inhalation ou l’absorption de nicotine, comme le prévoit l’article 7, paragraphe 6, sous d), de ladite directive, et ce, même si la cigarette électronique ne génère ni combustion ni fumée ? »
18. Les parties requérantes au principal ainsi que les gouvernements belge, tchèque, allemand, français, autrichien et portugais, ainsi que la Commission européenne ont présenté des observations écrites.
IV. Analyse
19. Par sa question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande, en substance, s’il faut interpréter l’article 20, paragraphe 3, sous c), lu en combinaison avec l’article 7, paragraphe 6, de la directive 2014/40 en ce sens que les cigarettes électroniques et flacons de recharge dont le liquide contenant de la nicotine contient des additifs qui en facilitent l’inhalation ou l’absorption ne peuvent pas être commercialisés. La réglementation belge concernant spécifiquement les cigarettes électroniques prévoit expressément que le liquide contenant de la nicotine ne doit pas contenir d’additifs qui en facilitent l’inhalation ou l’absorption.
20. Pour les motifs que j’exposerai ci-dessous, j’estime qu’il convient de répondre par l’affirmative à la question de la juridiction de renvoi.
21. Près de vingt-cinq années se sont maintenant écoulées depuis l’arrêt historique du 5 octobre 2000, Allemagne/Parlement et Conseil, dans lequel la Cour a jugé que le législateur de l’Union peut se fonder sur les dispositions relatives à l’établissement du marché intérieur, même si la protection de la santé publique est déterminante dans les choix à faire, lorsque l’acte adopté a effectivement pour objet l’amélioration des conditions de l'établissement et du fonctionnement du marché intérieur (6). La Cour a également précisé que l’harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres visant à protéger et à améliorer la santé humaine est exclue du traité, mais que cela n’implique pas que des mesures d’harmonisation adoptées sur le fondement d’autres dispositions dudit traité (en l’espèce, l’article 114 TFUE) ne puissent pas avoir une incidence sur la protection de la santé humaine (7).
22. Par la suite, la Cour a rappelé à diverses reprises que les mesures d’harmonisation adoptées par l’Union européenne dans le secteur des produits du tabac et des produits connexes répondent au double objectif de a) faciliter le bon fonctionnement du marché intérieur de ces produits, b) en prenant pour base un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes (8).
23. L’interdépendance de ces deux objectifs ne peut être mise en œuvre qu’au niveau de l’Union afin d’éviter l’apparition de divergences entre les réglementations nationales dans ce secteur spécifique et donc d’obstacles à la libre circulation, et de distorsions de concurrence (9).
24. De même, compte tenu de l’importance prépondérante qui est conféré à la protection de la santé humaine en droit de l’Union (10), c’est au législateur de l’Union qu’il incombe d’intégrer, dans ses choix réglementaires, d’une part, les conséquences économiques auxquelles pourraient être confrontées les entreprises tenues de respecter des obligations et des interdictions découlant des mesures d’harmonisation et, d’autre part, la nécessité d’assurer un niveau élevé de protection de la santé. Une nécessité dont la satisfaction est, comme le rappelle la Cour, « susceptible de justifier des conséquences économiques négatives, même d’une ampleur considérable » (11).
25. Ceci étant rappelé, il est constant que la directive 2014/40 répond, elle aussi, au « double objectif » évoqué ci-dessus, comme l’énonce son article 1er. Cet article prévoit le rapprochement des dispositions des États membres en vue de faciliter le bon fonctionnement du marché des produits du tabac et des produits connexes et de garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine ainsi que de respecter les obligations de l’Union découlant de la convention-cadre de l’Organisation mondiale de la santé [(ci-après l’« OMS »)] pour la lutte antitabac.
26. L’analyse des dispositions spécifiques dont la juridiction de renvoi demande l’interprétation conduit à la même conclusion.
27. Selon une jurisprudence constante, aux fins de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il convient de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également du contexte dans lequel elle s’inscrit et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (12).
28. En ce qui concerne l’interprétation textuelle, à titre préliminaire, j’estime utile de rappeler que la directive 2014/40 vise essentiellement deux catégories de produits. D’une part, les « produits du tabac », visés au titre II de cette directive, qui se divisent, à leur tour, en produits du tabac « à fumer » (c’est-à-dire les produits qui impliquent un processus de combustion) et « sans combustion » (tels que le tabac à mâcher, à priser et à usage oral) (13). D’autre part, cette directive concerne les « cigarettes électroniques et [les] produits à fumer à base de plantes », qui sont visés au titre III de ladite directive.
29. L’article 7 figure dans le chapitre I du Titre II, intitulé « Produits du tabac ». Les dispositions de ce titre ne concernent donc que les seuls produits du tabac. L’article 7, paragraphe 6, sous d), fait spécifiquement référence aux produits du tabac à fumer puisque le législateur de l’Union a entendu interdire les additifs qui facilitent l’inhalation ou l’absorption de nicotine pour une catégorie spécifique de produits du tabac, à savoir les produits du tabac à fumer. Dès lors, étant donné la place qu’occupe l’article 7 au sein de la directive 2014/40, son paragraphe 6 ne saurait faire expressément référence aux cigarettes électroniques.
30. En d’autres termes, soutenir, de manière générale, que, pour qu’il s’applique aux cigarettes électroniques, l’article 7, paragraphe 6, aurait dû, et aurait pu, faire expressément référence à ces dernières, reviendrait à ignorer la structure même de la directive.
31. L’article 20, inséré dans le titre III intitulé « [c]igarettes électroniques et produits à fumer à base de plantes », prévoit, en son paragraphe 3, sous c), que les États membres doivent veiller à ce que « le liquide contenant de la nicotine ne contienne pas d’additifs énumérés à l’article 7, paragraphe 6 », sans opérer aucune distinction pour ce qui concerne les produits du tabac à fumer. Le législateur a donc entendu faire référence à tous les additifs énumérés à l’article 7, paragraphe 6, y compris ceux qui facilitent l’inhalation ou l’absorption de nicotine.
32. Une interprétation textuelle pourrait donc déjà suffire pour conclure que, conformément à l’article 20, paragraphe 3, lu en combinaison avec l’article 7, paragraphe 6, de la directive 2014/40, les États membres doivent veiller à ce que les cigarettes électroniques et les flacons de recharge ne contiennent pas les additifs qui facilitent l’inhalation ou l’absorption de nicotine.
33. Je suis toutefois conscient que, comme l’ont fait observer certaines parties, des doutes d’interprétation peuvent subsister. L’interprétation téléologique permet, selon moi, de lever l’intégralité de ces doutes. Et ce, en particulier à la lumière de l’un des objectifs (14) de la directive 2014/40, à savoir garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine, dès lors que les preuves scientifiques ont montré que la dangerosité des cigarettes électroniques est similaire, en termes qualitatifs, à celle des cigarettes traditionnelles.
34. Comme il est indiqué au considérant 7 de la directive 2014/40, « [l]’action législative au niveau de l’Union est également nécessaire pour mettre en œuvre la convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac [(ci-après la « CCLAT »)] de mai 2003, à laquelle sont parties l’Union et ses États membres, et pour lesquels les dispositions de cette convention-cadre sont contraignantes. [...] ».
35. Au sein de la communauté scientifique, diverses études ont montré que les cigarettes électroniques ont des effets négatifs sur la santé humaine. Ces effets sont dus, en particulier, à la nature des substances générées lors de l’utilisation de la cigarette électronique et à la nicotine contenue dans le liquide de la cigarette. On peut considérer que les effets négatifs des cigarettes électroniques sur la santé humaine sont comparables aux effets provoqués par les cigarettes traditionnelles.
36. On peut lire, en effet, dans l’avis du comité scientifique (le « CSRSEE ») du 16 avril 2021 et adressé à la Commission européenne que l’absorption de nicotine au travers de ces dispositifs peut être comparée à celle des cigarettes traditionnelles (15). Ce comité soutient, par exemple, que, sur la base de la durée d’utilisation et des « inhalations », les taux sériques de nicotine des cigarettes électroniques peuvent atteindre ceux d’une cigarette traditionnelle (16).
37. Les rapports techniques publiés par l’OMS confirment également les effets négatifs des cigarettes électroniques sur la santé humaine. C’est pourquoi l’OMS a demandé aux parties à la CCLAT d’adopter des politiques de prévention et de diminution de la dépendance à la nicotine, politiques qui devraient s’inscrire dans un programme plus large de lutte contre le tabagisme (17).
38. Dans ce contexte spécifique où les connaissances scientifiques actuelles sont claires, le risque pour la santé publique est réel et suffisamment démontré (18).
39. Par ailleurs, il semble utile de rappeler que le principe de précaution, qui est le paramètre utilisé par la Cour lorsqu’elle apprécie les données scientifiques et de possibles risques pour la santé, comporte en réalité deux phases, à savoir : a) l’identification des conséquences potentiellement négatives pour la santé des substances ou des denrées alimentaires concernées et une évaluation globale du risque pour la santé fondée sur les données scientifiques disponibles les plus fiables et les résultats les plus récents de la recherche internationale ; et b) seulement lorsqu’il s’avère impossible de déterminer avec certitude l’existence ou la portée du risque allégué en raison de la nature insuffisante, non concluante ou imprécise des résultats des études menées, mais que la probabilité d’un dommage réel pour la santé persiste dans l’hypothèse où le risque se réaliserait, le principe de précaution justifie l’adoption de mesures restrictives, sous réserve qu’elles soient non discriminatoires et objectives (19).
40. Dans le cas de la directive 2014/40, et afin de suivre la ligne interprétative proposée dans l’optique de protection de la santé, il semble qu’il s’agisse, non pas (ou non plus) d’une question de précaution, mais simplement de réglementation.
41. Dès lors, sur la base des connaissances scientifiques actuelles et afin de dûment protéger la santé humaine, on ne saurait considérer que les cigarettes électroniques ne présentent pas de risque pour la santé humaine ; l’absorption de nicotine qu’elles provoquent n’est pas significativement différente de celle des cigarettes traditionnelles.
42. Au-delà du principe de précaution, tournons-nous maintenant vers l’évaluation du caractère proportionné des choix effectués par le législateur – car c’est cela qui nous intéresse. En vertu de l’article 114 TFUE, le législateur de l’Union jouit d’une certaine marge de discrétion dans la mise en œuvre de l’harmonisation et il est habilité à intervenir avec des mesures qu’il juge appropriées dans le respect du paragraphe 3 de cet article (20) ainsi que dans le respect des principes consacrés par le TFUE et la jurisprudence (21).
43. Les requérantes au principal soutiennent que les cigarettes électroniques ne peuvent pas être soumises à un régime identique à celui des produits du tabac dès lors que les cigarettes électroniques ne génèrent ni combustion ni fumée. Elles défendent l’idée que c’est précisément en ces termes que l’harmonisation doit être interprétée, c’est-à-dire que, compte tenu des caractéristiques objectives différentes des deux produits, les cigarettes électroniques doivent faire l’objet d’une réglementation différente de celle des produits du tabac. Cette argumentation n’est pas convaincante. Il est vrai que dans des arrêts antérieurs, la Cour a expressément reconnu que « [les cigarettes électroniques] se distinguent des [produits du tabac] par leurs caractéristiques objectives ainsi que par leur nouveauté sur le marché concerné, ce qui justifie l’application à leur égard d’une réglementation spécifique » (22).
44. Toutefois, le fait que les cigarettes électroniques puissent faire l’objet d’une réglementation spécifique ne justifie pas que, dans le même temps, cette réglementation puisse s’affranchir de l’objectif fondamental de protection de la santé humaine que la directive 2014/40 s’est fixé (23).
45. Pour la même raison, soutenir qu’il y a lieu d’harmoniser tout en traitant différemment les deux types de produits concernés – les cigarettes électroniques et les produits du tabac – reviendrait, selon moi, à ne tenir compte que d’un seul des objectifs, celui de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur en laissant de côté l’autre objectif, celui du niveau élevé de protection de la santé humaine. Alors que, comme cela a été indiqué au point 24 des présentes conclusions, cet objectif sert de guide à l’interprétation de dispositions telles que celles qui nous occupent.
46. À cet égard, je crains que s’il fallait considérer que l’interdiction des additifs qui facilitent l’inhalation ou l’absorption de nicotine ne s’applique pas aux cigarettes électroniques, le risque que des effets négatifs surviennent, au détriment de la santé des consommateurs, et particulièrement des jeunes qui constituent le principal groupe de consommateurs de ce genre de produits, n’augmente (24).
47. Ainsi, si le législateur de l’Union avait expressément prévu que l’interdiction des additifs en question ne s’applique pas aux cigarettes électroniques, cela aurait eu pour conséquence que, en nette contradiction avec la logique qui sous-tend le considérant 43 de la directive 2014/40, les cigarettes électroniques seraient devenues le point d’entrée de la dépendance à la nicotine (25).
48. Il s’agirait donc d’un risque que le législateur de l’Union n’aurait pas pu assumer, compte tenu des principes de précaution (précédemment) et de proportionnalité (actuellement), et à plus forte raison à la lumière des connaissances scientifiques. Ainsi, conformément au principe de précaution, le législateur de l’Union est déjà pleinement habilité à prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité des risques soient démontrées lorsqu’il subsiste des incertitudes quant à l’existence ou à la portée des risques pour la santé des personnes (26).
49. Ce qui précède est clairement confirmé au considérant 41 de la directive 2014/40 qui, lorsqu’il mentionne que la nicotine « est une substance toxique » qui présente « des risques potentiels pesant sur la santé [...], y compris pour des personnes auxquelles le produit n’est pas destiné », indique que le liquide contenant de la nicotine, c’est-à-dire le liquide utilisé dans les cigarettes électroniques, « devrait uniquement être mis sur le marché dans des cigarettes électroniques ou des flacons de recharge qui répondent à certaines exigences de sécurité et de qualité ».
50. De plus, soutenir que l’interdiction en question ne s’applique pas également aux cigarettes électroniques reviendrait à ne pas écouter l’avertissement de l’OMS à cet égard. En effet, au cours de la sixième session de la conférence des parties à la CCLAT, qui s’est tenue le 18 octobre 2014, il a été recommandé aux parties d’interdire l’utilisation des cigarettes électroniques ou de la réglementer « en s’attachant à assurer un haut niveau de protection de la santé humaine » (27). En outre, plus récemment, dans la note technique de 2023, après avoir souligné que, selon des études scientifiques, les cigarettes électroniques ne sont pas efficaces pour le sevrage tabagique, l’OMS a exhorté les parties à agir pour réduire les risques découlant de l’utilisation des cigarettes électroniques, en accordant une attention particulières à la jeunesse (28).
51. On peut donc conclure que, à la lumière des principes de précaution et de proportionnalité, on ne saurait considérer que, comme le soutiennent les requérantes dans la procédure au principal, une restriction telle que celle introduite par le Belgische Staat (État belge), viendrait s’ajouter à ce que prévoit la directive 2014/40, ce qui a pour conséquence qu’elle n’est pas contraire à l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2014/40, intitulé « Libre circulation ».
52. Je suis donc d’avis que l’article 3 de l’arrêté royal du 7 novembre 2022 du Belgische Staat (État belge), qui dispose que le liquide contenant de la nicotine ne peut pas contenir les additifs qui en facilitent l’inhalation ou l’absorption, n’est pas contraire à la directive 2014/40 envisagée dans sa globalité.
53. Il en résulte que la mise en œuvre de l’interdiction des additifs qui facilitent l’inhalation ou l’absorption de nicotine pour les cigarettes électroniques également constitue, selon moi, une mesure visant à réaliser l’objectif de garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine, dans le respect des dispositions pertinentes du TFUE et de la Charte (29).
V. Conclusion
54. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle du Raad van State (Conseil d’État, Belgique) de la manière suivante :
L’article 20, paragraphe 3, sous c), de la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil, du 3 avril 2014, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2001/37/CE, lu en combinaison avec l’article 7, paragraphe 6, sous d), de cette même directive, doit être interprété en ce sens que les États membres sont tenus de veiller à ce que le liquide contenant de la nicotine ne contienne pas d’additifs qui facilitent l’inhalation ou l’absorption de nicotine, comme le prévoit l’article 7, paragraphe 6, sous d), de ladite directive, même si la cigarette électronique ne génère ni combustion ni fumée.
1 Langue originale : l’italien.
2 Directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil, du 3 avril 2014, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2001/37/CE (JO 2014, L 127, p. 1) (ci-après la « directive 2014/40 »).
3 Moniteur belge, 11 janvier 2023, p. 5873.
4 Directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil, du 9 septembre 2015, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information (texte codifié) (JO 2015, L 241, p. 1). Conformément à cette directive, en vertu du principe de coopération loyale, les États membres sont tenus de notifier à la Commission leurs projets législatifs dans le domaine des réglementations techniques avant de les adopter.
5 La juridiction de renvoi, qui a considéré que le premier moyen peut être examiné subsidiairement au second, a sursis à son examen, sans poser de question préjudicielle sur ce premier moyen. Pour être complet, j’indiquerai que, dans le premier moyen invoqué dans les procédures principales, les parties soutiennent que la Belgique n’a pas communiqué correctement le projet d’arrêté royal à la Commission européenne, et qu’elle n’aurait donc pas respecté les exigences procédurales de la directive 2015/1535.
6 Arrêt du 5 octobre 2000, Allemagne/Parlement et Conseil (C‑376/98, EU:C:2000:544, point 88).
7 Arrêt du 5 octobre 2000, Allemagne/Parlement et Conseil (C‑376/98, EU:C:2000:544, points 77 et 78). Voir, récemment, arrêt du 26 juin 2025, PJ Carroll et Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, point 40 et jurisprudence citée).
8 Voir, en ce sens, arrêts du 10 décembre 2002, British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, point 124) et du 4 mai 2016, Pologne/Parlement et Conseil (C‑358/14, EU:C:2016:323, point 80).
9 Voir, en ce sens, arrêts du 10 décembre 2002, British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, points 64 et 179) et du 4 mai 2016, Pologne/Parlement et Conseil (C‑358/14, EU:C:2016:323, points 117 et 118).
10 Conformément à l’article 35, deuxième phrase, de la Charte ainsi qu’à l’article 9 TFUE, à l’article 114, paragraphe 3, TFUE et à l’article 168, paragraphe 1, TFUE, un niveau élevé de protection de la santé humaine doit être assuré dans la définition et la mise en œuvre de toutes les politiques et les actions de l’Union, voir, le plus récemment, arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C‑823/21, EU:C:2023:504, point 55).
11 Voir, notamment, arrêt du 22 novembre 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, point 54).
12 Voir, en dernier lieu, arrêt du 9 janvier 2025, Communes de Schaerbeek et de Linkebeek (C‑627/23, EU:C:2025:9, point 28 et jurisprudence citée).
13 À cet égard, voir l’article 2, points 4, 5, 9 et 13 ainsi que l’article 19, paragraphe 4, de la directive 2014/40.
14 Voir, arrêt du 4 mai 2016, Pologne/Parlement et Conseil (C‑358/14, EU:C:2016:323, point 80), dans lequel la Cour a expressément affirmé le « double objectif, consistant à faciliter le bon fonctionnement du marché intérieur des produits du tabac et des produits connexes, en prenant pour base un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes ». Voir également arrêts du 4 mai 2016, Philip Morris Brands e.a. (C‑547/14, EU:C:2016:325, point 220), du 22 février 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (C‑160/20, EU:C:2022:101, point 32) et du 15 mai 2025, (C‑717/23, EU:C:2025:351, point 49). Voir, récemment, arrêt du 26 juin 2025, PJ Carroll et Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, points 54 et 55).
15 Comité scientifique des risques sanitaires, environnementaux et émergents (CSRSEE), Commission européenne, Opinion on electronic cigarettes, 16 avril 2021, p. 6.
16 Ibid, p. 8. En outre, à la lumière des preuves scientifiques relatives aux effets négatifs provoqués par les produits dits « émergents » comme les cigarettes électroniques [voir paragraphe 2 de la Recommandation du Conseil relative aux environnements sans fumée et sans aérosols remplaçant la recommandation du Conseil 2009/C 296/02 (base juridique proposée par la Commission: article 168, paragraphe 6, du TFUE) – Adoption (Note ST 15059 2024 INIT) du secrétariat général du Conseil de l’Union européenne (14 novembre 2024)], le Conseil de l’Union européenne a adopté une recommandation intitulée « Recommandation du Conseil relative aux environnements sans fumée et sans aérosols remplaçant la recommandation du Conseil 2009/C 296/02 » (JO C, C/2024/7425). À la différence de la recommandation antérieure, qui est abrogée, le champ d’application de cette recommandation, adoptée le 3 décembre 2024, a été étendu aux cigarettes électroniques.
17 OMS, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, décembre 2023, p. 5. Par ailleurs, dans l’arrêt du 4 mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, point 51), lorsqu’elle a examiné la validité de l’article 20 de la directive 2014/40, la Cour a également pris en considération un rapport de l’OMS du 1er septembre 2014, intitulé « Inhalateurs électroniques de nicotine », qui peut être consulté à l’adresse suivante : https://apps.who.int/gb/fctc/pdf/cop6/fctc_cop6_10rev1-fr.pdf. Voir, par analogie, arrêt du 9 septembre 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a. (C‑236/01, EU:C:2003:431, point 79).
18 Voir, par analogie, arrêts du 2 décembre 2004, Commission/Pays-Bas (C‑41/02, EU:C:2004:762, point 49), du 9 septembre 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a. (C‑236/01, EU:C:2003:431, point 109), et du 28 janvier 2010, Commission/France (C‑333/08, EU:C:2010:44, point 87).
19 Voir, par analogie, arrêt du 19 janvier 2017, Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, points 56 et 57).
20 L’article 114, paragraphe 3, TFUE dispose : « [l]a Commission, dans ses propositions prévues au paragraphe 1 en matière de santé, de sécurité, de protection de l'environnement et de protection des consommateurs, prend pour base un niveau de protection élevé en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques. Dans le cadre de leurs compétences respectives, le Parlement européen et le Conseil s'efforcent également d'atteindre cet objectif ». Voir, également, récemment, arrêt du 26 juin 2025, PJ Carroll et Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, point 41 et jurisprudence citée).
21 Voir, en ce sens, arrêts du 4 mai 2016, Philip Morris Brands e.a. (C‑547/14, EU:C:2016:325, points 62 et 63) et du 22 juin 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, point 49).
22 Voir arrêt du 4 mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, point 62). Au point 63 de cet arrêt, la Cour a ensuite considéré qu’une comparaison entre les règles applicables aux produits du tabac et celles visant les cigarettes électroniques ainsi que les flacons de recharge était dénuée de pertinence, compte tenu des différences entre les deux catégories de produits.
23 Je suis d’accord avec les observations de la Commission sur ce point. La Commission soutient qu’il serait incompatible avec l’objectif de garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine de considérer que, étant donné que les cigarettes électroniques libèrent de la vapeur, les additifs qui facilitent l’inhalation ou l’absorption de nicotine puissent être exclus des additifs interdits et énumérés dans la directive, en application de l’article 20, paragraphe 3, sous c), lu en combinaison avec l’article 7, paragraphe 6, de la directive 2014/40.
24 Selon l’avis du CSRSEE pour la Commission européenne, cité à la note 15 des présentes conclusions, le nombre de jeunes qui utilisent des cigarettes électroniques, dans l’Union, a considérablement augmenté, passant de 7,2 % en 2021 à 14,6 % en 2017 (p. 17 de l’avis) En outre, selon une étude récente menée conjointement par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et la Commission européenne et intitulée « Health at a Glance : Europe 2024 : State of Health in the EU Cycle » (éditions OCDE, Paris, 2024), l’usage de cigarettes électroniques dans les pays européens « est significativement plus important parmi les jeunes » (p. 118).
25 Au considérant 43 de la directive 2014/40, le législateur de l’Union indique que « [l]es cigarettes électroniques peuvent devenir le point d’entrée d’une dépendance à la nicotine et favoriser au bout du compte la consommation de tabac traditionnel, dans la mesure où elles imitent et banalisent l’action de fumer ».
26 Voir, en ce sens, arrêt du 10 avril 2014, Acino/Commission (C‑269/13 P, EU:C:2014:255, point 57 et jurisprudence citée).
27 Voir décision « Electronic nicotine delivery systems and electronic non-nicotine delivery systems » de la conférence des parties à la convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, adoptée à l’occasion de la sixième session tenue à Moscou, le 18 octobre 2014, FCTC/COP/6(9) (point 3 de la décision), qui peut être consultée à l’adresse : https://iris.who.int/handle/10665/145116.
28 Voir OMS, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, décembre 2023, en particulier p. 3 où il est indiqué que « [y]oung people in many countries are increasingly taking up the use of e-cigarettes and this trend has been reported to be of great public health concern by several countries » [dans de nombreux pays, l’usage des cigarettes électroniques s’intensifie parmi les jeunes, et plusieurs pays ont indiqué qu’il s’agit d’un problème de santé publique important (traduction libre)].
29 Citées à la note 10 des présentes conclusions.