Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NICHOLAS EMILIOU
présentées le 30 octobre 2025 (1)
Affaire C‑747/22
KH
contre
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunale ordinario di Bergamo (tribunal ordinaire de Bergame, Italie)]
(Renvoi préjudiciel – Bénéficiaires d’une protection internationale – Directive 2011/95/UE – Articles 26 et 29 – Accès à l’emploi – Protection sociale – Revenu de citoyenneté – Condition de résidence de dix ans, dont les deux dernières années de manière continue – Discrimination indirecte – Justification – Prestations essentielles)
I. Introduction
1. Dans l’arrêt CU et ND (Assistance sociale – Discrimination indirecte) (2), la Cour a été invitée à examiner la compatibilité avec le droit de l’Union de mesures nationales prévoyant certains types d’aides financières à des personnes résidant sur le territoire de l’État membre concerné en vue de combattre la pauvreté, l’inégalité et l’exclusion sociale. En particulier, une juridiction italienne cherchait à savoir si un aspect spécifique de la législation italienne instituant un « reddito di cittadinanza » (revenu de citoyenneté) – à savoir la condition selon laquelle les bénéficiaires doivent avoir résidé en Italie pendant au moins dix ans, dont les deux dernières années de manière continue (ci‑après la « condition de résidence de dix ans ») – était conforme à un certain nombre de dispositions du droit de l’Union.
2. Dans son arrêt, la Cour – réunie en grande chambre – a jugé que l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109/CE (3), lu à la lumière de l’article 34 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») s’opposait à une telle condition (4). En substance, la Cour a jugé qu’une telle condition (i) constituait une discrimination indirecte à l’égard des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée et (ii) ne saurait être justifiée, puisqu’elle avait pour effet de prolonger unilatéralement la période de résidence requise afin que les résidents de longue durée puissent jouir du droit garanti par l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109/CE (5).
3. La présente affaire porte sur la compatibilité avec le droit de l’Union de ce même aspect de la législation nationale concernant la condition de dix ans de résidence, quoique sous un autre angle. En substance, la juridiction de renvoi demande à la Cour si cette condition, lorsqu’elle est appliquée aux bénéficiaires d’une protection internationale, est conforme aux articles 26 et 29 de la directive 2011/95/UE, souvent connue sous le nom de « directive qualification » (6) . Ces deux dispositions imposent aux États membres l’obligation de veiller à ce que les activités visant à faciliter l’accès à l’emploi, ainsi que certains types de prestations d’assistance sociale, soient accordés aux bénéficiaires d’une protection internationale dans des conditions équivalentes à celles applicables à leurs ressortissants.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
4. Les considérants 41, 42 et 45 de la directive 2011/95 sont libellés comme suit :
« (41) Afin de rendre plus effectif l’exercice par les bénéficiaires d’une protection internationale des droits et avantages prévus dans la présente directive, il est nécessaire de tenir compte de leurs besoins spécifiques et des difficultés d’intégration particulières auxquelles ils sont confrontés. [...]
(42) [...] [I]l convient notamment de consentir des efforts afin de remédier aux problèmes qui empêchent les bénéficiaires d’une protection internationale d’accéder effectivement aux possibilités de formation liée à l’emploi et aux actions de formation professionnelle, relatifs, entre autres, aux contraintes financières.
[...]
(45) [...] En ce qui concerne la protection sociale, les modalités et les détails de l’octroi des prestations essentielles aux bénéficiaires du statut conféré par la protection subsidiaire devraient être déterminés par le droit national. La possibilité de limiter l’assistance aux prestations essentielles doit s’entendre comme couvrant au minimum l’octroi d’une aide sous la forme d’un revenu minimal, d’une aide en cas de maladie ou de grossesse et d’une aide parentale, dans la mesure où de telles prestations sont accordées aux ressortissants au titre du droit national. »
5. L’article 26 de la directive 2011/95, concernant l’« accès à l’emploi », dispose, à ses paragraphes 2 et 3 :
« 2. Les États membres veillent à ce que des activités telles que des possibilités de formation liée à l’emploi pour les adultes, des actions de formation professionnelle, y compris des formations pour améliorer les compétences, des expériences pratiques sur le lieu de travail et des services de conseil fournis par les agences pour l’emploi soient offertes aux bénéficiaires d’une protection internationale dans des conditions équivalentes à celles applicables à leurs ressortissants.
3. Les États membres s’efforcent de faciliter le plein accès des bénéficiaires d’une protection internationale aux activités visées au paragraphe 2. »
6. L’article 29 de la directive 2011/95, intitulé « Protection sociale », énonce :
« 1. Les États membres veillent à ce que les bénéficiaires d’une protection internationale reçoivent, dans l’État membre ayant octroyé ladite protection, la même assistance sociale nécessaire que celle prévue pour les ressortissants de cet État membre.
2. Par dérogation à la règle générale énoncée au paragraphe 1, les États membres peuvent limiter aux prestations essentielles l’assistance sociale accordée aux bénéficiaires du statut conféré par la protection subsidiaire, ces prestations essentielles étant servies au même niveau et dans les mêmes conditions d’accès que ceux applicables à leurs propres ressortissants. »
B. Le droit national
7. L’article 1er, paragraphe 1, du decreto‑legge n. 4 « Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni » (décret-loi no 4, portant dispositions urgentes relatives au revenu de citoyenneté et aux pensions), du 28 janvier 2019 (7), converti en loi par la legge n. 26 (loi no 26), du 28 mars 2019 (8) (ci-après le « décret‑loi no 4/2019 »), dispose :
« Il est établi, à compter du mois d’avril 2019, le revenu de citoyenneté [...] comme mesure fondamentale de la politique active du travail pour garantir le droit au travail, combattre la pauvreté, l’inégalité et l’exclusion sociale, ainsi que visant à favoriser le droit à l’information, à l’éducation, à la formation et à la culture grâce à des politiques destinées au soutien économique et à l’inclusion sociale des personnes en risque d’exclusion dans la société et dans le monde du travail. Le [revenu de citoyenneté] constitue un niveau de prestation essentiel dans les limites des ressources disponibles. »
8. L’article 2 de ce décret‑loi, intitulé « Bénéficiaires », définit les conditions d’accès au revenu de citoyenneté. Ces conditions tiennent, d’une part, à la nationalité, à la résidence et au séjour du demandeur et, d’autre part, notamment, aux revenus, au patrimoine et à la jouissance de biens durables du ménage de celui-ci. En ce qui concerne la première série de conditions, l’article 2, paragraphe 1, sous a), point 2, du décret‑loi no 4/2019 exige, entre autres, que le bénéficiaire « résid[e] en Italie depuis au moins dix ans, de manière continue durant les deux dernières années considérées au moment de l’introduction de la demande, ainsi que pour toute la durée du versement de la prestation ».
9. L’article 3, paragraphe 1, de ce décret‑loi dispose que la prestation économique conférée par le revenu de citoyenneté est constituée de deux composantes : l’une destinée à compléter le revenu familial et l’autre destinée à compléter le revenu des ménages résidant en location. L’article 3, paragraphe 6, dudit décret‑loi énonce que le revenu de citoyenneté est accordé pour une période continue n’excédant pas 18 mois. Il peut être renouvelé, sous réserve d’une suspension de son versement pendant une période d’un mois avant chaque renouvellement.
10. L’article 4, paragraphe 1, du décret‑loi no 4/2019, relatif au « pacte pour l’emploi et pour l’intégration sociale », énonce :
« Le versement de la prestation est subordonné à une déclaration des membres majeurs du ménage qu’ils sont immédiatement disponibles pour travailler, selon les modalités prévues par le présent article, ainsi qu’à la participation à un parcours personnalisé d’accompagnement vers l’emploi et l’inclusion sociale prévoyant des activités au service de la collectivité, une reconversion professionnelle, l’achèvement des études, ainsi que d’autres engagements définis par les services compétents visant l’insertion sur le marché du travail et l’inclusion sociale. »
III. Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et la question préjudicielle
11. Le requérant, KH, est arrivé en Italie en 2011 et dispose d’un titre de séjour pour personnes bénéficiant de la protection subsidiaire. Il vit en Italie depuis lors, où il s’est marié en 2019 et où ces filles sont nées en 2020.
12. Il a initialement perçu le revenu de citoyenneté parce qu’il avait erronément affirmé qu’il remplissait la condition de résidence de dix ans. Après avoir effectué des contrôles, l’Istituto nazionale della Predenza sociale (INPS) (Institut national de la sécurité sociale, Italie) a, par lettre du 13 octobre 2021, révoqué le revenu de citoyenneté du requérant au motif qu’au moment de sa demande il ne remplissait pas la condition de résidence de dix ans au total en Italie.
13. Le requérant a introduit un recours spécial devant le Tribunale ordinario di Bergamo (tribunal ordinaire de Bergame, Italie) contre l’INPS, invoquant une discrimination et demandant, en particulier, que l’acte révoquant son revenu de citoyenneté soit déclaré discriminatoire et que son droit à percevoir cette prestation soit rétabli.
14. Devant cette juridiction, le requérant a fait valoir que la condition de résidence de dix ans pour percevoir le revenu de citoyenneté était incompatible avec les articles 26 et 29 de la directive 2011/95, qui prévoient que les bénéficiaires d’une protection internationale doivent se voir accorder une égalité de traitement avec les ressortissants nationaux en matière d’accès à l’emploi et de protection sociale. Selon l’INPS, en revanche, le revenu de citoyenneté ne relève pas du champ d’application de ces dispositions.
15. Nourrissant des doutes quant à l’interprétation adéquate qu’il convient de donner à ces dispositions, le Tribunale ordinario di Bergamo (tribunal ordinaire de Bergame) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’article 29 et l’article 26 [de la] directive 2011/95 doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils font obstacle à une règle nationale telle que celle figurant à l’article 2, paragraphe 1, sous a), [point 2], [du] décret‑loi no 4/2019, qui prévoit la condition de dix ans de résidence dans l’État italien, en plus de la condition de deux ans continus de résidence précédant l’introduction de la demande, pour ouvrir droit à une prestation de lutte contre la pauvreté et de soutien à l’accès au travail et à l’intégration sociale telle que le “revenu de citoyenneté” ? »
16. Des observations écrites ont été présentées par le requérant au principal, l’INPS, le gouvernement italien, ainsi que par la Commission européenne. Ces parties ont également été entendues lors de l’audience qui s’est tenue le 17 juin 2025.
17. Conformément à l’article 16, troisième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, le gouvernement italien a demandé à ce que la présente affaire soit jugée en grande chambre.
IV. Analyse
18. Par sa question, la juridiction de renvoi cherche en substance à savoir si les articles 26 et 29 de la directive 2011/95 s’opposent à une mesure nationale qui subordonne le droit à une prestation de lutte contre la pauvreté – destinée à faciliter l’accès au travail et l’intégration sociale des bénéficiaires d’une protection internationale – à une durée de résidence de dix ans dans l’État membre concerné, dont les deux dernières de manière continue.
19. Avant d’examiner les questions de fond soulevées par la question préjudicielle (B), il convient d’abord de se pencher sur deux questions de nature procédurale : la compétence de la Cour dans la présente affaire et la nécessité de répondre à la question posée (A).
A. La compétence de la Cour et la nécessité de répondre à la question posée
20. Le gouvernement italien soutient que la Cour n’est pas compétente pour répondre à la question posée, dès lors que les dispositions nationales applicables dans l’affaire au principal portent sur une prestation qui ne relève pas du champ d’application de la directive 2011/95.
21. À cet égard, il suffit de constater que la question posée par le Tribunale ordinario di Bergamo (tribunal ordinaire de Bergame) porte sur l’interprétation de deux dispositions du droit de l’Union, à savoir les articles 26 et 29 de la directive 2011/95, ce qui relève clairement de la compétence de la Cour (9). En effet, le point de savoir si une mesure telle que le revenu de citoyenneté relève du champ d’application de ces dispositions porte sur le fond de la question de la juridiction de renvoi et ne saurait remettre en cause ni la compétence de la Cour ni la recevabilité du renvoi préjudiciel (10).
22. En outre, lors de l’audience, le gouvernement italien a expliqué que (i) la réglementation nationale visée par la demande de décision préjudicielle était restée en vigueur jusqu’au 31 décembre 2023, ayant été abrogée par la legge n. 197, « Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023‑2025 » (loi no 197, établissant le budget de l’État pour l’exercice 2023 et le budget pluriannuel pour la période triennale 2023‑2025), du 29 décembre 2022 (11) ; et (ii) par son arrêt no 31/2025, du 20 mars 2025, la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle, Italie) a déclaré que la condition de résidence de dix ans pour les citoyens de l’Union était incompatible avec la Constitution italienne. Cette juridiction a estimé que la législation nationale aurait dû exiger une durée de résidence de cinq ans au lieu de dix.
23. À la lumière de ce qui précède, on pourrait se demander s’il est encore nécessaire que la Cour réponde à la question posée. Les conditions de recevabilité d’un renvoi préjudiciel – qui sont énoncées à l’article 267 TFUE et à l’article 94 du règlement de procédure de la Cour – doivent être remplies non seulement au moment de la saisine de la Cour, mais également tout au long de la procédure. Lorsque, au cours de la procédure, ces conditions ne sont plus remplies, la Cour met fin à l’instance en déclarant qu’il est inutile de répondre. Tel peut être le cas, par exemple, lorsque le litige au principal est devenu sans objet en raison de décisions ultérieures de la juridiction de renvoi (ou d’une autre juridiction nationale) dans le cadre de la même procédure ou de procédures connexes, ou encore lorsque les dispositions pertinentes du droit national ont été modifiées ou abrogées (12).
24. Or, tel n’est pas le cas en ce qui concerne la présente procédure. Lors de l’audience, tant le requérant au principal que le gouvernement italien ont déclaré qu’il était toujours nécessaire que la Cour apporte une réponse à la question posée afin que la juridiction de renvoi statue sur le litige au principal. D’après ce que je comprends, la législation nationale en cause demeure applicable ratione temporis au litige et l’arrêt de la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) susmentionné ne concernait pas la situation des personnes bénéficiant d’une protection internationale.
25. Enfin, il convient de mentionner, de manière incidente, que la directive 2011/95 a récemment été abrogée par le règlement (UE) 2024/1347 du Parlement européen et du Conseil, du 14 mai 2024, concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire et au contenu de cette protection, modifiant la directive 2003/109/CE du Conseil et abrogeant la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil (13). En vertu des articles 41 et 42 de ce règlement, la directive 2011/95 sera abrogée avec effet au 12 juin 2026 et le règlement s’appliquera à partir du 1er juillet 2026.
26. Dès lors, la présente procédure n’est pas devenue sans objet.
B. Sur le fond
27. En substance, les articles 26 et 29 de la directive 2011/95 imposent aux États membres de veiller à ce que certaines activités favorisant l’accès à l’emploi et certains types de prestations d’assistance sociale soient accessibles aux bénéficiaires d’une protection internationale, dans les mêmes conditions que celles applicables à leurs ressortissants.
28. Deux questions principales se posent dans la présente affaire. Premièrement, une mesure nationale telle que le revenu de citoyenneté relève‑t‑elle du champ d’application de l’article 26 et/ou de l’article 29 de la directive 2011/95 ? Deuxièmement, dans l’affirmative, une telle mesure est‑elle compatible avec ces dispositions ?
29. À cet égard, le gouvernement italien et l’INPS estiment qu’une mesure telle que le revenu de citoyenneté ne relève pas du champ d’application des articles 26 et 29 de la directive 2011/95. Ils font valoir que le revenu de citoyenneté n’est pas simplement une prestation d’assistance sociale destinée à remédier à un état de besoin financier, mais une mesure personnalisée plus large qui s’inscrit dans un cadre plus vaste comprenant à la fois l’aide aux ménages en situation de pauvreté et les engagements pris par ces ménages pour atteindre des objectifs spécifiques, en vue de les aider à devenir autonomes. Ces parties indiquent notamment que cette prestation est subordonnée à une déclaration de disponibilité immédiate pour travailler de la part des membres majeurs du ménage ainsi qu’à la signature d’un « pacte pour l’emploi » avec un centre pour l’emploi. Par conséquent, selon eux, la mesure constituerait principalement un outil de réinsertion professionnelle et d’inclusion sociale. La nature mixte de cette mesure aurait été confirmée par la jurisprudence de la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle).
30. Le requérant au principal et la Commission ne partagent pas ce point de vue. Ils estiment que la nature mixte d’une mesure nationale n’empêche pas en soi qu’elle relève du champ d’application des articles 26 et 29 de la directive 2011/95. Selon eux, le revenu de citoyenneté établi par le législateur italien présente les caractéristiques nécessaires pour relever du champ d’application de ces dispositions. Par conséquent, les bénéficiaires d’une protection internationale ne doivent faire l’objet d’aucune forme de discrimination en ce qui concerne l’accès aux prestations conférées par ces dispositions.
31. Je partage l’avis du requérant au principal et de la Commission. J’expliquerai ci‑après pourquoi j’estime qu’une mesure telle que le revenu de citoyenneté relève du champ d’application de ces deux dispositions (1, 2 et 3) et semble incompatible avec celles‑ci (4 et 5), en ajoutant une petite réserve en ce qui concerne l’article 29 de la directive 2011/95 (6).
1. Accès à l’emploi
32. L’article 26, paragraphe 2, de la directive 2011/95 dispose : « [l]es États membres veillent à ce que des activités telles que des possibilités de formation liée à l’emploi pour les adultes, des actions de formation professionnelle, y compris des formations pour améliorer les compétences, des expériences pratiques sur le lieu de travail et des services de conseil fournis par les agences pour l’emploi soient offertes aux bénéficiaires d’une protection internationale dans des conditions équivalentes à celles applicables à leurs ressortissants ». L’article 26, paragraphe 3, de cette directive exige également que « [l]es États membres s’efforcent de faciliter le plein accès des bénéficiaires d’une protection internationale aux activités visées au paragraphe 2 » (14).
33. Selon moi, une mesure telle que le revenu de citoyenneté relève du champ d’application de ces dispositions. Ainsi que l’indiquent tant l’INPS que le gouvernement italien, un élément essentiel de cette mesure est la déclaration de disponibilité immédiate pour travailler de la part des membres majeurs du ménage et la signature d’un « pacte pour l’emploi » avec un centre pour l’emploi. Ce pacte consiste – selon l’article 4, paragraphe 1, du décret‑loi no 4/2019 – en un « parcours personnalisé d’accompagnement vers l’emploi et l’inclusion sociale comportant des activités au service de la collectivité, une reconversion professionnelle, l’achèvement des études et d’autres engagements, définis par les services compétents, visant l’insertion sur le marché du travail et l’inclusion sociale ».
34. Le libellé même des deux dispositions juridiques en cause (article 26, paragraphe 2, de la directive 2011/95 et article 4, paragraphe 1, du décret‑loi no 4/2019) montre assez clairement que les activités qui y sont énumérées coïncident dans une large mesure. Il est difficile de contester le point de vue selon lequel les activités que les centres pour l’emploi italiens doivent offrir aux bénéficiaires du revenu de citoyenneté devraient être considérées comme des « actions de formation professionnelle » et des « services de conseil » au sens de l’article 26, paragraphe 2, de la directive 2011/95.
35. En réalité, les deux dispositions partagent le même objectif. Les obligations énoncées à l’article 26, paragraphes 2 et 3 de la directive 2011/95 contribuent clairement à garantir l’effet utile du principe énoncé à l’article 26, paragraphe 1, de cette directive : « [l]es États membres autorisent les bénéficiaires d’une protection internationale à exercer une activité salariée ou non salariée, sous réserve des règles généralement applicables dans le secteur d’activité concerné et dans les services publics, immédiatement après que la protection a été octroyée » (15).
36. Les mesures prévues à l’article 4, paragraphe 1, du décret‑loi no 4/2019 ont la même finalité : faciliter l’entrée sur le marché du travail. Tant le préambule que l’article 1er, paragraphe 1, de ce décret‑loi font référence à une mesure visant à garantir le droit à l’emploi au moyen de politiques tendant au soutien économique et à l’intégration sociale des personnes exposées à un risque d’exclusion de la société et du monde du travail.
37. À titre surabondant, j’ajouterais qu’un certain nombre d’éléments confirment l’ampleur de la portée de l’obligation énoncée à l’article 26 de la directive 2011/95 et son importance au sein de l’économie de cette directive.
38. Premièrement, la terminologie employée dans cet article indique que cette disposition présente un caractère exhaustif : « activités telles que » (liste non exhaustive), « possibilités de formation liée à l’emploi » (terme large et axé sur la finalité) et « plein accès » (expression emphatique) (16).
39. Deuxièmement, non seulement les États membres doivent veiller à ce que les activités en question soient offertes aux bénéficiaires d’une protection internationale (article 26, paragraphe 2), mais ils doivent également en faciliter l’accès (article 26, paragraphe 3). Ainsi qu’il est expliqué dans le préambule de la directive 2011/95, le législateur de l’Union a considéré que les bénéficiaires d’une protection internationale ont des besoins spécifiques et sont confrontés à des difficultés d’intégration particulières (considérant 41) et, par conséquent, « il convient notamment de consentir des efforts afin de remédier aux problèmes qui empêchent les bénéficiaires d’une protection internationale d’accéder effectivement aux possibilités de formation liée à l’emploi et aux actions de formation professionnelle, relatifs, entre autres, aux contraintes financières » (considérant 42).
40. En substance, il ne suffit pas que les bénéficiaires d’une protection internationale aient accès aux activités visées à l’article 26, paragraphe 2, de la directive 2011/95 ; les autorités nationales doivent également, en vertu de l’article 26, paragraphe 3, de cette directive, prendre des initiatives en vue de supprimer les obstacles susceptibles d’entraver un tel accès. Cette obligation d’agir de manière proactive met clairement en évidence l’importance que le législateur de l’Union a accordée au fait que les bénéficiaires d’une protection internationale doivent avoir accès à une assistance, prenant la forme de formations et de conseils, afin qu’ils puissent s’intégrer plus facilement sur le marché du travail. Le fait que le considérant 42 de la directive 2011/95 se réfère à des « contraintes financières » montre que, mutatis mutandis, cette directive et le décret‑loi no 4/2019 témoignent d’une même préoccupation : il peut s’avérer nécessaire d’octroyer une forme d’aide financière aux personnes concernées, faute de quoi elles risqueraient de ne pas pouvoir participer aux activités de formation et de conseil qui leur sont offertes.
41. En conclusion, je suis d’avis que des activités telles que celles visées à l’article 4, paragraphe 1, du décret‑loi no 4/2019 relèvent, en grande partie, du champ d’application de l’article 26 de la directive 2011/95.
2. Protection sociale
42. L’article 29, paragraphe 1, de la directive 2011/95 exige que les États membres « veillent à ce que les bénéficiaires d’une protection internationale reçoivent [...] la même assistance sociale nécessaire que celle prévue pour les ressortissants de cet État membre ». Il convient donc d’examiner si une mesure nationale telle que le revenu de citoyenneté constitue une mesure d’« assistance sociale » au sens de cette disposition.
a) Une notion autonome du droit de l’Union
43. Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il découle des exigences tant de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité que, lorsqu’une disposition du droit de l’Union ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée, ses termes doivent en principe trouver, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme (17).
44. Si la directive 2011/95 ne comporte pas de définition du terme « assistance sociale », son article 29 ne renvoie pas non plus au droit des États membres en ce qui concerne la signification de ce terme. Il s’ensuit que le terme « assistance sociale » figurant à cet article doit être considéré, aux fins de l’application de cette directive, comme une notion autonome du droit de l’Union, qui doit être interprétée de manière uniforme sur le territoire de l’ensemble des États membres (18).
45. Le gouvernement italien n’est toutefois pas de cet avis. Selon lui, la Cour a jugé que, malgré l’absence de renvoi au droit national, il appartient toujours aux autorités nationales de définir ce qui relève de l’« assistance sociale » au sens de l’article 29 de la directive 2011/95.
46. Je ne suis pas convaincu par cet argument. Il me semble que le gouvernement italien fait une lecture erronée de l’arrêt ASGI e.a.(19). Dans cet arrêt, la Cour a défini la notion de « prestations d’assistance sociale » comme englobant « l’ensemble des régimes d’aides institués par des autorités publiques, que ce soit au niveau national, régional ou local, auxquels a recours un individu qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour faire face à ses besoins élémentaires ainsi qu’à ceux de sa famille » (20). Selon moi, la Cour se borne à donner une définition large de cette notion, en indiquant clairement qu’elle couvre tous les régimes d’aide mis en place par l’ensemble des autorités publiques (qu’elles soient centrales ou décentralisées). La Cour n’implique nullement qu’il incombe aux autorités nationales de décider de manière autonome quelles mesures constituent des prestations d’assistance sociale et lesquelles n’en sont pas.
47. Le fait que, dans cet arrêt, la Cour ait finalement laissé à la juridiction de renvoi le soin de vérifier si la mesure nationale en cause au principal « constitu[ait] une prestation d’assistance sociale, au sens de l’article 29 de la directive 2011/95 » est également dénué de pertinence. En effet, la juridiction de renvoi était tenue de procéder à cette appréciation non pas sur la base du droit national, mais « eu égard à [la] définition » établie ci‑dessus (21).
b) Application de la notion (I) : les prestations économiques en tant que forme d’assistance sociale
48. Comme je l’ai mentionné au point 46 des présentes conclusions, la Cour a adopté une interprétation assez large et, dans une certaine mesure, ouverte, de la notion d’« assistance sociale » aux fins de la directive 2011/95. L’assistance sociale comprend clairement « l’octroi d’une aide sous la forme d’un revenu minimal, d’une aide en cas de maladie ou de grossesse et d’une aide parentale » (considérant 45 de la directive), mais ne s’y limite certainement pas. Ce considérant désigne ces aides comme des « prestations essentielles ».
49. La définition de la Cour comprend quatre éléments principaux, qui concernent la structure (« régime »), l’origine (« autorités publiques »), les bénéficiaires (« individu[s] qui ne dispose[nt] pas de ressources suffisantes pour [...] ») et la fonction (faire face « [aux] besoins élémentaires [du bénéficiaire] ainsi qu’à ceux de sa famille ») de l’aide en question. Bien qu’il n’existe pas de définition unique et universellement acceptée du terme « assistance sociale », il me semble que l’interprétation de la notion qui s’y rattache par la Cour est cohérente avec l’acception générale de ce terme (22).
50. Dans ce contexte, je suis d’avis qu’une mesure telle que le revenu de citoyenneté relève du champ d’application de l’article 29 de la directive 2011/95.
51. Tout d’abord, cette mesure remplit tous les critères énoncés au point 49 des présentes conclusions : premièrement, il s’agit d’un mécanisme général d’assistance ; deuxièmement, elle a été établie par les autorités ; troisièmement, ses bénéficiaires sont les ménages dans le besoin ; et quatrièmement, l’un de ses objectifs essentiels est de « combattre la pauvreté ».
52. Plus généralement, le revenu de citoyenneté présente plusieurs caractéristiques qui, dans la jurisprudence de la Cour, ont en règle générale été associées à des mesures d’assistance sociale (23). En particulier, la mesure nationale en cause octroie une prestation en espèces : (i) qui présente un caractère non contributif, puisqu’elle est financée par le Trésor public ; (ii) qui est subordonnée à des conditions de ressources et tient compte, du moins dans une certaine mesure, de la situation et des besoins spécifiques du ménage ; et iii) dont l’objectif est de fournir aux personnes un minimum de subsistance.
53. Ce dernier élément revêt, à mon sens, une importance particulière. En effet, la nécessité d’assurer « un minimum de subsistance » est explicitement mentionnée dans le préambule du décret‑loi no 4/2019 comme l’un des objectifs de la mesure en cause. En outre, le fait que les deux composantes de la prestation économique octroyée sont destinées, respectivement, (a) à « compléter le revenu familial » et (b) à « compléter le revenu des ménages résidant en location » révèle clairement la nature de la mesure.
54. De surcroît, le préambule du décret‑loi no 4/2019 mentionne expressément « la nécessité et l’urgence extraordinaires de prévoir la simplification du système d’assistance sociale afin de le rendre certain et essentiel, dans le but de redéfinir le modèle de protection sociale » (24). La correspondance entre le libellé de ce préambule et celui de l’article 29 de la directive 2011/95 est donc indéniable.
55. Plusieurs spécificités de la prestation économique énoncées à l’article 3 du décret‑loi no 4/2019 confirment l’idée qu’une telle prestation est destinée à satisfaire les besoins élémentaires d’un ménage. En particulier, en vertu du paragraphe 3 de cette disposition, le montant de la prestation qui n’a pas été dépensé ou retiré dans le mois suivant le versement est, au moins en partie, déduit du versement du mois suivant. En outre, en vertu de l’article 5 du décret‑loi no 4/2019, tel que mis en œuvre au moyen d’un décret administratif, la prestation était versée au moyen d’une carte, qui ne pouvait pas être utilisée pour acheter certains produits et services (tels que, par exemple, des bijoux et autres articles de luxe, des œuvres d’art, des services de jeux de hasard ou d’argent, des services d’assurance) ou pour certaines transactions (achats à l’étranger, en ligne ou par des services de marketing direct).
c) Application de la notion (II) : les objections du gouvernement italien et de l’INPS
56. La conclusion qui précède concernant la nature de la mesure en cause ne saurait être remise en cause par le fait que les prestations en espèces sont, en vertu de l’article 4, paragraphe 1, du décret‑loi no 4/2019, subordonnées « à une déclaration des membres majeurs du ménage qu’ils sont immédiatement disponibles pour travailler [...] ainsi qu’à la participation à un parcours personnalisé d’accompagnement vers l’emploi et l’inclusion sociale prévoyant des activités au service de la collectivité, une reconversion professionnelle, l’achèvement des études, ainsi que d’autres engagements définis par les services compétents ».
57. Bien que les régimes d’assistance sociale soient souvent accessibles aux personnes et aux familles à faibles revenus ou vulnérables sans exiger d’elles qu’elles remplissent des conditions spécifiques (mis à part prouver leur statut), l’inverse n’est pas rare non plus. Au sein de l’Union européenne comme ailleurs, il existe des programmes de protection sociale qui fournissent une aide financière aux personnes dans le besoin sous réserve qu’elles satisfassent à des obligations de conduite spécifiques. Il peut s’agir, par exemple, de rechercher un emploi, d’entreprendre une formation ou de participer à des activités d’intérêt commun. De tels programmes visent à réduire la pauvreté, tant présente que future, en favorisant le développement des personnes concernées, notamment grâce à un investissement dans l’éducation et la formation professionnelle. L’aide financière apportée constitue donc une incitation à respecter les obligations énoncées dans la législation. Il est donc également logique que – dans le cadre de ces programmes – un manquement à ces obligations puisse entraîner une suspension ou une réduction de l’aide financière (et/ou des autres prestations octroyées) (25).
58. Par conséquent, ce qui importe dans ce contexte n’est pas de savoir si une prestation économique est accordée de manière conditionnelle ou inconditionnelle ; il est plus important de vérifier si les conditions posées, le cas échéant, favorisent l’objectif ultime de lutte contre la pauvreté en fournissant une assistance aux personnes dans le besoin. En l’espèce, les conditions sont conformes à l’objectif visant à combattre la pauvreté future en augmentant les chances que les bénéficiaires du régime trouvent un emploi à court ou moyen terme.
59. En outre, j’observe que le décret‑loi no 4/2019 énumère, à son article 4, paragraphes 2 et 3, diverses catégories de personnes (entre autres, les personnes âgées de 65 ans ou plus, les personnes handicapées et celles suivant des études) qui sont dispensées des obligations prévues à l’article 4, paragraphe 1, de ce décret‑loi. Pour ces personnes, la prestation économique est accordée de manière inconditionnelle.
60. Je ne considère pas non plus comme particulièrement pertinent, dans ce contexte, le fait – souligné par le gouvernement italien et l’INPS – que le revenu de citoyenneté soit accordé « pour une période continue ne dépassant pas 18 mois ».
61. L’assistance sociale est souvent de nature temporaire, parce qu’elle est principalement conçue comme un « filet de sécurité » pour des situations spécifiques, et non comme un système d’aide permanent. Cela est d’autant plus vrai dans la mesure où l’octroi de telles prestations – comme dans le cas du revenu de citoyenneté – est subordonné au respect, par le bénéficiaire, de certaines obligations qui, comme il a été indiqué précédemment, visent à faciliter son accès ultérieur à d’autres formes de revenu ou d’aide, y compris un emploi. Compte tenu de l’importance des ressources publiques en jeu, il est également raisonnable que, pour des raisons de discipline budgétaire, les autorités puissent fixer une durée prédéterminée de versement de ces prestations économiques. Cela incite les personnes concernées à se montrer proactives dans leurs activités de recherche d’emploi.
62. En tout état de cause, je relève que, en vertu de l’article 3, paragraphe 6, du décret‑loi no 4/2019, le revenu de citoyenneté « peut être renouvelé, sous réserve d’une suspension de son versement pendant une période d’un mois avant chaque renouvellement », et que « la suspension ne s’applique pas [aux personnes âgées de plus de 65 ans] ».
63. En fait, le gouvernement italien et l’INPS reconnaissent que le revenu de citoyenneté présente les caractéristiques d’une prestation d’assistance sociale. Toutefois, ils font valoir qu’il ne saurait être considéré uniquement – ou du moins principalement – comme une telle prestation. Ils soulignent que le revenu de citoyenneté est une mesure complexe de nature mixte et renvoient, à cet égard, à deux arrêts de la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle), point sur lequel je reviendrai sous peu.
64. Selon moi, la structure complexe de la mesure et sa nature mixte n’empêchent pas que cette mesure puisse relever du champ d’application de l’article 29 de la directive 2011/95.
65. Il n’est pas rare que, par la mise en place d’instruments nouveaux, la législation nationale poursuive simultanément divers objectifs. Selon la nature de ces objectifs, le législateur peut en moduler la poursuite à des degrés divers ou, lorsque ces objectifs sont en concurrence, tenter de trouver un juste équilibre entre eux. Naturellement, la législation nationale peut introduire des mécanismes dotés d’une structure complexe comprenant différentes composantes. Concernant leur application, ces composantes peuvent être autonomes et séparables ou, à l’inverse, former un tout cohérent et indivisible.
66. C’est souvent le cas des mesures adoptées dans des domaines tels que l’assistance sociale, la sécurité sociale et l’intégration sociale. Par exemple, dès 1974, la Cour a jugé qu’« on ne saurait exclure la possibilité qu’en raison de son champ d’application personnel, de ses objectifs et de ses modalités d’application, une législation s’apparente simultanément à [la sécurité sociale et à l’assistance sociale], échappant ainsi à toute classification globale » (26). Dans de tels cas, celui qui interprète la loi doit identifier la (ou les) fonction(s) prépondérante(s) de la mesure, lorsque cela est susceptible d’entraîner certaines conséquences au regard du droit de l’Union (27).
67. Toutefois, dans la présente affaire, la mesure est de fait constituée de différentes composantes. Compte tenu du libellé du préambule du décret‑loi no 4/2019, de son dispositif, ainsi que de ses objectifs déclarés et de son champ d’application, il apparaît évident – notamment du point de vue du droit de l’Union – que la mesure nationale en cause s’articule autour de deux piliers de même importance : l’apport d’un soutien économique (article 3 du décret‑loi no 4/2019) et la mise en œuvre des pactes pour l’emploi et pour l’intégration sociale (article 4 de ce décret‑loi). Dans la majorité des cas – mais pas toujours – le revenu de citoyenneté fonctionne comme un mécanisme de « do ut des » : une aide financière est accordée en contrepartie d’un engagement en faveur d’un développement personnel et professionnel.
68. Je pense que mes constatations s’inscrivent dans la même logique que celles développées par la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) sous l’angle du droit national. Dans ses arrêts de 2022 et 2025, cette juridiction a considéré, en substance, que la législation relative au revenu de citoyenneté ne pouvait être considérée comme se limitant à une forme d’assistance sociale ; selon ces arrêts, la composante d’assistance sociale, qui est effectivement présente dans la mesure, s’inscrit dans un cadre juridique plus large qui poursuit des objectifs variés, notamment ceux de l’insertion sur le marché du travail et de l’inclusion sociale (28).
69. Bien que je sois entièrement d’accord avec ces constatations, je ne pense pas qu’elles puissent être interprétées comme une justification permettant de considérer que la fonction d’assistance sociale est purement accessoire ou secondaire par rapport à l’autre fonction.
70. Les prestations économiques octroyées aux personnes dans le besoin constituent, comme je l’ai expliqué aux points 48 à 55 des présentes conclusions, un élément essentiel du cadre général mis en place par le décret‑loi no 4/2019. En outre, ainsi que je l’ai relevé au point 59 des présentes conclusions, pour certaines catégories de bénéficiaires (dont beaucoup sont des personnes dans l’incapacité temporaire ou définitive de travailler), elles constituent la seule composante de la mesure applicable, puisque ces personnes sont dispensées des obligations énoncées à l’article 4 de ce décret‑loi. Dans ces cas, le revenu de citoyenneté est principalement, voire uniquement, une mesure d’assistance sociale. Cet élément fait obstacle à ce que le revenu de citoyenneté soit qualifié de prestation destinée uniquement, ou même de manière prépondérante, à faciliter l’accès au marché du travail (29). Dans ce contexte, je relève également, au passage, que la législation sur le revenu de la citoyenneté a été généralement présentée à la presse et aux citoyens, par le gouvernement qui l’a adoptée, comme une mesure ayant « vaincu la pauvreté » (et non comme une mesure ayant « vaincu le chômage »).
71. Enfin, j’ajouterais que tant la juridiction de renvoi dans la présente affaire que celle ayant procédé au renvoi dans l’affaire CU et ND (30) ont souligné que les éléments examinés ci‑dessus avaient une grande importance dans l’économie du décret‑loi no 4/2019. Je souhaiterais apporter des éclaircissements à ce sujet dans les points qui suivent.
72. Dans ses observations, le gouvernement italien souligne que, dans l’arrêt CU et ND, la Cour n’a procédé à aucune appréciation quant à la question de savoir si le revenu de citoyenneté constituait une « prestation sociale » et s’est contentée de se fonder sur ce que la juridiction de renvoi avait indiqué dans sa demande de décision préjudicielle (31). J’ai l’impression que le gouvernement italien suggère que la position de la juridiction de renvoi à cet égard était erronée.
73. Toutefois, cela serait en tout état de cause dénué de pertinence en l’espèce. En effet, dans l’affaire CU et ND, la Cour était invitée à examiner la mesure nationale en cause au regard de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109. Cette disposition prévoit que « [l]e résident de longue durée bénéficie de l’égalité de traitement avec les nationaux en ce qui concerne [...] la sécurité sociale, l’aide sociale et la protection sociale telles qu’elles sont définies par la législation nationale » (32). En revanche, ainsi que je l’ai exposé aux points 43 à 47 des présentes conclusions, la notion d’« assistance sociale » au sens de l’article 29 de la directive 2011/95 est une notion autonome du droit de l’Union qui doit être interprétée de manière uniforme dans toute l’Union. Par conséquent, la qualification de la mesure en cause en droit national n’est pas déterminante en l’espèce (33).
74. Enfin, même si l’on considérait (à tort, selon moi) que l’octroi d’une prestation économique est seulement accessoire et contribue à atteindre l’objectif principal d’insertion professionnelle des personnes concernées, ces prestations ne seraient pas exclues du champ d’application de la directive 2011/95. En effet, comme je l’ai expliqué ci‑dessus, (i) les activités visées à l’article 4 du décret‑loi no 4/2019 relèvent du champ d’application de l’article 26, paragraphe 2, de la directive 2011/95 ; (ii) l’article 26, paragraphe 3, de cette directive impose aux États membres de « faciliter le plein accès » aux activités visées au paragraphe 2 de cet article ; et (iii) le considérant 42 de ladite directive prévoit que les États membres devraient consentir des efforts afin, entre autres, de remédier aux contraintes financières susceptibles d’empêcher les bénéficiaires d’une protection internationale d’accéder à de telles activités.
75. Cela signifie, en substance, que si la prestation économique en cause devait être exclue du champ d’application de l’article 29 de la directive 2011/95, il serait probable qu’elle relèverait du champ d’application de l’article 26, paragraphe 3, de cette directive. Il me semble assez intuitif qu’exclure les bénéficiaires d’une protection internationale du bénéfice d’une prestation économique accordée à toutes les autres personnes dans le besoin afin de leur permettre de participer à des activités liées à l’accès à l’emploi aille à l’encontre de la logique qui sous‑tend l’article 26, paragraphe 3, et le considérant 42 de la directive 2011/95.
76. Pour toutes les raisons susmentionnées, une prestation économique visant à lutter contre la pauvreté telle que celle prévue à l’article 3 du décret‑loi no 4/2019 relève du champ d’application de l’article 29 de la directive 2011/95.
3. Conclusions intermédiaires sur la portée des articles 26 et 29 de la directive 2011/95
77. En conclusion, la complexité structurelle et le caractère multidimensionnel d’une mesure nationale qui fournit une assistance aux personnes dans le besoin – telle que le revenu de citoyenneté introduit par le décret‑loi no 4/2019 – ne sauraient dispenser celui qui l’interprète de l’obligation de tenir dûment compte de ses composantes essentielles. En juger autrement risquerait de permettre aux États membres de contourner l’application de la directive 2011/95 au moyen de ce qui peut être qualifié de surabondance législative : la mise en place délibérée de mécanismes juridiques distincts au sein d’un même acte législatif ou l’instauration d’un cadre normatif composite et multifonctionnel.
78. Selon moi, les deux composantes principales de la législation nationale établissant le revenu de citoyenneté sont non seulement d’une importance comparable, mais elles sont également indissociablement liées et complémentaires.
79. À cet égard, je dois admettre que, à certains moments de l’audience, j’ai eu l’impression que le gouvernement italien se contredisait, en ce qu’il tentait de réfuter le caractère social de la mesure nationale en soulignant ses éléments liés à l’accès à l’emploi, puis réfutait qu’elle présente une telle caractéristique en soulignant ses éléments de nature sociale. Pour employer une métaphore, j’ai eu le sentiment que ce gouvernement soutenait que 1 + 1 = 0, alors que, comme en arithmétique, dans la présente affaire, 1 + 1 = 2.
80. En effet, pour les raisons exposées ci‑dessus, les deux composantes suivantes relèvent du champ d’application de la directive 2011/95 : (i) les activités prévues à l’article 4 du décret‑loi no 4/2019, en ce qu’elles sont des activités relatives à l’« accès à l’emploi » aux fins de l’article 26 de cette directive et (ii) les prestations économiques prévues à l’article 3 du décret‑loi no 4/2019, en tant que prestations d’« assistance sociale » au sens de l’article 29 de ladite directive.
4. Discrimination indirecte
81. Le libellé de l’article 26 (« dans des conditions équivalentes à celles applicables à leurs ressortissants ») et de l’article 29 (« que celle prévue pour les ressortissants de cet État membre ») de la directive 2011/95 indique clairement que ces deux dispositions constituent une expression du principe de l’égalité de traitement.
82. Selon une jurisprudence constante, le principe de l’égalité de traitement, énoncé à l’article 20 de la Charte, est un principe général du droit de l’Union qui exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’une différenciation ne soit objectivement justifiée (34). Ce principe prohibe non seulement les discriminations ostensibles, mais encore toutes ses formes dissimulées qui, bien qu’elles se fondent sur des critères de distinction apparemment neutres, produisent en fait les mêmes effets discriminatoires (35).
83. Dans son arrêt CU et ND, la Cour a jugé qu’une condition de résidence telle que celle examinée dans cette affaire est constitutive d’une discrimination indirecte à l’égard des ressortissants de pays tiers possédant un statut de résident de longue durée par rapport aux ressortissants de l’État membre concerné (36). La même conclusion s’impose, à l’évidence, dans la présente affaire en ce qui concerne les bénéficiaires d’une protection internationale.
84. Pour paraphraser ce que la Cour a déclaré au point 50 de son arrêt CU et ND, la condition de résidence « affecte principalement les non‑nationaux au nombre desquels figurent notamment les [bénéficiaires d’une protection internationale] ».
85. En effet, bien que la législation nationale soit, à première vue, neutre en ce qui concerne la nationalité, son application est inégale du fait de la condition de résidence de dix ans. La grande majorité des ressortissants italiens satisfont à cette condition et la grande majorité des bénéficiaires d’une protection internationale n’y satisfont pas, même si leurs besoins en matière d’accès au marché du travail et d’assistance sociale sont comparables.
86. Une mesure nationale telle que le revenu de citoyenneté est donc indirectement discriminatoire à l’égard des bénéficiaires d’une protection internationale.
5. Justification
87. Selon une jurisprudence constante de la Cour, une discrimination indirecte fondée sur la nationalité est, en principe, prohibée, à moins qu’elle ne puisse être objectivement justifiée. Pour être considérée comme justifiée, cette discrimination doit être propre à garantir la réalisation d’un objectif légitime et ne pas aller au‑delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (37).
88. À cet égard, le gouvernement italien fait valoir qu’une mesure telle que celle en cause suppose d’investir d’importantes ressources économiques. Cet investissement va au‑delà d’une simple allocation financière accordée aux ménages dans le besoin, puisqu’il s’accompagne de coûts supplémentaires, notamment ceux liés à la mise en place d’une structure organisationnelle appropriée pour garantir l’efficacité des pactes conclus par les bénéficiaires avec les centres pour l’emploi, ainsi que les coûts résultant des exonérations fiscales et de cotisations sociales accordées aux entreprises qui recrutent les bénéficiaires.
89. Le gouvernement italien soutient que, dans ces conditions, il est raisonnable que le législateur national limite l’application de cet instrument complexe aux seules personnes qui sont solidement établies au sein de la communauté nationale et qui peuvent être considérées comme des membres permanents de cette communauté. La condition de résidence prolongée imposée aux bénéficiaires du revenu de citoyenneté serait intrinsèquement liée à la nécessité d’établir un lien réel entre les bénéficiaires et l’ordre juridique de l’État membre concerné.
90. Je ne suis pas convaincu par ces arguments.
91. Tout d’abord, il est tout à fait naturel que l’organisation d’activités favorisant l’accès à l’emploi et l’octroi d’une assistance sociale soient coûteux sur le plan des ressources tant financières qu’administratives (38). Il s’agit d’un élément qui n’a pas pu échapper au législateur de l’Union lorsqu’il a adopté la directive 2011/95, pourtant il a décidé que les bénéficiaires d’une protection internationale devaient être traités sur un pied d’égalité avec les ressortissants nationaux. La référence à la nécessité, pour les États membres, de consentir des efforts afin, entre autres, de remédier aux contraintes financières susceptibles d’empêcher les bénéficiaires d’une protection internationale d’accéder à de telles activités démontre que le législateur de l’Union était bien conscient du fait que la mise en œuvre de la directive 2011/95 entraînait certains coûts pour le Trésor public.
92. Admettre les arguments du gouvernement italien fondés sur les coûts de la mesure reviendrait, de facto, à introduire une dérogation non écrite aux règles énoncées aux articles 26 et 29 de la directive 2011/95. J’ajouterais que la portée de cette dérogation serait assez vague, ce qui porterait atteinte à l’objectif de cette directive « d’assurer un niveau minimal d’avantages à ces personnes dans tous les États membres » (39).
93. Ainsi que la Cour l’a déclaré dans l’arrêt Ayubi, les droits conférés par le chapitre VII de la directive 2011/95 (qui inclut les articles 26 et 29 de celle-ci) « ne peuvent être limités que dans le respect des conditions fixées par ce chapitre, de telle sorte que les États membres n’ont pas le droit d’ajouter des restrictions qui n’y figurent pas » (40). Ni l’article 26 ni l’article 29 de la directive 2011/95 ne subordonnent les droits en cause à la durée de résidence des demandeurs dans l’État membre concerné (41).
94. En outre, selon une jurisprudence constante, un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations résultant du droit de l’Union (42). Ainsi, le simple fait qu’il puisse être nécessaire d’adopter ou de modifier des mesures complexes et/ou coûteuses afin d’assurer le plein respect des dispositions de l’Union ne constitue pas une justification valable pour contourner l’application de ces dispositions (43).
95. La jurisprudence de la Cour sur ce que l’on appelle le tourisme social – à laquelle le gouvernement italien a fait référence de nombreuses fois dans ses observations – est également dénuée de pertinence en l’espèce.
96. À cet égard, il convient de rappeler que les citoyens de l’Union ont, en principe, le droit de circuler et de séjourner dans d’autres États membres. Toutefois, le droit de l’Union n’accorde pas aux personnes économiquement inactives un accès illimité aux systèmes nationaux de protection sociale. Le droit à la libre circulation des citoyens de l’Union qui ne sont pas des travailleurs est, par conséquent, subordonné à la condition qu’ils disposent de ressources suffisantes et d’une assurance maladie complète, afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil (44).
97. Conformément à ces principes, la Cour a notamment jugé que les États membres peuvent exclure du droit aux prestations d’assistance sociale les citoyens d’autres États membres économiquement inactifs qui ont exercé leur liberté de circulation dans le seul but d’obtenir le bénéfice de l’aide sociale d’un autre État membre et qui ne bénéficient, dans l’État membre d’accueil, d’aucun droit de séjour fondé sur des dispositions de l’Union (45).
98. Opter pour une autre solution créerait une charge intolérable pour les finances des États membres dont la politique en matière d’allocations sociales est plus généreuse. Cela risquerait, par suite, d’encourager les États membres à se livrer à un « nivellement par le bas » en ce qui concerne l’accès à la protection sociale (46).
99. La situation en l’espèce est toutefois profondément différente de celle examinée par la Cour dans les affaires relatives au tourisme social, et le raisonnement qui sous‑tend sa jurisprudence n’est pas applicable en ce qui concerne les bénéficiaires d’une protection internationale.
100. Les bénéficiaires d’une protection internationale ne jouissent pas d’une liberté de circulation illimitée au sein de l’Union. En réalité, leur circulation se limite pour l’essentiel au territoire de l’État membre qui leur a accordé la protection internationale (47).
101. En outre, le fait qu’une protection internationale a été octroyée aux personnes concernées signifie que leur entrée sur le territoire de l’État membre en question n’était pas motivée par une intention d’exploiter son système de protection sociale, mais plutôt parce qu’elles craignaient avec raison d’être persécutées ou qu’elles courraient un risque réel de subir des atteintes graves dans leur pays d’origine (48). Le statut des bénéficiaires d’une protection internationale n’est pas permanent ; en effet, lorsqu’une personne cesse d’être un réfugié ou ne peut plus bénéficier de la protection subsidiaire, l’État membre en question doit révoquer son statut, y mettre fin ou refuser de le renouveler (49). Cela peut entraîner la révocation du titre de séjour et le retour de la personne concernée dans son pays d’origine, même contre sa volonté (à condition de respecter le principe de non‑refoulement) (50).
102. Il s’ensuit qu’exiger des bénéficiaires d’une protection internationale qu’ils démontrent qu’ils sont solidement établis au sein de l’État membre concerné ou qu’ils prouvent l’existence d’un lien réel et suffisamment étroit avec l’ordre juridique de cet État membre, en tant que condition d’application des articles 26 et 29 de la directive 2011/95, est manifestement déraisonnable et contraire aux objectifs et à l’esprit de cette directive.
103. Pour les raisons exposées ci‑dessus, je constate que les prétendues justifications de la mesure nationale en cause avancées par le gouvernement italien sont dépourvues de fondement suffisant et ne satisfont pas aux exigences de justification légale prévues par le droit de l’Union applicable. Partant, ces arguments doivent être rejetés.
6. Réserve concernant les « prestations essentielles »
104. Enfin, le gouvernement italien fait valoir que, si la Cour devait considérer que le revenu de citoyenneté constitue un mécanisme de protection sociale relevant du champ d’application de l’article 29 de la directive 2011/95, alors il ne saurait être considéré comme une « prestation essentielle » au sens de l’article 29, paragraphe 2, et du considérant 45 de celle‑ci.
105. L’article 29, paragraphe 2, de la directive 2011/95 dispose que, par dérogation à la règle générale de non‑discrimination, énoncée au paragraphe 1 de cette disposition, « les États membres peuvent limiter aux prestations essentielles l’assistance sociale accordée aux bénéficiaires du statut conféré par la protection subsidiaire, ces prestations essentielles étant servies au même niveau et dans les mêmes conditions d’accès que ceux applicables à leurs propres ressortissants ». Pour sa part, le considérant 45 de la directive 2011/95 indique qu’« [e]n ce qui concerne la protection sociale, les modalités et les détails de l’octroi des prestations essentielles aux bénéficiaires du statut conféré par la protection subsidiaire devraient être déterminés par le droit national. La possibilité de limiter l’assistance aux prestations essentielles doit s’entendre comme couvrant au minimum l’octroi d’une aide sous la forme d’un revenu minimal, d’une aide en cas de maladie ou de grossesse et d’une aide parentale, dans la mesure où de telles prestations sont accordées aux ressortissants au titre du droit national ».
106. Il découle de ce qui précède que, premièrement, il est possible de déroger à la règle de l’égalité de traitement en ce qui concerne les bénéficiaires de la protection subsidiaire (mais pas s’agissant des réfugiés). Dans de tels cas, les États membres peuvent décider que seuls certains types de prestations d’assistance sociale octroyées aux ressortissants nationaux peuvent également être accordés aux bénéficiaires de la protection subsidiaire. Les États membres disposent donc d’une certaine marge d’appréciation à cet égard. Toutefois, cette marge d’appréciation n’est pas absolue, puisqu’ils doivent en tout état de cause octroyer à ces bénéficiaires des « prestations essentielles ». Cette notion couvre, au minimum, l’octroi d’une aide sous la forme d’un revenu minimal, d’une aide en cas de maladie ou de grossesse et d’une aide parentale. Plus généralement, la Cour a jugé que le terme « prestations essentielles » doit être compris comme se référant à « des prestations contribuant à permettre à l’individu de faire face à ses besoins élémentaires tels que la nourriture, le logement et la santé » (51) .
107. Le libellé du préambule du décret‑loi no 4/2019 (se référant à « la nécessité d’assurer un minimum de subsistance ») et de son article 1er, paragraphe 1 (selon lequel le revenu de citoyenneté « constitue le niveau essentiel des prestations dans les limites des ressources disponibles ») semble conforme à l’idée que la mesure en cause concerne des prestations essentielles. En outre, les seuils relativement bas du revenu annuel maximal des ménages requis pour pouvoir bénéficier de la mesure confortent cette conclusion (52).
108. Dans le même temps, toutefois, s’il existe d’autres mesures nationales qui procurent aux bénéficiaires de la protection subsidiaire des prestations essentielles à un niveau garantissant le respect de la dignité humaine (53), alors les autorités italiennes pouvaient légalement exclure ces personnes (y compris le requérant au principal) du bénéfice des prestations économiques conférées par le revenu de citoyenneté.
109. Lors de l’audience, le gouvernement italien a été invité à indiquer les mesures mises en place pour satisfaire à cette exigence. La réponse donnée par ce gouvernement était assez vague et ne se référait à aucune mesure spécifique. Il s’est borné à indiquer qu’il existait diverses mesures, adoptées au niveau régional et local, qui étaient suffisantes pour procurer aux bénéficiaires de la protection subsidiaire les prestations essentielles prévues par la directive 2011/95.
110. Dans ces conditions, j’estime qu’il est impossible pour la Cour de se prononcer sur cette question. Si la Cour partage mon avis, il incombera donc à la juridiction de renvoi de vérifier si une mesure telle que le revenu de citoyenneté est exclue de la notion de « prestations essentielles » prévue à l’article 29, paragraphe 2, de la directive 2011/95 et qu’à ce titre elle pouvait légalement être refusée aux bénéficiaires de la protection subsidiaire.
111. Enfin, j’ajouterai seulement que le fait – souligné lors de l’audience par la Commission – que le gouvernement italien n’a pas préalablement déclaré vouloir se prévaloir de la dérogation qui y est prévue n’est pas décisif pour déterminer si l’article 29, paragraphe 2, de la directive 2011/95 est applicable dans l’affaire au principal. La directive 2011/95 ne prévoit pas une telle exigence. Je suis naturellement conscient du fait que, dans sa jurisprudence relative à des instruments juridiques similaires, la Cour a accordé un certain poids à cet élément (54). Toutefois, en l’absence d’une disposition légale en faisant une condition sine qua non pour appliquer la dérogation, je ne pense pas que la juridiction de renvoi devrait accorder une trop grande importance à cet élément.
V. Conclusion
112. Pour conclure, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée par le Tribunale ordinario di Bergamo (tribunal ordinaire de Bergame, Italie) comme suit :
Les articles 26 et 29 de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection,
doivent être interprétés en ce sens :
– qu’ils font obstacle à une législation d’un État membre qui, pour les bénéficiaires d’une protection internationale, subordonne l’accès, d’une part, à des activités visant à faciliter l’accès à l’emploi ainsi que, d’autre part, à certains types de prestations d’assistance sociale, à la condition d’avoir résidé sur le territoire de cet État membre pendant au moins dix ans, dont les deux dernières années de manière continue ; et
– qu’ils ne font pas obstacle à une législation excluant les bénéficiaires de la protection subsidiaire de l’accès à des types de prestations d’assistance sociale qui ne constituent pas des prestations essentielles.
1 Langue originale : l’anglais.
2 Arrêt du 29 juillet 2024 (C‑112/22 et C‑223/22, ci-après l’« arrêt CU et ND », EU:C:2024:636).
3 Directive du Conseil, du 25 novembre 2003, relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (JO 2004, L 16, p. 44). Son article 11 impose aux États membres de veiller à ce que le résident de longue durée bénéficie de l’égalité de traitement avec les nationaux en ce qui concerne, notamment, « la sécurité sociale, l’aide sociale et la protection sociale telles qu’elles sont définies par la législation nationale ».
4 L’article 34 de la Charte porte sur la sécurité sociale et l’aide sociale.
5 Voir points 33 à 59 de l’arrêt CU et ND.
6 Directive du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (JO 2011, L 337, p. 9).
7 GURI no 23 du 28 janvier 2019.
8 GURI no 75 du 29 mars 2019.
9 Voir, en ce sens, arrêt CU et ND, point 26 et jurisprudence citée.
10 Idem, point 27 et jurisprudence citée.
11 GURI no 303 du 29 décembre 2022.
12 Voir, par exemple, arrêt du 27 février 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, point 33), et ordonnance du 3 mars 2016, Euro Bank (C‑537/15, EU:C:2016:143, points 34 et 35).
13 JO L, 2024/1347.
14 Mise en italique par mes soins.
15 Mise en italique par mes soins.
16 Mise en italique par mes soins.
17 Voir, entre autres, arrêt du 7 septembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nature du droit de séjour au titre de l’article 20 TFUE) (C‑624/20, EU:C:2022:639, point 19 et jurisprudence citée).
18 Voir, par analogie, arrêt du 7 septembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nature du droit de séjour au titre de l’article 20 TFUE) (C‑624/20, EU:C:2022:639, points 20 et 21).
19 Arrêt du 28 octobre 2021 (C‑462/20, ci‑après l’« arrêt ASGI », EU:C:2021:894).
20 Arrêt ASGI, point 34.
21 Arrêt ASGI, point 35.
22 Voir, par exemple, Organisation internationale du travail (OIT), « Universal social protection for climate action and a just transition » (« Protection sociale universelle pour l’action climatique et une transition juste »), Rapport mondial sur la protection sociale 2024‑2026, p. 15 et 165. Voir également, avec de nombreuses références, Vonk G. et Olivier, M., « The fundamental right of social assistance : A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa) » (« Le droit fondamental à l’aide sociale : une perspective mondiale, régionale (Europe et Afrique) et nationale (Allemagne, Pays-Bas et Afrique du Sud »), European Journal of Social Security, vol. 21(3), 2019, p. 219 à 240.
23 Voir, entre autres, arrêts du 14 juin 2016, Commission/Royaume-Uni (C‑308/14, EU:C:2016:436, points 55 et 60), et du 15 juillet 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, points 70 et 71). Voir, également, conclusions de l’avocat général Rantos dans l’affaire Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Effets d’une décision d’éloignement) (C‑719/19, EU:C:2021:104, point 101), ainsi que de l’avocat général Szpunar dans l’affaire Familienkasse Niedersachsen-Bremen (C‑411/20, EU:C:2021:1017, point 52).
24 Mise en italique par mes soins.
25 Voir, par exemple, Commission européenne, Direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion, Medgyesi, M., Conditional cash transfers and their impact on children, (« Les transferts monétaires conditionnels et leurs conséquences sur les enfants »), rapport de synthèse, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, 2016 ; UNICEF, « Conditionality in cash transfers : UNICEF’s approach » (Caractère conditionnel des transferts monétaires : l’approche de l’UNICEF », Social Inclusion Summaries, 2016 ; Rinaldi, F.M. et Leone, L., « Conditional cash transfers in OECD countries : a realist synthesis » (« transferts monétaires conditionnels dans les pays de l’OCDE : une synthèse réaliste »), Frontiers in Sociology, vol. 8, 2023 (tous disponibles en ligne).
26 Arrêt du 9 octobre 1974, Biason (24/74, EU:C:1974:99, point 9).
27 Voir, en ce sens, arrêt du 15 septembre 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, point 45).
28 Arrêt no 19 du 25 janvier 2022 (partie « en droit », point 3.2 des considérations en droit), et arrêt no 31 du 20 mars 2025 (point 7 des considérations en droit).
29 Voir, en ce sens, arrêt du 4 juin 2009, Vatsouras et Koupatantze (C‑22/08 et C‑23/08, EU:C:2009:344, points 43 et 45).
30 Voir points 17 et 18 de l’arrêt CU et ND.
31 Points 39 à 41 de l’arrêt CU et ND.
32 Mise en italique par mes soins.
33 Voir, par analogie, arrêt du 16 juillet 1992, Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, point 14).
34 Voir, par exemple, arrêt du 8 mars 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Effet direct) (C‑205/20, EU:C:2022:168, point 54).
35 Voir, entre autres, arrêt CU et ND, point 48.
36 Points 49 à 52 de l’arrêt CU et ND.
37 Voir, entre autres, arrêt CU et ND, point 53.
38 Voir, dans le même sens, arrêt du 21 novembre 2018, Ayubi (C‑713/17, ci‑après l’« arrêt Ayubi », EU:C:2018:929, point 34).
39 Voir considérant 12 de la directive 2011/95.
40 Arrêt Ayubi, point 27.
41 Voir, en ce sens, arrêt Ayubi, point 28.
42 Voir, par exemple, arrêt du 12 novembre 2019, Commission/Irlande (Parc éolien de Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, point 89).
43 Voir, en ce sens, arrêts du 8 février 1973, Commission/Italie (30/72, EU:C:1973:16, points 10 et 11), du 4 juin 2002, Commission/Portugal (C‑367/98, EU:C:2002:326, point 52), ainsi que du 19 décembre 2012, Commission/Irlande (C‑374/11, EU:C:2012:827, point 39).
44 Voir, notamment, article 21, paragraphe 1, TFUE et article 45, paragraphe 1, de la Charte.
45 Voir, notamment, arrêts du 11 novembre 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), ainsi que du 15 septembre 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).
46 Voir, mutatis mutandis, conclusions de l’avocat général Wahl dans l’affaire van der Helder et Farrington (C‑321/12, EU:C:2013:406, points 46 à 49).
47 Voir, notamment, article 33 de la directive 2011/95 et article 21 de la convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes (JO 2000, L 239, p. 19).
48 Voir, notamment, article 2, sous d) et f), de la directive 2011/95.
49 Voir articles 11, 14, 16 et 19 de la directive 2011/95.
50 Voir, entre autres, Cour EDH, 25 avril 2017, Krasniqi c. Autriche (CE:ECHR:2017:0425JUD004169712), ainsi que Cour EDH, 15 avril 2021, K.I. c. France (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). Voir, également, conclusions de l’avocat général Mazák dans les affaires jointes Salahadin Abdulla e.a. (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 et C‑179/08, EU:C:2009:551, point 45).
51 Voir, entre autres, arrêt CU et ND, point 42 et jurisprudence citée.
52 Voir article 2, paragraphes 1 et 4, du décret‑loi no 4/2019 : en résumé, selon les circonstances, 6 000 euros, 7 560 euros ou 9 360 euros – montants à adapter en fonction du nombre et du statut des personnes composant le ménage.
53 Principe dont l’importance est soulignée au considérant 16 de la directive 2011/95. Voir également article 34, paragraphe 3, de la Charte, qui reconnaît « le droit à une aide sociale [...] destiné[e] à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, selon les règles établies par le droit de l’Union et les législations et pratiques nationales » (mise en italique par mes soins).
54 Voir, par exemple, arrêt du 25 novembre 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Prestations familiales pour les résidents de longue durée) (C‑303/19, EU:C:2020:958, point 23 et jurisprudence citée), ainsi qu’arrêt CU et ND, point 42.